策略主义乡镇政权的运作逻辑

策略主义:乡镇政权的运作逻辑

欧阳静

摘要：受小农经济有限税赋的制约，传统时期的中国基层官僚组织遵循简约主义逻辑，通过借用乡土社会的自治机制来应对财政资源匮乏和乡村治理困境。1990年代以来的乡镇政权不仅未能摆脱财政资源匮乏的困境，反而被置于一个赶超现代化的压力型体制之中，与此同时，乡土社会的变迁使乡镇丧失了简约主义的运作基础。在此背景下，乡镇被置于资源匮乏与压力型体制的多目标、高指标，以及资源匮乏与乡村社会的治理需求之间的矛盾之中，并因此形塑了乡镇的策略主义运作逻辑。本文以桔镇为论述对象，来呈现这种策略主义逻辑。

关键词：乡镇政权 财政资源 压力型体制 策略主义 运作逻辑 一、问题与进路

1990年代中后期开始，乡镇政权成为继村民自治之后，又一个受学界和政策研究部门所追捧的研究焦点，甚至一批县乡干部也积极参与其中进行讨论。这是因为在越来越严峻的“三农问题”面前，村民自治似乎不但不能承载类似于民主这样的宏大关怀，而且也不能缓解再次凸显的“三农问题”[1]。研究者对村民自治的研究热情随之退却，都不约而同地转向对乡村治理和乡镇体制的研究，不同的学者怀着不同的关怀，为乡镇改革开药方，设方案，指方向。客观而言，这些研究对于乡镇体制的改革与发展具有极积的推进作用。但也存在一个明显的缺陷，即其研究旨趣主要聚焦在乡镇改革可欲求的方向上。也就是说，已有的研究主要从价值关怀和理论诉求上去讨论乡镇的“何去何从”，而把“乡镇政权是什么”作为一个无需再讨论的共识，从而规避和隐藏了乡镇政权所处的具体环境及其运作的实然状态。而我们认为，这恰恰是探索乡镇政权的基础和前提，假如连“乡镇政权是什么”的问题都未搞清楚，又何以谈“怎么办”?

显然，乡镇是处于我国政权体系最末端的一级政权组织，无论在组织结构还是职能设置上，均是依照官僚制的原则建制而成。然而，当切身地参与到乡镇运作的实践中去时，不断冲击我们思维的是乡镇运作中的“名实分离”现象，即形式上的官僚制设置与实质上的非正式运作，非正式因素被大量地借用到正式权力的运作过程中。常态化的非正式运作表明，乡镇并非按照官僚制的理性主义逻辑运作[2]，那么，乡镇非正式运作的逻辑又是什么?这种逻辑与乡镇运作的制度环境有什么关系?

对上述问题的回答是本文的创新与意义之所在。基于对桔镇生存状态及其策略的呈现，本文发现，受财政资源匮乏、乡村社会锐变和压力型体制等多重逻辑与机制的影响，乡镇运作的逻辑既非遵循韦伯所说的“理性主义”，也非黄宗智所概括的“简约主义”[3]，而是一种以实现短期目标，采用各类权宜性、策略性的权力技术为逻辑的“策略主义”。

本文属个案研究，所用资料来源于我在桔镇长达一年的参与式调查。桔镇是中国中部省份的一个很普通的农业型乡镇，因此对该镇的分析能揭示中西部地区乡镇的一些共性，但可能不适用于东部沿海经济发达地区的乡镇。桔镇地处山区，自然条件封闭，交通较为不便，工商业欠发达，距其所属的T县县城45公里。桔镇于1993年撤乡建镇，现辖9个行政村，1个居委会，156个村民小组，总户数4590户，总人口2.1万，全镇国土总面积125.3平方公里，村民人均年收入约为2000元。桔镇村民的生育观念虽然有所变化，但生儿子的思想仍很严重，这使计划生育成为桔镇的重点与难点工作。我之所以能进入桔镇并展开使桔镇不加设防的考察，得益于一位亲友在桔镇任职。对大多数研究者而言，对一个政权机构进行研究，能否“入场”可能是影响研究效果最关键的因素。至于个案的代表性，并不是研究者所刻意追求的目标，本研究旨在透过桔镇以获得对中国乡镇政权运作逻辑认识的“片面的深刻”[4]。

二、从简约主义到策略主义

在韦伯看来，与传统组织类型不同，官僚制组织遵循“理性主义”的逻辑，严格按照既有的程序和非人格化的制度规则运作，从而使得其行为与角色具有稳定性和可预期性[5]。具体而言，理性官僚制组织通过由法规明确规定的层级制来协调的专门化的权限和行动;强调非人格化的特殊品格以及服从于理智上可加分析的规则;组织成员严格遵照这些规则，以一种形式主义的、非人格性的精神行事，保持公平、情感中立的态度。

但韦伯在阐述官僚制的发展时认为，足够的财政资源和公共财政的发展是建立理性化官僚制的基础，而世袭制逐渐地演变为理性官僚行政体系的过程，正是发生在财政理性化(即诉求于系统的、制度化的财政资源)的过程中[6]。毕瑟姆在探究官僚制模式时也认为，组织获取资金的方式是区分官僚制与非官僚制的关键变量，官僚制组织是一种通过法定拨款，而非在市场上出售产品获得资金的行政(管理)层级制，就政府而言，这样一种拨款是强制征税获得[7]。

由此可见，财政资源状况与官僚组织的运作逻辑之间有密不可分的关联性。也正因此，在西欧国家形成的讨论中，几乎所有的研究都将焦点投放在财政资源与国家机构的官僚化与理性化之上。例如，迈克尔·曼认为，战争对于资金汲取的压力以及税收最大化的利益目标使得税收和财政机构最先吸纳到国家的结构之中，与此同时，民权运动和工业资本主义的发展进一步推动了国家机构的官僚化与理性化[8]。蒂利则认为，国家机构的官僚化是为军事与民政而扩大财源形成的，为了汲取资源，国家扫除经纪人体制，从而使间接统治进入直接且专业化的官僚化统治[9]。在杜赞奇看来，经纪体制是世袭官僚政权向合理化官僚政权转化的一个必经阶段。他引用伊曼纽尔的研究分析到，欧洲专制政权的完全官僚化经历了两个阶段。第一个阶段是国家在征税过程中尽管存在赢利型经纪，吸收

了部分国家财政资源，但财政收入的大幅度增加使得国家政权能够建立起强大的军队和官僚体系。这一阶段被称为“初步官僚化积累”，意在说明充足的财政资源是官僚化的前提与基础。完全官僚化的第二阶段是指国家不仅能够彻底击毁封建结构，而且能够推毁阻碍国家进一步官僚化的经纪体制，将经纪阶层完全官僚化，从而将其代理人纳入法制化、制度化的监控之中，实现官僚组织的理性主义运作[10]。

与西欧国家官僚制形成背景的不同，传统中国“从一个长期过密化小农经济中抽取的有限税赋是对官僚机构充分科层化的限制”，而不得不要求一个“简约的正式官僚机构”[11]。换言之，传统中国的官僚组织用简约主义的逻辑来应对因小农经济的有限税赋而产生的财政资源困境。在黄宗智看来，低成本、低负担和高效率的简约主义是一种不同于理性主义的“现代性”，体现了中国地方行政的独特性。具体而言，简约主义的逻辑是指，基层政权组织依靠那些无需支付薪水的非正式官员，以一种低成本、低负担、高效率的方式来实现税收、纠纷调解和公共事业建设等治理和行政目标。

然而，在宏观背景和微观社会基础已发现巨变的背景下，简约主义无法概括当前基层官僚组织运作的特性。诚如一些学者所观察到的那样，在实际运作中，乡镇政权的特性与现代官僚制的理性化、制度化特征相去甚远，也丧失了传统时期的简约性，呈现出“经营型”和“赢利型”特征[12]。基层政权组织热衷于运用各类非正式的权力技术与策略——“擂”、“媒”、“示蛮”和“怀柔” 以及“拔钉子”、“开口子”、“揭盖子”和将问题悬置起来冷处理等“摆平术”来达成其治理目标[13][14]。周雪光在呈现与分析了基层政府间的“共谋行为”时认为，基层政府组织在政策执行过程中的非正式行为具有“范围广、程度深、表现公开、运作坚韧”的特点[15]。此外， 一些学者在关于基层政府维稳工作的专项研究也认为，近年来，随着“维稳基金”在各级政府中的普遍设立，“花

钱买平安”的“权宜性治理”方式也普遍起来，就是所谓“人民内部矛盾用人民币解决”，“在实际操作中，往往只凭负责官员的个人判断，其所体现出的政府行为明显缺乏原则性和规范性”[16]。

由此可见，在当下的基层实践中，权力运作充满着随意性、权宜性、变通性和短期性，似乎任何有助于实现短期目标的技术、策略、手段和方式，无论是正式的还是非正式的，正当的还是非正当的，均可被引入至乡镇的运作之中，其中的一些运作方式具有“不计成本、不惜代价”的非理性特点，与其运作目标不相一致，目标替代现象十分普遍。相对于“理性主义”和“简约主义”而言，本文将乡镇的这种运作逻辑概括为“策略主义”。质言之，策略主义是指基层政权组织缺乏稳定的、抽象的、普遍主义的运作规则，以及基于长远发展的战略目标，而以各类具体的、权宜的和随意的策略与方法作为运作原则，且只顾眼前短暂目标。如果用乡镇干部的日常话语来表述策略主义则是“只问结果不问手段”，“不管用什么方法，只要能把事摆平”。

显然，“策略主义”不同于“策略”。“策略”是一种纯粹的权力运作技术和方法;而“策略主义”是一种行为原则，通常不问手段或方法的合理性与合法性。因此，“策略主义”既包括那些灵活的、因地制宜的合理、合法的策略，也包涵了那些不讲原则、不顾战略，不具合法性与正当性的策略;策略主义中的策略既可能与组织运作的目标相一致，也可能相背离。缺乏稳定而抽象的规则，以及不顾长远的发展目标是策略主义的基本特性。应该说，任何时期的基层政权均讲“策略”、讲“方法”，但不一定任何时期的基层政权均以“策略主义”为生存与运作逻辑。“策略主义”是当前乡镇政权运作的独特逻辑，受乡镇所处的宏观机制与微观的社会基础所决定。由于乡镇的生存状态更能鲜活地展示策略主义的运作机制与内在逻辑，本文因此为认证依据。

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