《划拨土地使用权管理暂行办法》解读

《划拨土地使用权管理暂行办法》于1992年2月24日经国家土地管理局第一次局务会议审议通过，1992年3月8日国家土地管理局令〔1992〕第1号发布施行。为了贯彻实施《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，加强对划拨土地使用权的管理，特制定办法。大概介绍下《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，是1990年5月19日国务院令第55号发布实施的，共八章，其中有土地使用权的出让、土地使用权转让、土地使用权出租、抵押、土地使用权终止、划拨土地使用权等章节。而这个《划拨土地使用权管理暂行办法》对《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中划拨土地使用权单独提出制定了该办法，全文共四十三条。

划拨用地是我国特有的项目建设用地的取得方式之一。是有审批权限的各级政府根据我国《土地管理法》和《城市房地产管理法》的有关规定和2001年10月22日国土资源部令第9号令《划拨用地目录》，向符合划拨用地条件的建设项目（项目使用的单位）无偿供应的土地。《城市房地产管理法》第22条规定，“依照本法规定以划拨方式取得土地使用权的，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制。”划拨用地是无使用期限的。

第一条是阐述了下办法出台的一个原因，就是为什么会出台这个办法，就是为了贯彻实施《中华人民共和国城镇国有土地使

用权出让和转让暂行条例》，加强对划拨土地使用权的管理，特制定本办法。

第二条就是阐述了什么是划拨土地使用权。另外在《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十三条对划拨土地使用权的取得途径进行了规定：“土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。这一规定是迄今为止在立法层面上对土地使用权划拨这一概念所作的最权威的定义。

1998年修正的《中华人民共和国土地管理法》第五十四条规定，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。从而将划拨土地的用途定位于各种公共利益用地。

第五条 未经市、县人民政府土地管理部门批准并办理土地使用权出让手续，交付土地使用权出让金的土地使用者，不得转让、出租、抵押土地使用权。

《城市房地产管理法》第四十条 以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理

土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。

从立法规定来看，国家对划拨土地使用权的转让进行了严格的限制，不允许划拨土地使用权人擅自转让，要求转让应当经过事前申请审批。一旦发生擅自转让，则对划拨土地使用权人的所得予以没收。

《国务院关于发展房地产业若干问题的通知》国发61号文件中，第六条明确规定：加强对划拨土地使用权的管理。凡通过划拨方式取得的土地使用权，政府不收取地价补偿费，不得自行转让、出租和抵押;需要对土地使用权进行转让、出租、抵押和连同建筑物资产一起进行交易者，应到县级以上人民政府有关部门办理出让和过户手续，补交或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。

第七条至第十条对土地使用权的转让、出租和抵押作了说明，第十一条体现地随房走、房随地走房地一致的原则，“但地上建筑物、其他附着物作为动产转让的除外。”我的理解是一般情况下都是作为不动产转让的，特殊情况下作为动产转让（比如指一些附着物作为建材出售，把附着物拆除卖了），此时土地使用权不随之转让。

第十二条土地使用权人需要转让、出租、抵押土地使用权的条件和方式。

第十四条第十五条市、县人民政府土地管理部门与申请人经过协商后，签订土地使用权出让合同。这里就涉及到一个行政审批的环节，就是划拨用地补办出让审批，这需要报经有批准权的人民政府审批，由划拨用地变为出让用地，由国土部门和申请人签订出让合同，约定缴纳出让金的期限、金额、土地使用条件等等。

第十六条就是对土地出让金的缴纳期限的要求，就是二个月内需缴清，并且需要履行一个出让登记手续。根据《物权法》规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。

第十七条对转让、出租、抵押的也应当办理登记手续，以及办理登记手续需提交的资料，都是一些基本的资料。

第十八、十九条就是对土地出让合同中的权利、义务的一个延续性作出了说明，例如要遵守原出让合同的一些相关规定，比如不得擅自改变土地用途、按原规划条件开发建设等等。

第二十条需要改变土地使用权出让合同规定的内容的时候，应当征得所在地市、县人民政府土地管理部门同意，并按规定的审批权限经土地管理部门和城市规划部门批准，依照《条例》和本办法规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理土地登记手续。

第二十五条 土地使用者转让、出租、抵押土地使用权，在办理土地使用权出让手续时，其土地使用权出让期由所在地市、

县人民政府土地管理部门与土地使用者经过协商后，在土地使用权出让合同中订明，但不得超过《条例》规定的最高年限。

《城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》（一）居住用地七十年；（二）工业用地五十年；（三）教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；（四）商业、旅游、娱乐用地四十年；（五）综合或者其他用地五十年。

第二十六条 土地使用权出让金，区别土地使用权转让、出租、抵押等不同方式，按标定地价的一定比例收取，最低不得低于标定地价的40%。这里对出让金的收取做了一个说明。随着国有企业改革的逐步深入，大批的国有企业占有的划拨土地需要处置，为顺利完成国有企业改革。1999年11月25日国土资源部颁布的《关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》中明确要求“土地资产处置时，要考虑划拨土地使用权的平均取得和开发投入成本，合理确定土地作价水平。2001年国土资源部颁发的《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》中进一步明确“划拨土地需要转为有偿使用土地的，应按出让土地使用权价格与划拨土地价格差额部分核算出让金。并以此计算租金或增加国家资本金，开始实事求是的计算企业应当分享的划拨土地升值所带来的利益。至此，已经可以看出我国立法与执法过程中已经越来越趋向于认定划拨土地使用权的有偿性，并在收回划拨土地使用权时对使用权人进行相应补偿。就是接下来第三十条

第三十二条 不办理登记手续的，其行为无效，不受法律保护。《物权法》第九条 不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。

第三十三条对未经批准擅自转让、出租、抵押土地使用权的单位和个人的处罚进行了说明，《城镇出让转让暂行条例》第四十六条 对未经批准擅自转让、出租、抵押划拨土地使用权的单位和个人，市、县人民政府土地管理部门应当没收其非法收入，并根据情节处以罚款。

后面的条款基本上是对土地使用权的转让、出租、抵押的监管等工作。

同时，出于建立统一的城市房地产市场体系的需要，必须将土地有偿使用制度确立以前形成的划拨土地使用权（主要是国有企业、非公益事业单位占用和个人的土地）推向市场。因此，也就是接下来的

含义

编辑

根据以上规定，我国划拨土地使用权有以下含义：

一、划拨土地使用权包括土地使用者缴纳拆迁安置、补偿费用（如城市的存量土地和征用集体土地）和无偿取得（如国有的荒山、沙漠、滩涂等）两种形式。不论是何种形式，土地使用者均无需缴纳土地使用权出让金。

二、除法律、法规另有规定外，划拨土地没有使用期限的限制，但未经许可不得进行转让、出租、抵押等经营活动。

三、取得划拨土地使用权，必须经有批准权的人民政府核准并按法定的工作程序办理手续。

四、在国家没有法律规定之前，在城市范围内的土地和城市范围以外的国有土地，除出让土地以外的土地，均按划拨土地进行管理。

1990年5月19日国务院发布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十三条第一款：划拨土地使用权是指土地使用者通过各种方式依法无偿取得的土地使用权。前款土地使用者应当依照《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》的规定缴纳土地使用税，划拨土地使用权没有使用年限的限制。

1992年3月8日国家土地管理局《划拨土地使用权管理暂行办法》第二条：划拨土地使用权，是指土地使用者通过除出让土地使用权以外的其他各种方式依法取得的国有土地使用权。

1994年7月5日《城市房地产管理法》第二十二条：土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为

无偿性

划拨土地使用权直接由政府的批准行为产生，在交纳征用补偿安置费后即可取得土地使用权，不需要向国家交纳出让金和签订任何合同。只是需要进行登记以确定土地使用权的范围并表明取得划拨土地使用权。 划拨土地使用权无期限性

《城市房地产管理法》第22条规定，“依照本法规定以划拨方式取得土地使用权的，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制。”

以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产报批时，有批准权的人民政府按照国务院规定决定可以不办理土地使用权出让手续的，转让方应当按照国务院规定将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理。

2005年6月最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第12第则规定：土地使用权人与受让订立合同转让划拨土地使用权，起诉前经有批准权的人民政府同意转让，并由受让方办理土地使用权出让手续的，土地使用权人与受让方订立的合同可以按照补偿性质的合同处理。第13条规定：土地使用权人与受让人订立合同转让划拨土地使用权，起诉前经有批准权的人民政府决定不办理土地使用权出让，并将该划拨土地使用权直接划拨给受让方使用的，土地使用权人与受让方订立的合同可以按照补偿性质的合同处理

而最高人民法院的司法解释则显然为事后申请审批留出了余地，允许在起诉前及时补办相关手续保证合同的有效性。

《划拨土地使用权管理暂行办法》第六条对划拨土地使用权的、出租、抵押设置了条件， 符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门批准，其土地使用权可以转让、出租、抵押：（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（二）领有国有土地使用证；（三）具有合法的地上建筑物、其他附着物产权证明；（四）依照《条例》和本办法规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府交付土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。

划拨土地使用权直接产生于政府的行政批准行为，在缴纳征

用补偿安置费后即可取得土地使用权，但是按照《城市房地产法》第60条规定，划拨土地使用权人需要进行土地权属登记，并按《城镇国有土地使用税暂行条例》的规定缴纳土地使用税。按照该规定第6条：下列土地免缴土地使用税：（一）国家机关、人民团体、军队自用的土地；（二）由国家财政部门拨付事业经费的单位自用的土地；（三）宗教寺庙、公园、名胜古迹自用的土地；（四）市政街道、广场、绿化地带等公共用地；（五）直接用于农、林、牧、渔业的生产用地；（六）经批准开山填海整治的土地和改造的废弃土地，从使用的月份起免缴土地使用税5年至10年；（七）由财政部另行规定免税的能源、交通、水利设施用地和其他用地。可见以社会公益为目的设立的划拨土地使用权一般无须缴纳土地税。

其余的土地收益实际上归于划拨土地使用权人。从而初步确立了划拨土地使用权在流转时取得的收益由政府和划拨土地使用权共同分享机制。之后，

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