坚持以人文本 着力完善机制 不断增强应对突发事件的防范和处置能力文档1

坚持以人为本 着力完善机制

不断增强应对突发事件的防范和处置能力

（2009年9月）

加强应急管理，是关系国家经济社会发展全局和人民群众生命财产安全的大事，是全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要内容。阿坝州高度重视应急管理工作，特别是去年3月以来，经过“3〃16”打砸抢烧严重暴力犯罪事件和“5〃12”汶川特大地震的实践考验，全州应对处置突发事件的能力和应急管理整体水平得到了显著提高。但是，机制不够健全、防范应对突发事件的基础能力较为薄弱，仍然是现阶段我州应急管理工作面临的主要困难和问题。当前，我州正处在灾后恢复重建和加快发展的关键时期，社会矛盾呈多样化和复杂化趋势，加上分裂势力对我州藏区稳定的影响仍不死心，应急管理工作依然面临严峻的形势。

采取有效措施，完善应急管理机制，进一步加强和改进应急管理工作，是科学应对突发事件的内在要求，也是破解当前我州面临各种困难和问题的重要举措。要牢固树立以人为本理念，坚持预防为主、科学应对、民生优先、统筹兼顾，不断完善预防和应急准备、监测和预警、应急处置和救援、事后恢复和重建等各阶段的应急管理机制建设，切实增强应对突发事件的防范和处置

能力，为更好更快实现“加快建设灾后美好新家园、加快阿坝跨越发展”总体目标、全面构建社会主义和谐阿坝提供有力的保障。

一、坚持预防为主，不断增强应对突发事件的防范预警能力 加强应急管理，就是要最大限度的控制和消除事故发生的风险和隐患。要着力完善预案编制管理机制、宣传教育与培训机制、应急演练机制、监测预警机制和风险隐患排查机制，前移工作着力点，切实做到准备在先，预防在前，防患于未然。

（一）突出实用性，着力完善预案编制管理机制。应急预案是应对突发事件的应急管理、指挥和救援计划，是突发事件应对工作的基础和首要环节。当前，各级各类预案普遍存在实用性差的特点。国家和省两级预案在应急法律体系还不完善的情况下更多体现为应急法律规范的补充，而省级以下预案因模仿过多，缺乏针对性和可操作性。究其原因，是预案编制管理机制还不健全，尚未出台指导省以下各类预案具体编制、修订的指导性方针。因此，突出实用性，健全预案编制管理机制，尽快编订出台省以下各类预案的专门框架和编制导则，是加强预案建设的当务之急。一要把“增强可操作性”作为预案编制管理的出发点和落脚点，贯穿于低阶预案编制、修订的始终。二要合理选择预案编制主体，充分吸收预案启动后可能涉及的部门、区域和各类群体代表参与，确保预案真正符合应急管理的实践需要。三要调整预案内在结构，将内容区分为基本实施方案和具体操作方案，基本实施方案明确预案中确定性的内容，具体操作方案明确预案中具有灵活性的内容。四要增加危险描述、预案修订方式和演练内容。五要

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组织预案评审，主要通过内部评审和以专家组为主的外部评审。六要加强预案管理。建立健全常规修订机制，确定修改时限，加强动态管理，随时更新内容，确保预案与时俱进，更好适应新形势新变化的需要。

（二）突出普及性，着力完善宣传教育与培训机制。加强应急管理宣传教育与培训工作，是提高各级领导干部防范和应对突发事件能力、提高社会公众自救互救能力的有效手段，是全面提升应急管理水平的基础性工作。近年来，我州应急管理宣传教育与培训工作取得了一定成效，但是仍然存在手段不多、力度不够、纳入国民教育体系进程不够快等问题。突出普及性，进一步完善应急管理宣传教育与培训机制，提高全民的应急意识和能力，亟待加强。一要出台指导性意见，对5—10年内应急管理宣传教育与培训工作进行全面规划，分阶段、分层次推进实施。二要加强应急管理学科建设。依托省内大专院校设立应急管理学科，招收、培养专业人才，并以此为基地开展干部专门培训。三要统一应急管理标识，广泛征集宣传标语，在主要人群聚集区张贴广告；积极组织应急知识宣讲团深入乡镇、学校、社区、企业等，开展普及教育，提高全民的应急意识和能力。四要按照《中华人民共和国突发事件应对法》规定，开展公务员应急管理基本知识全员培训，切实加快应急知识进学校、进课堂的进程，培养学生的自救和互救能力。五要搭建区域合作平台，建立市、州之间、县与县间、州、县之间的联系机制，广泛开展区域交流合作，取长补短，相互促进。六要打造应急管理“网上名片”。2009年9月，我

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州开通了应急管理专门网站—阿坝州政府应急管理网站。从目前的情况看，下一步重点要全力推进信息保障，提升网站质量和水平，打造宣传于民、服务于民的应急管理“网上名片”。

（三）突出实战性，着力完善应急演练机制。应急演练是应急管理工作的重要组成部分，是检验应急预案的适用性、发现并持续改进存在问题的重要手段，对提高应急救援能力、保障国家和人民群众生命财产安全具有重要意义。从我州的情况看，应急演练处于起步阶段，存在规模演练开展较少、参与程度不高、效果不明显等问题。进一步完善应急演练机制，要突出实战性，着力抓好制度建设和常规推进。一要尽快出台各级各类应急预案演练办法，明确职能机构、职责分工、演练程序、工作要求、经费保障和总结改进方式，在制度上确保应急演练的推进。二要结合实际，灵活演练方式。根据实际情况，充分利用现代信息技术手段，丰富演练形式、广泛开展桌面演练、模拟演练、实际切换演练、综合性演练和竞技性演习，提升防灾抗灾能力。三要加强学校、医院、厂矿、企业、政府、银行、保险、电信、水电、航空等重要群体、重点区域、重点行业的应急演练，加强应对城乡重特大自然灾害和事故灾难的综合应急演练。四要注重社会效益，广泛发动干部群众积极参与，实地观摩，增强全民应对处置突发事件的意识和能力。五要结合演练成果，开展区域和行业的应急能力评估，发现不足，改进工作。

（四）突出针对性，着力完善监测预警机制。突发事件的发生具有很高的突发性和不确定性,加强监测预警，主动应对危机，

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是最大程度减少突发事件给社会秩序造成巨大破坏的重要手段。当前，监测预警机制存在手段不够先进、发展不够平衡、前瞻性研判滞后等问题。完善监测预警机制，要突出针对性，着重抓好六个方面的工作：一要充分引进先进技术，进一步发挥好气象、地震、地质、水文等监测体系的作用，加强环境、卫生、食品药品监督、安全生产监管等监测体系建设，完善功能，科学布点，加强装备，提高监测水平。二要加强信息员队伍建设，全面配备城市社区和农村村级专兼职信息员，加强信息的收集和传递，保障信息源。三要建立健全预警信息处理分析系统,县级以上政府建立信息会商研判制度，对突发事件可能发生的时间、地点及影响范围、危害程度、发展趋势等作出预测预警，并制定防范措施。四要建立健全基础信息数据库，加强地区、部门之间的协调配合，对可能引发突发事件的预警信息实行动态管理和监控。五要完善预警信息通报和发布机制，充分利用广播、电视、互联网、手机短信、电话、宣传车等各种媒体和手段，扩大预警信息覆盖范围。六要加强对各类突发事件发生、发展及衍生规律的研究，提高综合监测和预警水平。

（五）突出全面性，着力完善风险隐患排查机制。加强风险隐患排查，是应急管理关口前移，把突发事件化解在基层、消灭在萌芽状态的有效手段，是预防和妥善处置各类突发事件的重要环节。要突出全面性，着力解决风险隐患排查工作制度不健全、整合程度不高、深入力度不够、公众作用发挥不强等问题。一要建立由县级政府负责的风险隐患定期排查制度，全面掌握辖区内

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各类风险隐患情况，建立专门档案。二要建立分级分类管理制度，加强汇总分析，对可能发生的风险隐患和影响社会稳定的因素，切实做好动态管理和监控，及时落实综合防范和处置措施。三要加强城市和人口密集地区的风险隐患排查，组织社区、乡村、企业、学校、医院等基层单位经常开展风险隐患自查，及时解决存在的问题。四要强化特种行业风险隐患排查。加强对矿山、建筑工地单位和易燃易爆物品、危险化学品、放射性物品等危险物品生产、经营、储运、使用单位的监管，督促其制定具体应急预案，定期开展排查。五要广泛动员群众参与，普及“第一时间举报风险隐患是每个公民应尽的义务”教育，推进全民普查。六要对排查出的风险隐患及时进行整改和治理，建立健全安全管理的规章制度，及时落实安全防范长效措施，严防各类突发事件发生。

二、坚持科学应对，不断增强应对突发事件的应急处置能力 加强应急管理，就是要最大限度的减少事故造成的损失和影响。要坚持以科学理论为指导，不断完善应急决策与处置机制、信息发布与舆论引导机制和社会动员机制，切实做到快速反应、依法处置、科学应对。

（一）突出科学性，着力完善应急决策与处置机制。应急决策是在有限的时间、资源和人力等约束条件下，采取应对危机的策略。突发事件发生后，首要的任务是快速决策、有效处置。客观上看，目前我州应急决策与处置机制建设还处于起步阶段，缺乏专业的决策团队和完善的信息系统，协调联动能力不强，决策处置的规范化程度不高。加强应急决策和处置机制建设，关系国

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计民生、涉及千家万户，极其重要，也十分迫切。一要健全政府危机管理的应急决策机制。在加强应急管理常设机构职能建设基础上，完善干部问责纠错机制，强化对领导干部的责任追究，及时纠正其在决策及政策执行上的失误。二要加快州、县综合减灾救灾应急指挥平台建设，构建统一高效的应急指挥体系。三要建立健全专家决策处置机制。尽快设立专家库，建立突发事件专家研究会商制度，推进科学决策。四要进一步明确各级政府的分级处置职能，完善属地为主的应急指挥处置机制，重大突发事件发生时根据实际情况设立现场指挥部，确保责任到位，处置有序。五要完善应急处置联动机制，充分发挥各级各类应急指挥机构的统一指挥作用，完善各成员单位联动机制。六要建立健全各类应急队伍及救援装备统一调度、快速运送、合理调配、密切协作的工作机制，形成有效处置突发事件的合力。

（二）突出透明性，着力完善信息发布与舆论引导机制。突发事件发生后，掌握新闻舆论主动权并及时发布信息，有利于调动各方面积极性，在突发事件处置中争取广泛的理解、合作与支持。“5〃12”汶川特大地震应急处置的成功经验之一就是及时公开信息。各级政府在震后第一时间发布震情灾情信息，有效阻遏了不良信息扩散，安定了民心。阿坝州在汶川地震处置过程中，通过州政府门户网站第一时间发布震中信息，为党中央和国务院迅速决策、外界救援队伍快速进入震中开展救援赢得了宝贵时间。当前，我州已着力推进政府信息公开工作，基本建立了政府信息公开的机制框架，但仍处在初级阶段，特别是舆论引导机制

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还需进一步完善，新闻发言人制度建设还有待加强。一要建立健全信息发布快速反应、舆情收集和分析判断机制，形成突发事件信息处理的完整体系。二要按照及时主动、公开透明的原则和正面宣传为主的方针，强化第一时间发布权威信息的能力，抢占舆论制高点，把握舆论主动权。三要严格突发事件新闻发布的实施程序。突发事件发生后，相关部门应立即向新闻宣传部门通报信息，新闻宣传部门要第一时间赶赴现场全面了解情况，确定新闻发布内容，及时向媒体和社会公众通报情况，必要时要举行新闻发布会或安排有关人员接受媒体采访。四要建立新闻发布基础数据信息库。新闻发布机构要建立新闻媒体、新闻记者和各类专家的基础档案，做好突发事件状态下新闻发布的准备。五要完善突发事件新闻发言人制度，加强常态练兵，确保一旦有突发事件发生，就能按照事件处置与新闻报道工作同步安排、同步推进的原则，切实做好信息公开和舆论引导。六要加强对新闻媒体的管理，使其严格遵守国家有关法律法规和新闻行业准则，按照应急报道预案开展突发事件的新闻发布和对外报道，自觉维护改革发展稳定大局。七要高度重视互联网在突发事件中的影响作用，进一步加强对网络媒体的管理。

（三）突出广泛性，着力完善社会动员机制。社会动员是将国家潜力转换为实力的社会活动，能最大限度为应对紧急状态提供足够力量。社会力量的动员与参与，不仅可以稳定社会情绪、坚定公众意志，还可以提高应对突发事件的工作效率,减少突发事件给社会造成的损失。在汶川特大地震应对处置中，社会动员

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机制发挥了巨大作用，有效凝聚了社会各阶层的力量，为抗震救灾取得伟大胜利奠定了坚实基础。但是，从近年来重大突发事件的应对处置情况看，我州社会动员行动缺乏规范性流程，社会参与信息不畅通，分层分级的动员机制还未建立、政府与民间组织对接不够顺畅。完善社会动员机制，要突出动员对象的广泛性，建立工作机构，着力加强制度建设。一要制定突发事件社会动员实施办法，明确职能机构，规范职责权限、动员程序、组织方式和参与范围等。二要积极构建全社会共同参与的应急管理工作格局，切实发挥工会、共青团、妇联等人民团体在动员群众、宣传教育、社会监督等方面的作用。三要重视培育和发展社会应急管理中介组织，鼓励公民、法人和红十字会、慈善机构等其他社会组织为突发事件提供资金、物资，积极推进社会志愿服务工作。四要建立健全紧急情况下社会物资、运输工具等征用和补偿办法。五要积极开展基层公共安全创建活动，形成全民积极参与、齐心协力做好应急管理的局面。

三、坚持民生优先，不断增强应对突发事件的社会重建能力 突发事件的事后社会重建是一项重大的民生工程，是推进社会回复常态的重要方式。要坚持民生优先，着力完善调查评估机制、恢复与重建机制和应急保障机制，夯实事后恢复与重建、经济社会全面发展的基础。

（一）突出准确性，着力完善调查评估机制。调查评估是突发事件应急管理工作的重要环节，是总结经验教训、不断改进工作的重要手段，也是突发事件事后恢复和重建的前提条件。在

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“5〃12”汶川特大地震灾后恢复与重建中，调查评估工作迅速开展，科学推进，发挥了巨大作用。目前，我国突发事件调查评估的界定还不甚明晰，调查评估的体系还未建立，开展不够规范。完善调查评估机制要注重科学规划，务实推进，突出目标、过程和结论的准确性。一要规范调查评估的基本要素，明确调查评估的目的、对象、主体、流程、指标体系和结果。二要进行科学分类，按照合理标准对突发公共事件调查评估进行有机分类，并细化调查评估的具体内容。三要建立健全突发事件调查评估制度，研究制定客观、科学的评估方法，建立健全工作体系，配备专家库，确保组织有序、工作有力、成果有用。四要探索完善有效的调查评估手段。五要加强对突发事件应急处置的调查评估和对应急管理能力的调查评估，注重理论成果向实践成果的转化。六要建立突发事件发生后统计系统快速应急机制，及时调查并掌握突发事件对国民经济和城乡居民生活的影响并预测发展趋势。

（二）突出主导性，着力完善事后恢复与重建机制。突发事件的事后恢复与重建，是通过各种外在或内在的修复手段，推进经济重建、环境重建、社会组织重建和心理重建，使社会生产逐步恢复自组织力。“5〃12”汶川特大地震的发生，使突发事件事后恢复与重建成为一个重要的现实课题。但是理论资源缺乏，实践成果缺失，重物质恢复重建、轻心理恢复重建等，都是当前存在的主要问题。推进事后恢复与重建，要充分发挥政府的主导作用，健全社会各方积极参与的协作机制。一要加强理论研究，建立健全事后恢复与重建的理论框架体系。结合四大类突发事件典

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型案例开展分类研究，重点形成区域内重大以上易发突发事件事后恢复与重建的应对方法、措施和纲要。二要出台专项政策法规。以《中华人民共和国突发事件应对法》和《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》相关规定为依据，制定国家、省、州三级有关事后恢复重建的法律法规，奠定法律和政策基础。三要制定实施细则，明确责任体系和工作流程。四要注重心理恢复与重建，建立灾后心理重建工作专业机构，加强专业培训，确保一有需要就能迅速介入，有序进行心理调适和精神抚慰。五要建立社会协动机制，完善政府主导，企业、民间组织、社区等社会主体力量共同参与、联动互补的协动机制，合力推进事后恢复与重建。

（三）突出长期性，着力完善可持续发展机制。灾后恢复重建，绝不是简单复制灾前，不但要原地起立，更要发展起跳。突发事件事后重建中，基础设施重建能够在较短时间内完成，但是，生态建设、经济发展和社会功能完善则需要一个长期的过程。对“长期性”关注度不高、研究探索不够，是当前重建工作中存在的主要问题。要突出长期性，着力完善可持续发展机制，切实推进生态、经济和社会的协调发展。一要提供法律基础。将“推进重建后社会全面发展”内容纳入《中华人民共和国突发事件应对法》，并对责任主体、组织方式、实施原则、目标任务等作出总体规定，提供法律保障。二要完善配套政策。各级人民政府、相关职能部门要依据法律规定制定实施意见和执行方案，细化财政、金融、税收、对口支援等方面的配套措施，提供政策基础。三要注重规划编制。及早建立或明确规划工作机构，明确职责分

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工和任务目标，加强理论研究和分类研究，做好规划的前期准备；建立健全快速反应机制，一旦有突发事件发生，就能迅速完成规划编制和科学论证，并能有效实施。四要在实践中不断完善可持续发展机制，有效推进经济社会的全面协调发展。

四、坚持统筹兼顾，不断增强应对突发事件的应急保障能力 加强应急保障，就是要居安思危、未雨绸缪，超前做好应对突发事件的各项基础保障。要着力完善应急队伍保障机制、基础设施保障机制和应急物资保障机制，确保在突发事件发生后最短时间内有效开展应急处置并取得最终成功。

（一）突出梯次性，着力完善应急队伍保障机制。应急队伍是抢险救援的具体实施者，是突发事件应急处置的先锋队和主力军。从“5〃12”汶川特大地震处置情况看，专业应急救援队伍数量偏少、基层应急队伍业务能力不强、志愿者队伍管理不够规范。要进一步整合人力资源，加强常态建设，分梯次完善应急队伍保障机制。一要加强专业应急救援队伍建设。以提高现场工作效率为核心，加强现有公安消防、地震救援、抗洪抢险、森林消防、应急通信、道路抢通、电力抢修、矿山救护、危险化学品事故处置、医疗救治和卫生防疫等专业队伍建设，改善技术装备，强化培训演练，实现一队多用、一专多能。 依托医院等专业机构进行基地化建设，寻找科学途径，减少应急代价。统筹使用国防动员资源，充分发挥国防动员体系在应急工作中的作用。二要以民兵预备役为依托，建设综合性基层应急队伍，明确职责分工，配备必要装备，开展技能培训。三要加强应急志愿者队伍建设。

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制定志愿者行动纲要，建立完备的志愿者数据库，强化志愿者培训和管理，保证政府在应急指挥协调体系中更好的发挥作用。四要完善应急管理工作目标考核和问责追究制度，把应急管理工作纳入各级党委、政府目标考核和领导班子、领导干部的政绩考核，切实推进应急管理绩效评估。

（二）突出前置性，着力完善基础设施保障机制。基础设施保障是应对突发事件的基本条件，也是关键的前置环节，包括应急信息通道建设、运输通道建设、电力设施建设、避难场所建设、临时住房规划等。“5〃12”汶川特大地震发生后，通讯中断、交通瘫痪、电力不继等因素严重阻碍了抗震救灾的全面开展。震后，我州已在州、县、乡（镇）三级配置了无线短波电台，建立了无线应急通信网，并全面加强了道路交通建设。完善基础设施保障机制，要突出前置性要求，积极做好六个方面的工作：一要完善应急通信保障系统。在州、县两级应急管理办公室、突发事件应对处置重要部门全面配置卫星电话，建立应急卫星通讯网。加快电子政务外网的备灾体系建设，提高容灾备份和应急通畅能力。二要加强应急运输通道建设。着力加强道路、桥梁的应急附属设施建设，开辟直升飞机紧急停机场，提高征集应急交通工具、紧急开辟临时道路和道路保畅能力。三要完善电力应急保障。对重要电力设施和线路实行优化和差异化设计，提高设防标准，重要用户、重要区域要自备保安电源和应急电源。四要加快避难场所建设。在每座县城建成一处避难场所，体育馆、礼堂、学校等公共建筑设施的规划建设要考虑应急避难功能，在水、电、卫生、

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取暖、通风等基础条件方面留有余地。五要规划临时房屋。重点做好不同地区、不同季节、不同用途的临时房屋方案设计，如轻钢结构、预制结构、钢板拱形结构等，与帐篷等其他方式结合，最大限度减少突发事件带来的人员生命间接损失和卫生健康威胁。六要加快应急产业发展，重视运用科技提高应对突发事件的能力。

（三）突出完备性，着力完善应急物资保障机制。应急物资是突发事件发生后解决受灾群众、应急救援人员等基本生理需求的物质保障。从我州实际情况看，存在物资储备不足、储备水平不高等问题，尚未形成高效、完整的应急保障体系。完善应急物资保障机制，要结合实际需求，突出物资储备的完备性，提高全面的保障能力。一要按照分级负责的原则，加强地方应急物资储备库建设，合理确定储备品种和规模，完善应急物资储备体系。二要做好应急处置所需物料、装备、通信器材、生活用品等物资和有关技术、信息的储备，加强对储备物资的动态管理，保证及时补充和更新。对储备条件要求高、生产工艺特殊的应急物资，要建立生产能力储备体系。三要加强跨地区、跨行业的应急物资协同保障，建立高效调运机制。四要充分发挥社会储备的作用，建立协调机制，制定优惠政策，鼓励企业、社会组织和个人进行应急物资储备。五要建立健全长效规范的应急保障资金投入和拨付机制，健全风险分担和资金监督机制，加大对贫困地区应急管理工作的支持力度。多元化开辟筹资渠道，制定规范管理社会捐助的具体措施。六要加快建立巨灾保险体系，鼓励单位和公民参

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加，有效分散灾害风险，减少群众损失。

完善政府应急管理机制，是一项政治工程，也是一项系统工程，责任重大，任务艰巨，需要各级政府进一步增强忧患意识，切实提高对应急管理工作重要性的认识，以科学发展观为指导，统筹兼顾，纲目并举，在实践中不断总结，在总结中不断改进，切实提升政府应急管理的能力和水平。

（作者：阿坝州人民政府办公室 陈磊）

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