我国财政转移支付制度的问题及对策

目 录

内容摘要 关键词

一、我国转移支付制度现状 (一)转移支付制度的产生和分类。 (二)我国财政转移支付的规模与结构。 (三)中央和地方财政收支关系现状。 二、我国现行财政转移支付制度存在的问题 (一)我国政府财权、事权划分不合理。 (二)我国财政转移支付体系不够健全。 (三)我国财政转移支付结构不合理。

(四)我国财政转移支付资金安排监督管理不严。 (五)我国财政转移支付标准规范程度不够。 (六)我国财政转移支付立法不完善。 三、国际经验借鉴 (一)美国财政补贴制度。 (二)德国横向转移支付制度。

- 1 -

四、完善我国财政转移支付制度相关对策

(一)适时调整中央政府和地方政府收入划分范围和比例。 (二)增加地方税收返还比例。 (三)规范地方财政支出。

(四)一般性转移支付与专项转移支付并重，扩大财政转移支付规模。(五)建立完善统一规范的转移支付制度框架。

(六)建立以转移支付为主的主体功能区财税体制及政策体系。 (七)改进转移支付分配方法和资金管理，提高转移支付科学性、规范性和透明度。

(八)加强财政立法力度。

(九)进一步完善我国的分税制财政体制，明确划分中央政府和地方政府之间的事权、财权的范围。 (十)不断优化财政转移支付结构。 (十一)完善省以下财政转移支付制度。

(十二)集中财力，加大对贫困地区的转移支付力度。 (十三)建立纵横交错的财政转移支付形式。 参考文献

- 2 -

我国财政转移支付制度中的若干问题及对策

内容提要：我国现行转移支付制度是自分税制改革以来，伴随一系列财政税收领域改革的实施逐步形成的。由于没有明确的目标模式，为保持既得利益格局、弥补政策增支减收推出的配套转移支付项目多，“打补丁”式的形成过程使得转移支付制度带有明显的过渡特征。转移支付制度目标不清晰，结构不合理，发挥财力均等化功能的一般性转移支付占比小，加剧地区间财力不平衡的税收返还等比重则仍然很大，纵向和横向财政失衡问题难以有效解决。转移支付功能不健全，包括解决辖区间外溢效应、中央委托地方事务等在内的应给予地方财政补偿的转移支付缺失或数额不足。省以下转移支付制度不统一，省级保本级财力的倾向使县乡财政困难问题得不到有效解决。转移支付体系还不能适应主体功能区要求，难以对主体功能区形成推进作用。转移支付的分配方法、计算公式、资金管理、透明度方面存在不科学、不规范的问题，影响资金的使用效率和效益。改革完善转移支付制度，对于推进公共服务均等化、主体功能区形成具有重要意义。 关 键 词：财政转移支付制度；问题；对策

财政转移支付制度的建立是保证政府职能正常运作的需要,也是实现地区间财政能力均等化的需要?目前我国财政转移支付制度存在着一系列问题,需要进行改革和完善?

一、我国转移支付制度现状

- 3 -

㈠转移支付制度的产生和分类

财政转移支付制度是我国财政体制的重要组成部分。1994年的分税制改革后,为了解决政府间的财权事权划分问题以及平衡地方政府间财力失衡状况而建立的。一般来说,中央对地方的财政转移支付主要包括一般性转移支付、专项转移支付和税收返还。一般性转移支付的作用是缩小地区发展差异,促进地区间公共服务均等化的实现;专项转移支付则主要是用于公共基础设施建设、补偿灾害损失等特定项目;税收返还主要包括增值税和消费税返还、所得税基数返还、成品油价格和税费改革税收返还以及其他税收返还。 ㈡转移支付的规模与结构

1994年分税制财税体制改革以来,伴随我国经济的快速发展,中央财政收入高速增长,中央对地方财政转移支付的规模也快速扩张。中央大约每年将本级财政收入的60%-80%转移支付给地方。近年来中央对地方转移支付的结构变化为:税收返还占比一直较小,且比重连续下降,由2007年的23%下降到2011年的14%;一般转移支付比重逐渐上升,由2007年的39%上升到2011年的46%;专项转移支付占比相对稳定,占据转移支付总量的40%左右。 ㈢中央和地方财政收支关系现状

2010年,我国财政收支总体上基本相抵,但是如果把中央收支和地方收支分开来看,地方本级财政收入40,610亿元,仅占全国财政收入的48.9%,而地方本级财政支出73,602亿元,占全国财政支出的82.2%,地方收支严重失衡。如果把地方本级财政收入加上从中央获取

- 4 -

的税收返还5,000亿元和转移支付收入27,349亿元,地方本级财政收入达到72,959亿元,占到全国财政收入的87.8%,地方财政收支基本相抵。由此可以看出,转移支付制度在我国财政体制中发挥着核心作用,直接影响到国家宏观政策的执行和地方经济的发展。

二、我国现行财政转移支付制度存在的问题

㈠我国政府财权、事权划分不合理

中央和地方实行“分灶吃饭”的分税制财政体制以来，对财权的划分还比较明确，而对事权的划分界定不清晰。财权与事权的不对称直接导致了各级政府之间对事权和财权支出范围的随意和盲目划分，拨付出去的财政转移支付资金的运用随意性很大，产生上下级政府对同一项公共服务重复提供或对某些地区急需的公共服务因上下级政府推诿责任而无人提供的现象，而且事权划分的模糊和财政支出范围划分的混乱导致许多政府机关人浮于事，也很难对其进行绩效审计和考核，很难快速和明确地界定当事人之间的责任分配，由此导致财政支出整体效益的低下。

1、分税制体制安排中，中央与地方收入划分不尽合理，地方税体系不完善

一是税收权限过于集中，地方政府缺乏税收立法权。我国中央税、共享税以及地方税的立法权都集中在中央。地方没有履行事权所必需的税权，影响了地方因地制宜采取税收政策，积极组织收入，发展地方经济的积极性。 二是地方政府缺乏主体税种。中央政府将数额较

- 5 -

这些违规做法使财政资金难以统筹安排、合理配置，甚至还滋长了政府中狭隘小团体主义和地方保护主义的毒瘤，严重违背了财政转移支付资金拨付的目标和降低了资源配置的效率。

㈤我国财政转移支付标准规范程度不够

在我国现行的财政转移支付的法律形式中，并没有建立一套科学而完善的计算公式和测算方法，资金的分配缺乏科学的依据。目前，仍然坚持“存量不动。增量调节”的原则，并在此基础上采取“基数法”计算财政转移支付的资金数额。另外还有一些财政转移支付资金干脆就根据拨付者的主观判断，而不是根据一套规范的计算程序和公式来分配，这样势必造成财政转移支付的盲目性和随意性，使财政转移支付演变为中央与地方之间的博弈行为，影响公正性，降低了转移支付的效率。这样的财政转移支付标准不仅不能适当的解决我国严重的地区间财政收入上的差异，而且加剧了这些地区间的公共服务水平上的差异。省级政府以下的财权划分制度不规范,特别是县级及以下政府财权事权匹配不合理现行分税制财政体制中中央与省一级财政关系上相对规范,而省级以下各级财政之间的转移支付随意性比较大。现实中,省级以下财政体制的确定主要采取了“模仿”中央与省一级财政关系的基本做法,将主要收入来源的税收集中在较高级别的地方政府,然后再统一调配,加上调配机制不尽完善,经过层层转移拨付,到县级及以下政府财政收入明显不足,难以适应经济发展需要。当前乡镇及农村基础设施严重落后,与财政分配体制不尽合理有很大关系。

- 11 -

㈥我国财政转移支付立法不完善

财政转移支付立法工作滞后,缺乏法律基础支撑目前,世界上许多国家普遍以法律形式甚至通过宪法对有关政府间转移支付事宜做出明确规定,使其具有高度的权威性和可操作性。自1994年以来,我国的财政转移支付制度已经有将近20年的历程,但相关的法律却只有《中华人民共和国预算法》,也只是对转移支付的一些原则性问题作了规定,已经远远不适应当前经济社会发展需要和公共财政管理需要。作为财政法的重要组成部分,转移支付法的缺乏导致财政转移支付制度难以透明化,使得财政转移支付制度的运作效果大打折扣。我国财政转移支付制度缺乏法律的支撑和保障，法律约束和监督机制不健全，主要表现在如下四方面：一是相关的法律法规体系的建设滞后，我国现行的政府间财政转移支付制度依据的主要是政府规章，还没有专门的或者相关的规定财政转移支付的法律。缺乏法律权威性和统一性，客观上降低了财政转移支付制度决策和运作的民主性和规范性。二是没有专门机构对财政转移支付进行统一安排和管理，使来自于不同口径不同名目的财政转移支付之间目标不统一，标准不合理，政策功能相互冲突，政策目标实现难以保证。三是财政转移支付的决定与支付缺乏明确的程序规范。使支付对象、资金数额、支付时间、支付方式等方面都带有随意性和人为因素，四是对财政转移支付违规违法行为责任的认定和处罚缺少全面、明确的规定，很多违法行为都以“内部处理”了事，造成了一些单位和个人对财政转移支付的有关规定视而不见。影响了财政转移支付制度的权威性。另外，审计部门对我国

- 12 -

财政转移支付资金的使用也监督不够。

三、财政转移支付制度的国际经验借鉴

㈠美国财政补贴制度。

美国的财政转移支付主要是专项转移支付,也称联邦补助资金,因为美国的首要财政目标不是区域发展失衡,而是其特有的贫困率和失业率问题,解决这些问题专项转移支付更为有效,专项拨款主要用于教育、卫生和社会保障等基础建设领域。据美国国会预算办公室统计,目前联邦政府对州和地方政府的补助种类约400个,可以分为以下三类:一是分类补助,其特点是强制性、有指定用途,州或地方政府必须按照联邦政府规定的标准、用途安排使用。主要是用于给个人的医药补助、食品补助等。实际上,这类补助资金只是通过州或地方政府的手再转移到居民个人手中。二是总额补助,由州或地方政府在联邦政府指定的用途内安排使用,如交通补助、净化水补助等。在使用这类补助资金时,州或地方政府有一定的灵活性。三是收入分享,联邦政府在一些地区的资产、土地的收益,特许经营权收益等按一定比例留给当地政府,用于指定的用途。收入分享在联邦补助中所占比例很小。接受补助要受到审计监督。联邦政府管理与预算办公室(OMB)为联邦补助项目提供审计标准,并由独立审计人员(政府审计人员或有资格的注册会计师)对接受补助单位进行审计。 ㈡德国横向转移支付制度。

德国的主要做法是用《基本法》规定政府间的财权事权划分,关

- 13 -

系公共利益的事务由联邦政府负责,其他事务则由地方政府负责,然后通过《联邦与州间财政平衡法》和《税收分配法令》具体规定财政转移支付的操作细则,其财政转移支付制度实施的监管机构是政府间委员会。德国转移支付制度包括纵向均衡和横向均衡两个方面,但主要是横向转移支付,并颇具特色。德国横向转移支付资金主要来自两个部分:一是增值税由州分享份额的1/4(增值税各州分享部分的3/4按每个州人口数量直接分配给各州);二是财政较富裕的州按计算结果直接划拨的资金。州际财政均衡具体分配包括三个环节:第一个环节是计算各州的财政收入能力指数和财政平衡指数。其公式分别为:财政收入能力指数=该州政府税收总额+该州所属各地方政府税收总额×50%财政平衡指数=全国各州人均税收额×该州加权人口数州下属的地方政府税收总额只按50%计入州的财政收入能力指数,是因为这种平衡是州政府之间的,而各州还要对所属地方政府进行财政平衡。人口权数按人口规模和密度依正相关关系确定,即人口越多、密度越大,则该州人口加权值越大。第二个环节是把财政收入能力指数(代表财力供给)与财政平衡指数(代表财力需求)相比较,分档确定接受平衡基金的州及应得数额、自求平衡的州和付出平衡基金的州及支付数额。具体情况是:财政收入能力指数相当于财政平衡指数的比例在92%以下的州,可从平衡基金中得到补助,以达到92%的水平;财政收入能力指数相当于财政平衡指数的比例在92%-100%之间的州,可从平衡基金中得到其不足100%部分的37.5%;财政收入能力指数相当于财政平衡指数的比例在100%-102%之间的州,财政上自求平衡;财政收

- 14 -

入能力指数相当于财政平衡指数的比例在102%-110%之间的州,要从其超过102%的部分中拿出70%的财力转移支付给财政困难的州;财政收入能力指数相当于财政平衡指数的比例在110%以上的州,则要将其收入超过110%的部分全部用于转移支付。第三个环节是在年度执行中,联邦和应付出平衡基金的州按上述计算结果在每季度末按进度向应接受转移支付的财政困难州划拨平衡基金,年终汇总清算。年末,联邦与各州计算确定下一年度州际间财政平衡数额。

四、完善我国财政转移支付制度相关对策

㈠适时调整中央政府和地方政府收入划分范围和比例

非税收入的划分税收收入是财政收入的主要组成部分,因此收入划分主要是分税问题。但在社会主义市场经济条件下,大量国有经济、国有资源、国有土地存在的现实中,财政收入的划分范围超越了分税的范围。财权的划分除了分税之外,还涉及分利、分租、分费等一系列问题,特别是在国有土地出让收入已经占据地方财政收入非常大比例的情况下,继续让国有土地出让收入等非税收入专款专用,仅用于相对发达城市的建设支出,造成这些城市基础设施重复建设,而不发达地区公共基础设施严重落后,显然不符合目前国情。转移支付制度的一个重要目标就是平衡地方政府收入差距,但是目前的情况是非税收入在相对比较发达的地区占据着地方财政收入非常大的比例,适时调整非税收入的划分,对实现中央财政政策目标、扩大转移支付力度以及实现房地产调控目标都有非常重要的意义,这也与分税改革的初

- 15 -

标，充分运用税收、公债、支出、财政投资、补贴和预算等各种财政政策工具，并与国家实施宏观调控的另一大经济政策即货币政策进行相互配合和协调，政策该松则松，该紧则紧，该采用中性政策就采用中性政策，做到短期调控政策与长期制度变革相衔接，努力维持社会总供给和总需求的平衡，促进经济结构的优化，促进经济的稳定增长。现阶段，要继续实施积极财政政策，并将着力点从刺激消费转移到调整和优化供给结构、实现产业升级、发展高新技术产业和科教方面来；正确把握国债资金投向，加强国债资金管理，提高国债资金使用效益；根据国家产业政策，及时调整财税扶持方向，大力支持国有企业深化改革和企业技术进步，对高新技术产业实行税收减免、再投资退税、提高研发费用扣除比例、允许加速折旧等特殊政策，努力促进科学技术转化为生产力，鼓励社会进行创新，提高我国的科技竞争力，增强经济发展后劲；研究制定新的财税政策和措施，努力促进非公有制经济和第三产业的发展，降低税率，涵养税源，进一步落实好调整收入分配政策，拉动社会需求有效增长；充分发挥财政资金的导向作用，积极引导信贷资金和社会资金的投向规模，促进民间投资及时跟进；调整和完善现行的出口税收政策，完善增值税出口退税政策，实行全额退税，进一步考虑扩大出口退税范围，鼓励、支持和推动外向型经济发展，建立和完善反倾销税、反贴补税制度，维护我国经济安全，保护国内产业的发展。四是按照公共财政的要求，调整和优化支出结构。公共财政理论重点对财政支出的范围作出了回答，即财政支出应当限于公共产品的支出，对于私人品行业除自然垄断性政府可以出资

- 26 -

建设外，政府均不宜在竞争性产业进行投资，今后财政支出安排要进一步突出公共财政职能，缩小和控制财政支出的范围，逐步解决财政职能“缺位”“越位”问题，最终彻底从竞争性领域中退出，把财政资金集中转向政权建设、科学基础研究、基础设施建设、保护生态环境、提高社会福利、增强落后地区“造血”功能等经济发展和效率提高所必需的外部环境建设等非竞争性的项目，集中财力解决改革、发展、稳定中的主要问题，使财政支出与政府的职能范围和市场经济发展相适应，提高政府保障各项经济工作目标和社会事业发展目标得以实现的支付能力。同时，调整公共支出中各项支出的比重，精简行政机构，严格控制财政供养人口的过快增长，大力压缩行政经费支出，继续加大对科教文化事业的投入力度，大力促进社会主义精神文明建设。加强对公共支出的监督管理，建立财政支出的绩效考评机制，改革公共支出方式，完善支出分析方法，加强对影响支出水平较强的因素如产出水平、服务环境、人口变化、公共部门投入产出的价格等分析，可以将私人经济的市场效率准则运用到公共产品的最佳供应分析上，切实提高支出效益。五是完善转移支付制度，加大转移支付力度。只有实行规范化的转移支付制度，才能加大对老、少、边、穷地区的财政支援，逐步缩小地区差距，推进各地区协调发展，最终实现全面小康。首先，要合理确定转移支付规模。在当前情况下，要适当扩大转移支付规模，加大转移支付力度，提高转移支付补助额占中央财政收入比重，增加对贫困地区转移支付的总量和比重，同时也要防止回到统收统支的老路，影响各地的自主性和积极性。其次，适当调整转

- 27 -

移支付结构，弱化税收返还，扩大专项补助，保证地方政府提供最低公共服务水平的需要，并要把用“基数法”确定的税收返还逐步过渡到用“因素法”计算的转移支付，逐步减少富裕地区税收返还增量，增加贫困地区税收返还增量。其三，改进转移支付办法，严格核定各地区标准化收入和标准化支出，逐步实现各地区公共服务水平的均等化，避免出现新的利益分配的扭曲。其四，转移支付模式实行以纵向转移支付为主，并用横向转移支付的混合模式，通过横向转移支付来充分利用富裕地区可转移财源，改变地区间既得利益格局，弥补单一纵向转移支付的不足。其五，大力推进省以下财政转移支付制度的建设，还没有建立省以下规范化的财政转移支付制度地区要抓紧建立制度并抓好落实，逐步减少非规范化的财政转移支付资金规模，统一纳入规范化的财政转移支付。六是深化税制改革，完善税制体系。要加快改革和完善流转税制度，将生产型增值税改为消费型增值税，以适应我国比较优势产业的转变，提高资金密集型企业的竞争优势，进一步鼓励投资和促进高新技术产业的发展；调整消费税征收范围，将高尔夫球具、游艇、高级皮毛、高档轿车等高档消费品纳入征收范围，停止对非日常生活用品如酒精、汽车轮胎和普通消费品征收消费税；扩大营业税征收范围，将修理修配行业改征营业税，确保营业税作为地方税主体税种的地位，同时加强对娱乐性消费行为的调节力度。进一步改革和完善所得税制度，按照公平税负、平等竞争的原则统一内外资企业所得税，扩大税基，调低税率，严格减免，把税收优惠统一到产业导向型上来；修订个人所得税法，实行分类与综合相结合的个

- 28 -

人所得税制，提高起征点和费用扣除标准，调整税率和级距，提高高收入者的适用税率，加大对个人收入分配的调节力度，在“扩大中等收入者比例”上多做文章。加强地方税体系建设，统一合并内外资地方税制，使内外资企业适用相同的车船使用税、房产税、城市维护建设税、土地使用税等；完善财产税制，提高财产税在地方税体系中的地位，使财产税成为市县财政的重要收入来源；适时开征遗产税和环境保护税，增强税收调节功能，促进环境污染治理，刺激技术革新，筹措环保资金，增加环保投入；进一步扩大资源课税的范围，加大对资源课税的力度，促进资源的合理利用，防止税源的过度开采和浪费。

㈩不断优化财政转移支付结构

世界各国的政府间转移支付，大都采取复合型，即多种转移支付手法综合地运用。一般说来，这些形式大致可分为一般性转移支付、专项转移支付和分类转移支付三类。一般性转移支付是不附带使用条件或无指定用途的转移支付，其目标是重点解决各级政府之间财政收入能力与支出责任的不对称问题，使接受转移支付的地区能有足够的财力履行政府的基本职能，提供与其他地区大致相等的公共服务。专项转移支付大多带有定向支援、定向加强和委托办理的性质和特点。分类转移支付，一般只是指定转移资金的大的使用方向，而不规定具体的使用项目，接受此种转移支付的政府拥有一定的决策权。在选择新的转移支付形式时，上述三种当然都应加以考虑。但就我国近中期的实际情况看，当转移支付的模式确定后，似应建立一种以一般性转移支付为重点，以专项转移支付相配合，以特殊性转移支付作补充的

- 29 -

复合型形态为宜。财政转移支付理论认为，财政转移支付的存在有着多种目标。财政转移支付目标不同，所要选择的转移支付类型也是不同的。由于资源的稀缺性，转移支付的目标经常是相互竞争的，一个目标的实现可能影响到另一个目标的实现。基于转移支付目标的多样性和相互之间可能存在的矛盾，对于中央政府来讲，应当将转移支付目标的先后次序、轻重缓急和相应的转移支付种类恰当的结合在一起，以既有利于目标的实现，又能尽量避免目标之间的相互冲突。一个好的、相互协调的转移支付应当是对于这些矛盾的协调，它既有利于中央政府的政策目标的实现，又避免对地方政府的优先性的干扰。从我国来说，我国财政转移支付结构的最大约束条件是财政收入的过度分权以及由此导致的中央政府的财政收入不足。如果在现有财政收入分权状况下，在没有改变中央与地方财政收入格局的情况下，就盲目地说中国财政转移支付的结构应当以无条件补助为主，无异于是削弱中央政府的控制能力，这既不利于中央政府职能的履行，也不利于国家优先目标的实现。因此，中国现阶段以专项补助为主、无条件补助为辅的财政转移支付结构是合理的。中国财政转移支付的改革方向不在于结构本身，而在于财政转移支付的支出方向，中国财政转移支付的改革应当承担起调整和优化财政支出结构的重任。从优化财政支出结构看，财政应当增加教育、医疗和社会保障的支出。从这些财政支出的事权归属来看，社会保障具有收入再分配的功能，属于中央政府的事权范围，卫生医疗和教育属于有益公共品，其中卫生医疗条件与个人的身体素质息息相关,也影响到个人的收入,教育支出尤其是

- 30 -

初中以上教育的结果涉及个人今后的收入，因而也都具有收入再分配的功能，至少中央政府要给予一定比例的成本分摊。而且考虑到卫生医疗、教育这些公共服务所需要的大量资金，也需要中央政府融资并通过转移支付拨付到地方政府。因此，今后中央财政转移支付支出方向应当首先是要强化属于财政再分配职能的社会保障、医疗和教育等专项转移支付，避免调整工资这种纯消耗性且扭曲地方资源配置的转移支付，其次是确保地方政府履行事权所需的无条件转移支付。

（十一）完善省以下财政转移支付制度

市场经济国家一般是三级政府架构，而我国则是五级政府。目前中央转移支付补助只分配到省一级，但大部分资金需求却在市县级，必须进一步完善省以下财政管理体制，建立省对下转移支付分配体系。一是进一步探索建立激励约束机制，强化省级政府在调节省以下财力分配方面的责任意识，促进省级政府加大对下一般转移支付力度，逐步形成合理的纵向与横向财力分布格局，提高基层政府行使职能的财力保障制度。为了鼓励省市级政府提高对困难县乡转移支付力度，调动县乡政府做大财政收入蛋糕、精简机构人员、稳定粮食生产的积极性，中央政府应强化缓解县乡财政困难的激励约束机制，对缓解县乡财政困难做得比较好的地区予以补助或奖励。二是全面推行省直接管县的财政管理方式改革，减少财政管理层次。在目前行政管理体制不到位，难以统一实行省管县行政体制的情况下，积极鼓励地方政府在财政管理级次上进行改革和探索，并采取必要措施加以保证，提高行政效率和财政资金使用效益。三是大力推进乡镇财政管理体制

- 31 -

改革试点，对经济欠发达、财政收入规模小的乡镇，试行由县财政统一管理其财政收支的办法，对一般乡镇实行“乡财县管”改革。近年县乡财政收支矛盾加剧，基本保障能力脆弱，相当一部分县（市）财政支出对上级财政转移支付依存度越来越高，有些县乡财政工资按期发放都存在困难。这就要求省级财政能统筹兼顾，通盘考虑，在规范收支行为的基础上，提高财政的协调功能，对国民收入进行再分配。按照均等、效率和可计量的尺度，从广义上确定一个最低补助标准。另一方面，完整意义的财政转移支付体系包括中央对省、省对市、市对县乡的多层次的纵向的财政转移支付及省与省之间的横向的财政转移支付。目前，中央对省级的财政转移支付好于省以下地方政府的财政转移支付。相对来说，省以下财政转移支付制度步履缓慢，这势必影响了我国整个财政转移支付体系的全面确立。我国现在的市级以至县级政府享受的财政转移支付来源多样，有的作为“国家级贫困县”直接接受中央财政拨款，有的则是从本省财政中得到补贴。这样，在部分地区就出现中央级财政和省级财政转移支付涵盖范围相互重叠的情况，形成职能部门越多、责任越不明确的局面，这些地区从两方面都受益，实际上却得不到较大力度的经济利益。因此，建议中央政府对省级政府放权，让其在经济发展方面享有较大的自主权，省级政府应该根据本省内部地区经济发展的状况，确定各个地区是否应予以补助、给予补助的额度等具体事务。省以下财政转移支付的设计，应在考虑本地实际情况的基础上，尽量与中央对地方的转移支付制度设计相协调，形成一个完整统一的财政转移支付体系，实现财政管理体

- 32 -

制基本框架在全国范围内基本一致。均等化的转移支付主要针对县级辖区，尤其是贫困县。中央政府将转移支付的一个较大比例直接支付给县级政府，这样可以避免或减少省和市级政府的截留。转移支付制度是分税制财政体制下的一个重要组成部分，省以下专项转移支付制度是其中一个子系统，要解决省以下专项转移支付制度中存在的问题，除必须解决子系统外围环境（如分税制税收体制问题、分税制各级政府财力与事权的划分问题、财力性转移支付与专项转移支付问题等）外，重要的是，把握专项转移支付自身的特点，站在国家宏观政策调控的战略高度，以财政履行优化资源配置的职能部门职责为出发点，以切实提高专项转移支付资金使用效益为目标，创新制度设计理念，优化专项转移支付流程控管，从项目的立项审批、资金核拨、项目实施、绩效评估、监督制约、激励奖惩等环节入手，实现三个转变：即制度设计由人为操作向法制化转变，专项资金分配由经验式的基数法向以科学公式计算的因素法转变，监督制约由专班事后监督向全程、全方位控管约束转变。

（十二）集中财力，加大对贫困地区的转移支付力度

提高中央政府在总支出中的比例，与其他国家比较，我国中央政府支出占全国总支出的比例明显偏低。统计资料表明，发达国家中央财政支出占总支出的比重平均达到了60%以上，个别国家甚至达到80%以上，而我国中央政府支出占总支出的比重却成逐年下降的态势，从上世纪90年代至今，基本上保持在30%左右。中央政府持续保持这种低水平的支出比例，会使国家的财政能力和实际需求之间产生较

- 33 -

大缺口，从而影响中央对地方政府的转移支付规模，特别是财力性转移支付影响较大。同时中央政府在提高中央支出占全国支出比重的同时，应提高财政转移支付资金占地方政府财政支出的比重，在确保实现基本公共服务均等化的基础上，让地方政府做更多的事情。明确转移支付资金占中央财政收入的比例，确保转移支付规模稳定增长。改革现行的税收返还办法，规范转移支付行为。2005年中央对地方的“两税返还”达到2889亿元，是当年全部转移支付40%，其中的53%返还给了东部地区。要把改革税收返还分配办法作为进一步规范要转移支付制度的重点来抓，应该采取逐步合并的改革方法，可以考虑将税收返还的一定比例作为财力性转移支付的资金来源，返还越多，提留的就越多，切实保障财力性转移支付规模逐年增加，进一步弱化税收返还，逐步将返还资金纳入中央转移支付体系。进一步加大对民族地区和贫困地区的转移支付力度。越是贫困地区，越是经济欠发达地区，转移支付的重要性才越发显现。极力缩小地区之间、省份之间的财力。

（十三）建立纵横交错的财政转移支付形式

根据我国实际情况，我们可以实行纵向财政转移支付为主、横向财政转移支付为辅、纵横交错的财政转移支付制度。首先，我国中央政府财力比较紧张，具有横向财政转移支付的要求。改革开放以来，由于财政体制原因，中央政府的财务窘迫，已连续多年出现高额财政赤字，不得不靠发行国债维持，国债依存度高达50%以上，造成中央财政的沉重债务负担。在这种情况下。如果再单纯依靠中央财政的纵

- 34 -

向财政转移支付来平衡地区问的财政差额，则会更加剧中央财政的财力紧张状况，从而影响中央政府行使宏观调控职能。其次，地区财力差异很大，具有横向财政转移支付的能力。由于受自然、历史、现实条件所限，各地区经济发展极不平衡，地区财力极不均衡且差额较大。再次，在我国实行横向财政转移支付具有一定的基础。过去我国虽然没有直接的横向财政转移支付方式。但是各地区之间的人才、物力方面的交流，对受灾地区的支援，发达地区对欠发达地区的对口扶持等形式（虽不规范、明确、固定），其实质是地区之间的横向财政转移支付，并且取得了一定的成效。最后，纵横交错的财政转移支付方式最大的特别是：能够充分发挥中央与地方政府、财务转出地区和财力转入地区两个方面的积极性与主动性。地方政府间的横向财政转移支付，既能在一定程度上减轻中央政府的压力（包括经济压力和精神压力），又使财力转出地区与财力转入地区直接见面，形成明确的授受关系，有利于增强财政转移支付的透明度，提高资金的使用效率。

参考文献

①李万慧、刘夏阳 中国究竟应当实行什么样的财政转移支付结构（J）.地方财政研究,2009

②史丽佳 对我国财政转移支付制度的重新审视（J）.商业时代,2009 ③柯高峰 浅析财政转移支付制度改革（J）.财政监督,2008 ④丁胜利 《我国财政转移支付制度存在的问题研究》（J）金融会计2008

- 35 -

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/n1p3.html