中美农业补贴政策的比较分析及启示

中美农业补贴政策的比较分析及启示

姬朝峰

（河南 郑州 河南农业大学 450002）

摘要：农业的弱质性和风险性使得各国都对农业进行了不同程度的补贴。在WTO农业协定达成后，以美国为主的发达国家和地区对本国的农业补贴政策进行了改革调整。目前，我国的农业补贴政策补贴水平低、支持力度小，使得本身就处于不利地位的农业更难以适应WTO规则下的激烈竞争。通过比较分析美国和我国的农业补贴政策，对促进我国农业发展、农民增收具有重要意义。

关键词：中美农业；补贴政策；比较分析；启示

农业补贴是一国政府对本国农业支持与保护政策体系中最主要、最常用的政策工具，是政府对农业生产、流通和贸易进行的转移支付。其目的是保证本国粮食安全、维护农产品价格稳定和保障农民收入。

一 中美农业补贴政策的现状及特点比较

1.美国农业补贴政策的现状

美国的农业补贴政策开始于20世纪30年代，其长期目标是稳定和提高生产者收入，平衡市场供求和稳定价格，保持农业持续发展和保护环境，不断提高美国农产品的国际竞争力。为此，美国政府制定了一系列的农业支持政策，其中最主要的是制定目标价格，对农产品进行差额补贴；同时，为控制农产品价格下跌，对种植面积进行限制，实行休耕补贴。1996年，美国出台新的农业法案，对原农业法案进行了调整。改变过去对农产品价格的支持，将政府对农业的部分价格支持改为对农民收入的支持，取消了目标价格和市场差价补贴，只保留最低保护价。1998年，由于国际市场农产品价格普遍下降，再加上美国农业政策刺激了农业的增长，农产品过剩加剧，农产品价格下跌，农民的收入有所下降，原计划的补贴额不够。于是政府又推出两项保障农民收入的政策，即“作物收入保险计划”和“市场损失补助”，帮助农民克服市场经营风险和自然风险。1999年，政府增加60亿美元的农业支出，用于补偿农民的市场损失和农作物歉收损失。2000年，政府的农业补贴支出又在1999年的基础上继续增加，高达280亿美元。2002年，美国政府通过新的农业法案，以向农场主“提供可靠的收入安全网”为主要目标，决定进一步增加政府对农业的拨款。该法案规定今后十年内，政府用于农业的拨款将达到1900亿美元，比现有的农业法案所确定的拨款增加了近80％。法案主要内容包括：对目前享受巨额补贴的谷物和棉花种植者增加补贴；对近年来已取消补贴的羊毛和蜂蜜等生产者重新给予补贴；对历年来基本不予补贴的奶牛养殖者、花生种植者开始提供补贴。法案还将用于土地保护的开支增加80％，这使过去很少得到政府拨款支持的畜牧业、水果以及蔬菜生产者明显受益。

2.中国农业补贴政策的现状

与美国相比，目前我国农业补贴水平不高，财政实际补贴率大约是2％～3％。按照WTO《农业协定》可以分为以下三个方面：一是符合所谓“绿箱政策”的补贴，如1996～1998年我国平均支出1514．2亿元人民币(182亿美元)，其中对农业提供“一般服务”补贴达785．6亿人民币(95亿美元)，占“绿箱政策”补贴的52％；其次是粮食安全储备补贴，约383．8亿元(46．4亿美元)，占25％；以及自然灾害救济、扶贫、农业生态环境建设支持等。对农民的直接收入支持、结构调整补贴等，我国尚未列入财政预算科目。二是符合所谓“黄箱政策”的补贴。1996～1998年期间我国实施的“黄箱政策”主要有两种：①对粮食和棉花的政府定价收购及保护价收购。1998年后政府逐渐缩小了粮食收购补贴范围，一些地区的小麦和玉米已经退出保护价范围。②农业生产资料价差补贴。如20世纪80年代对农膜的补贴。三是对于发展中国家的发展箱政策，如国家对农田灌溉设施的投资补贴。

3.中美农业补贴政策的特点比较

美国农业补贴政策的特点 中国农业补贴政策的特点 ①大幅度提高补贴水平。据美国农业部预测，①“绿箱”补贴水平呈增长趋势，“一般政新农业法规定比1996年农业法规定在六年内府服务”中的补贴政策项目的比重最大，增加了519亿美元，六年总计达1185亿美元。 1996～1998年期问，“绿箱”支持水平平均增长率为37．1％，“一般政府服务”补贴占“绿箱政策”补贴的52％。 ②调整补贴方式。通过“销售贷款补贴”、“固定直接补贴”和“反周期补贴”三道保护线，对种植小麦、玉米、大米、棉花、油料的农场主提供收入补贴，构成严密的收入安全保护网。“反周期补贴”是这次新增加的一种补贴方式，其实质是提高农产品的目标价格水平，降低农场主的生产成本，使其产品在国际市场上更具竞争力。 ③扩大补贴范围。除了继续对大米、小麦、玉米、高梁、棉花等农产品进行补贴外，又把大豆、油料、花生等产品纳入“固定直接③补贴方式隐蔽。长期以来，财政对农业补贴方式多采用“暗补”的方式，即财政补贴资金不直接以财政拨发的方式进行，而是通②补贴范围普遍。财政对农业生产流通领域补贴，几乎涉及农产品生产与流通的全过程。补贴面较广，很分散，作用难以集中发挥，因而效果较差。 补贴”和反周期补贴范围，把水果、蔬菜等农产品也纳入了补贴范围。 过流通渠道间接地予以补贴。这种方式体现在农业生产中带有一种补助性质，但这种“补助”并不为大多数生产者所知晓，对生产的直接刺激力度不大，且容易流失。 ④补贴分配相对集中。由于补贴与农产品的面积和产量挂钩，巨额补贴将主要流向少数大规模农场。据美国农业部估计，按新农业法案的补贴方式，目前30％的大农场将获得70％的补贴，这将有利于扩大农场的规模和竞争力。 ④以价格补贴为主，贴息贷款为辅。大多数补贴用于降低农用生产资料的价格、支农服务的收费标准以及农产品购销环节的补贴。1991～1996年，中央财政和地方财政用于粮棉油在流通环节的补贴。 ⑤粮食安全储备补贴较大，补贴政策项目比重较高。1996～1998年，全国粮食储备的财政支出平均为383．8亿元，占“绿箱”支持的25．3％。 二 中国农业补贴政策存在的问题

比较中美两国的农业补贴政策，我们不难看出其最大的差别在于：美国对农业、农村、农民的支持和补贴在不断加大，我国则是“取大于予”。总的说来，中国对农业及农民补贴的起点低、支持力度小，与美国有较大的差距，体现在如下几个方面：

1．农业补贴力度不足。农业补贴是从农业在国民经济发展中的基础性和农业发展的战略性出发的，源于农业生产的特殊性和农业产业的弱质性，其力度取决于该国农业竞争力和国家财政实力。美国的农业已实现了机械化、现代化、专业化和高科技化，劳动生产率相当高，政府尚且对农业进行大量的补贴。

2．农业补贴结构失衡。我国现行的农业补贴政策，是近年在实践中逐步出台的，缺乏系统性的制度设计，因而存在较严重的结构失衡的问题。一是临时性补贴多而经常性补贴少。临时性补贴主要是针对某种重要农产品供给短缺且严重影响社会生产和生活时实施的一种应急性补贴。经常性补贴主要是针对农产品生产成本上涨或销售价格下跌以及农业产业发生转型等情况，为促进粮食等主要农产品持续增长，确保农民收益而实施的补贴。我国现阶段的许多农业补贴主要是应对农产品短缺而临时实施的，缺乏稳定性和长期性。二是黄箱性补贴多而绿箱性补贴少。三是一般政府服务补贴多而其它补贴少。

3．农业补贴利益渗漏。农业补贴问题是利益转移支付问题，实质上是工业反哺农业、城市支持农村的表现，因此，农业补贴利益流向应是农业、农村和农民，最终结果应是农民增收。农业补贴表现为对农业生产流通领域的多环节、多类别的补贴，几乎涉及到农产品生产和流通的全过程，但是具体到各环节、各类别的补贴，各个国家有所不同。我国的农业补贴大多在农产品流通销售环节进行，采用暗补方式。

4．农业补贴法制缺失。在美国制订了确保农业补贴的法律，使补贴法律化、规范化、制度化。2008年5月美国国会两院通过的农业法案，继续其高额农业补贴做法。在近百年美国的农业法律变迁中，农业法的内容由早期的农业保护逐渐转向现在全面的农业支持。我国名义上农业补贴萌芽于20世纪50年代末，形成发展于改革开放时期，实质上的农业补贴还是近几年的事，由于起步晚，还没有建立一套完整的农业补贴法规。农业补贴缺乏明确的法律规范和约束，往往以政策或部门规章的形式出现。一方面财政对农业的补贴缺乏长远规划，补贴对象和补贴数额的随意性很大；另一方面在补贴实施中涉及到财政、农业、经贸、粮食、民政和银行等多个部门，往往政出多门、协调困难，交易成本高，再加上地方保护等负面影响，导致补贴资金流失，降低了农业补贴政策效应。

三 美国农业补贴政策对完善中国农业补贴政策的启示

加人WTO使我国农业更加直接地面对来自发达国家的竞争。因此，为提高农业竞争力、保护农民利益，必须在世贸组织农业协议框架下，对我国农业保护和支持政策进行调整。

1．加大农业补贴力度。农业补贴是政府对比较利益偏低的农业进行利益补偿，其目的是为了促进粮食等农产品增产和农民增收。我国已进入了工业化中期阶段，加大农业补贴力度，实施工业反哺农业，这既是对长期以农哺工的历史补偿，也是工业哺育自己。我国现阶段的综合国力明显增强，加大农业补贴力度，对农业提供支持和保护的条件已基本具备，并且我国对农业的支持总量仅占农业总量的3．6％，远远低于WTO其他成员的水平，按WTO的规制，我国农业补贴还有很大的利用空间。

2．优化农业补贴结构。农业补贴的作用要有效发挥，必须对农业补贴结构进行优化。一是构建以经常性为主、以临时性为辅的补贴体系。二是构建以绿箱为主、以黄箱为辅的补贴体系。用好WTO的“绿箱政策”，加大政府对农业的支持力度，提高我国农业整体素质和国际竞争力。三是构建农业保险补贴、农业生态环境补贴和农村教育补贴制度。我国农业作为一个弱质性、低效益、高风险的产业，又面临不断恶化的国际环境，农业生产的自然和非自然性风险巨大，必须尽快建立起农业保险的补贴制度，促进我国农业保险的快速健康发展。农业环境保护补贴有利于保护和改善农业种植结构，提高耕地的产出效率，又可增强农产品

的国际竞争力。教育能有效地打破贫穷的恶性循环，提高劳动者的收入获取能力。政府应在“两免一补”的基础上，进一步加大农村教育补贴，为农民提供必要的转产转业培训、技术培训和职业就业教育，以提高劳动者素质。

3．完善农业补贴方式。为提高农业补贴的增产效应和增收效应，必须完善农业补贴方式。一是变“间”为“直”。针对农业补贴多在流通领域进行，有限的资金没有得到高效的配置，补贴利益往往被中间环节的其他市场主体所侵蚀，补贴效应低下问题，必须改变补贴方式，变间接为直接，将流通领域的部分补贴转移到直接生产领域。二是化“繁”为“简”。近年国家先后实施了一系列补贴，共4项9大类20多种，品种繁多，且补贴标准(按计税面积、承包面积、实际种植面积)和补贴范围(普惠制、特惠制)不统一，一定程度上产生了混乱，降低了补贴效应。因此，要统一补贴标准和范围，简化补贴的操作程序，对相似的补贴项目(如小麦、水稻、油菜、棉花良种补贴等)和同一品种的补贴(早、中、晚稻补贴)可进行适当整合。三是削“高”为“低”。现阶段农业补贴涉及财政、农业、经贸、粮食、民政和银行等部门，政出多门，协调困难，实施成本高。

4．加快农业补贴立法。农业补贴政策是一项长期政策，也是促进农业增产和农民增收的重要政策。要充分发挥好农业补贴政策效应，必须完善农业补贴的法律制度。加快立法进程，抓紧制定《农业补贴条例》，研究制定在WTO规则框架下的《农业保险法》、《农业灾害救助条例》等相关法律法规，构建起公开透明的农业补贴法律体系。要实行农业补贴法制化管理，在农业补贴立法中应注意以下几点：一是农业补贴立法意旨应明确。我国现阶段的农业补贴功能主要定位于激励粮食等农产品生产，而对其增收功能关注不够。二是农业补贴法律表述应具体。法律表述越具体，实施起来越简便。三是农业补贴法律内容应优化。农业补贴立法既要从我国国情出发，又要符合WTO规制基本要求。总之，通过农业补贴立法，保障农业补贴政策的稳定性、权威性、系统性和科学性，从而实现农业补贴政策的高效性和长效性。 参考文献：

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中 美 农 业 补 贴 政 策 的 比 较 分 析 及 启 示

学院：文法学院

专业：农业科技组织与服务 学号：10211027 姓名：姬朝峰

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