武汉、南京、上海社区建设情况调研报告

武汉、南京、上海社区建设情况调研报告

3月2日-12日，围绕编制社区服务业规划这一主题，自治区发展研究中心组成调研组，对武汉、南京、上海近年来开展社区建设工作的基本情况、取得的基本经验以及面临的问题进行了深入的调查研究。调研期间，调研组与湖北省民政厅、武汉市民政局、南京市民政局等相关部门进行了交流，并先后召开有三市、区、街道党政有关部门和社区工作人员参加的座谈会8次；实地考察了南京市玄武区北安门社区、上海市社区服务中心、上海市浦东新区北蔡镇社区、上海市普陀区曹杨社区等不同类型城市的社区建设工作。

通过调研，我们认为，三市的党委、政府高度重视社区建设对于构建和谐社会的基础性作用，将社区建设作为城市工作的重要内容，采取积极有效的措施，取得了显著的工作成效。同时，我们也发现，随着三市经济结构和经济利益格局的多元化、社会生活的异质性、社会组织的多样化、城市就业形式的多样化，社区建设工作也面临着许多新情况和新问题。现将有关情况及对我区社区服务业发展建议报告如下：

一、经济发展概况

武汉位于长江与汉江的交汇处，历来就是商贾云集、兵家必争之地，素有“九省通衢”之称。经过多年的建设，武汉市在全国发展中具有举足轻重的地位，是中国最大的工商业城市之一。在全国三大工业中心、三大交通商业中心、三大教育中心的基础上，正在建设成为全国的三大制造业中心、三大科技开发中心、三大金融贸易中心，

在全国经济发展中起着龙腰的作用。特别是1992年取代上海成为中国第一大上缴税收城市，发展速度连年突破16%，被视为“武汉现象”，经济总量一直保持全国前三名，城市规模始终排名全国城市第一。2005年，全市完成生产总值2238亿元，按可比价格计算，比上年增长14.7%，创9年来新高。其中，第一产业增加值109.57亿元，增长4.5%；第二产业增加值1019.00亿元，增长17.9%；第三产业增加值1109.43亿元，增长13.1%。按常住人口计算，当年人均GDP达到26238元(折合3245美元)。三次产业结构由2000年的6.7：44.2：49.1变化为2005年的4.9:45.5:49.6。全市财政总收入达389.36亿元，比上年增长30.4%。地方财政收入170.43亿元，增长30.2%，其中，地方财政一般预算收入138.82亿元，增长31.3%。全市完成全社会固定资产投资1055.18亿元，比上年增长28.3%。全市实现社会消费品零售总额1128.64亿元，比上年增长13.3%。

南京市濒江临海，位于沿海和长江两大经济带的“T”型结合部，紧邻上海，在江苏沿海、沿江乃至“长三角”开放战略中都处于重要地位。2005年全市生产总值达到2413亿元，按可比价计算，比2004年增长15.2%，实现财政总收入达510.17亿元,同口径增长19.5%。其中地方财政一般预算收入211.07亿元，同口径增长20.4%。工业实现增加值1066亿元，比2004年增加了近200个亿，按可比价计算增长19.5%，比2004年上升4.6个百分点。第三产业增加值突破千亿元大关，达到1118亿元，按可比价计算，同比增长13.1%。社会消费品零售总额达到1005亿元，同比增长16.3%。全社会固定资产

投资完成1402.7亿元，比2004年净增200亿元，增长16.7%。 上海市作为国际航运中心和国际金融中心，肩负着面向世界、服务全国、联动“长三角”的重任，在全国经济建设和社会发展中具有十分重要的地位和作用。在这个人口仅占全国1%、土地面积占全国0.06%的城市里，完成的财政收入占全国的八分之一，口岸进出口商品总额占全国的四分之一，港口货物吞吐量占全国的十分之一。2005年全年实现生产总值9143.95亿元，按可比价格计算，比上年增长11.1%，自1992年以来已连续第14年保持两位数增长。二、三产业共同推动全市经济增长。全年第一产业增加值79.65亿元，比上年下降9.7%；第二产业增加值4475.92亿元，比上年增长12.1%；第三产业增加值4588.38亿元，增长10.5%。第三产业增加值占全市生产总值的比重为50.2%。全市财政收入4095.8亿元，比上年增长13.9%。全年地方财政收入1433.9亿元，按可比口径计算，比上年增长20.7%。全年完成全社会固定资产投资总额3542.55亿元，比上年增长14.8%。

二、社区建设现状及问题

（一）社区建设基本情况

武汉市全市常住人口858万人，户籍人口801.36万人。面积8406平方公里，辖13个区，108个街道办事处， 1107个社区，其中中心城区883个。

武汉市由于社区建设起步晚，城市规模大，社区建设处于弥补欠账，重点改造社区基础设施阶段。武汉市委、市政府把社区工作当作城市建设的品牌来抓，以改革城市基层管理体制为突破口，以建设“文

明团结、安居乐业”的新型社区为目标，统筹规划，先行试点，逐步推开，努力探索社区工作的新机制， 全面推进社区建设。从2003年起，实施“社区建设883行动计划”，用3年时间，全面推进7个中心城区883个社区的建设，做到社会保障到社区、城市管理到社区、社会治安综合治理到社区、社会服务到社区，全面提高市民生活质量和城市文明程度。目前这一行动已初见成效。

南京市人口570万人，面积6421平方千米，辖11个市辖区、76个街道、800多个社区。

南京市社区建设起步于1986年，2000年以前工作重点围绕社区服务，2000年以后工作重点转移到社区建设。市政府制定了《南京市社区建设“十一五”发展规划》，市民政局出台了《南京市社区服务业指导意见》。各社区遵循“投入社会化、运行市场化、管理行业化、服务信息化”这一原则，充分调动社会资源，利用群众性组织，开展社区服务，实现居民自主管理。目前正在建设社区信息服务网站。各社区普遍依托社区服务设施，建起为老年人、残疾人、烈军属、下岗职工、困难户等服务的网络，以及便民利民、求助互助、家政、康复等服务系列，开展多层次、全方位的社区服务。一支总数在15万人以上的社区服务志愿者队伍，依托社区居委会服务站，把过去临时、突击性的志愿服务活动，开始转变为定点定期的上门服务。

上海市全市户籍人口1360.26万人。常住人口达到1778万人。全市面积6340.5平方千米，辖18个市辖区、1个县，103个街道、114个镇，3个乡。

上海市社区建设从组织、管理到运行机制已较为完备。社区工作分为社区行政受理和社区服务两部分。所有为百姓服务的政府部门的工作均集中于受理中心。社区行政受理中心负责社会保障、就业推荐、低保、医保、农保、救助金发放、合作医疗等政务类服务，按照“让市民少跑一趟路、少跨一个门槛、少走一道程序”的要求，在对办事和审批流程进行优化的基础上，通过电子政务平台、现场服务平台、电话咨询平台，为居民提供前台一口综合受理、后台网络联通协办的社区事务“一门式”服务。目前全市已有社区事务受理中心135个，另外在建的有96个，建成后将实现全市街道、乡镇全覆盖的要求；社区服务中心承担百姓生活类服务，具体服务通过三级联运体系实现，三级联运体系即“社区建设看社团，社工带领义工”的三社联动、两工互动体系，社区居民求助、受理和服务由社区服务网()、社区服务热线(962200)和实体服务队伍联动实现，即百姓可通过社区服务网或社区服务热线向社区求助，社区工作人员受理后通知社区服务队伍根据具体要求满足百姓的需求。

（二）三市社区建设面临的新问题

虽然三市各级党委、政府高度重视城市社区建设工作，也取得了重大进展和成效，但是，随着社区建设的深入推进，工作中仍面临着许多新的困难、矛盾和问题。

1、社区居委会行政化倾向相当普遍。据三市不完全统计，目前，社区居委会承担100多项行政性事务，需要参加30多项大型示范创建活动，加上名目繁多的检查、评比、考核、统计、会议等，社区居

委会所承担的任务异常繁重。

2、社区居委会自身建设仍待加强。一是社区居委会工作人员的素质仍需提高。目前社区居委会工作人员的素质较之社区建设开展以前虽有明显提高，但其年龄结构、文化程度、职业素质、思想观念、工作方法仍很难适应日新月异的社区发展要求，社区工作者队伍建设仍是深入推进社区建设亟待解决的基础性问题。二是社区居委会工作人员待遇仍需提高。目前，三市社区居委会工作人员待遇虽然较之社区建设开展以前有了大幅度提高，但依旧处于较低的水平，只相当于甚至低于当地最低工资水平。这也是造成优秀人才不愿从事社区工作的最主要原因之一。如南京市鼓楼区前几年有4名从民政管理干部学院毕业的大学生到社区工作，但因为待遇低、身份不明等原因目前均已辞职。三是社区居委会办公（活动、服务）用房仍需改善。

3、“城中村”、“村改居”问题日渐突出。“村改居”是城市化进程的必然要求，但在这一过程中出现了许多值得关注的问题。如有的地方擅自以“村改居”方式将农民集体所有的土地划拨为国有土地，不按国家土地征收征用政策给农民应有的补偿；有的未进行农村集体经济产权制度改革，导致集体资产流失，群众利益受到损害；有的被征地农民转为城镇居民后，在教育、文化、卫生、社会保险和最低生活保障等方面不能与城镇居民享有同等的待遇；有的地方不尊重群众意见，撤村不按法定程序进行，引发群体性突发事件，影响到社会稳定。

4、社区建设发展不够平衡。从总体上看，三市的社区建设取得

了较大成绩，但发展还不够平衡，这主要表现在以下方面：一是思想认识不平衡。虽然三市绝大多数地方的领导对社区建设高度重视，但也有少数地方的领导对社区建设的重要性认识不足，没有将社区建设摆上应有的位臵，致使个别社区建设长期滞后，影响了当地经济社会的协调发展。二是地区发展不平衡。由于经济发展、思想认识、空间区位等方面的差异，三市不同地区之间的社区建设仍然存在差距。三是社区建设的内容发展不平衡。如有的社区更注重社区硬件基础设施建设，并在这方面大做文章；有的社区却能够不断拓展和丰富社区建设的内涵和外延。

5、社区服务和居民的需求增长存在一定差距。随着收入、生活水平全面而快速提高，城市社区居民的需求结构、生活方式发生明显改变，呈多元化、多样性发展趋势。居民已不再仅仅满足于吃饱穿暖等低层次的物质需求，而是更加看重生活质量的改善，对社区生态环境、人际交往、健身娱乐、民主自治等需求不断攀升。传统的社区服务和社区管理已无法适应社区居民需求结构和生活方式的变化。另外，随着生育率的持续下降和平均期望寿命的持续延长，人口老龄化进程不断加快，城市社区老龄人口快速增加也给社区的管理和服务提出了严峻挑战。

三、社区建设的基本经验和主要做法

综观三市社区建设的实践，我们认为，有以下几条经验值得认真总结：

（一）建立有效的领导体制，为社区建设提供强有力的制度保证

近年来，三市高度重视社区建设工作，充分认识社区建设的重要性和紧迫性，各级党委和政府始终把社区建设作为一项事关改革、发展和稳定大局的重要工作，纳入经济社会发展的整体规划，并采取有力措施加以推进。一是强化领导，健全网络。三市均设立了社区建设领导小组，领导小组办公室设在市民政局，其中武汉市市长亲自担任组长，上海市和南京市由分管副市长担任组长，督促检查社区各项工作的执行情况。在武汉市883行动计划制定过程中，市委、市人大、市政府、市政协主要领导分七路深入社区广泛调研，察看社区环境，走访社区居民，与社区工作者进行座谈。市长更是亲自带队逐个区商量方案，确定计划的内容。上海市由一个分管副市长、一个副书记到民政局抓试点，落实《关于加强社区建设扩大试点工作意见》和《加强社区建设扩大试点工作指导要求》执行情况。二是目标管理，整体推进。目前，三市及其所辖大部分地区均将社区建设纳入当地经济与社会发展整体规划，列为党委、政府的重要工作目标，南京市编制了《南京市社区建设“十一五”发展规划》，武汉市制定了《社区建设883行动计划》，上海市出台了《关于加强社区建设扩大试点工作意见》和《加强社区建设扩大试点工作指导要求》。三是完善制度，规范推进。为建立领导和运行的长效机制，保证社区建设的稳步、有序推进，三市各地建立了一系列行之有效的规章制度。

（二）构架完善的社区组织体系，为社区建设提供有效的组织载体

三市在建立党组织领导下的充满生机和活力的社区组织体系方

面进行了有益的探索。一是大力加强社区党组织建设。基本上做到了社区居民自治组织和社区党组织同步建设、同时到位，达到了“一居一支部（党委、总支）”的要求。在完善组织网络的基础上，建立了辖区单位党建联席会、党员向社区居民公示、社区居民评议党组织成员和党员、党员联系扶贫帮困对象、党组织干部“公推直选”、社区党组织书记和居委会主任“一肩挑”等一系列行之有效的制度，开展了“党旗在我心中”、“贡献在社区，温暖在人间”、“党员责任岗”等系列活动。二是切实抓好居民自治组织建设。通过公开招聘、民主选举，社区居委会干部素质得到明显提高。为切实减轻社区居委会负担，支持居民自治功能的实现，三市许多地方还进行了在社区设立社工站或社工办的试点工作。此外，在每个社区建立健全了社区居民（成员）代表大会和社区协商议事委员会等自治组织。三是积极培育社区中介组织。南京市通过出台《关于培育社区群众组织和中介服务组织的意见》等相关文件，将社区服务机构纳入“民非”机构进行登记管理，培育发展了社区互助类、群众维权类、文体娱乐类等各类社区中介组织3500多个，在这方面积累了可资借鉴的经验。

（三）建立稳定的财力保障体系，为社区建设夯实坚固基础 社区建设财力保障体系主要体现在以下方面：一是社区工作者待遇切实落实并不断提高。在大多数城市将社区工作经费和人员生活补贴（包括养老、医疗、失业、工伤等保险）纳入同级财政预算的基础上，有些地方还建立了社区工作者待遇随当地经济社会发展水平而自然增长的机制。二是社区基础设施建设投入不断加大。武汉市规定从

2003年起，每年投入3亿元以上的资金用于社区建设，其中市财政每年列入预算3000万元，各区财政每年1000万元，到2005年年中已投入资金11.24亿元，对全市中心城区883个社区逐个进行全面建设。目前，三市社区办公、服务、活动用房按标准基本得到解决。除财政拨款外，三市社区积极组织社区内的社会资源，发动社区内企事业单位，在人力、物力、财力上为社区建设添砖加瓦，为社区配备了电脑、电话、打印机、VCD、彩电、相机等办公设备，并相继建成一大批社区图书馆、体育中心、少年宫、绿地广场等。

（四）完善社区服务体系，为社区建设提供有形抓手

经过十多年的探索实践，三市基本形成了完善的社区服务格局。一是社区服务网络建立健全。各地基本上建立了区、街、居三级社区服务网络，并形成了一支庞大的社区志愿者队伍。南京市通过人大颁布了《南京市志愿服务条例》，为社区志愿活动的规范发展提供了法律依据。二是社区服务的内容和领域得到不断拓展。近年来，三市社区服务已经扩展为面向特困群体的社会救助和社会福利服务、面向社区居民的便民利民服务、面向社区单位的社会化服务以及面向下岗职工和无业人员的再就业及生活保障服务等系列服务，服务项目也拓展到70多种。三是社区服务的管理和运行机制逐步建立。目前，社会化投入机制、市场化运行机制、行业化管理机制相结合的社区服务正在走上规范化发展轨道。南京市在民政、工商、税务、物价等部门的配合下，对全市社区服务单位实行行业认证制度，90%以上的社区服务中心和老年公寓引入了市场化运行机制。上海市各社区为社区服务

单位设立准入门槛，保证各服务单位以较高服务质量为百姓服务，以确保政府的良好形象。

（五）创新社区管理体制和工作机制，为社区建设的深入开展扫除障碍

三市以减轻社区居委会负担、防止和克服行政化为突破口，围绕理顺政府与社区关系、增强居民自治功能，在创新社区管理体制和工作机制方面进行了有益的探索。一是进行撤销街道办事处改革试点。2002年，南京市白下区在淮海路街道撤销街道办事处、设立社区行政事务受理中心的改革试点，取得较好效果，减少了政府管理层级和管理成本，提高了效率，增强了社区自治功能。二是理顺政府与社区的关系。南京市建邺区、秦淮区、白下区出台了《社区工作职责界定意见》、《社区建设责任单位考评意见》，为居委会拒绝政府部门各种不合理的任务摊派撑起保护伞；南京市秦淮区还建立部门工作进社区“准入制”，切实把住社区负担的第一道关口；南京市下关区在街道层面探索成立“社区自治工作协会”，有效维护了社区居委会和社区工作者的权益；玄武区对社区存在的“牌子多、台帐多、考核评比多”问题进行集中清理，明确规定社区只挂社区党组织、社区居委会、社区概况、社区组织网络、社区服务网络等六块牌子，将76本台帐精简为6本，并不作为任务考核依据。三是完善社区居民自治运行机制。三市社区普遍建立了社区居民代表会议制度、社区议事会制度、社区居委会工作制度、公开办事制度、社区居民公约等一系列制度。

（六）抓好共驻共建，充分整合社区资源搞好社区建设

三市结合实际，探索建立社区建设共驻共建、资源共享机制，积极引导、动员政府部门、企事业单位与社区结对挂钩，共同推进社区建设工作，取得良好效果。武汉市社区建设883行动计划的顺利实施也是和各个部门的协调配合密切相关，无论是与社区硬件设施建设有关的财政、建设、城管、水务、园林、房产、环保、供电、优育等部门，还是有软件建设任务的组织、文明、综治、公安、劳动社保、文化、教育、卫生、司法、工商等部门和共青团、妇联、残联等群团组织都积极地结合各自的工作职责，认真地做好相关工作。全市一大批与社区共驻的党政军机关、院校和企事业单位，经过各区动员后，社区理念和家园意识不断增强，在883行动计划的旗臶下，群众广泛参与，单位共驻共建，形成了整体的工作合力，保证了社区建设总体水平的不断提高。

四、几点启示

（一）领导重视是推动社区建设的关键

由于社区建设涉及为百姓服务的各政府部门，搞好社区建设需要各政府部门通力配合，要协调好各部门和社会各种资源，需要有强有力的统一领导，三市均由市长或分管副市长抓社区建设，为社区建设提供了有力保证。自治区在推动社区建设过程中，各级政府要高度重视，切实加强领导，把社区服务工作列入重要议事日程。制定社区发展规划，从全局的角度统筹安排，合力推进。

（二）社区组织和队伍建设是社区建设的基础

要切实加强社区党组织建设，突出抓好社区党组织班子建设，充

分发挥社区党组织的领导核心作用和党员的模范带头作用。要加强社区自治组织建设，完善民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的居民依法自治制度。要切实加强社区工作队伍建设，加强岗位培训，不断提高社区专职工作者的综合素质。各级党委、政府，各有关部门要切实改善社区党组织和居委会的工作条件，认真落实他们的政治、生活待遇，解除他们的后顾之忧。

（三）资金投入是社区建设的保证

借鉴上海的经验，各市财政应每年安排一定的资金，对政务类的服务项目予以保障，对社区服务中心纯经营性的、社会效益和市场前景良好，但初期运作困难的项目，可采用贴息或一次性补助等办法给予扶持。对符合有关条件的服务项目，要给予相应的税收减免。对居民服务类项目采取项目管理的办法，建立招商引资、融资等办法相结合的多元化投入机制，广泛筹集、吸纳社会资金，兴办社区服务企业。

（四）抓好试点，分步推进全区社区建设

由于自治区社区建设处于起步阶段，各地经济发展水平不同，各城市社区建设发展程度差异较大，应首先以呼、包二市为社区建设试点，重点突破，以两市的社区建设经验为指导，进而推动全区各盟市的社区建设。

（五）加快信息化建设，提高社区服务效率

社区工作千头万绪，非常繁杂，上面对应各级政府部门，下面对应千家万户，各类数据、信息交差重叠，为提高社区工作效率，应加快社区信息化建设，建立健全以区、街道、社区的服务中心（站）为

基础的四级社区服务网络。通过整合网络系统，逐步实施网站系统、数字电视系统、热线呼叫系统等为民服务应用系统联网运行，实现社区服务信息资源的整合、交换和共享，使居民通过多种形式的信息化手段享受有关便利服务。

信息资源开发处：毕力格、李文杰、哈斯

2006-3-20

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/n0a4.html