西方行政学说史教案

华北电力大学教务处通知

关于统一规范教案编写内容的通知

各教学单位：

目前学校每年都有相当数量的青年教师走上讲台，其中大部分教师是非师范类毕业生，对教案的规范和内容要求了解较少；组织课堂教学活动时，在教学时间分配、教学方法手段、教辅材料准备、习题作业题目、教学重点难点等方面仍需进一步规范。为了尽快提高青年教师的教学水平和质量，更好地履行教书育人职责，执行教学大纲要求，贯彻因材施教原则，精心设计和组织好每一章节及每一课时单元的授课内容和进程，同时也为了迎接2007年教育部对我校的本科教学工作水平评估，学校决定进一步加强教案建设，规范教案管理。现就规范教案编写的具体要求通知如下：

一、 教案编写的原则

1.教案是教师以章节或课时为单位编写的教学具体方案，是教师授课的重要依据，是保证教学质量的必要措施。

2．教案应以课程的教学大纲为依据，在深入钻研教材，了解学生基本情况的基础上，根据每门课程的内容和特点来进行编写。

3．教案不同于教学大纲。教学大纲是对教学课程的总体要求，而教案则是实现教学大纲的具体细化并精心设计的授课实质内容。

二、 教案编写的内容和要求 （一）教案总体要求

1．教案封面及首页基本内容一般包括：课程名称、学分、总学时、课程属性、先修课程、教材和参考书、授课教师、授课专业和授课班级等。具体格式模板见附件。

2．建议首先以章为单位编写教案，然后再按每一章中各节的教学内容和学时分配编写每一课时单元的授课教案。

3、教案在内容上应科学、严谨。要及时反映本学科、本专业发展的最新动向，对教材有关内容做必要的补充。

4、对不同专业、不同年级的学生对象要有针对性，在讲课内容和过程上要有区分。

（二）每章教案编写的具体内容： 1．本章的教学目标及基本要求；

1

2．本章各节教学内容（列出节名）及学时分配； 3．本章教学内容的重点和难点及其处理和解析； 4. 本章教学内容的深化和拓宽；

5．本章教学方式（手段）及教学过程中应注意的问题； 6．本章的思考题和习题等。

（三）每一课时单元（一般为2学时）授课教案编写的具体内容： 1．本次课的教学内容（具体到知识点）； 2．本次课的教学方式（手段）； 3．本次课师生活动设计；

4．本次课的板书设计（或电子教案）； 5．本次课的小结（或总结）、作业布置等。

（四）由于课程类别、教学内容的差异，教案具体内容的书写格式不做统一的规定，但应当包含上述主要内容。 三、教案管理要求

1．教师上课要有完整的教案；

2．教研室应定期组织检查本室教师的教案，并对新教师的教案进行有针对性的指导； 3．学校将在今后的院系评估中把教案作为重要的评价依据之一进行检查。

附件：华北电力大学教案封面及首页模板

教 务 处

二〇〇六年五月九日

附件：华北电力大学教案首页模板

2

院 系：

教研室：

教 师：

×××课程教案

课程名称 课程属性 课程总学时 先修课程 授课专业、

3

课程学分 必修课（ ） 专业选修课（ ） 校定公共选修课（ ） 学时 其中：讲课： 学时 实验： 学时 班级 教材名称 基本教材和主要参考书 参考书 出版社 出版社 作者 作者 出版时间 出版时间 教学目的 及要求 注：表中（ ）选项请打“∨”

4

西方行政思想史

导论 西方行政学的产生与发展

一、教学目标及基本要求：

通过本章学习，使学生了解西方行政学说史的分段及主要代表人物。 二、教学内容：

第一节西方行政学的产生

第二节 西方行政学的发展历程 三、教学内容的重点和难点：

行政学发展的六个阶段 四、教学内容的深化和拓宽：

课后了解各阶段主要代表人物 五、教学方式：讲授与提问相结 六、教学内容：

第一节 西方行政学的产生

行政管理如同其他管理一样，具有十分悠久的历史，无论是在东方国家还是在西方

世界，自古都不乏行政管理的思想。例如，古代中国的《贞观政要》(唐代吴兢若)、《资治通鉴》(末代司马光普)和《续通鉴论》(明末清初王夫之著)等．古希腊柏拉图的《理想国》、亚里斯多德的《政治学》，古罗马谢雪卢的《共和国》，文艺复兴时期意大利政治家马基雅弗利的《君主论》，法国政治家让·布丹的《共和六论》以及近代英国政治思想家洛克的《政府论》和法国启蒙思想家孟德斯鸠的《论法的精神》、卢梭的《社会契约论》等历史性著作中，都蕴含着十分丰富的行政管理思想。然而，这些早期的行政管理思想因缺乏系统化和理论化而尚未成为一种专门的学科。行政管理真正形成一个完整的体系，成为—门独立的学科，则是l 9世纪末、20世纪初的事情。而作为一门独立的学科，行政学最早出现于美国。早在美国开国之初，联邦党人的著名代表、被誉为“行政天才”的汉密尔顿就很重视政府行政问题。他指出，“决定行政管理是否完善的首要因素就是行政部门的强而有力”，而“使行政部门能够强而有力，所需要的因素是：第一，统一；第二，稳定；第三，充分的法律支持；第四，足够的权力”。这种观点至今看起来仍不失精辟，但还缺乏系统性。l 887年，曾任普林斯顿大学校长的美国第28届总统威尔逊在《政治学季刊》上发表《行政学研究》一文，主张政治与行政分离，第一次明确地提出应该把行政管理当作一门独立的学科来进行研究。该文开行政学理论研究之先河，被认为是行政学的开山之作。继威尔逊之后，

5

曾担任美国霍普金斯大学校长的著名行政学家古德诺于1900年发表《政治与行政》一书，扬弃了传统的立法、司法、行政三分法，更为明确地指出“政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行，从而使威尔逊开创的行政学正式从政治学中分离出来。

威尔逊和古德诺的贡献在于开创了行政学这个新的研究领域，但是他们的观点尚不系统，还没有形成一个完整的理论体系。而最早对行政学这门独立学科的内容进行系统研究和阐述的则是另外两位美国学者—一怀特和威洛比，他们分别于1926年和 1927年出版了《行政学导论》和《公共行政原理》，行政学理论体系的形成正是以这两本大学教科书为标志的。1930年，行政科学学会在西班牙首都马德里成立，现代行政学便应运而生。

科学管理运动的兴起，推动广行政学的形成与发展。19世纪末，在以美国为代表的资本主义发达国家，工业的进一步迅速发展面临着一系列新的矛盾和问题：资本积累的惊人增长与管理利用巨量资金的陈旧方式不相适应；生产技术的进步和企业规模的扩大与传统的经验管理发生了尖锐的冲交；工人的“有意磨洋工”使劳动生产率低下；劳资之间的对立情绪和“不融洽关系”严重地影响着生产和利润的增长；缺乏严格的责任制度以及专门化的管理知识和管理人才，使专业化协作生产陷入混乱。这些矛盾和问题归结到一点，就是要建立适应社会化大生产迅速发展的管理制度和管理方法。这种历史性的要求促使西方国家的管理思想获得了长足的进展，迎来了—个崭新的科学管理时代。这一时代的佼佼者首推美国的泰勒。泰勒所开创的科学管理理论主要探讨的是如何在工厂里提高劳动生产率的问题。在泰勒看来，要提高劳动生产率，就必须在工厂企业推行“科学管理”，泰勒所倡导的科学管理理论最终形成了一场影响美国乃至西欧工商企业管理的科学管理运动。尽管科学管理理论最初是针对企业管理而提的，但是它同时也为政府的行政管理改革提供了线索和方法。正是在科学管理运动兴起之后，一些行政学家使开始重视通过科学管理来寻求政府行政效率的问题。例如，威廉·亨．莱芬韦尔，就把科学管理的原则运用于机关办公室的管理，莫里斯·卢埃林·库克也曾将科学管理运用到教育和市政机构；而伦纳德·D·怀特则进一步用科学管理理论研究政府行政管理。因此，现代行政学的出现，与西方的科学管理运动密切相关。在某种意义上，我们可以说，正是科学管理运动的兴起，才促成了行政学的形成和兴盛。

相关学科理论发展和政府的行政管理实践，为西方行政学的产生奠定了重要的基础。

西方近代史上的政治学，君主制时代德、奥两国的官房学以及资产阶级革命以后形成的行政法学，是现代西方行政学的理论渊源。这里尤其值得一提的是政治学，政治学是行政学的直接理论基础，以至于人们把这两门学科比作根与树、花与果的关系、即：行政学之树，

6

源之于政治学之根；行政学之果，结之于政治学之花。从学科发展的历史来看，行政学也是从政治学中分离出来而成为一门独立学科的。在行政学产生以前，其有关内容就包括在政治学之中。政治学的发展是促进行政学产生和发展的一个重要因素。17—18世纪，在资产阶级革命中涌现出一批杰出的政治学家，如洛克、孟德斯鸿、卢梭等，他们所鼓吹和确立的天赋人权、主权在民、三权分立等思想．把政治学理论推进到了一个新的发展阶段，为资产阶级国家政权体制的建立奠定了理论基础。经过资产阶级革命或民族民主革命所建立起来的资产阶级国家，普遍采用立法、行政、司法三权分立并互相制约的政治制度。在这种制度下，行政机关成为独立的体系行使其管理国家政务的权力。到了19世纪末、20世纪初，随着资本主义社会自由竞争走向垄断，社会经济关系发生了重要变化，使一系列社会问题变得愈益重要和复杂起来。垄断势力的扩张、劳资矛盾的加深、贫富两极分化的加剧、社会经济生活的混乱、进步运动的高涨等，就是这一时期很突出的社会矛盾。垄断资产阶级为了维护其经济、政治统治，更加重视对政治问题的研究。同时。由于工业的发展和工人阶级队伍的增长．教育的普及以及普选权的扩大，社会各界人士对政治也越来越关心。随着政治学的不断发展，一批政治学家着眼于经济和效率。从政治学的角度研究政府的行政管理职能。行政学正是在像政治学这样一些相关学科理论的促进下形成并发展起来的。除了理论基础之外，行政学的形成还得益于行政实践提供的有益经验。例如，18世纪初期普鲁士创立的任官制度和19世纪50年代英国建立的文官制度、为行政学研究提供了素材，又为行政学的人事行政研究提供了主要的范畴和规范。所以，相关学科的理论发展和政府的行政管理实践．也是行政学形成的重要前提条件。 第二节 西方行政学的发展历程

自威尔逊提出建立行政学的主张之后．行政学经历了若干发展阶段，迄今已经成为一门日渐成熟的学科：关于行政学的发展阶段，国内外学者的认识不尽相同，因而他们的划分方法也有所差异。有的学者划分得比较详细，阶段多一些；有的学者则划分得比较概括、阶段自然就少一些；也有的学者划分得抽象一些，时间界限比较模糊，还有的学者却划分得比较明确，时间起止清楚。比较具有代表性的划分方法有：美国著名管理学家丹尼尔·A·雷恩把整个管理思想的演变分为三个时代： (1)科学管理时代(19世纪末到20世纪初)；(2)社会人时代(20世纪20年代开始)；(3)当前时代(第二次世界大战以后)。我国台湾有的学者将行政学的发展划分为三大阶段：(1)传统理论时期(x理论时期．1900—1930年)；(2)行为科学时期(Y理论时期，1930—1960年)；(3)系统理论时期(Z理论时期，1960年至目前)。我国学者夏书章教授主编的《行政管理学》根据国外学者比较一致的看法，把西方行

7

政学的发展历史概括为三个时地：形成阶段——传统管理时期(19世纪末到20世纪20年代)；(2)成长阶段——科学管理时朗(20世纪20年代以后)；(3)科学化阶段——现代化管理时期(始于本世纪40年代)。诚然．上述这些划分方法在某种程度上均具有一定的合理性，但是它们主要都是参照西方经济管理思想和企业管理思想的演变过程进行划分的。尽管西方行政管理思想的发展同西方经济管理思想和企业管现思想的演变在很大程度上具有联系，在某种意义上甚至可以说存在着互相交融、亦步亦趋的密切关系，但它们毕竟具有不同的研究刘象，作为以政府的政务管理活动为研究对象的行政学，其发展历程自然应该有其自身的特点。因此，相比之下，我们更倾向于赞同美国学者杰伊· M· 沙夫利兹和阿尔伯持·C·海德以及德怀持·沃尔多等人在划分行政学发展阶段问题上的基本观点。在此，笔者参照他们的分段思想，将西方行政学的发展分为以下六个主要阶段。 一、西方行政学问提出与创立时期(1887一1918年)

19世纪末，西方主要资本主义国家相继进入了城市化、工业化国家的行列，由此而来的社会和政治问题，使资本主义社会的基本矛盾激化，资本主义政治制度和政府行政管理面临首严峻的挑战。在这种情况下，原有的行政管理方法已经不能适应时代的要求．迫切需要有一门科学来指导国家行政管理活动，以使政府更好地履行其职能和完成其使命，于是．行政学应运而生。这一时期行政学思想的代表人物主要有：因发表现代行政学开山之作《行政学研究》并主张政治与行政分离，建立—门独立的行政学科而被誉为行政学创始人的美国行政学家威尔逊；对政治与行政的分离理论作了进一步发挥的美国行政学家古德诺，倡导科学管理运动．使人们将政府行政与管理的科学化联系在一起的美国管理科学家泰勒以及被誉为“管现过程学派”的奠基人并提出一般 (行政)管理理论的法国行政管理学家法约尔。 二、西方行政学的正统时期(1919—1941年)

20世纪20年代至30午代是西方行政学发展的所谓“正统时期”。西方行政学的这一发展阶段之所以称之为“正统时期”，其原因在于这一时期的行政学家继承了早期行政学的基本理念，认为“真正的民主和真正的效率是统一的”，经济和效率是行政管理的基本准则。他们将官僚制度及其组织和管理问题作为研究重点，力图通过对行政现象的科学分析，发现行政管理的原则和规律，并尝试着为行政学确立一个基本的评论模式和学科体系。这一时期的行政学说及其主要代表人物有：现代官僚制理论的奠基人、作为西方官僚制研究理论基石的《论官僚制》一文的作者德国社会学家韦伯；对行政学发展成为一门独立学科起了重要作用的美国第一本行政学教科书《行政学导论》的作者美国行政学家怀特；从分工

8

与整合、全体与部分的关系人手，指出了分工的局限性和工作协调的重要性，并对公共行政进行了综合研究的美国行政学家古利克；对行政组织管理的原则进行了归纳和概括并与古利克合作编撰了著名的《行政科学论文集》的英国行政学家厄威克；创立了动态行政管理理论、为正统行政学向行为主义行政学的过渡架起了桥梁的美国著名女政治哲学家和管理学家福莱特。

三、西方行政学的批评与转变时期(1941—1959年)

1929—1933午的世界性经济危机和第二次世界大战，使西方世界各国放弃了传统庸俗经济学所倡导的自由放任的经济政策，开始了国家对经济和社会的全面干预。与此相适应，各国政府的行政管理在官僚体制、行政权力、行政职能等方面发生了根本性的变化。正统行政学的理论原则面对社会的变革，显得苍白无力，它的某些基本观点，甚至连这一学科本身，都受到了怀疑和批评。但是，理论上的困境和实践上的挑战也使广大的行政学研究者正视现实、深入实践，提出了许多新的观点和主张，从而进一步拓宽了行政学的研究视野．深化了行政学的研究内容。于是，西方行政学便进入了批评与转变时期。这一时期的行政学说及其代表人物主要有：最早运用系统的观点对行政组织进行全面、深人的理论分析并建立了一套系统的行政组织学说的美国行政管理学家巴纳德；对正统行政学的所谓行政原则进行了猛烈抨击并率先将行为主义研究方法和决策概念引入行政管理研究，建立了一个比较完整的决策理论体系的美国行为主义行政学家西蒙；对行政学的历史发展和内容范围进行了全面探讨并对西方行政学的发展做出了重要贡献的美国行政学家沃尔多；对官僚组织的弊病进行了精辟的分析并提出了著名的帕金森定律的美国行政理论家帕金森；对人事管理的传统理论观点——x理论进行了总结和批评并提出了与之相对应的新观点——Y理论的美国管理学家麦格雷戈；以渐进调适的理论观点对行政决策的过程和方法进行了全面分析，进而建立了一种新的决策模式——渐进决策模式的美国著名政治学家林德布洛姆。 四、西方行政学的应用与发展时期(20世纪60年代)

20世纪60年代是科学技术大发展的时代，以原子能技术、空间技术、电子计算机技术的利用和发展为主要标志的第三次科学技术革命．尤其是系统论、信息论、控制论的应用和发展，极大地促进了管理的现代化，也为行政科学注入了新的活力、行政学摆脱了对政治学的过分依赖、由纯理论研究转向应用研究。成为一门融多学科的理论方法于一体的综合性学科，学科地位得到进一步巩固。这一时期，行政学研究在深度和广度上都得到了长足发展，这不仅表现在以帮助政府解决如何改进政策制定质量和怎样提高政策执行效果等实际政策问题为宗旨的政策分析这一应用学科的兴起，而且还体现在比较行政学的研究极

9

大地促进了行政生态学的快速发展。在西方行政学的这一发展阶段，比较具有代表性的行政学家包括：现代政策科学的创始人之一，对政策科学

取得突破性进展起着重要推动作用的以色列政策科学家德罗尔；继帕金森提出“帕金森定律”之后，对官僚组织的特征作了进一步分析，并提出了著名的“彼得原理”的美国行政学者彼得；以及借用生态学研究生命主体与其环境的相互关系和作用的基本理论与方法来研究行政系统与其社会环境的相互关系，即通过生态系统的模拟来研究行政生态系统的美国行政学家里格斯等等。

五、西方行政学的挑战与创新时期(20世纪70年代)

20世纪70年代，英、美等西方国家的经济陷入“滞胀”的困境中。在美国，经济的显著特点是低速增长与结构件经济危机相交织，结束了美国历史上第二个经济高速发展时期(1939一1969年)和美国称霸资本主义世界的黄金时代；公民权运动、越南战争、水门事件、能源危机等带来的社会政治问题，使公众对政府丧失了信心，现实对行政学理论提出了挑战。人们纷纷提出所谓“新的模式”或“中心理论”．以取代“旧的传统理论”。由美国青年行政学者发起的“新公共行政学”运动在70年代得到发扬光大；以此为基础，英国学者提出了重视行政道德规范和社会需要的“社区服务模式”。受政治学后行为主义思潮的影响，行政学研究更加注重政府行政的社会和政治意义。另一方面，由于系统论、控制论等——系列具有方法论功能的理论学说在管理实践中的广泛且成功的应用，也为西方行政学的进一步创新奠定了重要的方法论基础，尤其是诸如经验主义学派、权变理论学派等新的管理学派的相继诞生以及目标管理理论、权变学说等在政府行政管理实践中的直接应用，更使西方行政学的创新获得了现实的可能性。在这样一种历史背景下，西方行政学便进入了它的第五个发展阶段——挑战与创新时期。西方行政学在这一发展时期的代表人物主要有：在对传统公共行政学理论进行了全面反思和批判并运用新的研究方法、从新的视角对公共行政的现实与未来作了深入研究的美国行政学家弗雷德里克森等新公共行政学者，将权变管理理论应用于领导科学研究领域并提出了著名的权变领导模式的美国管理学家菲德勒以及在对企业组织和杜会公共服务机构进行深入研究的基础上提出了具有广泛影响的目标管理理论的美国著名学者德鲁克等。

六、西方行政学的总结与探索时期(20世纪80年代)

到20世纪80年代，西方行政学已经走过了一个世纪的历程。尽管它仍然缺乏一个为人们所公认的、明确的中心和体系，但作为一门学科与专业，其地位已经在争论和探索中得到了巩固。与促进行政实践和深化理论研究的需要相适应，20世纪80年代以来，行政学理论

10

研究的主要内容是：(1)对本学科历史发展进行回顾和反思。(2)“企业家政府”理论的兴起。行政管理与企业管理的关系是行政学研究中悬而未决的传统问题之一。20世纪80年代初期，英美等西方国家出于振兴经济的需要．在政府管理中大量引进和吸收企业管理经验，以精减政府规模，减少财政支出，提高行政效率。它促使人们对政府利用企业管理方法的程度和效果进行积极的探索，并形成了一系列新的理论观点。(3)政策科学的繁荣。早在1951年，拉斯韦尔便提出了政策科学这一概念，由于它能够充分利用现代技术和吸收跨学科知识．并能够有效地与政治和行政实践相结合，到20世纪70年代，已为人们普遍接受，而20世纪80年代以来，这一源于政治学的新兴专业反宾为主，成为政治学和行政学研究的主流之一，被视为“国际政治学会成立20 年来最重大的突破”。(4)公共选择理论影响深远。以1986年诺贝尔经济学奖获得者、美国经济学家布坎南为代表的“公共选择学派”，从经济学的视角考察政治现象和政府行政问题，自20世纪60年代以后，以其创见性和实用性为人们广泛接受并成为西方行政学理论的—个重要流派。此外，公众参与、政府间关系(尤其是中央和地方关系)、行政文化和行政环境等方面的研究在20世纪80年代进一步为理论界所重视。西方行政学在这一发展时期的代表人物主要有：对政策分析的理论与方法作了系统阐述的美国政策分析家奎德；以经济学方法探讨政府行政问题为主要特征的公共选择理论的创始人、美国著名经济学家布坎南；倡导用“企业家精神”来克服政府官僚主义并为政府的改革计出十种“药方”的美国学者奥斯本和盖布勒。

小结

导论部分主要介绍了西方行政学的产生和发展， 依照本书作者的观点西方行政学经历了六个发展阶段: 一、西方行政学问提出与创立时期(1887一1918年), 二、西方行政学的正统时期(1919—1941年), 三、西方行政学的批评与转变时期(1941—1959年), 四、西方行政学的应用与发展时期(20世纪60年代), 五、西方行政学的挑战与创新时期(20世纪70年代), 六、西方行政学的总结与探索时期(20世纪80年代)。 六、思考题和习题：

1、讨论西方行政学的发展阶段。

11

第一章 提出与创立时期的西方行政学说

一、教学目标及基本要求：

通过本章学习，使学生了解西方行政学说史的分段及主要代表人物。 二、教学内容：

第一节 威尔逊的《行政学研究》 第二节 古德诺的政治——行政二分法 第三节 泰勒的科学管理理论 第四节 法约尔德一般管理理论 三、教学内容的重点和难点 四、教学内容的深化和拓宽 五、教学方式：讲授法 六、教学内容：

第一节威尔逊的《行政学研究》

一、生平与著述

托马斯·伍德罗．威尔逊是一位杰出的政治学家、行政学家、历史学家、教育家、改革家和政治家。他1856午12月28日出生在美国弗吉尼亚州．主要研究政治学、政府和法律。1879年，他从普林斯顿大学毕业，并在1886年获得哲学博士学位。主要著作：

《国会制政体》(1885年)、《国家》(1889年)、《分裂与重新统一(1829—1889年) 》(1893年)、《一位大师及其政治论文》(1892年)、《纯粹的文献及其他论文》(1886年)、《乔治·华盛顿》(1896年)、《美国人民的历史》(1902年)以及《美国的宪法政府》(1908年)等八部著作，并发表了一些论文。1913年，他被选为美国第28届总统。 二、威尔逊行政学说的思想渊源与产生背景

威尔逊之所以于l 9世纪末明确地提出要建立作为一门独立学科的行政学．这绝非偶然，而是有着深刻的思想渊源和社会历史背景的。

1、思想渊源：威尔逊受到了来自欧洲大陆尤其是来自德国行政研究思想的影响。这一点在威尔逊的《行政学研究》一文中说得很清楚；“它是一门外来的科学。” 2、社会背景：主要源自堆放任主义的反动。 三、威尔逊行政学思想述要

作为现代行政学的鼻祖，威尔逊的行政学思想主要体现在他的那篇被誉为行政学开三

12

之作的《行政学研究》一文中。 (一)行政学研究的必要性

需要是科学发展的内在动力，“社会一旦有技术上的将要，则这种需要就会比十所大学更能把科学推向前进”。对于这一点，威尔逊也且有充分的认识，他“认为决没村仟何一门实用科学．当还没有了解它的必要时，会有人对它进行研究”。在威尔逊所处时代之前的很长一个时期，对政府行政管理活动的系统研究并没有得到人们的重视，如同威尔逊所盲：“在本世纪度道它最初的青春年华，并开始吐放它在系统知识方而独特的花朵之前，谁也没有从作为政府科学的—个分支的角度来系统地撰写过行政学著作。”行政学的产生，是和时代生活所提出的要求分不开的，因为到19世纪末20世纪初，随着国家经济和社会事务的发展以及政府职能的扩大，与制定一部宪法相比较，‘贯彻’一部宪法变得愈来愈困难了，政府的行政管理工作迫切地需要有科学的理论子以指导，以“力求使政府不走弯路，使政府的事务减少一些不成体统的样子”。 （二）行政的目标和任务

威尔逊不仅对行政学研究的必要性进行了深入的分析，而且还明确地提出了行政学的目标和任务。他说：行政学研究的目标，在于首先要弄清楚政府能够适当而且成功地承担的是什么任务，其次要弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务。 (三)行政的实质

威尔逊对行政的本质主要是通过将其与政治和宪政制度等概念进行比较而揭示的。威尔逊认为：“行政管理是政府工作中极为显著的一部分，它就是行动中的政府；它就是政府的执行，政府的操作，就是政府工作中最显眼的部分，并且具有与政府本身同样悠久的经历。”就行政与政治的关系而言，一方面，行政不同于政治，“行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的。行政管理的问题并不属于政治问题。虽则行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需乎自找麻烦地去直接指挥行政管理机构”，“政治是，在重大而且带普遍性的事项’方面的国家活动，而在另一方面，‘行政管理’则是‘国家在个别和细微事项方面的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。’政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成，’但行政管理并不因此就是政治。”然而另一方面，行政与政治又密切相关．“行政管理的领域是一种事务性的领域。行政管理作为政治生活的一个组成部分，仅仅与企业办公室所采用的工作方法是社会生活的一部分一模一样、仅仅与机器是制造品的一部分一模一样。

13

(四)行政学研究的历史渊源

科学研究不能从零开始，对于行政学的研究也是如此。在他看来，“行政的博士都产生在欧洲。这门科学并不是我们所创造的，它是一门外来的科学，很少使用英国式或美国式的语言规则。它所使用的仅仅是外国腔调，它所陈述的东西对我们的头脑来说全都是些异己的概念。它的目标、事例和环境，几乎百分之百足以外国民族的历史、外国制度的先例和外国革命的教训为根据的。它由法国和德国的教授们所发展起来的．其各个组成部分经常是与一个单一国家的需要相适应的，并且是为了适应高度集中的政府形式而建立起来的。因此，为了满足我们的要求，对它必须加以改造．使之不只适应于一个单一而且紧密结合的国家．而且适应于一个复杂且形式多样化的国家、并且使之按照适应于权力高度分散的政府形式建立起来。 (五)行政学研究方法论

正确的方法是从事科学研究必不可少的重型前提条件、行政研究也不例外。我们应该运用历史方法和比较方法对不向同府所共有的行政管理规律进行研究。 （六）人事行政思想

“为政在人。”威尔逊十分关注当时的文官制度改革。他说他之所以“提出在美国展开行政学研究，其目的在于找到最佳方法以建立下面这样一种文官班子，他们受过足够的教育，具有充分的自信精神，工作起来既有见识又有分量，但通过选举和经常性的向公众进行咨询，与公民的思想保持如此密切的联系，以致使专断成为不可能的事情”。他认为“我们的理想模式是通过选举和经常性的公开商议，以彻底排除武断和阶级成见，并用这种方式建立一个具有足够的文化教养和自立精神的文官制度，它能够有理智有力量地展开活动，但却依然与公众的思想保持着非常紧密的联系”。他尤其重视政府官员的素质问题。必须为文职机关的竞争考试提供有充分准备的人员，这些人员必须同样既接受各种自由形式的考试，也接受技术知识方面的考试。在具体谈到政府官员的素质时，威尔逊特别强调政府官员应该具有良好的态度。“所谓良好态度就是对于他们所为之服务的政府的政策，具有坚定而强烈的忠诚。这种态度在各方面部决没有官僚作风的污点。”他指出，政府官员，尤其是行政领导应该带头克服官僚主义。他认为“只有当一个国度的全部国家机关与人民、人民领袖以及普通僚属的共同政治生活隔离的时候，官僚主义才有可能生存。官僚主义者的动机、目标、政策和标准必然是官僚主义的。我们规定所有的部长部必须是真正为人民服务的，因而对于在真正为人民服务的部长领导下履行任务的官员们．要想指出他们无耻的独断专横的任何实例，看来是很因难的”；“一个具有真正大公无私精神的政治家，其领导方式可

14

以把自负而且敷衍塞责的机关变成公正政府的具有大公无私精神的工具。此外．威尔逊还就如何提高政府官员的工作质量提出了自己的看法，他说：“我们各级政府及其下属政府所组成的这些系列，要怎样才能管理成下述这样一种状态呢?就是说要使政府官员所经常感兴趣的是用他的才智作最大的努力，用他的良心作最认真的服务，不仅仅是替他的上级效劳，而同时要为群体尽力。要怎样才能够使这种服务到达下述这样一种程度呢?就是说通过给予政府官员大量生活费用补助来使这种服务引起雇员普遍的兴趣；通过发展他的前程使这种服务成为他最珍视的兴趣；通过提高他的营养和培养他的性格使之成为他最崇高的兴趣。 （七）行政监督思想

随着政府行政职能和行政权力的不断扩大，行政监督也日益受到人们的重视，行政监督是行政职能得以顺利实施和行政权力得以合理行使得重要保证。威尔逊的行政监督思想主要是通过他对公共舆论与行政管理之间关系所进行的分析而得到阐述的。他说：“在行政管理活动当中，群众舆论将起什么作用?准确的答案似乎是：公共舆论将起权威性评判家的作用。”“无论是在政治还是在行政方面，为了对制定基本政策的更为巨大的力量进行监督，公众的批评则是完全安全而且有益的，是完全不可缺少的。应该让行政学之研究去发现一些最佳方法，这些方法能够给予公众舆论以上述这种控制监督的权力，但却使之与一切其他的干扰活动分家。”这里，咸尔逊正确地指出了，作为监督政策实施的一种机制，公共舆论不仅是有益的而且是必不可少的，行政研究应当为公共舆论发挥其对行政管理的监督控制作用提供最佳途径，应当排除各种来自行政中的干扰；政府为了能够更有效地履行其职能，其“行政管理必须在一切方面都对公众舆论有敏锐的反应”。

第二节 古德诺的政治——行政二分法

一、

生平与著述

古德诺生于1859年，卒于1939年，他是著名的政治学家、行政学家和法学家。主要著作：《共和与君主论》、《政治与行政》、《比较政治法》。

二、 1、

主要思想内容述评

对政治——行政二分法的进一步阐释

古德诺对政治——行政二分法的贡献，并不在于他提出的这个“政治——行政二分法”本身有什么新意，而是在于他通过对政治行政二分法的进一步阐释，第一次澄清了由这种“二分”的提法而容易造成的一种误解，这种误解认为一种政府功能只存在于一种政府机构之中：在于他第一次指明了这样一个道理：“分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础。因为这一原则要求存在分立的政府机构，每个机构只限于形式一种悲愤开

15

了的政府功能。然而，实际政治的需要却要求国家意志的表达与执行之间协调一致。”很明显，古德诺在这里表现出的兴趣，主要已不是政治与行政的“分离”，而是它们二者的“协调”。 2、

走向协调的道路之一：政治对行政的适度控制

法定制度：如英国内阁必须对议会负责 法外途径：如美国，这种控制就是由政党来完成 3、 4、 5、

走向协调的道路之二：行政的适度集权化

美国走向政治与行政协调的独特道路——法外调节 美国加强民主和效率协调的主攻方向——政治体制的改革

第三节 泰勒的科学管理理论

弗雷德里克温斯洛泰勒与1856年3月20日出生于美国宾夕法尼亚州甲门城的一个富裕的律师家庭，他幼年时就很爱好科学研究和试验，对任何事情都想找出“一种最好的方法”。 他工作积极认真，他在管理方面的著作主要有：《计件工资制》、《工厂管理》、《大学和工厂中纪律和方法的比较》、《制造业为什么不喜欢大学毕业生》、《效率的福音》、以及《科学管理原理》和《科学管理》等，其中尤以《科学管理原理》最为著名，由于泰勒锐意倡行科学管理及卓越的研究贡献，被誉为“科学管理之父”。 二、

科学管理理论的基本内容

1、 科学管理的中心问题是提高劳动生产率

泰勒的方法是，选择合适而熟练的工人，把他们的每一项动作、每一道工序的时间记录下来并把这些时间加起来，再加上必要的休息时间和其它延误时间，就得出完成该项工作所需的总时间，据此定出一个工人的“合理的日工作量”。这就是所谓的工作定额原理。

2、 为了提高劳动生产率，必须为工作挑选“第一流的工人”

所谓 “第一流的工人”，在泰勒看来，人具有不同的天赋和才干，只要工作对他合适，都能成为第一流的工人。问题的关键在于要努力使得每一种类型的工人都找到能使其成为第一流工人的工作。

3、 要使工人掌握标准化的操作方法，使用标准化的工具、机器和柴料，并使作业环境标准化

4、 实行刺激性的工资报酬制度

5、 工人和雇主两方面都必须来一次“精神革命”

16

6、 把计划职能同执行职能分开，变原来的经验工作法为科学工作法 7、 实行职能公长制

8、 在组织机构的管理控制上实行例外原则 三、科学管理理论对西方行政学发展的影响

如前所述，现代西方行政学的形成和发展是与科学管理运动的兴起密不可分的，这主要表现在泰勒科学管理理论对西方行政学理论与实践的影响上。尽管泰勒所开创的科学管理理论最初是针对企业管理而提出的，但是它同时也为政府的行政管理改革提供了线索和方法。正是在科学管理运动兴起之后，一些行政学家便开始重视通过科学管理来寻求政府行政效率的问题。

更为值得一提的是美国著名的行政学家伦纳德·D·怀特则进一步用科学管理理论研究政府行政管理。而且美国政府也将科学管理运动提供的科学原理和方法应用于政府的行政管理、精简政府、调整机构，促进了政府工作的改革，提高了行政效率。因此，我们说，在某种意义上，正是以泰勒的科学管理理论为标志的科学管理运动，才进一步推动了西方行政学的形成和兴盛。

第四节 法约尔的一般管理理论

一、生平与著述

法约尔于1841年出生在法国的一个资产阶级家庭，他的一生可分为四个阶段，第一阶段是1860——1872年间的12年。在这一阶段，法约尔作为一个的等级较低的管理人员和技术人员，主要关心的是采矿工程方面的问题，特别是防止火灾危险的事。第二阶段是1872——1888年的16年，他被提升为领导一批矿井的经理。在这一阶段，他主要考虑的是决定这些矿井的经济状况的因素，这促使他开始研究管理问题。第三阶段是1888——1918年的30年。他于1888年公司出于破产边缘时被任命给公司总经理，在这一阶段，公司培养了一批管理、技术和科学上的骨干。第四阶段是1918——1925年的7年。法约尔于1918年退休，此后，直到他1925年12月以84岁高龄去世前都致力于宣传他的管理理论。主要著述：《工业管理与一般管理》、《国家在管理上的无能——邮政与电讯》、《公共精神的觉醒》、《论管理的一般原则》、《高等技术学校中的管理教育》、《管理职能在事业经营中的重要性》、《国家行政理论》等。

二、法约尔一般管理理论的主要内容

1、 管理的定义

管理就是实行计划、组织、指挥、协调和控制。

17

2、 管理的十四条原则 1） 劳动分工 2） 权利与责任 3） 纪律 4） 统一指挥 5） 统一领导

6） 个人利益服从集体利益 7） 人员的报酬 8） 集中 9） 等级原则 10） 秩序 11） 公平 12） 人员的稳定 13） 首创精神 14） 人员的团结

3、 进行管理教育和建立管理理论的必要性

他认为，人的管理能力可以通过教育来获得，所以他强调管理教育的必要性和可行性。提出了他创立这种一般管理理论的理论依据：（1）管理是一种可以应用于一切机构的独立的活动；（2）一个人在一个机构内的地位愈高，管理活动愈加重要；（3）管理是可以教授的。 思考题和习题

第二章 正统时期的西方行政学说

教学目标及基本要求：通过本章学习，使学生了解西方行政学说史的分段及主要代表人物。 教学内容：

第一节 威尔逊的《行政学研究》

第五节 古德诺的政治——行政二分法 第六节 泰勒的科学管理理论 第七节 法约尔德一般管理理论

教学内容的重点和难点 教学内容的深化和拓宽

18

教学方式：讲授法

第一节 韦伯的官僚制理论 一、 生平与著述

马克斯韦伯1864年4月21日生于德国图林根的埃尔福特一个富有家庭，于1882年进入海德堡大学攻读法律，除学习罗马法外，还兼修中世纪史、经济理论、哲学和神学。韦伯一生著述甚丰，主要有：《新教伦理与资本主义精神》、《一般经济史》、《社会和经济组织的理论》、《社会学论文集》、《政治论文集》、《科学论文集》、《国家社会学》等。

二、 韦伯官僚制理论的主要内容 1、 权威结构理论与组织类型分析

他指出，任何一种组织都是以某种形式的权威作为基础的，没有权威的组织是无法实现组织目标的。为了纪念一步阐述这一问题，韦伯对权威和权力作了区分。他指出，权力是无视人们的反对，强使人们服从的能力；而权威则意味着人们在接受命令时出于自愿。可见，在权威制度下，下级把上级发布的命令看作是合法的。正是根据这种权威合法化的方式，韦伯对不同类型的组织进行了区分。他认为有三种合法的权威，由此出现三种不同的组织形式，即“神秘化的组织”、“传统的组织”、和“合理化——合法化组织”。

1）“神秘化的组织” 这种组织形态行使权威的方式是基于领导者个人的人格，它以对个人的崇拜、迷信为基础，如对宗教先知、军事领袖和政治领袖的崇拜。

2）“传统的组织” 在传统的组织中，命令和权威的基础是先例和惯例。从前经常发生的事情被看作是神圣的东西，并由此确定了各种团体的权利和期望，因此，在这种组织中，习惯成了伟大的仲裁者。这种组织类型的权威明显地具有世袭性、封建性和绝对性的特点。 3）“合理化——合法化组织” 在合理化——合法化的组织中，权威的基础是组织内部的各种规则，人们对权威的服从是由于有了依法建立的等级体系。

此时的权威必须在组织中担任一定的领导职务，被领导者对权威的服从实质上是对组织规则的服从，在赢得服从这一点上与领导者个人的品质、能力、学识关系不大；此时领导者与被领导者之间在法律地位上显然是平等的，各自都要受到组织规则的约束。这种类型的组织是以官僚组织的形式出现的，而韦伯则把它看作是现代社会中占主导地位的权威制度。 2、官僚制及其特征

在韦伯看来，他所谓的“官僚制”是指一种以分部——分层、集权——统一、指挥——服从 等为特征的组织形态，亦即现代社会实施合法统治的行政组织。韦伯认为，从纯技术的

19

观点来看，“官僚制”是效率最高的组织形式，政府、军队、宗教团体以及早期的企业都是采用的这种组织形态，它是一种高度理性化的组织机构的“理想类型”。 韦伯认为，作为一种理想的行政组织形式，“官僚制”具有以下基本特征：

1） 合理的分工 明确划分每一个组织成员的职责权限兵役法规的形式严格固定这种分工，使官僚制的重要特征之一。

2） 层级节制的权利体系 官僚制组织是一个等级实体，具有等级与权力一致的特征，在这样一个等级实体中，将各种公职或职位按权力等级组织起来，形成一个指挥统一的指挥链条，沿着自上而下的等级制，由最高层级的组织指挥下一层级的组织直至最基层的组织，于是便形成官僚制中层级节制的权力体系。

3） 依照规程办事的运作机制 在实行官僚制的组织中，管理工作不是随心所欲地进行的。官僚制组织通常要制定一整套规则和程序来规范组织及其成员的管理行为，以保证整个组织管理工作一致性和明确性。

4） 形式正规的决策文书 在实行官僚制的组织中，一切重要的决定和命令都应形成正式文件下达，并且要记录在案，用毕归档，为此，官僚制组织要设立一个妥善保管一切记录和文件的“档案馆”。

5） 组织管理的非人格化 韦伯认为，人们的个人情感和好恶等非理性因素常常会影响他们的理性和客观性，并进而会助长亲情裙带和偏爱等关系，而这一切都会严重地干扰和妨碍组织管理工作的开展。因此，在实行官僚制的组织中，管理工作是以法律、法规、条例和正式文件等来规范人的行为的了。

6） 适应工作需要的专业培训机制 官僚制是建立在高度分工和专业化基础之上的，为了有效地处理纷繁复杂的事务和解决各种各样的问题，各个部均有一套稳定且详细的技术规范要求，因此，组织在各个领域都必须配备专家和技术人员，以适应工作的需要。 7） 合理合法的人事行政制度 官僚制组织的人事行政制度具有以下特点：（1）人员任用的根据不应是信仰、籍贯、关系和性别，而应是工作性质的要求以及人员本身所具备的资格条件，包括学历、专业、经验和能力。（2）对于人员的职位应根据职位等级系统给予合理地安排，以使其能够在合适的位置上充分发挥其才能。（3）职务是通过自由契约关系来承担的，除非犯有重大过失并依照法定规则加以免职，否则组织不能单方面地随便结束这种契约关系；相反，本人则有权自由脱离组织。（4）每一个职务都有一明确规定的法律意义上的权责范围和应具备的学识、能力和经验。（5）组织应有明确的固定的货币工资制度，工资标准基本上是根据人员在等级系列中的级别、职位的责任大小以

20

及年资和社会地位来确定的。（6）人员的奖惩应根据其工作的优劣来确定。（7）人员晋升的根据应该是人员工作成绩的大小和资历的深浅，而不应当看这个人是谁以及他有什么关系。（8）任何人员不得将自己的职位私自转让或指定他人非法继承。（9）行政人员不拥有任何获取其职位的手段并且不能滥用其职权。（10）行政人员在行使职务时受到严格而系统的纪律约束和控制。 3、官僚制的优点和缺点

通过对官僚制的本质和特征进行深入而系统的分析，韦伯认为，官僚制具有巨大的优越性。在他看来，这种优越性具体体现在以下四个方面：

1） 严密性 2） 合理性 3） 稳定性 4） 普适性

第二节

怀特的理论行政学思想

一、 生平与著述

怀特生于1891年，是美国早期杰出的行政学家，尤其是人事行政学专家。作为现代西方行政学的奠基人，他坚信公共行政管理存在着一些具有普遍适用的理论原则。他第一次运用理论的方法对行政学问题进行了系统的研究，首次将行政学思想系统化、理论化，使之成为一门比较完整的学科体系。他一生著作甚丰，主要有：《行政学导论》、《近代公共行政的趋势》、《联邦主义者》、《外国公务员制度》等。

二、 行政学研究对象和范围

怀特认为，行政学的研究对象和范围就是对国家政府中“市政、联邦或联邦行政的研究。” 三、行政环境思想

1、经济环境和政治环境与行政

行政环境是指围绕着行政活动直接或间接地作用和影响行政管理、行政行为以及行政效

21

果的各种因素的总和。他认为，环境首先影响着国家的行政制度和组织，其次，国家经济上的发展变化也直接地影响着国家行政职能、任务范围的变化发展。 2、客观社会环境与行政

随着经济等方面的发展、行政工作也需随着发展，社会各方面对国家行政管理提出了更高的要求，怀特特此归纳为以下几点：

(1)随着美国政府职能的扩大，政府的支出日益增加，使公民的赋税相应增长，公民要求政府节约，反对政府高赋税；(2)随着政府对经济和社会生活干预的加强，公民要求政府管理要民主；(3)经济贸易活动的拓展要求政府行政管理要高效，政府的支出要节约，政府行政的“效能与节约是国家繁荣和商贸成功之第一要素”；(4)随着政府公务员队伍的扩大，“公民要求政府应是忠实、优良及贤明之行政”；(5)随着政府职能的扩大，应改革原有的机构，增设新的部门以管辖新的公共事务；(6)科学管理运动的蓬勃兴起，要求政府同样应实行科学管理，改进行政方法。 3、科技环境与行政

怀特认为，科学技术的发展为国家行政管理作出了重要贡献，其具体表现在以下三个方面：(1)科学技术及其产业化的空前发展．“不仅改革了行政的设备，而且改革了行政的任务，科学已经为行政目标的确定提供了有益的启示”，而且科学也改变了行政方法。(2)现代科学的发展促进了科学技术在行政管理中的广泛应用，现代行政管理过程中诸如决策、规划、设计、技术措施和监督等许多重要的工作都需要科学技术的支持，这是科学技术对政府行政管理的贡献。在怀特看来，国家的行政管理需要一批专门的科学技术人才，“现代行政人员中既需要有实地研究者又需要有科学家”。(3)科学的发展促进了行政研究的发展，产生了行政科学，使行政管理从旧时的经验管理走向科学管理。因此．除科研机构外，在“行政领域中应分出研究之职务”，设立专门机构和人员，从事行政管理的科学研究。 四、行政组织思想

行政管理是有组织的管理活动，行政组织是政府行政管理的主体，有效酌行政管理来自有效的组织、行政组织是行政学最重要的研究内容。在这方面，怀特进行了深入的研究并提出了一些重要的组织建设及管理的思想。

首先，怀特对行政组织的核心问题——行政组织体制问题进行了探讨。他结合英美当时行政组织体制的状况将行政组织体制的类型及特征作了如下归纳： 1、自治型的行政组织体制与官僚型的行政组织体制 2．中央集权型的行政组织体制与地方分权型的行政组织体制

22

3、独立制型的行政组织体制与权力汇一制型的行政组织体制

其次，怀特对行政责任与权力的分配问题进行了分析。他在《行政学导论一书中明确指出：“政府的行政效率从根本上来说是以行政组织中责任与权力的适当分配为基础的。这是我们必须注意的一条重要原则。”在怀特看来，责任与权力分配的确切意义即“每一个行政官员必须特别赋与一种固定任务。在这种情况下，行政的成败取决于行政官员自身的才能与智慧。为此，必须

配之以行政权力，每一个行政官员必须有法律上及财政上的固定权力，以便有效地执行其公务。

最后，怀特还提出了优良行政组织的标准。他指出，要获得行政的高效率，必须具有良好的行政组织，而优良的行政组织则应该达到下列标准：1．行政组织能够获得最优秀的人才；2、组织成员应有一致的责任及适当的权力；3．将行政官员区分为政务官和事务官，明确各自的权责及任务，以职务划分为原则，确定指标；4．设置协调机构专门从事综合协调工作；5、对组织的管 理效率进行准确、合理的测量。 五、行政协调思想

行政协调是行政主体为达到一定的行政目标而引导行政组织、部门、人员之间建立良好的协作与配合关系，以达到共同目标的管理行为，它是行政管理的重要内容之一。对此，怀特从以下几个方面进行了探讨：

首先，他提出应该精简机构，减少协调工作的数量和难度。 其次，怀特认为应该设置行政协调机关。

第三，他认为要通过精密的协调来获得较好的协调结果。

第四，他指出，在协调过程中，行政首长的裁定就是最后的决定。 最后，怀特还提出了实行协调的原则。 六、人事行政思想

怀特的人事行政管理思想十分丰富且比较具体，他对人事行政管理中从人员的考试录用、职位分类、分级与工资，到职务的晋升、惩戒与罢免以及退休等各个环节均作了探讨。具体地说，怀特的人事行政思想主要表现在以下几个方面： 1．关于人才的选拔问题

2．关于职位分类一分级与工资的制定问题 3．关于职务的晋升问题

23

七、行政伦理思想

行政伦理是指行政人员在行政管理活动中的行为规范的总和，它是维持行政管理活动参与者之间，即行政机关与其他各机关(包括各级行政机关和权力机关)之间、行政机关与其工作人员之间、行政机关与企业事业单位之间、行政机关与社会团体之间、行政机关与公民之间等的合理、正当关系的原则和规范。怀特的行政伦理思想主要体现在他对行政官员风纪——即他所谓“官纪”问题的研究上。怀特着重从以十四个方面对“官纪”及其相关的行政伦理问题进了分析。 1．官纪的本质及其重要性 2．败坏官纪的因素 3．官纪的基础 4．良好官纪的标志 八、行政法规思想

行政法规是指国家机关为了实施宪法和法律、履行行政管理职能、完成行政任务，在其职权范围内，依据法律和法定程序制定和发布的规范性文件的总称。现代行政管理最重要的特征就是法制化的管理，行政法规作为行政管理法制化的有力工具，以国家强制力和严肃性确保行政管理活动有章可循、有效运，行政法规在国家行政管理中具有十分重要的作用。行政法规大部分是由国家行政机关制定并发布的。怀特的行政法规思想主要体现在以下两个方面：

首先，他指出要注意研究政策与法规和法律之间的关系，接着他又就行政条例制定权的范围、限度、保障以及行政条例制定校对于行政管理的重要性等问题作了具体阐述。 九、行政监督思想

行政监督是现代行政管理的一个重要环节。怀特在其著作中不仅对行政监督的必要性、作用及分类等一般性问题进行了探讨，而且还对立法监督和司法监督等具体问题作了较详细的阐述。

怀特首先指出，由于在行政运行中存在着滥用权力、违法乱纪、侵犯公民权利、管理无力、不负责任等不良情形，因此有必要发展完善的行政监督机制．以便对行政系统实施有效的监督．确保其高效地运作。

接着怀特明确指出了立法监督的主要职责及有效方法。他认为，立法监督的主要职责在于：第一，确保立法与行政政策的协调；第—，确保政府支出适当；第二，确保行政监督的实施目的真正在于提高行政效率；第四．使立法机关完全了解行政情形，以便制定补

24

救的立法。可见，在怀特看来，立法机关主要是从大的方面实施对行政机关的监督，而不是实际管理或干预行政机关的具体行政事务。 最后，怀特就司法监督问题进行了系统阐述。 第三节 古利克的一体化行政思想 一、生平与著述

卢瑟·哈尔西·古利克于1892年1月17日出生在日本的大阪。 在20世纪20年代，古利克首先从哥伦比亚大学获得了博土学位，继而被任命为市政研究局局长，该局被重建为美国国家公共行政研究所。在古利克的领导下，该研究所扩大了授权，并在随后的20年中在美国的许多州开展了行政研究。主要著述：与厄威克合作编辑著名的《行政科学论文集》一书，其中他自己撰写了两篇论文，一篇是《组织理论评论》，另一篇是《科学、价值观与公共行政》。 二、政府在社会中的作用

古利克并没有把自己视为一个理论家，用他的话说就是：“我将把对世界综合而系统的解释留给政治历史学家和政治哲学家，因为我既不是历史学家也不是哲学家。我的兴趣和经验倒是在于通过行政行动和公民行动来使问题得到解决。”不过，从古利立的著作中我们至少可以推断出他对政府在社会中的角色和功能所具有的一般学术取向。古利克宣称，人是一种社会动物，人具有敏捷的双手、难以满足的好奇心和聪明的头脑；人的本性将要社会交往，需要对其“知识、技能、兴趣、技艺和情绪的专门化施加种种限制”。

在古利克看来，政府是任性、坚强且自私的人们能够协作共生的手段，当基于自身利益并且由市场这只“看不见的手”所支配的私人行动证明是不适当的时候，政府活动的必要性便油然而生。政府工作的目的在于对过度的自由行为施加必要的控制并提供合作的社区服务，即提供一些以合作为基础且能够更好、更经济或者更令人满意地完成的活动。总之，政府应该表现出一种“对弱者的公平的人类同情心”。

尽管政府必须发挥作用，但是古利克认为它不应该单方面地发挥作用。他坚持认为，一个多元化的社会不容许中央政府独断地寻求包括公共活动和私人活动在内的国家目标和政策方案。”相反，公共部门和私人部门应该为了实现共同的利益而携手合作，尤其是应该将制定计划作为这种合作的重要组成部分。

为了正确地履行其必要的职责，政府有必要对其职能重新进行大幅度的调整。古利克认为，无论是公众还是立法机关，都不具备有效政府所需要的计划能力。在他看来，公众处理不了错综复杂的计划问题，因此公众必须将制定计划的责任授予政府系统，由政府系

25

对先前在《新国家》一书中未能予以考察的团体冲突问题所提出的新的假设。她认为，人们可以通过会议、讨论和协作来彼此启迪思想，并在对共同目标的追求中表示其统一性。她并且认为个人可以通过群体经验而使自己的创造力得到更大酌发挥。基于这种考虑，她提出了建设性冲突的思想。

在福莱持的著作中，冲突问题占据着十分重要的地位。她认为，我们“应该将冲突视为一个组织中任何活动的一个正常过程”。。在她看来，冲突既谈不上好，也说不上坏，应该正视它的存在，而不应该感情冲动地或带有偏见地去对待它。她认为，冲突并不就是斗争，它只表明一种差别——意见的不统一或利益上的差别，不仅组织的一股成员与其领导者之间会发生冲突，而且在不同的领导者之间也同样会存在冲突，或者简单地说，差别无所不在。在她看来，冲突并不原木火不相容的纷争那样毫无益处，它客观地存在着人的个体差异，所以冲突在人类组织中就是不可避免的，因此，我们与其说将冲突作为坏的东西加以批判，倒不如去重视它，利用它为我们谋利。褐莱特认为，冲突是一个要素，它存在于相互作用的期望之中，冲突并非只是具有破坏性，它同样也具有建设性，冲突作为表现和累积差别纳要素，也可能成为组织健康的标志和进步的象征。福莱持提出了三种处理冲突的办法：(1)压服的办法，这意味着冲突的一方战胜了另一方。福莱特认为，这是处理冲突的最简单、最容易的方法，然而也是一种急功近利的方法。从长远的观点来看，它不是一种成功的方法，因为被压服的一方往往不服，会伺机反抗。(2)妥协的办法，这意味着冲突的双方都作出一定的让步以缓和冲突，从而使被冲突所困扰的活动能够继续进行。这也就是说，陷入冲突的双方都要放弃自己的部分期望去赢得问题的解决。福莱特认为，虽然妥协的办法是人们解决绝大多数冲突的常用方法，但是，由于妥协总要使人们有所失，所以人们常常不太愿意妥协．即使是同意妥协，各方往往都可能会故意把以后的要求提得高一些，而把让步说得少一些，希望这样能使最后达成的协议更符合自己原来的期望，这样就使得冲突双方都不是开诫布公而是掩盖了情况的真相，使谈判也常常带有做作的成分。(3)整合的办法．即把冲突双方的利益和愿望结合起来，结果能够使双方都得到充分的满足，任何一方都无须牺牲任何东西。福莱特认为，整合是处理冲突的一种创造性的方法．它常常必须引入某些新的想法，以便冲突双方真实的要求能够得到满足这里，我们不难发现，福莱特所偏爱的这种处理冲突的“整合”方法，其精神实质同泰勒所主张的劳资双方的“精神革命”颇为相似。虽然西方有些学者认为福莱持的“整合”方法带有理想主义色彩，实际上难以办到，但是我们也不能否认这种含有辩证系统思想的”整合”方法是很有启发性的，如果我们循着这个思路前进，对于我们正确地解决冲突无疑是有帮助的。

36

（二）权力、权威、控制与协调

福莱特认为，要实现“群体原则”，通过“整合”的方法来解决利益冲突，就必须重新考虑关于权力和权威的概念，在她看来，“权力是使事情发生的能力”，而“控制则是作为用来达到某一“具体目的之手段而行使的权力”。损害之，权力是一种能力。她把权力区分为“统治的权力”和“共享的权力”，前者可能会变成强制的权力，而后者则是联合产生的共同的权力。基于对权力的认识，福莱特把控制视为权力的行使，或者说它是一种过程，实施控制就是指能够将所控制的领域视为一个综合整体并且能够从一个控制领域过渡到另一个领域的一种功能，它并非只是简单的预见而是创造析的情境。而权威则被福莱特定义为“既得的权力”—一即发展的权力和锻炼的权力，作为控制的表现形式，权威的行使也就相应地被她界定为“既得的控制”。。福莱特认为，权威也是一种过程，它不是决策的最终阶段，就名望和一个人从属于另一个人这一点来说，权威的提法冒犯广人的尊严，或许会引起不理想的反应和矛盾，因此，它不能成为组织的基础。在她看来，权威起源于正在执行的任务，来源于特定的情境。她提出，组织的真正基础是职能，权威也正是源于职能，中心权威即来自最高领导层的权威应该被职能权威所取代，在指定的职能范围内，每一个人都拥有不可剥夺的权威。她试图用“共享的权力”来代替“统治的权力”，用共同行动来代替同意和强制，变服从命令为服从“情境规律”。她说；“不应该由一个人给另一个人下命令，而应该是双方都从情境小接受命令。如果命令只不过是情境的一部分，那就不会产生某些人发命令而另一些人接受命令的问题。”

与权威和责任一样，控制也是实现组织目标的一个重要方面。福莱特认为，控制应该是由事实控制而不是由人拉制，控制是相互关联的而不是由上面强加给的，既然事实随着情境的变化而变化，那么控制也应该根据每一种情境的事实来确定，而不是由上级来控制下级。她指出，在控制活动中，除非在某种情境中的所有要素、材料和人之间存在着统一和合作，否则，柯效的控制是难以实现的。她认为，如果不能有对共同的利益的追求，情境就会失去控制．控制的基础就在于有认识到相互间共同利益并自觉控制其工作，使之符合于既定目标的自我管理、自我指挥的个人和团体。管理人员所要控制的不是单个的要素，而是复杂的相互关系，不是个人，而是情境，其结果是要达到使整个情境形成一种生产性的结构。由于许多群体力量的交织决定着相应的总行为，所以绝大多数情境都显得十分复杂，以致最高层的集中控制难以有效地发挥作用，这就要求在组织机构中设立许多个控制点，并使其“相互关联”，而这种相互关联是以协调为基础的。她的这些观点反映了一种处理整体和全部情境，使之达到统一性的完形心理学的观点。

37

关于协调，福莱特认为，组织的首要任务就是协调，即把聚集起来的个人转变为—个工作单位。在她看来，协调就是将处于特定情境中的所省因素相互联系起来并且导致该组织的整合统一，而实现这种整合统一的最佳途径是负责相关活动的个人和部门直接联系。因此，在一个组织中，信息的沟通和权威的行使不仅应该以纵向垂直的方式进行，而且还应该以横向水平的方式开展。此外，协调应该是一个包含计划和执行这两个方面的连续过 程，其中，每一个部门都应该将其行动建立在有利于组织整体利益的基础之上。在她看来，实际上，控制和权威源于正确的协调，而并不是保人们常常假定的那样，协调源于控制和权威。为了达到协调，福莱特提出了所谓“组织的四条基本原则”：

1. 协调是涉及一种情境下所有因素的“交互联系” 在福莱特看来，在一种特定的情境中，所有的因素彼此之间必定存在着相互的联系，对于这些相互联系必须给予足够的重视。

2．通过直接接触实现协调 福莱特认为，在组织中负责的人们，无论其处在组织层次的哪个职位上，都必须保持直接的交往，“横向”的联系与由命令构成的“纵向”指挥链对于实现协调具有同等的重要性。

3．协调应在早期阶段进行 所有的相关人员都应该在政策或决定的形成阶段参与协调，而不能只是在政策或决定的完成阶段参与，这种早期阶段的参与方式可以通过提向组织成员的积极性和士气而有益于组织的发展。

4．协调是一个连续的过程 福莱特强调，棉要有一种长久的机制来完成从计划到行动、再从行动到未来计划的任务。福莱特认为，这种机制具有不可估量的优越性，同时，她也强调通过连续探索取得信息的重要性。在她看来，信息本身就是控制的一种形式，因为假如信息能够被人们准确地接受，还可以产生一种与取得的信息保持一致的行为趋向。 上述“组织的四项基本原则”包含着这样的一个结论：即组织就是控制。因为组织和协调的目的就是要保证达到可控制的成果，协调是为了实现统一，而统一就是控制。为了说明这一点，福莱持举了这样一个例子：采购部门想降低采购材料的成本，而生产部门则坚持要用较好的材料进行生产，这似乎是一个难以解决的矛盾。但如果他们遵循早期协调和连续协调的原则，每一方就都能够看到对方的问题，并转而寻求或开发一种能满足他们双方要求的材料。这样，双方都没钉牺牲自己的目标，而能使自己的部门、公司和消费者达到利益的统一。这种利益的统一就是通过协调的自我管理而达到的。 思考题和习题

20世纪20年代至30年代是西方行政学发展的所谓“正统时期”。其原因在于这一时期的行

38

政学家继承了早期行政学的基本信念，认为“真正的民主和真正的效率是统一的”，经济和效率是行政管理的基本准则。他们将官僚制度及其组织和管理问题作为研究重点，力图通过对行政现象的科学分析，发现行政管理的原则和规律，并尝试者为行政学确立一个基本的理论模式和学科体系。这一时期的行政学说及其主要代表人物有：德国社会学家韦伯、美国行政学家怀特、英国行政学家厄威尔、美国著名女政治学哲学家和管理学家福莱特。

第三章 批评与转变时期的西方行政学说 教学目标及基本要求： 教学内容的重点和难点 教学内容的深化和拓宽 教学方式：讲授与提问相结合 思考题和习题

第一节巴纳德的系统行政组织学说

说到“系统”或“系统观”，或许今天很少再有人觉得新鲜，然而，在20世纪三四十年代以前，特别是在系统论正式产生之前，人们则并没有把“系统”或“系统观”的概念当作一门学科的基本概念。在组织管理研究领域，最早率先用系统观表述组织并建立了一套影响深远的理论体系的，就是美国著名管理学家巴纳德。 一、生平与著述

巴纳德1886年11月7日出生在美国马萨诸塞州马尔登的一个中等收人家庭，他五岁丧母，由他祖父母收养。由于他外祖父母家的人都很爱好探讨哲学和音乐，这使得巴纳德 从小就养成了进行哲学思考和弹奏钢琴的习惯。巴纳德在初中毕业后，由于家庭经济条件不太宽格，他便以为人校准钢琴音调为生，同时筹资读完高中。以后，由于他得到了哈佛大学的一笔助学金的资助，并且通过替别人调准钢琴、参加一个小乐队的演奏和为人打字等勤工俭学活动来补充自己的生活。他在哈佛大学学习经济学，用了三年时间(1906一1909年)完成了课程要求，但因缺少实验学科(化学、物理等)的成绩而未能获得学土学位，尽管巴纳德没有获得学士学位，但在他的一生中，由于他在组织的性质和目标方面的杰出贡献，使他获得了布朗大学、普林斯顿大学和宾夕法尼亚大学等七个著名大学的荣誉博士学位。巴纳德一生著述甚车，除了他1938年出版的那本被誉为管理学经典著作的代表作《经理人员的职能》和著名的《组织与管理》(1948年)这两本书之外，他还著有大量的论文和报告等，其中与行政管理有关的主要包括：《组织实践中的业务问题》(1922年)、《管理人员能

39

力的培养》(1925年)、《人事关系中的某些原则和基本思考》(1935年)、《公共救济》(1935年)、《现代事务中预见的方法和限制》(1936年)、《人际关系中某些难以理解的方面》(1937年)、《你会对上级讲些什么7b(1937年)、《新泽西的工业对新泽西政府的依赖》(1938年)、《关于经济行为中的非理性》(1938年)、《民主过程中领导的困境》(1939年)、《集体协作》(1940年)、《民主社会中领导的必要条件》(1940年)、《怎样做好联合服务组织的工作?》、《联合服务组织更深远的意义》(1943年)、《论世界政府的规划》(1943年)、《厄威克“行政的要素”一书书评》(1945年)、《正式组织中职位制度的作用与反常》(1945年)、《管理人员的教育》(1945年)、《伦理与现代组织》(1945年)、《西蒙的行政行为：行政组织决策过程的研究一书前言》(1958年)、《查尔斯·海尼曼的“民主制度中的官僚制”一书书评》(1950年)、《科学与组织》(1951年)、《领导与法律》(1952午)、《正式组织的基本条件》(1953年)以及《国家科学政策》(1957年)等。 二、巴纳德行政组织理论的主要内容

巴纳德从比较高的组织层次人手，运用系统的观点从多方面对组织问题进行了全方位的研究。他在行政组织管理方面的理论观点主要包括以下方面的内容。 （一）组织的本质

巴纳德不是仅仅从物质或人的方面看待组织，而是从人与人之间的协作关系的角度来看待组织的。他认为，在我们日常生活中见到的诸如政府机构、军队、企业、学校、医院等正式组织实体，都是由物质、技术、人和社会关系等方面或部分组成的协作系统。在他看来，组织理论并不研究这种协作系统的各个方面，只研究协作系统的一部分一一“组织”，即协作系统中人的行为和人的协作关系，这样他就通过使组织概念抽象化在很大程度上排除了物质因素。他没有简单地把组织理解为人的集团，而是将组织界定为“有意识地协调两个以上的人的活动或力量的一个系统”。在研究正式组织时，他特别强调其整体性和各部分之间的相关性，他指出，要把一个系统作为一个整体来看待、“因为其中的每一部分都以某种重要的方式同系统所包含的其他部分关联着”。

从巴纳德的组织定义中，我们不难发现他所说的“组织”有以下基本特点：

(1)组织是由人的活动或效力即人的行为构成的系统纳德的组织概念所探讨的不是组织的形式而是组织的实质的行为。

(2)组织是一个系统，即按照一定的方法进行调整的人的活动和行为的相互关系。 (3)组织是动态和发展的，即当系统中的一个部分同其他部分的关系发生变化时，作为整体的系统也要发生变化。

40

(4)组织是协作系统的一个组成部分，但两者揉合在一起，有时界限不太明确。 (5)组织工作决不仅仅限于通常所谓“组织内部”，对于一个组织来说，其“内部”协作关系和“外部”协作关系同等重要。在他看来，作为一个管理者，不仅要注意内部问 题，而且要注意外部问题，维持和加强种种协作关系是组织工作的核心之一。

通过对组织的基本含义和本质特征的揭示，我们可以清楚地看出巴纳德对组织的认识与一般人的看法不同。在巴纳德笔下，组织是一个具有广泛含义的概念。他认为，组织不单以人、财、物为内容，更重要的是，它还是一种人和人之间的互动关系。在他看来，这种将组织视为由人群问互动关系所组成的系统的组织概念，适用于政府的、军事的、学术的、宗教的以及工商业的各种形式的组织，各种组织之间的差异仅在于物质环境和社会环境的不同，以及人员的数量和构成不同等等。因此，他认为，管理工作不仅要着眼于物、结构和单个人的静态研究，更要在一个动态的过程之中去把橙构成组织的那种互动关系系统。在巴纳德看来，作为一个系统，不论哪一级别的组织，全都包含着三种基本的要素，即协作的意愿、共同的目标和信息交流。

1． 协作的意愿 这是所省的各种组织不可缺少的第一项基本要素，其含义是自我克制，交付出个人行为的控制权以及个人行为的非个人化。巴纳德认为，组织是由人组成的，但真正组成为一个协作系统的组织的，不是人，而是人的服务、动作、活动等影响，所以人们向协作系统提供服务的意愿是必不可少的。对于个人来说，协作意愿就是参加这一系统的“个人愿意和个人不愿意”的综合结果，刘于组织来说，是它“提供的客观诱因和所加的负担”的综合结果，因为个人参加这一系统而不参加其他的系统，就是作出了一些牺牲，组织必须在物质方面和社会方面提供适当的诱因来弥补个人的这种牺牲，即：提供客观的刺激和通过说服来改变个人的主观态度。在巴纳德看来，客观的刺激可以是物质的(如金钱)，也可以是非物质的(如地位，权力等)，也可以是社会性的(如和谐的环境、参与决策等)。通过说服来改变个人态度是一种主观的刺激方法，它企图通过教导、例子、建议等来制约个人的动机；同时，用来培育协作精神的不是靠强制，而是通过思想上的反复灌输，即号召忠诚、团结精神和对组织目标的信仰等。

2．共同的目标 这是协作系统的第二个基本要素，是协作意愿的必然推论。巴纳德认为，组织成员协作意愿的强弱在很大程度上取决于组织成员接受和理解组织目标的程度，如果组织成员不了解协作的目的和协作的结果，就不可能诱导出协作意愿来；同时，一个目标如果不被组织成员所接受，它自然也不会导致良好的协作活动。所以，在他看来，对

41

组织目标的接受几乎是和协作意愿同时发生的。

巴纳德认为，组织成员对组织的共同目标的理解可以分为协作件的理解和个人件的理解两种。前者是指组织成员脱离了个人立场而站在组织整体利益的立场上客观地理解组织的共同目标，而后者则是站在个人立场上主观地理解组织的共同目标。他认为，这两种理解常常会发生矛盾，在组织的共同目标比较简单、具体时。发生矛盾的机会较小．反之则较大。所以，组织中管理人员的重要任务就是要克服组织目标和个人目标的背离，以克服对共同目标的协作性理解与个人性理解的矛盾。在他看来，一个目标只有在协作系统的成员并不认为他们之间的理解布严重分歧时，才能作为系统的一个因素；只有当系统的提供贡献者相信共同目标是组织的坚定目的时，这个目标才能成为协作系统的基础。这里，巴纳德特别指出：(1)要让组织成员理解和接受组织目标；〔2)要设法消除对目标不一致；(3)要注意组织目标与个人动机的必然差异。他认为，管理人员的职能之一就是要向组织成员灌输共同目标的确存在肋信念，进行鼓舞士气的教育工作，并力争使组织成员感到，通过组织目标的实现，他们可以获得个人的满足。巴纳德关于组织目标和个人动机的论述，对于理解当今流行的“目标管理理论”，无疑是很有帮助的。

此外，巴纳德还指出，由于组织建立起来之后需要存在和发展，所以组织的共同目标也必须随着环境的变化而改变。

3．信息交流 巴纳德认为，除了协作意愿和共同目标之外，组织还必须有信息交流。所谓信息交流，指的是意愿、情报、建议、指示和命令等信息的传递。在他看来，1：述两个基本要素只有通过信息交流把它们沟通起来，才能成为动态的过程；组织的共同目标即使存在，如果不通过信息交流使组织中的成员对此目标有所了解，也是没有意义的。而为了使组织成员有协作的意愿，能够合理地行动，也必须有良好的信息交流。所以，巴纳德指出，作为组织的基本要素，信息交流是不可缺少和无法取代的，组织的一切活动都以信息交流为基础。为此，巴纳德还提出了组织中信息交流的几条原则：(1)信息交流的渠道要为组织成员所了解，最重要的是要使信息交流的渠道成为惯例，即尽可能佼之固定化。要把信息交流的渠道重点放在职位上或者是放在人上，而相对而言，他对职位的强调甚过对人肋强调。(2)要求每一个组织的每一个成员都有一个明确、正式的信息交流渠道。即每—”个成员都必须有一个上级并向其汇报工作，每一个人必须同组织有明确的正式关系。(3)建立的正式信息交流的线路必须尽可能地直接利短捷，减少层次，以加快信息交流的速度，并减少由于多渠道传递而造成的失误。(4)在信息传递时，应利用完整的信息交流线路的每一个层次。这是因为，如果在传递过程中跳过某些层次，就可能产生互相冲突的信息，同

42

时也不利于维护每一层次的权威和职责。(5)作为信息交流中心的各级管理人员必须称职。这就要求管理人员具有有关技术、人事和非正式组织方面的能力，了解辅助机构的性质和状况，掌握同目标有关的行动原则，对环境因素作出解释，以及区别信息是否具有权威性。(6)当组织在行使职能时，信息交流的路线不能中断；组织在任职者不能行使职权或缺勤时，都要规定自动的临时代理职务的办法。(7)每一个信息都必须具有权威性，即从事信息交流的人必须是公认的实际上占据有关“权力位置“的人；这个位置发出在其权限范围之内的 信息，这个信息是由于更上一层机构授权才发出的。在这方面，职务具有十分重要的作用。为了使大家都知道谁担任了这个职务以及这个职务包含一些什么职权，必须采取诸如授权仪式、就职典礼、宣誓就职、任职命令、到任、介绍等形式，以造成一种“组织感”。在这一点上，巴纳德与他之前的组织理论家不同，他把信息交流作为组织的一个基本要素加以明确、认真的研究，对组织理论的发展作出了重要贡献。 （三）非正式组织

对正式组织中这三项基本要素的确定，导致巴纳德去探讨非正式组织的普遍原则。首先，巴纳德对非正式组织的概念作了分析和界定。他指出：“当人们并不在一个正式组织中或并不受其管辖时，仍然常常接触和相互作用。??这种接触和相互作用的特点是，并没有特别的有意识的共同目的而持续地或反复地进行接触和相互作用。这种接触可能是偶然的、有组织的活动所附带发生的，某些个人愿望或群体本能所产生的。它可能是友好的，也可能是敌对的。但是，不管这些接触、聚集和相互作用是怎样引起的，它们改变着有关人员的经验、知识、态度和感情。??我所讲的非正式组织是指刚才讲的人的接触、相互作用和聚集的总合。”基于这种分析，他将非正式组织界定为“一种没有固定形态的、密度经常变化的集合体”，它“是不确定的和没有固定结构的，没有确定分文机构”。巴纳德认为．如果关系处理得好，非正式组织能为正式组织承担三项积极功能，从而使正式组织更加稳固、健全，更有效率。这三项积极功能是：(1)可以从事正式组织所不便沟通的意见、资料和信息；(2)可以通过培养组织成员的服务热诚以及对权威的认同感而维持组织的团结；(3)可以借助于非正式组织的互动关系，避免正式控制过多过滥，进而保持个人自尊、人格完整和独立选择力。可见，非正式组织不仅是必然存在的．而且是不可缺少的。管理者要善于识别非正式组织，并正确地利用非正式组织来增进组织的健康发展。具体地说就是，一方面，非正式组织的积极作用不可忽视，管理者如果无视非正式组织本身的态度、习惯和规范，就难以发挥它们的积极作用，甚至造成不利后果；另一方面，管理者也不应过分依赖非正式组织，否则也会造成诸如干扰正式的责任分工等不良后果。

43

（四）组织平衡论

从人的行为和人与人之间的协作关系上看，组织生存和发展的一个基本条件就是：组织成员愿意并且确实能够进行正式协作，即参加和不愿意离开组织，为实现组织的共同目标作出贡献。这个条件包括两个方面：一是组织村其成员的吸引力，二是组织成员对组织的页献。从这种观点出发解释组织生存和发展的原因的理论，就是所谓的“组织平衡论”，亦称“组织存续的理论”。在巴纳德看来，当组织建立起来以后，组织的生存和发展就成为组织的最终目的。怎样达到这一目的呢?他认为关键在于要使组织成员获得一种贡献与满足的平衡。这里所说的贡献是指组织成员为实现组织目标所做的工作或所付出的代价，与此相应的是，组织应当提供必要的“诱因”以满足组织成员的个人动机和需要。这里所说的“诱因”指的是组织所提供的吸引组织成员的因素，例如物质待遇、声誉、地位和共同理想等等。巴纳德认为，如果组织提供的诱因与组织成员的个人贡献达到平衡或者超过其个人贡献，组织就可以实现平衡，就可以生存和发展，否则组织就会出现衰弱乃至消亡。由此可见，所谓组织平衡，实质上就是贡献与诱因的平衡，它是组织生存与发展的关键环节。 巴纳德又把组织平衡进一步分为对外平衡和对内平衡两个方面。所谓对外平衡，是指一个组织对外部环境的适应性。巴纳德认为，当环境发生变化时，组织也应当有所变化，这种变化是通过一系列战略决策实现的对环境的有效适应；而对内平衡则指的是把各种诱因有效地分配给各个组织成员，使诱因与贡献达到平衡，并调动和发挥组织成员的协作积极性。在巴纳德看来，当这种内部的平衡产生时，组织成员协作的积极性才有保证。 巴纳德认为，在平衡过程中，组织可以动用的诱因是多种多样的，他将诱因主要分为经济诱因和非经济诱因两个方面。在他看来，所谓经济诱因是指工资、奖金、物品以及物质条件等方面酌报酬；而非经济诱因则指的是晋升、荣誉、威佰、权利、理想的满足、社会一致性、参与感、团结互助力等闲索。相对来说，巴纳德对非经济诱因的作用更为重视。他认为，经济诱因固然重要，但是如果它超过了生理学上的必要酬报而没有其他方面诱因的配合，那么它就变成一种软弱无力的诱因。因此，他认为，我们必须充分重视非经济诱围的作用。他将非经济诱因视为超过最低限度经济诱因的、确保个人为协作而努力的主要诱因。

此外，巴纳德还认为，组织的平衡从来都是一种不稳定的平衡。在他看来，打破平衡的原因主要有两个：其一是外部环境恶化造成诱因来源不足，组织不能提供必要的诱因，平衡就破坏了；其二是由于组织成员的需求标准总是在缓慢地提高，由此破坏了原有的平衡。怎样才能克服这种不稳定状态呢：巴纳德提出了—个组织发展的原则，即通过组织的不断

44

发展壮大来增加组织所掌握的诱因。他认为，这一点不仅适用于经济诱因，也适用于非经济诱因。与此同时，巴纳德也指出，组织的过度发展可能会导致组织的崩溃，这一点应该引起人们的警惕。 （五）权威接受论

组织当今的权威关系是普遍存在的。巴纳德有关权威的理论是最不寻常和最具特色的，因为以往的权威概念大多都是建立在某种等级系列或组织地位的权力之上的，其来源在于权威者或发布命令的人，而巴纳德则给权威以一种自下而上的解释。他对“权威”概念作了如下界定： “权威是正式组织中信息交流(令)酌一种性质，通过它的被接受，组织的贡献者或‘成员’支配自已所贡献的行为，即支配或决定什么是要对组织做的事，什么是不对组织做的事。” 他认为权威包括两个方面：一是主体方面或个人方面，把命令作为有权威的来接受；二是客体方面，命令被接受的性质。在他看来，“如果一个命令下达给了命令的接受者，命令对他的权威就被确认或确定了。这成为行动的基础。如果他不服从这个命令，就意味着他否认这个命令对他有权威。因此，技权威约定义来说．一个命令之是否有权威决定于接受命令的人，而不决定于‘权威者’或发命令的人。在这里，巴纳德明确地指出应当从组织成员是否接受一项命令、指示或建议的角度去看待权威。他认为，当一个组织成员接受了另一个组织成员的指示或建议时，他们之间就发生了权威关系‘反之，当我们谈到两个人之间有权威关系时，就意味着其中一个人接受了另一个人的指示或建议。 巴纳德不仅提出了一个全新的权威概念，而旦还对权威被接受的条件做了阐释。他认为，权威要对人们发生作用，则必须得到人们的同意，而要得到人们的同意，则必须具备以下四个条件：(1)使人们能够明确所传达的命令，因为“一个不能被人理解的命令不可能毛权威”；(2〕使人们认为这个命令同组织目标是一致的，因为“一个被接收者认为同组织目的相矛盾的命令是不会被接受的”；(3)使人们认为这个命令同他们的个人利益是一致的，因为“如果个人认为一个命令所带来的负担会破坏他同组织关系的纯利益??他就会不服从这个命令”；(4)他们在精力上和体力上允许接受这个命令，因为“如果一个人没有执行命令的能力，显然他一定会不服从这个命令、或更好的办法是不去管它”。

当然，如果仅仅停留在以上这两点上，还不能构成一套有用的权威理论。事实上，正式的权威关系总是同管理职位和等级制有某种联系的。在等级制组织中，下级人员在很多情况下无非是遵照上级指示行事，不对指示的是非曲直进行独立思考。但是，下级人员并不是完全任凭上级摆布的机器，他对来自上级的指示和命令，是有一个接受范围的。针对这一事实，巴纳德提出了“无差异范围”或“接受范围”的概念。所谓“无差异”，指的是

45

一个人对于让他干什么和怎么干感到无所谓，他不一定真正倍服这样的指令或建议，仅仅是服从而已。因此，无差异范围或接受范围实际上就是通常理解的服从范围。在这个范围内，一个人不按个人的价值观去衡量和检验指示、命令和建议的是非曲直，就直接予以承认和执行。巴纳德推测，这个范围的大小取决于组织成员感到诱因超过贡献的程度以及组织成员所归属的团体的态度。如果一个人对自己的工资待遇、晋升、声带和其他需求方面感到很满意，他接受权威的范围就比较大；如果一个人所处的“小圈子”有比较强的服从倾向，他接受权威的范围也会比较大。巴纳德就组织中的正式权威关系指出，管理者要想有效地利用权威，必须从以下几个方面做出持久的努力， I．激励组织成员，从内心角度扩大接受范围。

2、设法培养良好的团体态度，作为保证服从性的一种约束力。

3．以组织目标为准作出决策，放弃“个人人格”，也就是要出以公心，对组织负责。 4．建立和改善信息交流渠道，使之能够准确、及时地传递必 要的信息——指示、情报和建议等。

5．不要仅仅依赖职权，要把职权和才能、威信结合起来。

巴纳德认为，领导者同下级人员之间的权威关系可以分解为两种：一种是职位权威，另一种是领导权威。下级人员对领导者的意图和指示在多大范围内言听汁从，在很大程度上取决于这两种权威的混合作用。职位权威与任职者个人才能和威望无关，只是由管理职位相等级制本身历决定的。领导权威则是由领导人的才能、知识水平和威信所决定的。巴纳德指出，将这两种权威结合为一体，能够大大地扩展下级人员的接受范围。巴纳德的这一思想对于后来流行的“领导理论”产生厂一定的影响，例如菲德勒的权变领导理论就借用了他的“职位权威”概念，只不过菲德勒将其改称为“职位权力”而已。 （六）组织决策论

巴纳德认为，组织理论不是要研究组织成员的操作活动(例如，工头下达指标、市长公布决议等)，而是要研究决策活动——做决策的过程。他认为，组织中的决策分为个人决策和组织决策两种，前者是指个人参加组织的决定，主要出自个人动机‘后者则是指有关组织活动的决定，主要从组织目标—亡考虑。用巴纳德的语言来说就是，前者是出于个人人格的决策，后者则是出于组织意图的非人格的决策。所谓“非人格”，指的是主要根据组织管理职位的要求，按照组织目标和规范等，对组织问题做出决策，因而基本上失去了决策者个人动机上的色彩。因此，组织决策是为实现组织目标而制定的理性决策。

巴纳德认为，组织决策有两个客观要素：一是目标，二是环境。在他看来，目标的客

46

观性是指组织目标独立于个人动机，而环境则是对实现目标起制约作用或推动作用的种种客观条件。他认为，决策的作用就是通过反复注意目标和环境，使两者越来越具体，最后确定实现目标的具体行动。因此，认清目标和环境是决策工作的两个紧密相关的方面；反过来讲，决策是要使目标和环境明朗化，在具体行动上达到一致。按照这种观点，决策总是发生在目标和环境这两个要素之间：通过分析和识别环境，确定具体的目标；从更具体的目标出发，对环境做更为具体的分析，如此等等。

此外．巴纳德还对决策思维做了分析。决策从本质上来看就是一种解决问题的思维活动。巴纳德认为、管理者的决策思维包括两种基本的思考过程；其一是“逻辑过程”，即能够用语言或符号表示的自觉思考过程，也就是推理过程；其二是“非逻辑过程”．即不能用语言表达的判断过程，这种过程难以表示为推理，通常表现为快速的直觉反应。在巴纳德看来，逻辑过程比较清楚，一般有明确的目标和备选方案，管理者可以用明确的目标去评价各种备选方案所HJ能导致的结果，并选取其中的满意方案；至于直觉或非逻辑过程，巴纳德并没有像有些管理学家那样将其视力一种神秘的过程，他认为直觉或非逻辑过程具有迅速、很难有条理地表达以及往往比较正确的特点，它在决策过程中具有不容忽视的作用，管理者应该通过实践、学习和研究等途径来提高自己的直觉本领和判断能力，有效地运用“非逻辑”思维为自己的决策工作服务。 (七)管理人员职能说

巴纳德认为，在一个正式的组织之中，管理人员是最关键的核心，他们的“职能，就好像相对于身体其余部分的，包括大脑在内的神经系统一样。神经系统指挥着身体的各种活动，以使身体更有效地适应于环境，维持生存则。基于以上认识，巴纳德将管理人员的职能概括为以下三项：

1、建立和维持信息交流的体系 巴纳德认为，信息交流是复杂的正式组织生存和发展的必要条件，因为组织构成各个部分或要素必须连接成为一个整体，共同的目标必须予以规定并使之为组织成员所接受，而且要使事情的进展维持恰当的次序。所有这些都要涉及到信息的交流，所以巴纳德强调指出，正式组织的复杂性使得有必要建立一个正式的信息交流体系，即管理人员组织。在巴纳德看来，管理人员组织即信息交流体系的建立，包括确定和阐明管理人员的职务以及找到合适的人员来担任这些职务两个方面的内容。就前一个方面而言，实际上是要求设计出信息交流体系的线路图，这种信息交流体系的线路图作为整个组织的一个组成部分，不仅与整个组织打着密切联系，而且与组织中的其他多种因素有着复杂的因果关系。巴纳德认为，在信息交流体系中具有重要意义的是非正式信息交

47

流体系即作正式的管理人员组织。在他看来，由于管理人员之间必须进行信息交流，信息交流又必须以人们之间的相互信任和个人厂解为依据，而非正式信息交流体系成负彼此之间的融洽协调则有助于信息的交流利组织的维持。至于该项职能的第二个方面，巴纳德认为，要使信息交流体系正确地发挥作用，就必须找到具有恰当品质和能力的人员来担任管理人员的职务，并激励他们来充分发挥自己的才能。谈到管理人员的素质，他说，管理人员最重要的品质是善于领会到组织的整体性和复杂性，使组织小的各个部分协调地进行工作。此外，他认为管理人员还必须领会到与组织有关的整个形势和组织所承担的责任；必须忠诚于组织，愿意使自i6t个人利益服从于组织的整体利益；应该具备灵活机智、勇敢顽强、判断敏锐以及受过专门训练等方面的素质。

2．促成组织成员提供必要的服务 巴纳德认为，管理人员的第二项职能是促成人们提供服务，努力推动下属积极性的发挥。他说：“这些服务构成了组织的实体。”在他看来，管理人员的这项职能主要包括两类工作：第一类是，促使人们同组织建立协作关系；第二类是，在人们同组织建立起协作关系之后，使之提供服务。

3．规定组织的目标 巴纳德认为，规定组织的目标这项职能不是由某一个管理人员能够单独完成的。组织的目标不但要由语言来规定，更要由行动来阐明，而组织中所有人员的行动的总体总比语言更有说服力。一项组织目标只有被组织成员接受以后才是有效的，因此，他认为，组织的共同目标必须用各个部门的具体目标来予以阐明。这事实上就是把权利和责任授予各个部门，使各个部门相互联系协调而共同为组织目标的实现作出贡献。这里，巴纳德实际上已经提出了“目标管理”的思想萌芽。 第二节 西蒙的行为主义行政学说 一、生平与著述

赫伯特．A．西蒙是美国著名的行政学家，他1916年6月15日出生在美国威斯康辛州的密尔沃基。他分别于1936年和1943年在芝加哥大学获得学士学位和博士学位，并且先后获有耶鲁大学、凯斯技术学院、瑞典伦德大学、加拿大麦基尔大学以及荷兰经济学院等多所大学的荣誉学位。1936年，西蒙以其为美国国际城市经理协会的克拉伦斯．E．里德利当助手开始了他的职业生涯；1939年，他在加利福尼亚大学贝克莱分校的公共行政局担任行政测量研究项目主任；l 942年，他在伊利诺斯技术学院任职并于1946—1949年担任该校政治科学与社会科学系主任f自l 949年至今，他一直在匹兹堡的卡内基一据隆大学担任行政学和心理学教授，与此同时，西蒙还担任过该校工业管理系系主任、工业管理研究生院副院长和计算机科学与心理学荣誉教授等职。

48

西蒙一生中曾获得过多种荣誉和奖励，其中比较有影响的奖励是：1978年他获得的诺贝尔经济学奖以及美国心理学会的杰出科学贡献奖和全美计算机械协会的A．M·图灵奖。尤其值得指出的是，他是诺贝尔奖历史上唯一的一位非经济学家的身份获 得诺贝尔经济学奖的学者。

作为一名成就非凡的学者、西蒙著述甚丰，他不仅出版有多部学术专著，并且还常常在各种学术性杂志上发表论文，其代表作主要有：《行政行为—一行政组织决策过程的研究》(1947年)、与唐纳德·w“史密斯伯格和维克多·汤普森合若的《公共行政》(1950年)、《人的模式——关于社会背景下人类理性行为的社会及理性一数学论文集》(1957年)、与詹姆斯．G．马奇合著的《组织》(1958年)、《经济学与行为科学中的决策理论》(1959年)、《管理决策新科学》(1960年)、《人与管理的自动化形态》(1965年)、《人工科学》(1969年)、与纳斯维尔合若的《人们的解决问题》(1972年)以及《思维的模型》(1979年)等等。在西蒙的著作中，以《行政行为——行政组织决策过程的研究》最为重要，因为其行政学说的基本理论主要都包括在这本书中。 二、西蒙行政学思想的主要内容

西蒙的行政学说自成体系，大致可以分为三个组成部分；1．行政学研究的方法理论；2．行政决策理论；3．行政组织论。这三个部分构成了三个不同的层次，第一部分行政学研究方法理论是其整个理论体系的基础，第二部分行政决策理论是在第一部分方法论基础上的理论深化，第三部分行政组织问题的研究则是在前两个方面的基础上所他的进一步探索。其中，第一部分和第二部分的理论影响最大，学术界村其学说的争论也主要是以这两个部分的内容为主。

（一）“行政谚语”——对传统行政理论的批判

西方行政学界在20世纪二三十年代普遍认为行政学是—门科学，从科学研究中可以引出一些行政原则，而且行政学家们曾提出一些至今仍为许多行政学者所提到的行政原则。西蒙认为，传统行政学家所提出的每一条行政原则都可以找到另一条看来同样合理的原则，虽然这两条原则导致相反的意见，但是在理论上我们却不能指出哪一条原则是正确的，因此，这些原则如同一般的谚语．虽然它们相互矛盾，但是它们彼此却可以并行不悖，所以这些“行政原则”并非真正的科学原则，它们只能被称之为“行政谚语”。 （二）行政学研究方法 1、事实与价值

在学术研究上严格区分事实与价值因素是现代行为主义社会科学家在研究方法上的基

49

本主张。在行政学研究中，西蒙更是以二者的区别为其方法论的出发点。区分这两种因素的理论依据是现代哲学中逻辑实证主义学派的知识理论。

价值是哲学上的一个重要问题．在研究方法上讨论价值问题不是对价值问题本身的讨论，只是区分价值问题与事实问题在学术研究上的不同。社会科学家在传统研究上不重视事实与价值的区别，而西蒙则强调了这二者的区别并且在这二者区别酌基础上建立其进一步的方法理论。

事实命题是关于客观世界中可观察的事物及其运作方式的陈述，价值命题是关于偏好的表达，这两种命题的区别也就相当于一般所谓“描述性陈述”与“规范性陈述”或“是然问题”与“应然问题”的区别。事实命题可以证明是真是假，即证明在这个世界上是否实际上存在或发生所陈述的情形，价值命题即宣告某种特定的情形是“应该如此”、是“更好的”或者是“所想望的”，这种命题无客观是非，不能以经验或推理证明其正确性。一个事实命题是否正确，取决于它是否与事实相符，即基于实证的、客观的真实性；而一个价值命题是否正确，则是基于人的专断，即基于人的主观价值。同时，事实命题不能以任何推理从价值命题中引出，价值命题不能直接从经验(事实)中产生。科学命题都是事实命题，即科学研究以事实问题为对象，而价值问题则是不能用科学方法进行处理的。

以上是价值与事实的理论区别，在实际辨别上，西蒙则是从手段与目的的关系上来进行考察的。最粗浅地说，价值与事实的区别就是目的与手段的区别。例如，当一个人在几种可能的办法中选择一种时，一定要问目的是什么以及哪一种办法最能达到这个目的。这里，目的就是价值问题，而哪一种办法(即手段)最能达到这个目的则是事实问题。进一步来看，某一手段可以用来达到某一目的，而这一目的又可以用来达到另一目的，这时，前一个目的即成为后一个目的的手段，依此类推即成为一个手段一目的链，亦即构成一个“目的层级体系”。 2．操作定义

关于操作定义的思想是西蒙行政学研究方法理论的一项十分重要的内容。西蒙认为，凡用于科学研究的名词定义必须是操作性的，行政行为研究中的名词当然也不例外。所谓名词的操作定义，是指名词的定义是与实证观察的事实或情况相一致的。西蒙在《行政行为——行政组织决策过程的研究》一书中将“权威”一词的操作定义表述如下：“只要一个下级人员将自己的行为置于上级决策的指导之下，不对该项决策的是非曲直进行自主审查，我们就说，那个下级人员接受了权威。”西蒙在其与史密斯伯格和汤普森合著的另一本书《公共行政学》中将“权威”分为法定的权威与心理的权威两种类型、他将这两种权威的操作

50

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/moor.html