最新稿：创新我国促进重点产业结构优化升级的微观财政政策探讨

创新我国促进重点产业结构优化升级的财政政策探讨①

涂晓今

摘要：重点产业在我国国民经济中占有举足轻重的地位，推进重点产业结构优化升级是当前我国社会经济发展所面临的一项重大而紧迫的任务。本文在对我国重点产业发展状况和现行财政政策运行情况进行了大量调研的基础上，剖析了当前我国重点产业和现行财政政策在产业优化升级过程中存在的问题及原因，并借鉴国外促进产业结构优化升级的经验，提出了创新我国促进重点产业优化升级的财政政策的基本思路与建议。

关键词：财政政策；重点产业；结构调整；优化升级

一、引言

重点产业一般是指在国民经济体系中具有重要战略地位并在国民经济规划中需要重点发展的产业。不同的国家和地区、不同的历史发展时期，重点产业的内涵和外延也是不同的。现阶段，我国所确定重点产业包括装备制造、船舶、汽车、冶金、建材、石化、轻纺、包装、电子信息、建筑等产业。②这些产业在我国国民经济中，无论是对吸纳劳动就业、提供财税收入，还是对促进经济增长、壮大国家实力，都拥有举足轻重的地位。因此，推进重点产业结构优化升级，是当前我国经济社会发展所面临的一项重大而紧迫的任务。

产业结构优化升级是产业结构合理化和高端化的有机统一。所谓产业结构合理化，是指在现有技术基础上实现产业之间各种关系（包括生产规模、产值结构、技术结构、资产结构、中间要素结构以及关联程度等）的协调；所谓产业结构高端化，是指产业结构根据经济发展的历史和逻辑序列从低级水平向高级水平的发展，包括由劳动密集型产业占优势比重逐级向资金密集型产业、知识密集型产业占优势比重演进，由制造初级产品的产业占优势比重逐级向制造中间产品、最终产品的产业占优势比重演进，由传统产业占优势比重逐级向新兴产业占优势比重演进等。产业结构合理化是产业结构高端化的基础；产业结构高端化是产业结构合理化的必然结果。

财政政策在推进产业优化升级方面具有不可替代的功能与作用。它不仅可以通过财政拨款、财政补贴、财政奖励以及税收优惠等政策工具，为产业结构调整和优化升级提供直接支持；还可以通过采取政府采购或订货、打造共享平台、为产学研结合牵线搭桥、进行再担保以及注资参股等政策手段，为产业结构调整和优化升级提供间接支持。正因为如此，在后金融危机时代，许多国家和地区纷纷选择和运用各类微观财政政策工具和手段，大力助推产业结构的优化升级，以确保经济的持续稳定增长。

在2008年下半年以来，我国不断加大财政投入和税收优惠的力度，大力引导和扶持重点产业进行结构调整和优化升级，发展结构优化、技术先进、清洁安全、附加值高、吸纳就业能力强的现代产业体系，以提升重点产业核心竞争力。但是，从总体上看，目前我国的重点产业结构不合理的情况依然存在，劳动密集型、资源消耗型产业的比重还偏大，多数产品附加值还很低，企业自主创新性能力总体还较弱，产业集中度、聚集度、关联度仍然不高，而财政政策对重点产业优化升级的支持方式和政策体系，还存在通用手段偏多、扶持类型太广，科技投入不足、税收政策不完善、资金使用效率不高等许多缺限。因此，如何进一步创新财税支持方式，形成有效引导和促进调整产业结构的政策体系，真正发挥出财政政策对重点产 ①

本文为福建省财政厅2010年重点研究项目“加快重点产业优化升级的财政政策研究”阶段性成果。作者简介：涂晓今，男，福州大学管理学院副教授，硕士生导师。 ②

参见“中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要”，新华网， 2011年03月16日。

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业结构优化升级的助推器作用，值得我们认真探讨。

二、我国现行促进产业结构优化升级的财政政策及其缺限

（一）我国现行促进产业结构优化升级的的财政政策 我国现行促进产业结构优化升级的财政政策，从收支角度看，主要由税收政策和各项财政支出政策构成，而从政策权限看，则由中央和地方出台的多层次的收支政策构成。

1. 我国促进产业结构优化升级的财政支出政策

我国现行促进产业结构优化升级的财政支出政策，主要体现在以财政投资、财政拨款、财政奖励、财政补贴等为主要形式的各种财政专项资金支出上，涉及基础研究、应用研究、技术研究与开发、技术创新、技术成果转化、产业集群、产业转移、境外并购与投资、产学研结合、公共平台建设、淘汰落后产能、节能环保、可再生能源发展和资源综合利用等众多领域，贯穿了产业产品的研发、生产、销售、消费、环保节能各个环节。我国现有财政投资主要是政府用于基础设施、产业园区、公共平台等的直接投资，具体项目不仅包括对铁路、公路、机场、城市电网、核电等建设与改造的投资，还包括对国家研究实验基地、国家重点实验室、国家产业园区、技术创新与成果转化平台、产业推进平台、产品检验平台的投资。例如，至2010年，国家认定的企业技术中心已有729家，是“十一五”期初的2倍，省级企业技术中心达5532家，比2007年增加1500多家；国家认定企业技术中心2010年研发经费投入共计超过1800亿元，是“十一五”期初的4.2倍，按相同口径计算，5年间年平均增长21.4%。① 我国近年来用于促进科技进步和产业结构优化升级的财政拨款，主要分布在实施973计划、863计划、国家科技支撑计划、新兴产业创投计划以及开发核心电子器件、高端通用芯片等重大专项方面。2010年，我国财政在科学技术方面的支出已达3250.18亿元，比2009年增长18.4%，其中中央财政科学技术支出1728.34亿元，增长14.3%。我国现有在产业结构优化升级方面的财政补贴与奖励措施，主要对技术研究与开发、技术创新、技术成果转化、产业转移、淘汰落后产能、节能环保、可再生能源发展和资源综合利用等项目，设立各种奖励与补助专项资金，如设立的“淘汰落后产能财政奖励资金”、“合同能源管理项目财政奖励资金”、“太阳能光电建筑应用财政补助资金”等。由于财政投资、财政拨款、财政补贴、财政奖励等手段具有很强的针对性、可操作性、可预见性，因而能在我国产业优化升级过程中发挥巨大的引导、扶持和激励作用。

2. 我国促进产业结构优化升级的税收优惠政策 我国促进产业结构优化升级的税收优惠政策，主要体现在流转税和所得税所实施的包括减免税、低税率、投资抵扣、投资抵免、减计收入、加计扣除、减免所得额等规定中。在增值税方面，自2009年1月1日起，我国增值税从生产型转为消费型，允许企业（一般纳税人）新购入的机器设备所含进项税额在销项税额中抵扣；现行《增值税暂行条例》第十五条规定，直接用于科学研究、科学试验和教学的进口仪器、设备免征增值税；《关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知》和《关于再生资源增值税政策的通知》规定，对相关资源综合利用和节能减排的产品实行免征或即征即退、先征后退政策；《关于嵌入式软件增值税政策的通知》规定，对软件生产企业生产的嵌入式软件享受即征即退的增值税政策。在营业税方面，《营业税暂行条例》及其实施细则规定，对单位和个人以及非营利性科研机构从事技术转让、技术开发业务和与之相关的技术咨询、技术服务业务收入，免征营业税。在企业所得税方面，《企业所得税法》及其实施细则规定，高新技术企业享有15%的所得税税率优惠；对国家重点扶持的公共基础设施项目（含港口码头、机场、铁路、公路、电力、水利等项目）和符合条件的环境保护、节能节水项目，自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税 ① 中国统计信息网 ：“十一五”经济社会发展成就系列报告之十五：科技发展成果丰硕，2011-03-11

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年度起，实行“三免三减半”的优惠政策；对企业新技术、新产品、新工艺发生的研究开发费用实行加计扣除的优惠政策；对创投企业从事国家需要重点扶持和鼓励的企业投资，按投资额的一定比例抵扣应税所得额的优惠政策；对企业综合利用资源，生产符合国家产业政策规定的产品所取得的收入，可以在计算应纳税所得额时减计收入，等等。我国增值税的转型以及各种税收优惠政策的出台，有利于降低企业的税收负担，激励企业开展技术创新、资源综合利用和节能减排，促进产业、产品结构调整，进而推动产业结构优化升级，为国民经济的可持续发展奠定基础。

（二）我国现行促进产业结构优化升级的财政政策的缺陷 1.通用手段偏多，财政政策不能因地制宜、因企制宜 按我国税法规定，税收的各种优惠应严格按照税法执行，地方各级人民政府以及相关主管部门无权擅自作出减税、免税决定。因此，省级及省级以下政府主要是通过财政支出政策的制定来促进产业结构的优化升级。但在制定财政支出政策和安排财政支出时，多数地方财政也是参照国家出台的政策条目和内容来操作，上级有多少项，下级基本就有多少项，并且经济相对发达地区和经济较为落后地区所实行的政策与措施基本相同，缺少结合地方实际情况、有针对性地解决问题的支持政策与措施。例如，我国沿海地区和西部地区的经济状况、产业分布差距很大，但两地对产业优化升级的财政扶持政策却大同小异。由于各地工业基础、思想观念、人才条件、交通设施、财政收入等的差别，相同的财政政策并不一定能符合本地的实际情况，导致财政支出政策很难发挥其应有的作用。同时，由于有些地方财政对本区域特色产业的选择与论证不到位，因而其扶持政策在引导区域产业合理布局方面的作用也很弱。此外，笔者通过调研还发现，大企业与中小企业对财政扶持政策的需求也是不同的。对于中小企业来说，财政的少量拨款补助、奖励就能对其成长、壮大发挥很大作用，因而期待的是财政资金的支持；而对大企业来讲，需要的却是政府搭建公共平台、牵线产学研等服务。然而，各地在对企业的财政支持中，却未能因企制宜，仅偏重资金支持，因而无法满足企业实际需求，影响了财政政策激励作用的发挥。

2.扶持范围太广，财政专项资金难以形成合力

目前，政府下拨的面向产业与企业的专项扶持与奖励资金，不仅主体层级长、涉及部门多，而且扶持的范围也很广。从专项资金下拨主体层级和涉及的部门看，不仅从中央到地方各级政府都出台有对产业优化升级的扶持政策，而且还涉及财政、计划、经贸、科技、环保、工业、农业等多个政府主管部门。由于财政扶持主体层级太长、涉及部门过多，各个行政层级与部门工作重点、支持环节不同，再加上层级之间、部门之间在资金管理、项目安排方面又缺乏有效的沟通渠道、整合平台和约束机制，很容易形成政策上的重叠，甚至可能出现同一企业多项申报、多头申报、多级申报和多年申报的情况。从专项资金扶持的范围看，不少地方关于产业结构调整、优化升级等相关专项资金，就多达十几大类几十项，涉及创新、产学研、技术中心、产业集群、工业招商、上规模、副食品加工、贷款补贴、技改贴息、品牌商标奖励、质量认证、上市奖励、高新补助、节能、污染治理等多个领域。由于扶持范围太广，很容易造成财政资金的“撒胡椒面”现象，使有限的资金难以形成合力，甚至还会造成一些重点项目、龙头企业或公共平台本应得到财政扶持却得不到扶持的现象，从而降低了财政扶持资金的应有功能和使用效率。

3．政府科技投入资金仍然不足

研究与试验发展（R&D）经费支出是指统计年度内全社会实际用于基础研究、应用研究和试验发展的经费支出，包括实际用于研究与试验发展活动的人员劳务费、原材料费、固定资产购建费、管理费及其他费用支出。国际上通常采用“研究与试验发展”(R&D)经费的规模和强度指标（即R&D相当于GDP的比重）来反映一国或一个地区的科技实力和核心竞争力。通常政府科技投入的资金越多，R&D相当于GDP的比重就会越高，表明政府对科技创新支持

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的力度也就越大。虽然从2000年起，我国 R&D经费占国内生产总值百分比呈逐年增长趋势，2007年指标已达到1.40%，但根据我国2010年国家统计年鉴中的数据，我国2008、2009年R&D经费强度指标也仅为1.47%和1.7%，总体指标仍未超过2%。这既低于美、德、法等

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国同期的2%以上的水平，又低于周边国家日本和韩国同期的3%以上的水平，表明我国科技经费投入仍然不足。

4. 现行支持产业结构优化升级的税收政策还存在许多缺陷 改革开放以来，国家出台了一系列支持产业结构优化升级的税收政策，但现行的税收政策还存在许多缺陷：一是税收优惠政策缺乏整体性法律规范。我国现行对促进产业结构优化的税收优惠政策，多是“散”见于各税种的实体法和相关的部门通知文件中，没有统一的法律规范，并且以行政规章和部门通知形式居多，法规层次过“低”，从而降低了政策效应和加大了执行难度。二是税法中缺乏对企业研发投入的税收激励政策。我国现行所得税法对研发投入虽有“三新”费用加计扣除的规定，但却没有实施对企业提取的技术开发或科研开发准备金允许税前扣除的税收激励政策，而对高新技术企业减按15%的税率征收企业所得税、对集成电路、软件等企业实行的“两免三减半”优惠政策，都是在企业研发项目成功、有产出且盈利后才能享受到的优惠，如果项目在研发、中试阶段夭折了，则所有研发成本和费用全部只能企业自己负担。这种政府只是将研发的收益让利于企业，但不分担企业在研发中的风险与费用的重事后优惠、轻事前激励的政策，严重制约了企业研发投入的积极性和主动性。三是税收优惠方式欠科学。税收优惠可分为直接优惠和间接优惠两种形式。直接税收优惠方式主要表现为减征、免征或实行低税率、退税等，间接税收优惠方式则主要表现为投资抵免、加计扣除、加速折旧等。我国现行税收优惠是以直接优惠为主。由于税收直接减免往往受时间的限制，因而难以激励受惠企业持续开展研发与创新、技术成果转化等活动；另外，税收直接减免一般是在受惠企业成立初期实施，而处于成立初期的企业往往获利很少，因而对企业的激励作用也相当有限。

5．政府采购支持力度不够

世界各国通常都把政府采购作为贯彻国家产业政策的有效手段。目前发达国家的政府采购支出一般占GDP10％以上，政府采购支出与整个财政支出之比也高达30%。但我国目前政府采购的“两个比重”还属较低水平。2009年国内政府采购总规模为7413.2亿元，占GDP比为2.21%，占财政支出比为9.7%；2010年我国的GDP是39.80万亿，我国政府采购规模

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虽达到8422亿元，但也只占GDP的2.1%、财政支出的9.4%，离按GDP10％计算的39800亿数据，还相差太远；此外，我国至今还未出台与促进产业结构优化升级息息相关的《政府采购自主创新产品目录》，造成了政府采购扶持自主创新产品政策有制度而无目录的尴尬局面。

6.评价监管乏力，财政资金使用效率不高

近年来，各地对促进技术改造、科技成果转化等财政专项资金的下拨，通常都是采用由企业自主申报、财政相关职能部门审批的程序。但对成功申报企业的财政扶持资金的流向及其使用效果如何，其产值、规模和上缴利税等产出指标是否达到企业申报时的目标，以及财政贷款贴息和奖励等手段的资金支持效率等情况，或因为评价主体缺乏公信力、评价方法和指标过于笼统，而影响评价结果的质量和真实性；或因为对财政专项资金管理缺乏全面覆盖、全程跟踪（事前、事中和事后）的检查监督机制，而使机会主义行为、寻租现象时有发生。同时，由于有关部门对财政资金划拨的方向、计划、程序等规范管理不够，往往导致资金拨付不及时、资金不到位或未足额到位，而使企业错失良机。 ①

数据来源：中国国家统计局公布的《国际统计数据2010》（世界银行WDI数据库）：《研究与开发经费支出和公共教育经费支出占国内生产总值比重》。http://www.stats.gov.cn/tjsj/qtsj/gjsj/2010/t20110704_402736333.htm ②

财政支出数按财政部公布的决算数算。2009和2010年分别为：76299.9和89874.16亿元。

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三、财政政策支持重点产业结构优化升级的基本思路

（一）牢牢把握全球科技进步和世界产业发展趋势，抢占产业制高点

产业结构应随经济发展、技术进步、国际环境的变化而不断调整和优化，这是一个持续的动态过程，谁抢占先机谁就是赢家。在上世纪80年代的世界范围内的产业结构调整中，美国政府成功地利用经济全球化与信息化两大趋势，及时进行产业结构调整与升级，准确地选择信息技术产业作为新的经济增长点，并最终形成以知识经济为主体的产业体系，因而占领了世界产业制高点，使经济社会发展获得新的强大动力，并创造出美国历史上最长的扩张期；而在战后曾创造出经济奇迹的日本，却因对高科技产业发展趋势的判断与决策失误，未能顺应世界经济发展潮流适时调整产业结构，致使产业升级驻足不前，从而使产业竞争力遭到严重削弱，并逐步丧失了其在全球的竞争优势，加之日元被迫升值和资产泡沫破灭，由此陷入了长达二十年的衰退。此经验教训十分深刻。

当前，全球经济竞争格局正在发生深刻变革，科技发展正孕育着新的革命性突破，新一轮全球产业结构调整已经开始，各主要国家如美国、德国、英国、法国、印度、巴西等都在纷纷制定新的国家发展战略，大力推进本国产业结构的优化升级，加大投入支持，加速重大科技成果转化，积极培育未来引领全球经济的新能源、新材料、生物技术、宽带网络、节能环保等战略性新兴产业，试图把握住世界科技革命和产业革命新的历史机遇，获取经济发展的新优势。因此，牢牢把握住全球科技进步和世界产业发展趋势，加大财政支持的力度，加快产业结构调整的步伐，大力发展战略性新兴产业，抢占产业制高点，决定着一个国家或地区经济发展的未来。

（二）协调好政府引导与市场调节的关系

财政政策在微观层面对产业结构优化升级的作用机理，即是在国家财政收支总量既定的前提下，通过改变税收与支出的结构、方向与数量，引导、扶持和激励特定市场主体自觉进行产业结构调整和优化升级，进而实现政府调控政策的目标。在推进重点产业结构调整和优化升级过程中，政府引导和市场调节功能的有效配合与协调，才能形成的强大合力。政府引导与市场调节功能两者偏离的角度越小则合力越大，产业结构调整和优化的效果就越明显；相反，效果就越微弱，甚至可能引进产业结构的逆转或倒退。上世纪80年代的日本政府对产业结构调整的干预过度，90年代末的美国政府对产业结构调整的自由放任，都对其国家经济社会发展带来了严重的负面影响，甚至危及全球经济。因此，在重点产业优化升级的过程中，必须协调好政府引导与市场调节的关系。一方面，政府在制定促进产业结构优化升级的相关政策（如推动兼并重组和产业转移等）时，既要考虑如何引导市场主体的行为符合政府调控政策的方向与目标，还要考虑如何充分尊重市场主体的愿望与诉求。另一方面，要坚持以市场为导向，充分发挥市场机制在社会资源配置中的基础性作用，市场机制能够解决的，要让市场去解决，政府的引导与干涉不能超越、取代市场。

（三）坚持“存量调强、增量调优、总量调大”的原则 针对我国当前的产业、财政状况以及经济社会发展的内外部环境，财政政策在促进产业优化升级过程中必须两手抓：一手抓传统重点产业的调整、改造与升级，一手抓新兴重点产业的培育与促进。坚持“存量调强、增量调优、总量调大”的总体原则，通过推进传统重点产业（存量）的优化升级，盘活传统重点产业（存量），以带动新兴重点产业（增量）的培育与成长；通过加快新兴重点产业（增量）发展步伐，壮大新兴重点产业（增量），以激活、引领与倒逼传统重点产业（存量）的结构调整，从而达到扩张经济总量、优化结构的目的。

对于传统重点产业，一方面通过完善与创新相关财税支持与鼓励措施，激发企业自主创新、打造自主品牌以及重组兼并等的积极性，以增强其自身核心竞争力，不断做大做强，使

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传统重点产业向更加合理化的方向发展；另一方面，通过财税激励，引导与鼓励传统重点产业在节能减排、发展循环经济、新一代信息技术、高端装备制造、新能源、新材料等研发与应用方面，加快步伐，向产业、产品的高端化方向发展。对于战略性新兴产业，通过加大财政支持力度、完善税收激励政策等手段，并结合本地区资源优势，大力培育与扶持，助其不断成长壮大，使之成为经济社会发展的重要支撑。与此同时，通过完善采购制度、打造共享平台、为产学研结合牵线搭桥等，解决产业发展的共性瓶颈问题，为重点产业结构调整和优化升级提供间接财政支持；通过加强财政政策绩效考评、创新财政资金管理与监督机制，提高资金使用效率，解决财政本部门所存在的各种问题，从而最大限度地发挥出财政在推进产业结构优化升级中的重要功能与作用。

四、促进重点产业结构优化升级的财政政策的建议

（一）创新财政资金支持体系和方式，提高财政资金使用效率

1．财政部门应针对不同地区、不同产业和不同规模的企业，建立分层次、协调的财政政策体系。比如，对东部发达地区，财政政策应重点支持技术平台、融资平台和物流服务平台等公共平台的建设，而对中西部相对落后地区，则应侧重加大财政资助力度以支持其承接发达地区传统优势产业的转移；对高新技术产业，财政政策重点应放在完善税收激励机制和健全政府采购制度上，而对传统优势产业的支持，则应鼓励其兼并重组；对大中型企业应支持其技术创新，加大企业研发中心建设、实施品牌战略的资金支持，而对小企业则应偏重提供其所需的再担保融资平台和财政贴息、拨款补助等支持方式。

2．改变财政资金“撒胡椒面”的现象，集中财政资金扶优扶强扶大。针对当前下拨的面向产业与企业的专项扶持与奖励资金广而散的局面，财政部门应将多种、分散的专项资金重新整合，设立重点产业发展专项资金，再根据上缴税收、销售收入、行业技术标准等客观指标，评判筛选出一批财税贡献大、自主创新能力强、产业关联度高的企业择优扶持，并重点支持企业的重大创新发展工程、重大应用示范工程、重大创新成果产业化等。

3．大胆创新财政政策对产业优化升级的支持方式。如可采取“以奖代补、先建后补”以及“事先公布标准，达到标准予以奖励”的激励机制，以激励企业推动技术改造、技术创新和节能减排的积极性。

（二）加大政府对科技创新的支持力度，为重点产业优化升级提供强大支撑

1．提高我国R&D经费强度指标，加大政府对科技创新的支持力度。首先，鉴于我国目前R&D经费强度指标偏低的状况，必须尽快提高R&D经费强度指标。通过财政资金引导和鼓励企业和社会力量加大投入，力争在较短的时间内使我国R&D经费强度指标超过2%的水平，并在此基础上制定相应的增长目标，以确保政府的科技引导性资金投入稳定增长。其次，加大公共财政预算中“科学技术支出”的数额。使其增长速度快于整个财政支出的增长速度，以支持企业开展前沿技术研究、重大共性关键技术研究与开发，促进企业培育自主知识产权的专利技术和自有品牌的产品，支持企业到国内外设立、兼并和收购研发机构，加快做大做强一批有影响的创新型企业和高新技术企业。第三，借鉴发达国家注重基础研究的做法，加大对政府部门所属科研机构和高等学校科研机构的经费投入，并积极引导科研院所、高等院校面向企业、面向市场需求开展技术创新活动。

2．设立战略性新兴产业发展专项资金。在整合现有政策资源和资金渠道的基础上，由中央、省、市、县四级财政拨出专项经费，广泛吸收其他社会资金，设立战略性新兴产业发展专项资金，并综合运用财政贴息、风险投资、偿还性资助等其他投入方式，集中支持国家重大关键技术研发、重大产业创新发展工程、重大创新成果产业化、重大应用示范工程、创新能力建设等，促进新兴科技与战略性新兴产业深度融合，以集中力量解决制约战略性新兴

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产业发展的核心问题。同时，借鉴美国、日本、韩国经验，建立起战略性新兴产业发展专项资金的稳定的增长机制，在每年财政安排预算时，将战略性新兴产业发展专项资金作为预算科目，并按预算支出总额一定量的百分比确立支出的数额。战略性新兴产业发展专项资金设立后，在选择资助对象时，要严格把关，使之真正用于发展潜力大、带动产业优化升级作用强的项目，并在预算款项支出后，跟踪管理，使其发挥出其应有的作用。

（三）创新税收激励手段，引导地方和企业加大科技投入

1．制定税收优惠综合性的政策法规。发达国家出台促进产业结构优化的税收政策，一般有明确统一的法律规范，如日本有《促进基础技术开发税制》和《关于加强中小企业技术基础的税制》，韩国有《技术开发促进法》、《税收减免控制法》等。针对我国促进产业结构优化的税收优惠政策没有统一的法律规范的现状，必须制定一部综合性的促进产业结构优化的税收优惠政策法规，以使纳税人能够明白国家的税收政策导向，也使税务人员更易掌握税收优惠政策和操作相关业务。

2．创新税收激励手段。针对我国现行的税收政策在支持产业结构优化升级方面的缺陷，税收激励政策至少要作三个方面的转变：一是税收激励政策的价值取向与目标要与产业结构优化升级相匹配，要按照科技研发与创新成果的技术含量和产业化发展的不同阶段，设计并实施差异化的税收政策，鼓励地方和企业将更多的资源投入到科技创新和培育战略性新兴产业中。二是将事后优惠提前为事前优惠，改变税收优惠政策重结果轻过程的现象。对此可借鉴国外技术准备金制度，即允许企业按照销售收入的一定比例提取技术开发准备金、新产品试制准备金，据实税前扣除，以弥补可能出现的因技术开发、成果转化失败而造成的风险损失。三是要将直接优惠方式为主转变为间接优惠方式为主，使企业能通过费用扣除、加速折旧等方式加大科技创新投入。比如借鉴澳大利亚的做法，提高“三新费用”的扣除比例，除按实际发生的研究开发费用总额150%扣除外，对研究开发费用增量部分再按一定的比例扣除，或者为了简化计算，直接提高加计扣除费用的比例；又如可将现行企业机器设备的最低折旧年限降低为3～5年，①通过缩短固定资产折旧年限，鼓励高新技术企业更新设备，促进企业技术进步；再如为了鼓励新兴产业的企业再投资，可在企业所得税税法中增加再投资退税的条款，允许企业将以前年度利润用于扩大再投资部分，按一定比例退还已缴纳的所得税。

（四）创新政府采购支持方式，发挥政府采购对产业结构优化升级的政策导向功能 1.扩大政府采购规模。要扩大政府采购规模，关键在于扩大政府采购的范围。针对目前我国政府采购主要限于货物类和少量服务类产品的现状，可借鉴国际通行做法，将政府采购实施范围从传统的货物类产品向工程类、服务类产品扩展，将货物类产品采购从通用类向专用类延伸，将服务类产品采购从传统的专业服务扩展到合同能源管理、物联网、云计算、服务外包等新型服务领域，并将工程类采购逐步纳入政府采购管理范围。在扩大政府采购范围过程中，应结合“十二五”规划关于产业结构调整的要求和思路，改进政府采购评审方法，本着应采尽采原则，给予传统产业自主创新产品和战略性新兴产业的新产品优先待遇，并继续完善在节能环保、合同能源管理、自主创新等方面的政策和措施，形成产业自主创新的政府采购和订购制度，以充分发挥政府采购对产业结构优化升级的政策导向功能。

2.尽快出台《政府采购自主创新产品目录》。自2006年国务院关于实施〈国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）〉若干配套政策的通知》（国发[2006]6 号）以来，我国已出台《自主创新产品政府首购和订购管理办法》、《自主创新产品预算管理办法》，但作为实施政府采购政策的基础和前提的《政府采购自主创新产品目录》至今未发布。因此，应在现行各省市制定的自主创新产品目录的基础上，尽快制定《政府采购自主创新产品目 ①

现行企业所得税法规定，“采取缩短折旧年限方法的，最低折旧年限不得低于规定折旧年限60%”（除电子企业外，按规定其它企业的机器、机械和其他生产设备折旧年限为10年）。按此计算，企业的生产设备即使享受缩短折旧年限的优惠，最低折旧年限也需6年，比大多数国家3～5年的设备折旧期长。

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录》，以扶持自主创新产品。

3.进一步完善政府采购首购、订购制度。中央和地方在进行政府采购时，对列入国家和地方《政府采购自主创新产品目录》首购产品、由政府出资或立项需要研究开发的重大创新产品、技术和软科学研究订购课题，各级财政每年必须保证安排资金予以首购和订购，并对其进行实时跟踪、绩效评价，以创造自主创新产品的市场空间和促进技术成果应用转化，扶持新兴产业的发展。并且在进行政府采购时，应注意将政策激励向创新链前端转移，在政府采购工作中由注重对最终产品的采购转向对前期技术研发的采购和对研发服务的采购，逐步建立起公共技术采购制度体系，实现由保护型政府采购转向激励型技术采购政策。

（五）改进财政项目支出的绩效评价和监督机制

1．改进财政项目支出的绩效评价制度。可借鉴发达国家的“结果导向”的做法，改进财政受惠项目支出绩效评价制度。首先，提升绩效评价依据的法律层次。实施绩效评价较成功的国家，一般都有较高层次的法律依据，如英国有《中央政府产出及绩效评估技术指南》（1989）等，美国有《政府绩效与结果法案》（1993）等，澳大利亚有《财务管理与责任法案》（1997），日本有《关于行政机关实施政策评价的法律》（2002），韩国有《政策评估框架法案》（2001）等。而我国的财政专项资金绩效评价的法律依据只是财政部和各省、市出台的“暂行办法”、“试行办法”。为改变这一状况，需要对1994年人大通过的《预算法》进行修改，增加相关财政资金支出绩效评价的内容，包括：绩效目标，绩效评价原则，绩效评价方法、标准、指标体系；绩效评价的主体等等，或者直接颁布财政专项资金绩效评价的专门立法，出台《财政专项资金绩效评价法》，使财政专项资金绩效评价的依据法律层次得以提升，从而保障绩效评价的有效进行。其次，合理选择绩效评价的财政受惠项目。从财政受惠数额看，宜选择支持资金数额较大的项目进行绩效评价；从涉及产业看，应兼顾传统重点产业和新兴产业，选择具有典型或有代表性的项目。第三，采用合理的财政支出绩效评价方法。对于可以采用定量分析的项目，可选择成本效益分析法；对于不易观测或难于计算其效益大小的项目，可以选择目标预定与实施效果比较法，通过比较财政支出所产生的实际结果与预定的目标，分析完成（或未完成）目标的因素；对于超过一定金额财政支出项目，还须采用公众评判法，通过专家评估、公众问卷及抽样调查等对财政支出效果进行科学合理的评价。第四，完善现行的财政支出绩效评价指标体系。财政支出评价指标应包括绩效目标完成程度、预算执行情况、财务管理状况、经济和社会效益、资产的配置和使用情况等，评价指标体系应具有同期、同质和同域性，以保证绩效评价结果的客观公正。

2．健全财政支出的事前、事中、事后的监督机制。各级人大应对项目支出预算编制的合法性及合规性进行审查监督，做好项目源头把关；财政部门主要对财政支出项目进行事前、事中和事后监督控制，强化内部监督；政府审计部门则应将资金使用合法性、合规性审查扩大到绩效审计，做好事后监督；被聘请的社会中介机构对财政扶持项目项目的资金投入、成本费用、产生效益情况进行客观公正的评价，并出具相应的评估报告。对绩效评价结果优良的项目，要根据实际需要在以后年度预算中优先安排；对绩效评价结果一般或较差的项目，财政部门可提出建议不再纳入预算安排或减少预算安排；对挤占、挪用项目资金等，导致绩效目标未完成的，要责令部门（单位）认真整改，及时足额归还资金，必要时财政部门可以收回资金；对发现违法违纪行为的，按照相关规定移交有关部门依法处理。

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A discussion on the innovation of the fiscal policies to promote the optimization and upgrading of the key industries’ structures in China

Tu, Xiaojin

Abstract: The key industries occupy pivotal positions in China’s national economy and to promote the optimization and upgrading of the key industries’ structures is a major and urgent task faced by China’s current social and economic development. This essay analyzes the problems and their causes existing in China’s key industries and the current fiscal policies in the process of optimization and upgrading based on the numerous studies of China’s key industries’ development and the operation of the current fiscal policies, and puts forward the basic ideas and suggestions to the innovation of the fiscal policies to promote the optimization and upgrading of the key industries’ structures in China by referring to the overseas experience of promoting the optimization and upgrading.

Key words: fiscal policies; key industries; structure adjustment; optimization and upgrading

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