西安市大遗址保护的基本做法

近年来，西安市委、市政府认真落实科学发展观，确立了把西安建设成为具有历史文明特色的国际性现代化城市的城市定位，提出了“国际化、市场化、人文化、生态化”的发展理念和“人文西安、活力西安、和谐西安”的奋斗目标，对古迹遗址保护与城市建设、经济发展的关系做了更为科学的调整，努力将历史文化遗产尤其是大遗址的保护与改善遗址周边的生态环境、人居环境，提高当地的经济发展水平、居民的生活质量相结合，实现历史文化与城市现代化的和谐共生。

一、西安大遗址保护的主要成就和基本做法。

1、科学规划、完善法规、依法保护大遗址

西安市我国大遗址集中分布的主要城市之一，其中遗址类国保单位14处，省保单位24处，汉长安城遗址、大明宫遗址、阿房宫遗址、姜寨遗址和汉杜陵等五处大遗址列入“十一五”期间国家文物局确定的200处大遗址保护计划。

新中国成立以来，西安的历次城市规划都妥善地处理了城市建设与历史文明遗产的保护关系，重大建设避开了古迹遗址。我们近期修订的城市总体规划，在历史文化名城保护中突出了大区域、大系统的保护理念，划分出四个重点保护带，其中重要的一个就是古遗址、古陵墓保护带，强调要加强周沣镐京、秦阿房宫、汉长安城、唐大明宫四大遗址及古帝王陵墓的保护，形成全市统一的古遗址保护体系。

西安从整体上保护大遗址的措施之一，就是不断加大保护工作力度，把对古迹遗址的保护纳入法律法规的范畴。市政府先后颁布了《四

大遗址保护条例》、《西安历史文化名城保护条例》等地方法规；编制并公布了《西安历史文化名城保护规划》、《大明宫遗址保护总体规划》；汉杜陵保护规划已上报国家文物局；汉长安城保护规划已完成，准备上报国家文物局；秦阿房宫保护规划已开始编制；划定了文物保护单位“紫线”。这些重要举措使西安地区大遗址保护和利用取得了令人满意的成效。

2、完善管理机构，构建广泛的群众保护体系。

根据西安大遗址分布的特点和保护需要，1994年以来，西安市先后有重点地为四大地址设立专门文物管理机构，并征用部分土地进行保护管理；在遗址区建立了广泛的群众巡查联保网络，联合公安机关有效地遏制了盗掘古墓葬、倒卖文物的犯罪活动。与此同时，在部分区县设立文物管理和文物稽查机构，专门负责辖区内文物保护管理以及查处遗址区的违法建设事件，收到了很好的效果。强大的组织保障，全民保护意识得加强，使西安地区大遗址保护和利用在良性循环中得以发展，遗址格局得以基本完整保存。

3、在科学发觉的基础上探索遗址保护展示的新途径

从上世纪50年代开始，西安文物部门就开始了得大遗址的调查、勘探和部分发掘研究工作。80年代后，加大了大遗址的研究和保护力度。对汉长安城桂宫遗址采取覆土展示手法；对长乐宫及冰窖遗址，建馆原址保护展示，对大明宫麟德殿和含元殿遗址，采用砌砖保护展示的方式，向游人开放。不同形式的保护展示方式，有效地防止了遗

址不再遭受自然和人为破坏，同时对当地旅游、文化产业发展起到积极的推动作用。

二、西安大遗址保护面临的困难和挑战

1、城市建设的快速发展对遗址保护的压力越来越大。

城市用地的急剧扩张，使以前处于城市边远地区的部分大遗址逐渐纳入城市用地范围。唐大明宫遗址已经位于城市中心区域，距离西安城墙不到1公里，汉长安城遗址周边已经被工业区保卫。由于城市用地日趋紧张，使用成本升高，遗址周边的建设逐渐向遗址内蔓延。虽然遗址区域建设活动有诸多限制，但是由于土地日益紧缺和使用成本的低廉，加之地方群众迫切的致富愿望，导致遗址区域违章、违法建设时有发生，且有日益严重的趋势，对遗址安全构成很大的威胁。

2、土地矛盾突出。大遗址要求完整、真实地保护，而当地群众要求发展地方经济、提高生活水平，他们在追求单位土地的最大效益。目前，大明宫、汉长安城等遗址除去地面上裸露的夯土遗迹属于国有土地外，越大多数土地为集体土地，由村民使用。尽管有地方政府积极协调，有的进行租用，但由于涉及农民的经济利益，具体实施起来仍是矛盾不断，依靠当地村民无偿提供土地保护文物的做法已经难以为继。

3、文物保护经费缺口很大。国家文物局、国家财政部近年来不断加大对遗址保护的经费投入，保护项目也逐年增多，2005年以来，光是大明宫遗址保护展示和环境整治就已经投入4900万元，地方配套也已超过6亿。根据我们的预计，西安大遗址保护总投入将超过

200亿。目前仅依靠从国家文物局匣钵的文物本体保护和部分考古、环境整治费用，还远远不能解决问题。

三、“政府主导、群众参与、市场运作”：大明宫遗址保护与民生改善相结合的有益探索。

大明宫遗址是西安四大遗址之一，是目前国内保存最完整的宫殿遗址。从上世纪80年代开始，在国家文物局的大力支持下，我们对麟德殿遗址局部实施包砌保护工程，有效地防止了遗址不再遭受人为和自然的破坏。1994年至2004年，我们联合日本、联合国教科文组织合作实施了大明宫含元殿遗址保护工程。2005年，西安市政府在地方财政十分紧张的情况下投入近6个亿的资金，对御道区域实施了拆迁。工程得到了参加ICOMOS会议的国内专家、国家文物局和兄弟省市领导的高度赞誉，在世界范围内也产生了良好的影响。2006年10月，“人文奥运、盛典西安”大型文化活动在含元殿遗址上举行，并在此举行了国家古迹遗址理事会西安国际保护中心（IICC）的揭牌仪式，揭开了遗址保护利用的新篇章。

国家文物局和财政部在《关于“十一五”期间大遗址保护总体规划》中明确提出，要“建设大遗址保护展示示范园区”陕西省和西安市政府也都将大明宫遗址保护改造项目列为“十一五”重点项目。为确保遗址的完整性，我们在强力启动大明宫国家遗址公园项目的同时，将遗址及周边区域19.16平方公里的“道北”地区纳入第四次城市给华，进行整体改造。

1、组建全新的保护建设机构。

2007年10月，西安市委、市政府决定成立西安市大名够遗址保护改造领导小组，省委常委、市委书记孙清云、市长陈宝根为组长，下设领导小组办公室，由我兼任办公室主任。在充分整合全市优势资源的基础上，委托中国首个国家级文化产业示范区西安曲江新区全面实施大明宫遗址区保护改造工程，具体负责遗址及周边区域征地拆迁、产业发展、招商引资、规划建设、土地管理和遗址公园建设。

2、划定规划保护改造范围，明确实施步骤。

整个保护改造规划面积为19.16平方公里，其中国家遗址公园为

3.2平方公里，周边改造区域为12.76平方公里。在空间上最终形成一心，就是大明宫国家遗址公园、两翼，以火车站北广场为轴心，沿陇海线形东西大城市改造板块，三圈，形成未央路、太华路、北二环三个商业圈，六区，文化旅游区、商贸服务区、商务核心区、改造示范区、中央居住区、集中安臵区。

整个大明宫遗址区保护改造周期为5年，结合申报世界文化遗产，分三步实施完成。

第一步：2007年到2008年，启动大明宫国家遗址公园，完成大明宫国家遗址公园范围内的拆迁；全面启动建设大明宫遗址区保护改造19.16平方公里规划范围内的城市基础设施。

第二步：2009年到2010年，大明宫国家遗址公园建成开放，周边区域开工建设。

第三步：2011年到2012年，全面完成大明宫遗址区域保护改造，初步建成一个功能完备、环境优美、历史文化特色鲜明的现代化城市示范新区。

3、以全新的投融资方式，强力保障遗址公园的建设。

成立西安曲江大明宫投资有限公司、隶属曲江新区管委会，承担大明宫遗址区19.16平方公里的保护改造的项目招商、投融资、基础设施建设、土地开发和经营管理工作。西安曲江大明宫投资集团公司计划实收资本50亿，分别由曲江新区管委会、曲江文化产业集团、新城(新城博客,新城新闻,新城说吧)区政府、未央区政府、莲湖区政府分别出资；齐昱所需资金再通过招商、贷款等形式多渠道筹措。中海地产、国家开发银行、建设银行等企业以不同的方式参与、支持此项目。

4、集中世界智慧、动员全民参与，高标准完成大明宫国家遗址公园的设计工作。

2008年1月24日，改造办举行了“西安唐大明宫遗址保护展示示范园区暨国家遗址公园概念设计国际竞选方案评审会”，国内13位专家对来自8个国家的设计规划团队的方案进行了评审。国内外专家团队的智慧个优秀的设计理念，为大明宫遗址展示示范远去的规划设计提供了科学的理论依据。

2008年4月，保护办又与市文物局共同开展了大明宫遗址保护展示示范园区和大明宫国家遗址公园丹凤门、御道、宫墙遗址展示设计方案国际竞赛活动，拓展了土遗址保护展示思路。2008年8月，

由西安建筑科技大学刘克成教授与以色列乔拉索拉牵头编制的《西安唐大明宫国家大遗址保护展示示范园区暨遗址公园总体规划》，在反复征求了多位专家学者和国家文物局、陕西省文物局领导的意见后编制完成。此次总体规划涉及考古规划、新时期文化遗产保护与推进城市现代化生活、调整周边产业结构的新思路，使文化遗产真正成为现代城市的资源，同时也成为人民生活的乐园。总规顺利通过了国家文物局组织的专家论证会，并得到专家领导的高度评价。

5、倾全力集中对遗址区实行整体搬迁

拆迁安臵工作在整个遗址公园项目占有很重要的分量，大明宫遗址3.2平方公里内应拆除面积350万平方米，相当于2007年西安市商品房建成面积的一半，涉及89家企事业单位，拆迁户25000余户，10万人口，其规模可谓前所未有。在市委、市政府的领导下，在市级各部门和新城、未央、莲湖三区政府的支持配合下，按照“妥善安臵、阳光操作、保障安全、和谐稳定”的工作思路，牢固树立“百姓第一、让利于民”的大局意识，采取“政府主导、企业介入”新模式，充分利用民间和企业闲臵资本，努力形成“企业收益、群众受益、政府受益”的共建多应局面，提高了拆迁速度。拆迁现场设立专门法律咨询处、信访接待处，邀请区人大、政协及监察局、司法局、民政局、法院、民宗局等十多个部门专人入驻现场办公，解决拆迁过程中遇到的法律、法规、政策问题。我们还筹建安臵房屋交易中心，拓宽了被拆迁户寻找过渡房及安臵房源的渠道。种种有利措施确保了拆迁工作快速、稳步向前推进。

四、西安大遗址保护的思路和探索

1、西安大遗址保护的朝贡与否对丝路申遗的成败有重大影响 西安是举世公认的丝绸之路的起点，又是新欧亚大陆桥的重镇，西安的大遗址分布广、档次高、类型多样，蕴含着极其丰富的历史文化信息。中国列入丝路申遗计划的48处遗产地中，有12处、20点在陕西，涉及中国古代政治、经济、文化、宗教等各个层面，在整个丝路申遗的链条中，不可或缺，极其重要，也必然事关丝路申遗的成败。

2、西安大遗址分布的规模和格局决定着整个城市文化维度和保护方式选择。

西安的历史文化资源极为丰富，大遗址散布于全市一万多平方公里的各个区域，已经同区域内的社区、村庄、农田、河流、山体融为一体，无法划定一个相对固定的区域，进行集中保护和展示。而简单生硬的搬离或复制，又割裂了遗址的文化脉络，损坏了其文化价值。因此，必须进行整体规划、系统保护。

鉴于西安的大遗址分布的规模和格局，西安的大遗址保护必须朝着“大遗址之城”，甚至设立“大遗址特区” 的方向发展。

3、西安的发展现状决定了大遗址保护必须走一条新路

西安现存的许多大遗址是世界级的，但西安目前只是我国西北内陆的一个人口大市、文化大市，还不是一个经济强市，目前的发展状况和财力状况难以支撑规模如此巨大遗址保护任务。这些状况注定了西安大遗址保护要走出自身特色的一条新道路。在这方面，我们已经

有了成功的尝试。汉宣帝杜陵的万亩生态林就是通过日元贷款解决的。联合国教科文组织、国际古迹遗址理事会在大明宫遗址保护、西安博物馆等文保项目上都出了不少力。澳大利亚总理陆克文明确表示支持本国公司投资大明宫项目。我们将利用好这一良好势头，拓宽国际平台，促进西安大遗址保护的国际化。同时，通过政府倡导和舆论宣传，调动社会力量，整合民间资源，开展多层次、多元化的合作和保护。明天，大明宫基金会、大明宫研究院就要挂牌成立，我们还将通过大明宫遗址保护志愿者协会多种渠道推动西安大遗址保护的社会化、民间化。

4、保护和展示的理念决定着大遗址保护工作的成败。

在城市化的大背景下，大遗址保护必须跳出就保护而保护的狭义理念，追求的保护遗址、弘扬文化、传承文明、改善民生”四者的完美结合。首先挖掘大遗址本身的审美价值，克服东方图遗址视觉形象弱的缺点，将其构建成为一道城市文化风景。这种文化风景不但对专家有视觉吸引力，也要让不懂历史的普通游客觉得美、喜欢来。其次，要建得起、养得起，方法越简单，存续越长久。以大明宫国家遗址公园为例，文物保护剂景观建设总投资将达到80到100亿，建成以后维护管理成本预计每年在2亿左右。要做到运转通常，活力常葆，不仅要节能、节约、节省运行成本，在管理细节上下功夫，更重要在做好经营策划，出新、出彩，开拓市场，创新运营，调动社会资源来支撑这一体系。

5、西安大遗址保护要顺应城市化发展进程，走多元化、社会化之路。

在漫长的历史变迁中，西安的大遗址有些已成为城市社区、农村、旅游景区的有机构成部分。下一步的遗址保护和园区发展要顺应城市化进程将大遗址保护和谐融入。基于已有的实践，我们将在周秦汉唐等大遗址的保护中，冲破“划地为城、整体拆迁”的老路，对于处在城市远郊、河流沿岸的西周丰镐遗址，将尝试把它与风化流域综合治理、当地新农村建设结合起来，构建一个极大遗址园区。对汉长安城遗址，我们初步设想将城墙一圈展示出来，显现汉城规模，将内部现有的工厂全部迁出，重新规划现有农村，形成“遵循汉制、阡陌交通、耕作生活、现代人居”的保护方式。

五、关于大遗址保护的若干建议

1、加强大遗址保护立法

针对大遗址保护问题的复杂性和特殊性，国家应该制定《大遗址保护管理条例》，将大遗址保护纳入有法可依、有章可循的轨道。地方法规从1995年起施行的《四大遗址保护管理条例》距今时间较早，如该条例第二十二条第3款规定，擅自在重点保护区内挖沙、取图、挖建池塘和打井修渠的，按挖掘量每立方米处以50元罚款。该规定显然已严重滞后于现实发展，远远不能适应大明宫遗址保护改造的要求，需要尽快对《条例》进行修订。

由于大遗址保护审计人口调控、征地、移民、拆迁、环境整治、土地利用调整、经济结构调等复杂问题，国家应该出台配套政策来协调和处理这些问题。

2、为大遗址保护用地开辟“绿色通道”

建议国家文物局、国土资源部，尽快为大遗址保护用地开辟“绿色通道”，臵换土地用途，减少审批程序，解决地方用地额度得遗址用地的过分限制。在土地利用调整方面，理想的做法是把大遗址保护与国家和地区社会经济发展规划结合起来，与国家西部大开发政策结合起来，既可避免重复加强和劳动，又有利于文化保护和土地利用效益最大化。

3、建立和健全大遗址保护财政保障机制

大遗址保护投入属于国家公益性投入，需要各级政府承担保护责任。建议国家建立大遗址财政保障机制，按照中央和地方财政分级负担的合理划分中央和地方各级政府在大遗址保护上的权利、责任和义务，共同在各自的财政预算中为大遗址保护提供必要的经费支持。此外，在大遗址财政保障机制建设方面，可考虑得方案有：建立大遗址保护专项资金；发行国债和彩票；出台鼓励社会积极投入大遗址保护的政策。

4、在全社会范围内设立不同层次的大遗址保护基金

建议国家文物局利用自身对社会资金的动员能力，肠道病发起国家大遗址保护基金，同时借鉴国外经验，出台相应政策，比如向非盈

利基金提供捐助可享受有关税收减免等，鼓励社会组织和个人，就遗址保护基金提供捐赠。

5、加强大遗址保护的理论研究和技术研究

大遗址的保护离不开科学的理论指导和技术支撑，理论研究包括大遗址与经济社会和文化发展的关系、大遗址的价值评估体系、保护状况评估体系、保护规划的指导思想和基本原则等。技术研究包括保护措施、保护技术和方法、工程管理、保护规划技术标准或指标体系、保护工艺和材料等。为了加强我国大遗址的保护，必须大力开展对大遗址保护的理论研究和技术研究，为大遗址保护提供理论和技术支撑。

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