中国宗教团体登记制度分析

曹志:中国宗教团体登记制度分析（上）

中国宗教团体登记制度分析——以基督教家庭教会为考察对象* 目录 前言

一、登记制度的功能 （一）登记程序 （二）申请人 （三）被申请人 （四）小结

二、登记管理的逻辑

（一）2006年北京守望教会案 （二）2006年安徽铜陵教会案 （三）小结

三、登记救济的困境 （一）登记审批违法吗？ （二）宗教管理体制 （三）小结

四、宪法第36条与登记制度 （一）第36条、立法法与宗教条例 （二）第36条是如何产生的 1、宪法序言

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2、制宪和修宪程序

3、第36条与中共中央19号文件 （三）第36条与?依法管理宗教? （四）小结 五、结论 前言

自1949年中国共产党执政以来，宗教团体就被归类为社会团体（以下简称?社团?），而纳入到政府的行政管理体制中。政府归类和管理社团的先发手段是登记制度立法：《社会团体登记暂行办法》（9/9/1950）及《社会团体暂行办法施行细则》（23/3/1951）。[1]就基督教团体的管理，当时还特别制定有《接受外国津贴及外资经营之文化教育救济机关及宗教团体登记条例》（29/12/1950）、《接受外国津贴及外资经营之文化教育救济机关及宗教团体登记实施办法》（11/1/1951）和《对于接受美国津贴的基督教团体处理办法》（24/7/1951）。[2]

当时，中共中央要求反对基督教中的帝国主义，在教徒中进行爱国主义教育；政务院总理周恩来提出基督教应当建立自治、自养、自传（以下简称?三自?）的教会，吴耀宗等顺应该要求而发起基督教?三自?爱国运动——这是上述三项条例及办法产生的背景。[3]

在通过《对于接受美国津贴的基督教团体处理办法》的

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会议上，中国基督教抗美援朝三自革新运动委员会筹备委员会成立；该委员会协助政府推行其宗教政策，发动基督教的控诉运动，在此过程中各地建立三自革新分会。正是在这个基础上，1954年?中国基督教三自爱国运动委员会?成立。这就是中国?三自教会?的由来。同时，为保持独立而拒绝加入?三自?系统的教会，或者被强制解散（如?耶稣家庭?教会），或者是教会领袖被冠以?反革命罪?受审入狱（如主持?北京基督徒会堂?的王明道先生）。[4]于是，坚持不加入?三自教会?的基督徒转入或继续在家庭聚会——这就是今天我国基督教?家庭教会?的起源。[5]

所以，上述三项条例及办法的制定者，表面上是要求所有接受美国经济支持的基督教团体必须登记并尽快达成自养，但实质上是借机以反帝爱国的名义在基督教团体内部进行分化整合，试图建立服务于人民政府的教会系统。[6]从此，?家庭教会?在这种登记制度与政治运动的联合夹击下，被臵于?非法?地位；?三自?教会则成为国内唯一合法的基督教团体。

进入1990年代，国务院宗教事务局首先制定行政规章《宗教社会团体登记管理实施办法》（6/5/1991），要求宗教团体依照《社会团体登记管理条例》（25/10/1989）办理登记。后者被1998年10月25日颁布实施的《社会团体登记管理条例》（以下简称?社团条例?）废止，由此，《宗教社

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会团体登记管理实施办法》在法理上失去制定依据；但在现实中仍对宗教管理部门（宗教类行政法规规章称之为?宗教事务部门?）在宗教团体成立事项上的行政行为具有指导作用。[7]接着是行政法规《宗教活动场所管理条例》（31/1/1994）和行政规章《宗教活动场所登记办法》（13/4/1994）出台，要求宗教活动场所管理组织负责人向县级以上宗教管理部门申请登记。由此可见，21世纪前，在全国人大立法和国务院行政法规层次，我国尚未就宗教问题制定任何的综合性法律法规；但就宗教团体和宗教活动场所的登记管理，制定有专门的行政法规和行政规章。 我国《宗教事务条例》（以下简称?宗教条例?），于2004年颁布、2005年施行。[8]正如《人民日报》专文指出：宗教条例乃是?我国第一部宗教方面的综合性行政法规?。[9]政府认定它?标志着我国宗教方面的法制建设取得重大进展。?[10]。原全国人大副委员长、全国政协常委、天主教爱国会主席傅铁山认为它是?宗教法制建设的里程碑?。[11]60年前开创的宗教登记管理制度，在该条例体现于第6条。因此，宗教管理部门以1998年社团条例和2005年宗教条例为依据，要求宗教团体通过登记，获得合法地位。 由于自1949年以来内地基督教家庭教会从未登记，[12]因此，宗教条例首次在行政法规层面引发家庭教会合法地位的危机。这是本文研究和考察的背景。

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面对这种危机，我国法律界和教会界人士各自阐发不同意见。法律界以姜时华、范亚峰、杨俊峰和王怡为代表。姜时华认为该条例的登记实质要求宗教团体必须由政府（宗教管理部门）批准设立，由此产生?官办宗教?。[13]范亚峰清楚地指出：政府利用宗教条例进行选择性执法，利用登记作为限制公民宗教自由的依据。[14]杨俊峰虽然认为宗教条例有助于保障宗教自由、使宗教管理规范化并在一定程度上提升了宗教立法的法律位阶和立法质量，但他从登记的程序、条件和效力三方面指出登记制度限制宗教自由和结社自由。[15]王怡则将家庭教会的登记看成维权手段，试图借之改变登记制度；并归纳了极具指导性和操作性的五原则：社团原则、自愿原则、程序原则、独立原则和普遍原则。[16] 教会人士以袁相忱梁惠珍夫妇、范亚峰、孙明义、刘同苏和江登兴为代表。袁相忱先生指出?政治和宗教要绝对地分开?，不认同?国家用宗教事务局来管理一切宗教活动?，认为宗教团体若是?人民团体之一?就会?在党的领导下为无产阶级政治服务?；并曾在1996年明确拒绝登记。[17]其夫人梁惠珍女士在宗教条例颁布后直接表示拒绝登记。[18]范亚峰明确反对家庭教会登记，不仅仅是根据其政治学和法学的专业知识，更重要的是他从属灵国度与属世国度间争战的神学观，定位教会登记。范认为我国政治秩序实质乃是?人民宗教?，[19]所以，登记对家庭教会而言绝非表面上的法

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律问题，而是属灵争战问题。他主张在?人民宗教?的政治秩序中，因为涉及到属灵争战，和平理性地维权成由此成为教会施工的一部分：其核心方式是法律诉讼，绝非政治对抗。[20]

孙明义将国内家庭教会在登记问题上的主张分为三类：?分离派?、?维权派?和?对话派?。他的分析是：?分离派?基于?教会与世界分离?的神学观，而主张教会不应登记，认为登记就是向世俗世界妥协；?维权派?基于维护政治权益的立场反对登记，认为通过违宪的宗教条例登记就是与政府共同侵害宗教信仰自由。?对话派?坚持教会独立：拒绝政府干预教会事务、拒绝加入官方教会，在这个立场上，试图通过登记与政府对话，而在家庭教会与政府间建立一种合宜的关系。孙断定?分离派?与?维权派?分别是被?政治恐惧症?支配而导致的?自我隐藏?与?直接对抗?的两种反应。[21]他从其基督教神学的?教会论?出发，主张?对话论?。[22]

刘同苏以宪法宗教信仰自由权为基点，承认登记制度的部分合理性，区分?拒绝接受官方教会管理?与?拒绝登记制度?， 他?反对隐蔽在现行登记制度里面的违宪条件?并?拒绝接受官方教会的管理?；[23]主张只修改登记制度中的违宪部分，反对否定登记制度。[24]他区分独立登记与依附登记，并指出：?登记与否不是投降的标志，向哪里登记

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才是关键。?[25]所以，他定位?独立登记?立场，支持?对话论?[26]。

江登兴认同刘同苏?有限度的目标以及适度的手段?。但他基于基督教教义和政教分离立场，批评刘未看到宗教条例登记制度的非法性质。[27]宪法宗教信仰自由条款是江和刘两位都援用的论据，江以此证明宗教条例登记制度基础的违宪，刘却认为只是该条例部分违宪。江登兴表示：?一、不认为目前进行登记的外部环境已经具备；二、目前的条例预设了政府有权决定教会的存在是否合法。这是违背圣经和常识的?，因而主张教会?在目前法律条件下登记不可行。?[28]江还指出孙明义对?分离派?反对登记之神学观的分析是错误的，因为袁相忱先生不反对基督徒以公民身份参与政治，而袁先生反对登记的理由在于?教会不是人民团体，教会是属天的，是属灵的。?[29]

除极少数家庭教会登记在?三自教会?系统内，内地家庭教会的主流持守不登记的立场。上述教会人士不同的?登记观?对不同的家庭教会均有影响力，因而，即使不登记但原因各有不同。在上述整理和分析的基础上，本文认为内地家庭教会对登记采取的对策和措施分为三类：拒绝论、维权论和对话论。拒绝论又分为袁相忱的?绝对拒绝?（不管情形如何，一律拒绝登记）和江登兴的?相对拒绝?（拒绝审批式登记，接受备案式登记）。维权论，以范亚峰为代表，

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是在不登记的立场上通过维权来保护家庭教会的活动空间；刘同苏支持、孙明义主张的对话论，则是在坚持家庭教会独立的前提下，通过申请登记与政府对话，试图以此为契机建立政府与教会的合宜关系。

家庭教会对登记的判断及应对措施，立基于上述对宗教条例及其登记制度的不同评价。被傅铁山赞扬是宗教法制建设里程碑的宗教条例，其要求的登记却被梁惠珍女士拒绝，而范亚峰指出政府利用该条例选择性执法；同是学者，姜时华视宗教条例为强化国家控制的工具，而杨俊峰却认为该条例有助于保障宗教自由；同为基督教家庭教会人士，刘同苏认为登记制度部分违宪，江登兴却认为登记制度整体违宪；孙明义以为可借登记与政府对话，江登兴则判断目前法律环境导致登记不可行，范亚峰则主张以维权护卫家庭教会空间。由此可见，不同人对我国以宗教条例为代表的宗教立法、宗教管理方式及体制、宪法宗教信仰自由条款和背后政教关系的认知不同。

从法律的视角而言，上述分歧集中于一个问题：宗教条例和社团条例构成的登记制度与宗教自由究竟是一种什么关系？即登记制度是促进还是限制宗教自由，是合宪还是违宪；登记制度限制宗教自由却合宪，是否可能？这个复合性的问题，作为本文研究的核心问题，贯穿始终。

因此，本文第一部分从宗教条例、社团条例与登记有关

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的规则概括登记程序的模式，并对该程序模式双方当事人的定位进行分析，以确认登记制度的功能所在。

第二部分则是根据对2005年宗教条例颁布施行后发生的两个家庭教会案例进行分析，分别考察宗教管理部门在登记程序中如何审查、拒绝申请者和如何处理未登记的教会，从中考察登记管理的逻辑。

第三部分假设宗教团体登记引发行政诉讼，讨论即使是行政诉讼的司法救济方式亦不能解决这个困境的原因所在，认为不仅是登记规则在法律体系中的地位和法院司法审查权的受限，而且在于宗教管理体制的四个特征。

第四部分假设最高法院可能适用宪法第36条（宗教信仰自由条款）来突破宗教条例和社团条例合成的登记程序规则造成的困境，从这种逻辑出发，追问第36条与宗教条例是否一致。通过对我国政治权力和宪法结构的分析，本文认为第36条与宗教条例是同一权力运作逻辑的产物，而且实体内容亦是一致。

最后，本文总结上述分析及论点，并提出当前可行的改革建议。

一、登记的制度功能 （一）登记程序

宗教团体的登记制度，由宗教条例和社团条例相关法条建构的登记程序为核心。宗教条例第6条，要求?宗教团体

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的成立、变更和注销，应当依照社团条例的规定办理登记。?该条例第一章?总则?、第二章?宗教团体?，第6条位于第二章之首——这种安排证明?宗教团体的成立、变更和注销?在该条例各类宗教事务中的首要地位；很明显，从管理角度而言，第6条将宗教团体臵于与非宗教类社会团体同等的位臵。

通过对社团条例的考察，本文发现宗教团体行政登记程序由四步手续依次衔接；每步手续在申请人与被申请人之间展开，由三个环节构成：即申请－审查－批准（见表1）： 【表1】社团登记程序图

①申请成立→业务主管单位审查→（拒绝）批准：（拒绝）同意成立宗教团体

②申请筹备成立→登记管理机关审查→（拒绝）批准：（拒绝）批准筹备成立宗教团体

③申请成立登记→登记管理机关审查→（拒绝）批准：（不）准予宗教团体登记

④申请备案→登记管理机关备案→发放《社会团体法人登记证》

在宗教团体行政登记程序的每一步，宗教团体发起人都要向行政部门提起申请：第一步，被申请人是业务管理部门即宗教管理部门；后三步，被申请人是登记管理机关即民政部门。前三步手续中，被申请人享有审查－审批申请的职权，

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果，因此，登记管理机关在第二、三步的审查亦是实质性审查。其审查对象除了待成立社团的宗旨是否合法、业务是否违背国家利益、公共利益或侵犯他人权利、发起人和拟任负责人是否犯罪或有前科外，重点在于：宗教管理部门是否已经同意；章程草案是否符合《社会团体章程示范文本》；本行政区域是否已有业务范围相同或相似的宗教团体而没必要成立；是否设立地域性的分支机构。

如果申请成立的社团章程中没有?接受业务主管单位、社团登记管理机关业务指导和监督管理?条款，或其内部组织结构设臵、职权设定、拟任负责人资格与《社会团体章程示范文本》安排相抵触，登记管理机关将不予核准该章程，该章程即不能生效，社团不能成立。

社团条例第13条规定：若在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立时，登记管理机关不予批准筹备。这种规则设计的前提是：同一个行政区域的同一个业务领域，只能有一个社团存在，即社团的单一性；执行该规则的结果是：若同一个行政区域同一业务领域，已有一个社团存在，公民不能成立业务相同或相似的另一社团，排除社团竞争，即社团的垄断性。这就是为什么《宗教社会团体登记管理实施办法》（6/5/1991）第7条规定?在同一行政区域内不得重复成立相同或相类似的宗教社会团体。?

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在此前提下，该条例第19条的?不得设立地域性分支机构?条款，乃是与第7条相配合，建立起社会团体的分级登记管理体制，即社会团体由各级政府民政部门按地域登记管理。这种分级登记管理体制，使得不同行政区域业务相同或类似的社团组织，不能成为一个联合团体，或者彼此之间不能独立决定实现联合意义上的合作关系。即使名义上是属于同一个社团在全国－地方－基层设立的组织，但若要在同类事务上实现合作，必须通过相应行政区域的业务管理部门通过行政命令和指示来安排协调。

由此可见，在宗教团体登记的行政程序中，民政部门的审查旨在确定成立的宗教团体同意接受宗教管理部门和民政部门的业务指导和监督管理；宗教团体的内部组织结构设臵、职权设定、拟任负责人资格，服从政府（民政部）的设计安排；本行政区域内同一个宗教类别只能存在一个宗教团体；并保证各宗教团体被其所在地宗教管理部门所管理，防止宗教团体（活动）脱离?属地管理?的控制。 （四）小结

登记程序的行政许可性质、双重许可制、宗教团体的法人条件、格式章程、社团?单一?条款和?不得设立地域性分支机构?条款，构成宗教团体行政登记制度，其功能乃是使得宗教团体的章程、结构、人员、活动方式和目的被纳入行政管理系统，在这个基础上，全国各地宗教团体分别嵌入

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中央政府－省级政府－地方政府－基层政府的结构中，形成宗教团体依附于行政系统的局面。 二、登记管理的逻辑

第一部分基于宗教条例、社团条例等与登记相关的规则，发掘各个规则构成的登记制度。同时，从对宗教团体行政登记程序模式的分析，论述登记制度旨在实现的功能。但是，这仅仅是一种对规则的静态分析，上述规则及其组合成的登记制度在宗教行政管理中如何发挥作用，则需要我们在现实案例中去考察。因此，本文第二部分将根据对2006年两个家庭教会案例的分析，来探究宗教团体登记管理的行政手段及其逻辑。

（一）2006年北京守望教会案（见表2）

2005年1月22日，北京海淀区守望教会长老会议决定向政府申请登记。经过制定章程、招募68名发起人等历时一年半的筹备工作后，该教会发起人于2006年5月11日向北京市海淀区民族宗教侨务办公室（以下简称?区民宗办?）提出成立宗教团体的申请；5月17日，区民宗办的书面答复要求申请人?应根据实际情况向民政部门咨询并申请?。6月28日，发起人向北京市海淀区民政局社团办提出登记申请；该局社团办于6月30日给出的书面答复指出：申请成立宗教团体，必须递交业务主管单位的批准文件，区民宗办是该区的宗教业务主管单位。

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2006年7月3日，守望教会发起人再次向区民宗办提交宗教团体登记的申请；经两次补交材料后，区民宗办于7月21日出具《行政审批事项受理通知书》及《审批事项申请材料收件凭证》。8月11日，区民宗办出具《审查意见》，认为拟成立的守望教会?拟任牧师未经依法登记的市宗教团体认定，没有与本社团业务活动相适应的专职工作人员，不符合《社会团体登记管理条例》第十条第四项之规定?，故不同意成立守望教会成立的申请；该审查意见建议守望教会发起人可与已经合法登记且业务范围相似的海淀区基督教三自爱国运动委员会联系，接洽有关事宜。

10月9日，申请人就该《审查意见》以区民宗办为被复议人，向北京市宗教局递交《行政复议申请书》，认为该办作出的具体行政行为属于行政许可，违反法定程序、适用法律依据错误且该错误导致政教关系严重混乱，要求撤销该行政行为。12月5日，市宗教局作出《行政复议决定书》，认为：?被申请人所作的具体行政行为不属于行政许可，且认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法，内容适当?，而决定维持区民宗办不同意申请成立守望教会的行政行为。

2007年7月18日，守望教会发起人向国家宗教事务局递交《基督教北京守望教会关于教会登记的意见》，尚未得到国家宗教局的答复。

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虽然申请成立守望教会的发起人（后亦称?申请人?），尚未向法院提起行政诉讼；但因为行政复议的发生，故本事件仍然构成一个案件。

宗教条例颁布后，宗教团体必须按社团条例申请登记。根据本文第一部分的分析，宗教团体申请登记，必须进入宗教管理部门和民政部门业务指导和监督管理系统：提出四次申请，接受宗教管理部门和民政部门的三次审查和批准，满足社团条例要求的条件，方能获得登记，享有合法地位。这种节节设防的审批旨在保证符合行政系统要求的宗教团体产生，从而实现对宗教领域的整体管制。本案的守望教会正是在该管制背景下而主动申请登记的。从这种应对来看，发起人正是持?对话论?立场。

而在本案中，耐人寻味的是，当发起人首先向其所在地的宗教管理部门（即海淀区民族宗教侨务办公室）提出申请时，区民宗办却要求其先向区民政局咨询并申请；而当区民政局要求必须先获得区民宗办批准，发起人应其要求再次申请时，区民宗办居然需要其两次补齐材料。在区民宗办7月21日出具的《审批事项申请材料收件凭证》（【2006】1号）中，发起人被告知：若申请材料不齐全或不符合法定形式，将即日内收到《行政许可申请材料补正告知书》。该行政公文的遣词造句表明：宗教管理系统自身，已经将对宗教团体申请登记的审查批准，定性成行政许可行为。

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在成立宗教团体的登记程序中，本案发起人向区民宗办提起的申请属于该程序的第一步。在第一步申请中，申请人需要向宗教管理部门证明其已经具备法人的六项条件：（1）最少成员数量要求；（2）规范的名称和组织机构；（3）住所固定；（4）与业务活动相适应的专职工作人员；（5）最低活动资金；（6）独立承担民事责任的能力，实务中拟建宗教团体以自己的名义拥有独立的财产即满足该项条件。因此，上述条件基本都是形式和数量上的要求，它们都是具体明确并可以达到的标准，但不是任何人都易于具备。尤其是就第（4）项条件而言，设计目的若是确定保证宗教团体能够开展相应活动，应该是要求宗教团体配备具有开展宗教活动能力的专门工作人员。然而，问题在于：这种工作人员的能力和任职资格，是由宗教团体发起人自我判断来决定，还是由宗教管理部门行政裁量来认定？

本案中区民宗办《审查意见》拒绝申请人成立守望教会的判断逻辑如下：

国务院《宗教事务条例》第27条第1款规定：宗教教职人员经宗教团体认定，报县级以上宗教事务部门备案，可以从事宗教教务活动。

根据《北京市宗教事务条例》第13条，宗教教职人员的身份，由依法登记的市宗教团体按照本宗教规定的条件和程序认定或解除，并报市政府宗教事务部门备案。

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申请拟成立的守望教会拟任牧师未由依法登记的市宗教团体认定，故不具宗教教职人员身份，因此，拟成立的守望教会没有与其宗教活动相适应的专职工作人员。 《社会团体登记管理条例》第10条要求成立的社团必须具备的法人条件之一是：有与其业务活动相适应的专职工作人员。

申请成立的守望教会没有与其宗教活动相适应的专职工作人员，不能满足法人条件，因此不能成立。

《审查意见》的推理乍看之下，宗教教职人员由依法登记的宗教团体来认定，而宗教管理部门只负责备案。似乎宗教教职人员认定属于宗教团体内部事务，宗教事务部门的备案仅是事后的信息收集和归档备查。

然而，正如本文第一部分所述，社团条例第13条的?单一条款?（或称?排除条款?），使得同一种宗教在同一个行政区域只能存在一个宗教团体，于是，宗教教职人员一律只能由首先成立且唯一的宗教团体来认定。这种依法登记的宗教团体必须接受宗教管理部门的业务指导。上述推理过程的大前提之一宗教条例第27条第1款，实际将?宗教团体认定－宗教事务部门备案?程序作为?宗教教职人员从事宗教教务活动?的前提条件，即：履行?宗教团体认定－宗教事务部门备案程序义务?是法律构成要件，?宗教教职人员获得身份认证，从事宗教教务活动?是法律效果。简言之，若

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未备案，不仅不是宗教教职人员，而且不能从事宗教教务活动。这种备案实质是审批或许可。[34]

在宗教团体登记程序的第一步申请中，宗教团体若要成立获得合法地位，只能首先成为法人。然而，是否（满足）法人（条件），单就专职工作人员这项条件，只能且必须由宗教事务部门的审查和批准来决定。社团条例和宗教条例建立的制度，证明宗教事务部门对宗教团体成立申请的审查和批准是行政许可行为。本案《审查意见》推出?依法登记的市宗教团体?为挡箭牌，以申请人?拟任牧师未经宗教团体认定?不符合法人条件为程序理由，拒绝其成立宗教团体，欲图造成是申请人自我欠缺法人条件而宗教事务部门只是作出程序判断的假象；并以这种假象，掩盖《审查意见》的行政许可特征。要求?依法登记的市宗教团体? 认定申请人准备成立的宗教团体工作人员的资格，将守望教会发起人臵于两难：要么放弃宗教自治接受?依法登记的宗教团体?（进而是宗教事务部门）的支配，要么放弃自己成立宗教团体的意愿。但是，本文要问的是：?依法登记的市宗教团体?登记成立前，其宗教教职人员又由谁认定？难道是?鸡生蛋，蛋生鸡?不成？产生这种?鸡生蛋，蛋生鸡? 逻辑怪圈的根本原因乃是：宗教事务部门通过行政许可权决定——谁能够获得宗教教职人员资格，谁享有成立宗教团体之宗教自由。

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因此，区民宗办和市宗教局否定该《审查意见》是行政许可行为的判断，并不成立；《审查意见》实质是行政许可行为，作出了剥夺申请人成立宗教团体之宗教自由的实体判断。

（二）2006年安徽铜陵教会案

2006年11月26日，安徽省铜陵市劳动新村，由王兴铨创办已有83年历史的基督教家庭教会，被当地宗教管理部门取缔，该教会的聚会场所被查封；宗教管理部门责令该教会加入市基督教三自爱国运动委员会。在该教会信徒强烈要求下，12月5日，市政府就该行政行为举行听证会；听证后，市政府维持宗教管理部门的取缔决定。[35]

该案案情中?未登记?的具体细节，还没有得到确定的事实材料证明；但鉴于社团条例第35条对未登记而活动的社团、宗教条例第43条对未登记而设立的宗教活动场所追究其法律责任的规定，并结合本案当地宗教管理部门执法行为的逻辑来看，应该是以?未登记?为由取缔该教会。因此，可以认为本案同样是在宗教条例颁布施行后，政府通过登记程序对宗教团体实现管制的背景下发生。尽管王兴栓教会已有83年历史，先于当地基督教三自爱国运动委员会存在，但仍然因未登记而被铜陵市宗教管理部门取缔。

守望教会案使该教会处于一个困境：守望教会作为已经开展宗教活动逾十年的宗教组织，登记为宗教团体的申请，

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却被拒绝，那么，该教会合法还是非法？即宗教条例及宗教管理部门怎样定位未登记的宗教团体？宗教管理部门在安徽铜陵教会案的执法逻辑，看来应该有助于解答上述疑问。于是，这里首先需要研究的是：?取缔?的性质，包括?取缔?条款中的构成要件和法律效果。

根据对4部行政类法律：《食品卫生法》、《建筑法》、《献血法》、《执业医师法》和7部行政法规：《医疗机构管理条例》、《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》、《社会团体登记管理条例》、《印刷业管理条例》、《无照经营查处取缔办法》、《特种设备安全监察条例》、《宗教事务条例》中?取缔?条款的分析（见表3），我们发现?取缔?具有如下特征： ?取缔?，针对未获行政许可或超越行政许可范围的行为、活动。由于这种行为或活动者是未获许可而成立的团体，由此，?取缔?的真正指向是这种团体，目的在于即刻、全面、永远禁止此类团体的存在，并使其实施的行为或活动终止。为保证该目的实现，需要对此类团体的组织者（或发起人）、此类活动及活动场所、活动资金、用品采取全面即刻的强制措施。因此，必须由对这种团体之成立享有行政许可权的行政部门首先启动?取缔?；然后，由对此类活动组织者及活动场所、资金、用品享有采取强制权限的行政部门配合。在上述背景下，?取缔?实质是行政行为的综合应用：查封（场所）、扣押（相关用品）、没收（违法所得）、（对行

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为人）实施行政处罚如罚款，甚至追究刑事责任，因此，?取缔?涉及到若干行政部门甚至是公检法政法机关的综合治理行为。可见，?取缔?包括行政强制措施、行政处罚和刑事处罚等：上述三类强制行为可以单独使用，可以结合并用，却不是按照?比例原则?根据不同情况不同对待；意图通过对与未经许可的组织活动相关的人、物、资金和场所全面采取强制措施，达到彻底禁止未经许可的活动及其组织存在的目的。这不仅可以即刻终止待?取缔?对象的活动和存在，而且通过对行为人行政责任和刑事责任的宣告或追究，预防或威吓将来此类团体及其活动的再生。

因此，本文认为?取缔?乃是政府基于公共性理由，如公共安全、公共健康、公共卫生、公共利益等；对未经许可或脱离许可控制的团体及其有组织的活动，综合动用各类行政部门甚至司法部门，全面、系统采取具有强制力的行为，追究行为人行政责任或刑事责任，彻底、终局性地禁止此类团体的存在，实质造成对自由（经济自由、宗教自由或结社自由）的限制。

立法者、执法者和研究者至今对?取缔?究竟是定性为行政强制措施还是行政处罚争论不休。[36]根据上述分析，本文认为这其实是一个假问题，不仅是因为上述对?取缔?性质、构成要件和法律效果的分析，而且是由于?取缔?本身的起源。

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在中国共产党执掌政权前夕，?取缔?一词最早出现于中共中央东北局发布的《关于取缔封建会门的指示》中（20/2/1948）。随后，华北人民政府发布《解散所有会门道门封建迷信组织》（20 /6/1949），要求所有会道门首要分子应向当地县市政府所属公安机关进行登记，不登记继续活动者将被严惩；中共中央山东分局社会部发布《关于处理封建迷信道门会门问题的指示》（20/6/1949），宣布取缔?封建迷信道门会门?。

从1949年中共中央和公安部在全国部署取缔会道门组织开始，?取缔?频繁出现在执政党政策及政府部门文件中：当时的中共政策宣传刊物《时事手册》专文指出：?严厉取缔反动会道门，已成为我们当前锄奸防特、镇压反革命活动的重要一环。?[37]1950年10月，公安部转发?关于山西代县重点取缔一贯道经验的通报?，指出?取缔反动会道门工作，是一件细密的政治斗争和思想斗争?；华北局在关于执行《中共中央关于镇压反革命活动的指示》（18/3/1950）中再三强调，?华北的一贯道和龙华会是最反动、破坏性最大的一个秘密会门，必须彻底加以取缔?。1950年12月18日，北京市发布?取缔一贯道?的公告，取缔以逮捕公审、登记退道、封闭道坛、内部清理等方式全面展开；12月20日，《人民日报》发表《坚决取缔一贯道》的社论。[38]1951年2月21日中央人民政府公布施行的《中华人民共和国惩治反

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革命条例》第8条规定：利用封建会门，进行反革命活动者，处死刑或无期徒刑；其情节较轻者处三年以上徒刑。 从上述检索可见，?取缔?源于中共为获取政治权力、控制社会组织而采取的政治手段。它通过执政党政策进入政府行政文件，通过?反革命的政治运动?支配政府系统的运作：既有行政上的登记和查封，亦有司法（程序）上的逮捕和审判；还配以法规条款的形式对其采取的最高刑罚给予合法性。这个条款于我国制定第一部刑法（1/7/1979）时化作该刑法第99条：?组织、利用封建迷信、会道门进行反革命活动，处五年以上有期徒刑；情节较轻的，处五年以下有期徒刑、拘役、管制或剥夺政治权利。?在中共中央下发的《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》的通知（31/3/1982，19号文件）中，?已被取缔的一切反动会道门和神汉、巫婆，一律不准恢复活动。凡妖言惑众、骗钱害人者，一律严加取缔，并且绳之以法?的阐述，正是以上述?取缔史?为背景。

1997年《刑法》修正案将1979年《刑法》中的?反革命罪?改为?危害国家安全罪?。由此同时将后者第99条?组织、利用封建迷信、会道门进行反革命活动?条款从刑法分则第1章挪入第6章?妨害社会管理秩序罪?——?扰乱公共秩序罪?，而改为第300条：刑法规范的假定条件即犯罪构成表述为?组织和利用会道门、邪教组织或者利用迷信破

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坏国家法律、行政法规实施的?、?蒙骗他人，致人死亡的?、?奸淫妇女、诈骗财物的?三类情形。1997年《刑法》第300条与1979年《刑法》第99条相比：形式上的犯罪主体增加了?邪教组织?；犯罪客体从?无产阶级专政和社会主义制度?转换为?国家法律、行政法规的实施、人身权和财产权?。于是，?取缔?的对象从?会道门?转向宗教团体，?取缔?的理由从?反革命?变成?妨害社会秩序?或?侵犯人身权或财产权?。

这种将?取缔? 从政治手段、政策用语换成法律手段、法律用语的转变逻辑，在?法轮功?问题上重演—— 1999年ffice:smarttags\/>7月19日《中共中央关于共产党员不准修炼?法轮大法?的通知》号召党内开展反?法轮功?的政治斗争；7月22日民政部、公安部和新闻出版总署发布通知取缔?法轮功?；8月29日国务院办公厅转发《国家体育总局、民政部、公关部关于加强健身气功活动管理有关问题的意见》，要求?坚决取缔非法气功组织?。 10月，最高法院最高检察院针对?组织和利用邪教组织的犯罪?发布司法解释，[39] ?邪教组织?被定义，将?气功组织?包括在内；[40]全国人大常委会通过《关于取缔邪教组织、防范和惩治邪教活动的决定》，?法轮功?被定性为?邪教?，[41]使得对该组织及其行为给予刑事处罚，形式上符合?罪行法定原则?。 2001年中共中央政治局常委首次全体出席全

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国宗教工作会议，总书记江泽民首次在这类会议上发表讲话，再次强调：要对宗教加强管理，引导其与社会主义相适应。[42]最高法最高检继1999年后再次联合颁布?打击利用邪教组织犯罪?的?司法解释?。[43] ?两高?前后两个司法解释，不仅在解释内容上借定义?邪教组织?扩大1997年刑法第300条的犯罪主体，而且运用使用法典中的条款项[44]、结合罪状和罪名的规定[45]、列举性规定和概括性规定并用[46]等立法技术，实际上?盗用?立法权进行刑事立法。对?法轮功?的管制再次证明：由执政党启动，国务院（公安部、国家宗教事务局等相关部门）、最高法院最高检察院、全国人大及时充分应用各自的职权，互相配合，实施追究行政责任或刑事责任的政府行为，正是?取缔?的执行逻辑；禁止个人行为，封闭活动空间，正是?取缔?的目的所在。

所以，根据对现行法律法规中?取缔?条款的分析和?取缔?在我国产生的历史追溯，本文认为?取缔?乃是执政党及其政府为控制社会，而对实质上威胁其执政地位、反对其施政方针、阻碍其政策推行，形式上未被登记即未获行政许可的社会团体，采取一切具有强制力的政府行为（立法行为、行政行为和司法行为），旨在终止该类团体有组织的活动，彻底取消该类团体或组织的存在。

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（三）小结

这就是为什么社团条例第35条对未登记而活动的社团、宗教条例第43条对未登记而设立的宗教活动场所、宗教院校，规定追究其法律责任的方式就是?取缔?。这就是为什么本案已有83年历史的王兴栓教会不能登记反遭取缔的逻辑所在。守望教会案申请登记被拒绝，与本案王兴栓教会未登记即取缔，由同一种逻辑支配：即登记意味着必须接受并被纳入宗教管理部门和民政部门的双重管理系统中。这就是为什么在守望教会案与王兴栓教会案中的宗教管理部门都提出加入基督教三自爱国运动委员会的要求，虽然前者是?建议?，后者是?责令?。 三、登记救济的困境

王兴栓教会和守望教会，各自应用行政听证和行政复议两种程序，主张其宗教团体合法地位的权利。在王兴栓教会案中，市政府主持听证后对比共和国历史还长26年的该教会维持原?取缔?行为；守望教会案中，市宗教局对区民宗办标示?行政许可?的行政文件视而不见，认为该行为不属?行政许可?；对区民宗办未告知申请人行政复议和行政诉讼权利臵之不理，认定其程序合法。如果仅仅是因为行政机关主导行政听证和行政复议程序的局限，而导致两案中宗教团体登记的困境，那么行政诉讼是否能够解决这种困境？如果不能，原因究竟是什么？这是本文第三部分所研究的问

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题。

（一）登记审批违法吗？

在行政诉讼中，法院对五类具体行政行为可以判决撤销：主要证据不足；适用法律、法规错误；违反法定程序；超越职权；滥用职权。

宗教管理部门根据宗教条例对宗教事务享有行政管理权，因此，?超越职权?一项可排除。?滥用职权?即滥用自由裁量权，是指行政主体及其工作人员在职务权限范围内违反行政合理性原则的自由裁量行为。[47]而本文第一部分?登记制度的功能?已经证明：宗教团体的登记规则是——宗教团体若不接受被纳入宗教管理部门和民政部门业务指导和监督管理系统（法律要件），宗教管理部门就不予登记（法律后果）；未登记的宗教团体（法律要件），不得设立宗教活动场所，不得举行宗教活动，由宗教管理部门取缔（法律后果）。可见，在社团条例和宗教条例设定的法律要件满足时，宗教管理部门必须拒绝登记和取缔。在这个程序中，宗教管理部门不仅对法律要件的满足没有任何决定的权力，而且对法律后果也没有自行决定的余地，即没有选择执法的空间。在这个意义上，宗教管理权只是机械性的适用法规，可谓属于?羁束行政?，而非?自由裁量行政?。所以，宗教团体的登记救济无法援用?滥用职权?的理由。

就?主要证据不足?而言，宗教团体，只要不接受被纳

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入或不属于宗教管理部门和民政部门业务指导和监督管理系统（事实），即宗教团体寻求自治地位，就成为宗教管理部门拒绝登记和取缔的证据。所以，宗教团体通过行政诉讼，主张独立自治地位，怎么可能作茧自缚般认为宗教管理部门?主要证据不足?？

同理，宗教条例和社团条例构成的登记制度的功能，就是使得接受被纳入宗教管理部门和民政部门业务指导和监督管理系统的宗教团体，才能被登记而获得合法地位，反之被拒绝登记而被视作非法团体。按照这种逻辑执法的宗教管理部门，自然不存在?适用法律、法规错误?问题。 本文第一部分?登记制度的功能?论述道：登记程序由四次申请依次组成，前三次申请分别由申请－审批－（拒绝）批准三个环节构成，这种被动行政行为由于审批属内部程序，所以实际为行政相对人即申请人接收的外部行为只有?（拒绝）批准?行为一项；由此可见，宗教管理部门和民政部门没有?违反法定程序?的可能。另外，即使如两案中宗教管理部门未告知申请人对其行政行为不服享有提起行政复议或行政诉讼的权利，也并不能有效救济宗教团体登记的困境：因为宗教管理部门仍可依据同一事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。

以上分析表明，宗教团体的发起者，试图提起行政诉讼，寻求司法救济所面临的困境。这种困境，不仅是救济程序本

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身的局限性，更重要的原因在于宗教条例和社团条例建构的登记制度——它不仅是登记行政程序过程中行政执法的根据，亦是登记诉讼中法官断案时不得审查而必须适用的依据。结果，登记管理中的行政许可权，本身就不受约束；相对人的权利根本无法得到保护。那么，这种登记管理，究竟是顺应宗教管理体制的产物，还是与现有体制不符呢？ （二）宗教管理体制

1949年中共从革命党转为执政党，国家行政权力系统直接从党和军队组织系统派生出来；在此基础上，中共中央发布的《关于在中央人民政府内部组织中国共产党党委会的决定》、《关于在中央人民政府内部建立中国共产党党组织的决定》和《关于加强中央对政府工作领导的决定（草案）》三项文件，确立党控制行政系统的制度。党支配政府的政治权力结构由此建立。[48]

执政党向社会贯彻其政治权威的方式之一，就是重建社会秩序。毛泽东在中国人民政治协商会议第一届全体会议上的宣言指出如何重建秩序：?我们应当进一步组织起来。我们应当将全中国绝大多数人组织在政治、军事、经济、文化及其他各种组织里，克服旧中国散漫无组织的状态，用伟大的人民群众的集体力量，拥护人民政府和人民解放军，建立独立民主和平统一富强的新中国。?[49]中共力图通过使不同的人归属不同的组织，形成?集体力量?，以协助政府实

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现?建立新中国?这个政治目标。那么，在宗教领域如何形成这类组织来建立这种秩序呢？

1950年起，执政党和政府发起宗教界的群众性爱国运动：在佛教（包括藏传佛教）、道教和伊斯兰教内反封建，在基督教和天主教内反帝国主义；以?反革命分子?作为划分?敌友?标准。[50]在这种群众运动中，通过控诉、?反革命罪?的认定和惩罚，消除反对执政党和政府宗教政策、抵制其政治权威的异议者。

1950年政务院颁布《社会团体登记暂行办法》，曾将?宗教团体?作为必须登记的六大社会团体之一：强制解散不登记者；禁止?反动团体?登记成立；对有?反动行为?的已登记团体，撤销登记并解散；要求登记成立的团体必须以接受政府指导，协助政府为义务。[51]例如1951年政务院《接受外国津贴及外资经营之文化教育救济机关及宗教团体登记条例》、《接受外国津贴及外资经营之文化教育救济机关及宗教团体登记实施办法》和《对于接受美国津贴的基督教团体处理办法》，以?反帝?为由，强制中国基督教团体与外国教会脱离关系并登记；[52]另外如道教，则是经历土地改革反封建残余和镇压反革命取缔反动会道门及民间秘密宗教后，由内务部批准颁发社宗002号社会团体登记证以中国道教协会形式才得以存在。[53]

因此，实际上只有支持爱国运动并服从的宗教人士，才

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被视为参与执政党统一战线的合作者；然后，中央政府支持同一宗教不同派别的这类人士，合并成立单一的全国性宗教团体，各级地方政府按行政命令支持本行政区域内同一宗教不同派别的这类人士合并成立单一的地方性宗教团体。这类宗教团体的章程宣示：接受政府领导，协助政府执行宗教政策。这类宗教团体人士作为社会宗教界代表，在政治结构安排上被纳入各级政治协商会议内，承担在执政党领导下?政治协商、民主监督、参政议政?的政治功能。[54]这类宗教团体人事被确定列入行政、事业编制，其经费被纳入国家财政预算；[55]?登记?和?指导?的不同行政部门构成对宗教团体的双重管理。政府通过宗教团体来对宗教事务直接实施行政管理，这类宗教团体于是成为政府行政系统在宗教领域的延伸。因此，这类宗教团体既被纳入执政党控制的政治系统，又被纳入政府的行政系统。同一宗教的全国性宗教团体与各地宗教团体，表面上是一个宗教组织系统，实际因着与党组织系统和行政系统的归属关系，而受到各级党组织和政府组织的控制。

由此可见政府对宗教团体地位安排的四部曲：政府首先按其自身的意识形态标准来判断和鉴定宗教团体的性质，在该基础上通过群众运动重新组合符合自身需要的宗教团体。政府决定何种宗教团体享有合法地位的手段，就是登记制度。规则是：禁止反动团体登记；撤销实施反对行为之团体

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的登记；解散抵制登记的团体；导致社会团体若要合法存在，就必须以服从政府为前提。第二，政府赋予因服从而获得合法地位的宗教团体以执政党合作者身份，将其作为宗教界本宗教的唯一代表纳入政治协商会议，这种?宗教团体政治化?的设计定位，既为执政党执政提供正当性，又保证其宗教政策得到被纳入?政治协商会议?组织系统的宗教团体支持；第三步，爱国宗教团体人事通过行政编制安排，其经费由国家财政预算提供。宗教事务部门和民政部门分别作为宗教团体的业务主管单位和登记管理机关，使得宗教团体被纳入?归口登记，双重负责，分级管理?的行政管理体制中，成为行政系统在宗教管理领域向基层的延伸。宗教团体对政府的附属地位导致?宗教团体行政化?。第四步，资本主义制度靠市场成功获得的劳动分工有效模式，被苏联模仿来推进工业化，进而被我国执政党效法。[56]服务于社会主义工业化的社会主义改造，强制实现土地、房屋、企业等资源国有化，企业由此行政化，中央计划管理体制得以建立：作为统购统销控制手段的户籍制度、?统包统配?的劳动制度和集体福利分配制度，导致劳动者对就业场所的全面依附，即个人对国家的依附。[57]在这个基础上，执政党根据生产的不同功能，将各种组织分为机关单位、事业单位和企业单位。社会团体包括宗教团体在行政管理上被归属到机关事业单位管理的范畴。[58]?宗教团体单位化?因此形成。（见表

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4[59]） （三）小结

宗教团体的政治化、行政化和单位化，形成并加固着宗教团体单一化的特征。我国宗教团体四个特征的塑造过程，亦是我国宗教管理体制的建构过程——这不仅决定宗教团体登记规则的功能和逻辑，而且是造成宗教团体登记救济困境的根源。

四、宪法第36条与登记制度

上述分析已经可以清晰地得出以下论点：我国宗教管理体制，是宗教条例和社团条例建构宗教团体登记制度的基础，宗教团体登记的救济困境由此而生：宗教团体必须依附行政系统，唯此，宗教团体的成立、宗教活动场所的设立、宗教活动的开展才谓?合法?；否则?非法?。于是，依附政府的宗教，即俗语称之的?官方宗教?，才能成为?合法?的宗教。这样一来，我国宪法第36条（即宗教信仰自由?条款）第3款?国家保护正常的宗教活动?，是否存在画蛇添足之嫌？从诉讼救济的角度而言，即使最高法院有可能直接适用宪法?宗教信仰自由?条款来突破?违宪?之宗教条例、社团条例对宗教团体成立造成的困境，那么这个假设若能成立，首先就需要我们判定：宪法第36条，与宗教条例、社团条例和宗教管理体制是否站在同一个立场？ （一）第36条、立法法与宗教条例

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宪法第36条，即?宗教信仰自由?条款，列于宪法第二章?公民的基本权利和义务?中，位处选举权（被选举权）、言论、出版、集会、结社、游行、示威自由权之后、人身自由权之前，分4款表述。这种位序和款数，充分表明宗教信仰自由权在宪法基本权利谱系中的分量。因此，宗教信仰自由权在宪法基本权利谱系中的优势地位，意味着宪法应当对涉及到宗教信仰自由问题的立法权和行政权存在限制。例如《立法法》第8条要求?对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚?只能先制定法律。

然而，我们观察第36条第3款（?国家保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。?）：前句表明只有?正常的宗教活动?才被纳入国家保护范围；后句通过为宗教（活动）设限来界定何为?不正常?：宗教（活动）不得破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度；即违反该禁止性规范的宗教活动即不正常的宗教活动。保护公民身体健康、教育制度和社会秩序，是国家职能所在，立法和执法是国家应用其政治权力实施职能的方式，由此，国家行使其权力为宗教（活动）设限定界，获得正当性。所以，我们认为：宪法第36条第3款实质是对国家管制宗教的授权，而非限权或禁止。

因此，我们才能够理解：为什么《立法法》第8条在?只

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能制定法律的事项?中，对如此重要的?宗教信仰自由?却只字不提；这种立法者的?沉默?，是否表示：法律（体系）不得对宗教信仰自由进行规范？当然不是！行政法规宗教条例的颁布实施，就再次证明这是错误的猜想。

那么，?宗教信仰自由权?可否被纳入《立法法》第8条第（十）项?必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项?中？若该假设成立，按照《立法法》第9条，宗教条例作为行政法规就必须得到全国人大及其常委会的授权。然而，宗教条例并未显明这种授权（程序）存在。这证明立法权对行政（立法）权的监督不存在。因此，我们要问：在以人民代表大会制度为根本制度、以全国人民代表大会为最高国家权力机关的我国，这种制度?漏洞?如何得以发生？

《立法法》第56条第二款，将?宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权?，提升与法律并列，成为制定行政法规的两大?根据?之一。根据?职权?制定行政法规，与根据?法律?制定行政法规，二者的区别是：前者指行政管理权，后者指重大问题的创制权。?重大问题的创制权?是全国人大及其常委会?专属立法权?的同义语。[60]这表面上是行政管理权与专属立法权之间的区分，实质是在公共事务上人大与国务院立法权限的分配。如此一来，在宗教管理体制内的行政管理权，将宗教事务定性成?国务院行政管理

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在利用全国人大、宪法的地位和人大审议及修宪程序的民主形式，为通过宪法及其修正案所表示的执政党政策，制造民主来源，从而巩固执政党执政地位。所以，修宪程序，以坚持中共领导为前提，又是由中共启动和主导，虚构人民主权的行使和人民的同意，根本目的在于宣扬和巩固中共过去、现在和未来统治的正当性。

由此可见，中国共产党支配国家的权力结构，是执政党党纲政策支配国家行为的基础。中国共产党独占制（修）宪权并主导制（修）宪程序，是其政纲政策冠以?人民主权?名义进入宪法获得正当性的途径。独占政治权力，既是执政党在意识形态上获得神圣性的要求，又是其在政治现实中推行意识形态的结果。我们知道，儒学并不解释阐述共同体最高权力的来源问题，而是由着?天命?这个武断模糊的观念来为?胜者为王，败者为寇?的暴力斗争结果给予正当性。在现代中国，?人民主权?取代了?天命?观念，?革命?规律及其成功结果，将?胜者为王，败者为寇?转换成历史规律，?制（修）宪?替代了?祭天（地）?，传统儒学与现代人民专政的相同之处在于：不是世俗的民众认同，而是仪式为这种权力的合法性提供证明。 3、第36条与中共中央19号文件

宪法第36条第1款，来自1954年宪法第88条。[66]中共中央《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基

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本政策》的通知（31/3/1982，19号文件），[67]通过执政党独占制宪权和主导制宪程序，而成为宪法第36条第2－4款的基础。

这份第一次公开全面阐述执政党宗教政策的文件（以下简称19号文件），在第四部分阐述了?宗教信仰自由权?内容：

每个公民既有信仰宗教的自由，也有不信仰宗教的自由；有信仰这种宗教的自由，也有信仰那种宗教的自由；在同一宗教里面，有信仰这个教派的自由，也有信仰那个教派的自由；有过去不信教而现在信教的自由，也有过去信教而现在不信教的自由。

这109个字看似丰富实则单一，只承认信与不信及信何宗何派的自由，却对传教、宗教出版、宗教教职、宗教场所和宗教院校自治等只字不提，恰好是宪法第36条第2款的注解。

该文件第四部分指出：

社会主义的国家政权当然绝不能被用来推行某种宗教，也绝不能被用来禁止某种宗教，只要它是正常的宗教信仰和宗教活动。同时，绝不允许宗教干预国家行政、干预司法、干预学校教育和社会公共教育，绝不允许强迫任何人特别是十八岁以下少年儿童入教、出家和到寺庙学经，绝不允许恢复已被废除的宗教封建特权和宗教压迫剥削制度，绝不允许

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利用宗教反对党的领导和社会主义制度，破坏国家统一和国内各民族之间的团结。

宪法第36条第3款中?国家保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教进行…妨碍国家教育制度的活动?，就源于上述这段话。而?不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康…（的活动）?和1982年宪法草案中原有（但后来被删除）的?不得利用宗教进行反革命活动?句子[68]，来自该文件第十部分?坚决打击一切在宗教外衣掩盖下的违法犯罪活动和反革命破坏活动，以及各种不属于宗教范围的、危害国家利益和人民生命财产的迷信活动?的要求。 第36条第4款?宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配?，是对该文件第十一部分下述内容的概括：?一定要坚持独立自主、自办教会的原则，坚决抵制国际宗教反动势力重新控制我国宗教的企图，坚决拒绝任何外国教会和宗教界人士插手干预我国宗教事务，绝不允许任何外国宗教组织（包括它们所控制的机构）用任何方式来我国传教，或者大量偷运和散发宗教宣传材料。?

中共中央第19号文件，不仅通过制宪仪式进入宪法成为第36条，而且通过宗教管理体制以三种形式得以执行：在各级执政党组织系统，以政党文件形式自上而下地下达要求执行；在各级行政系统，以行政内部文件形式自上而下的命令执行：如《国务院宗教事务局、公安部关于制止和处理

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利用基督教进行非法违法活动的通知》要求基督教书籍的印刷、出版和发行，必须经省级以上政府主管部门批准；在爱国宗教团体系统，以社团决议形式将该文件具体化：如定片、定点、定人的?三定?管理制度源于云南省基督教三自爱国运动委员会的规定。执政党组织系统、行政系统和爱国宗教团体系统之间金字塔式权力结构关系，以自上而下的命令－服从方式，来执行执政党宗教政策。宪法第36条与宗教管理体制，都由执政党创制，目的都是为实现服从国家的宗教秩序；只是创制方式不同和表现方式不同：前者借由制宪仪式表现为宪法上抽象概括的条款，后者通过政治行动表现为宗教团体政治化、行政化、单位化和单一化特征的体制结构。 （三）权力运作下的?依法管理宗教?

不是宪法第13条修正案?中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家?，而是中共中央6号文件《中共中央国务院关于进一步做好宗教工作若干问题的通知》（5/2/1991），转换了执政党宗教政策在政治秩序中执行的表现形式。

以1989年?六四?事件造成的政治危机为起因，教会和基督徒在东欧剧变中反极权的作用，使中共联想并?假设?国内宗教组织亦具有威胁其统治的可能。由此，奉行?稳定压倒一切?的执政党为防止?和平演变?，对宗教问题给予空前重视：1990年全国宗教工作会议首次由国务院主持召

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开，会上讨论《中共中央国务院关于进一步做好宗教工作若干问题的通知》，会后中共总书记江泽民首次同时邀见五大宗教领导人，发表重要讲话。该通知经中共中央政治局常委会讨论后，正式下发。[69]

该通知虽明言继续贯彻执行19号文件，但反?和平演变?是其目的所在。[70]因此，与19号文件相比，管理措施更具体、强制色彩更浓厚。

6号文件第一次提出?依法对宗教事务进行管理?。首次指出：?对宗教事务进行管理，是为了使宗教活动纳入法律、法规和政策范围?，要求政府以?法制?手段对宗教实施行政管理和监督，分为四个方面：宗教活动场所、传教办学活动、对外交往和宗教立法：

首先要求一切宗教活动场所?依法登记?。宗教活动场所，已有的应登记，新设的须批准：依据是?法?，不登记未批准就不受法律保护。要求制止自发的传教活动，取缔未经许可的宗教院校。宗教对外交往，基本都要经过省级政府或国务院宗教局的批准、审批或通报等行政程序。明确提出?要加快宗教立法工作?，要求国务院宗教局和各省、自治区及直辖市制定法规。

1990－1999年间，两项行政法规于1994年1月31日由国务院同时制定发布：《境内外国人宗教活动管理规定》(国务院令144号)和《宗教活动场所管理条例》（国务院令145

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