公共政策概论

第一节 公共政策的含义

公共政策是具有跨学科性质的综合领域。不同的研究者会从不同的分析角度，应用不同的理论和方法去研究不同的政策现象，而不同的公共政策实践亦需要具有针对性的、不同的公共政策理论与方法，这就使得对公共政策概念的解释遇到一些麻烦。这里我们只提及一些最具代表性的观点并加以适当的讨论。

行政学鼻祖美国学者 伍德罗· 威尔逊(Woodrew Wilson),他认为公共政策是由政治家(具有立法权者)制定的并由行政人员(国家公务人员)执行的法律和法规。

美籍加拿大学者 戴维·伊斯顿(David Easten)认为，“公共政策是对全社会的价值作权威性分配”。

美国学者 托马斯·戴伊 (Thomas R．Dye)认为,“凡是政府决定做的或决定不做的事情就是公共政策”。

罗伯特·艾斯顿(Robert Eyestone) 在《公共政策的思路：对政策领导的研究》一书中指出，从广义上讲，公共政策就是“政府机构与其周围环境之间的关系”。

英国学者 理查德·罗斯 (Richard Rose) 在《英国的政策制定》(1969年)一书中提出，不该把公共政策只看作某个孤立的决定，而应把它看作是由“或多或少有联系的一系列活动所组成的一个较长的过程”，以及这些活动对有关事物的作用和影响。

美国学者 斯图亚特·内格尔 (Stuanst Nagel) 认为,\公共政策是政府为解决各种各样的问题所做出的决定。\

美国学者 叶海卡·德罗尔 (YehezkecDror) 在《公共政策再审查》(1989年)一书中指出，政策制定作为“在指导社会行动的两个方案之间进行选择的自觉性意识”。

台湾学者伍启元在《公共政策》(1985年)一书中提出，“公共政策是政府所采取对公私行动的指引；公共政策是将来取向的，公共政策是又是目标取向的；公共政策是与价值有密切关联而受社会价值影响的；公共政策是由政府或有决策权者所采取或选择的；公共政策是具有拘束性而受大多数人接受的行动指引。”

综上所述，如果需要对公共政策进行定义的话，公共政策简单定义为：社会公共权威在特定情境中，为达到一定目标而制定的行动方案或行动准则。其作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动，其表达形式包括法律法规、行政规定或命令、国家领导人口头或书面的指示、政府大型规划、具体行动计划及相关策略等。 公共政策概念的多样性并不反应概念本身的不准确或含混不清，而是表明下面两种情况：其一，公共政策是一个由多学科的知识交叉形成的边沿性、综合性的学科，由于它内容的复杂性导致其特征、属性的多样性；其二，人们对公共政策的认识具有多视角、多层次的特征。 有关公共政策的定义可以划分为三个主要类别：

（1） 以威尔逊、伊斯顿为代表的“管理职能”为中心的内容界定

这类界定强调，公共政策是政府为解决社会发展中的重大问题而实施的管理手段；公共政策是政府为自身利益和公众利益出发进行的具体管理；公共政策是政府为主的由各种利益个体与群体参与的管理活动。

（2） 以拉斯韦尔、安德森为代表的以“活动过程”为中心内容的界定

这类界定强调，公共政策是政府有目的的活动；公共政策是政府动用大量资源，通过相关的规定、措施来实施决定的活动过程，公共政策是包括决定、实施等环节在内的具有连续性的活动过程。 （3） 国内大多数学者赞同以“行为准则”为中心内容的界定

这类界定强调，公共政策是政府为实现某一s目标而制定的谋略；公共政策是引导个人和团体行为的准则；公共政策是保证社会和某一区域项正确方向发展的西贡计划或方案。

根据我国的情况，我们界定为：公共政策是国家机关、政党及其它政治团体在特定时期为实现一定的社会的政治、经济和文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、措施、办法、方法、条例等的总称。

理解公共政策要注意以下几点：

一、是公共政策的目的性。公共政策是目的性很强的活动，它是为解决某以具体政策问题而制定的。 二、是政策的主体。公共政策主体不仅包括传统上的立法机关，而且包括行政机关、司法机关、政党、利益集团、公众的影响。

三、是公共政策是必须采取行动的权威准则。公共政策必须付诸实施，不被付诸实施的政策，不能解决公共政策问题。

四、是政策是一种行为准则或行为规范。政策又具体的作用对象，它规定了对象如何做和怎样去做，并且是带有强制行的规范。

第二节 公共政策演进的主要阶段

政策研究具有极强的实践意义, 政策研究以现实、合理、有效、可行的政策为追求目标，通过理论与实践、定性与定量、宏观与微观、规律与个别情况、必然与偶然、实际与假设、理念与创造力、想象与可行性、战略与策略等一系列理论和技术方法的有选择性的应用，并通过政策制定系统的改进，制定可行、有效的政策规范。 要了解政策科学的具体内容，有必要了解考察政策科学的发展过程和政策学者的具体研究。从５０年代至今，大概可以划分为５个阶段。

第一阶段， ５０年代末至６０年代初时政策科学的提出时期。 1951年著名政治学家拉斯维尔与勒恩那合著了《政策科学：在范围和立场上的最近发展》，首次明确了政策科学的概念。它认为，现代社会错综复杂，而政府的决策机制过于陈旧，已经不能承担起决策的重任。专家学者在政策方面的专门研究可以为政府的决策提供帮助。他认为学者可以做三种贡献：一是确定一项决策的目标和价值；二是搜集和提供信息；三是提出几种政策方案及其选择。然而，当时政策科学的呼声被行为科学淹没了，没有引起重视。

第二阶段， ６０年代末到７０年代中期为政策咨询时期。６０年代末至７０年代，在理论上对政策研究做出较大贡献的人，除了拉斯维尔外，还有洛威、兰奈、林德布鲁姆、德洛尔等人，其中，洛威的《政策、政治和选择的四种体系》（１９７２年），兰奈的《政治科学与公共政策》（１９６８年），林德布卢姆的《政治与市场》，德洛尔三部曲的公共政策《重新审查公共政策的制定过程》、《政策科学探索》和《关于政策科学的构想》，

对公共政策的学科地位起到了决定作用。在实践中，他们采用统计学、数学、心理学、政策模拟等方法，起草各种政策方案，帮助执政者进行决策。兰德公司和其他“思想库”、“智囊库”也开始从军事、经济政策，把研究范围扩大到政治和行政方面。这股政策咨询潮流后来被称为政策分析的“趋前倾向”（ex-ante-orientation）。 第三阶段， ７０年代中期至７０年到末为“趋后倾向”时期(ex-post-orientation)。第一个内容是着重研究政策的“执行与评价”（implementation and evaluation）,具体含义是对政策执行机构、方式、措施、步骤进行分析和研究；对政策的目标价值和后果价值进行评估和评定；第二个内容是研究“政策终止”（policy termination）。政治学家们认为，以项政策经过制定、执行、评价等阶段后，必然会有一个“终止”阶段。政策终止，一方面是说政策由于目标的实现和情况的改变而自行结束，另一方面是指政策经过一段时间的实践，证明在现在和将来是有效的，就应该以法律形式固定下来。从这个意义上来说，法律也是政策分析研究对象。于是，政策学者提出了“政策周期”（policy circle）概念, 其内涵是，政策经过“制定－执行和评价—终止”这几个阶段形成了一个周期；同时它还表明，新的政策不是凭空产生的，而是为了适应新的情况对原有的政策加以修正，重新使用，这样新政策是老政策的延续，形成政策的一个新周期。这种政策阶段化、周期化的研究法在整个７０年代成为政策分析的主流。

这段时间有两个学派值得一提，一是以戴伊等人为首的系统理论分析学派；一是以海登海姆等政治学者组成的政策周期分析学派。

系统理论分析学派受伊斯顿系统理论的影响，认为环境输入、作用与政治系统，政治系统内部经过转换便产生了政策，政策输出的同时就开始了实施的过程，其产生的作用和影响通过反馈渠道再次输入政治系统，政策就是这种输入－转换－输出的系统。

政策分析周期学派输入－输出模式过于抽象化，不足以反映政策的本质，系统理论未对政治系统的转换过程作详细的论述，把它作为一个“黑箱”，实际上回避了决策的关键所在。

第四阶段， ８０年代以后的比较公共政策时期。比较公共政策一个显著特点，它不仅采用传统的历史同质、历史异质比较法和不同国家的比较法，而且更注意政策效率和政策效果的比较，通过结果的比较来观察政策手段的效率。

在实践上，政策研究更注意对某一具体政策领域进行研究，如环境保护、能源、经济增长、失业与劳动力市场等多是研究的主要对象。参加研究的不仅有政治学者、经济学者、社会学者，还有自然学科的专家，他们解决一个个具体的政策问题。

第五阶段， ９０年代以后公共政策拓展新的研究方向时期。关于拓展新的研究方向，也集中在两个方向，一是开辟新的研究领域，增强公共政策的应用性。二是由政策的决策研究转向政策调查研究。

在开辟新的那句领域方面，公共政策学者的兴趣转向一系列新的社会问题，如电脑犯罪、信息政策、试管婴儿、温室效应等。他们感到纯客观研究方法不能完全解决问题，还必须采取或实证主义的主观研究方法。 另一方面是政策调查的兴起。以往的公共政策学家过于重视经济和技术理性为主体的抉择研究，总是强调如何使“利益最大、损失最小”，强调如何依据政策的偏好，排列方案的优先顺序。这种研究方法已经显示出弊端。

现在他们认为，不存在一个最佳的能为社会全体大中所接受的政策。所以，好的政策就必须通过政策调查、政策辩论获得合理性，并由此确定是否接受某项政策的前提条件。

第3节 公共政策的具体表现形式

一、西方三权分立体制下的公共政策

西方国家三权分立体制下的公共政策制定主要表现在以下形式。 1．国会

国会立法是公共政策最基本的形式。立法者 (国会议员) 在政策制定过程中具有重要作用，除了其授权于行政部门的决策以及法院制定的专门政策，几乎所有的政策都必须通过立法规定。国会在宪法的“授予权力”和“默示权力”的限度内行使其立法权。一项议案的提出、审议、听证及通过，最终成为法律，标志着一项公共政策完成其制定过程正式出台。

2． 总统总统是强有力的直接决策者。其决定往往是通过如下途径做出的：一、是在内阁决策中具有独断权。就美国而言，宪法把行政决策权仅仅授予总统而不是委员会。例如，有一次林肯在全体内阁成员投票反对他的决定时宣布：\七票反对,一票赞成,决定通过.\可见总统在行政决策中的地位。二、是政府各部提出的政策倡议会源源不断地汇集到总统直辖机构这个行政系统的末端。 总统决策一般包括以下几种类型。

(1)立法倡议。总统每年要向国会提交国情咨文、预算咨文和经济咨文，并就国防、科技、能源、环保、民权、福利等问题提出专门咨文。这些咨文虽然不是公共政策的完成形态，但其作为重要的立法建议，实际上决定了国会的主要议事日程并最终成为国会的重大立法。

(2)立法否决。国会通过的立法须经总统签署方能成为法律。总统可以运用否决文书或议案搁置的方式行使其立法否决权。

(3)委托立法。国会依法把立法权委托给总统行使。“委托立法权”涉及范围很广，尤以处理对外事务和紧急状态时更为突出。在总统直接行使立法权阶情况下，行政决策无须履行国会立法程序而直接以公共政策的形式颁布实行。

(4)外交决策。总统在外交事务方面处于支配地位，可以行使主权国家的“固有权力”。

(5)防务政策。从美国阶情况看，总统作为武装力量总司令，有权为“保卫国家权力”而采取一切必要的行动。

3、政府机构

国会授予政府机构以正式权力做出具有法律效力的抉择。如授予环保局以正式权力做出有关规章、条例、细则等。这种高度专业化的决定往往依赖于专门的知识和充分的信息。 4、 最高法院司法决策有以下主要形式。

(1) 司法审查。司法复审权使最高法院能裁决国会通过的法律是否违宪。

(2) 推翻先前的判决。司法裁决的一项约定俗成的规则就是维护先前判例的效力。但是，法官有时也在发挥政策分析者的作用，他们至少能够从原则上发现某种适合当前问题的理性政策。这种发现推动他们依据时代的发

展变化，抛弃先前判例，做出新的裁决。

(3) 司法命令。它以宪法和法律为依据，规定纠正不公正情况的具体办法。

最后，应当指出，不论是执政党还是在野党，虽然在公共政策制定过程中具有重大影响力，但其政策方针并不能直接转化为公共政策。

二、 中国议行合一体制下的公共政策中国现行的政治体制是中国共产党领导的议行合一体制，这种体制赋予政策过程两大特征：其一，从宪法规范的权力关系来看，全国人民代表大会是国家最高权力机关，行使国家的立法权，在国家机关体系中居于首要的、全权的地位。其二，从政府系统与中国共产党的关系上看，中国共产党是中国政府系统的领导核心，左右着政府过程的运行，主导着公共政策的制定。在西方国家，公共政策多以法的形式出现。当代中国的公共政策，从其实质特征看，充分体现出中国共产党的领导作用；从其形式特征看，则由三部分构成，即党的政策、人大立法和行政决策。 1 、中国共产党

公共政策的制定与执行过程，实际上“是指以中国共产党组织为首的所有履行当代中国社会公共权力的组织机构的决策与执行的过程”⑥。中国共产党作为各种社会公共权力机构的领导核心，其公共权威作用集中体现在公共政策的制定与执行过程中。

中国共产党制定的政策是其在一定历史时期为实现一定的目标和任务而规定的调整国际上国与国之间、国内团体与团体之间、人与人之间关系与行为方式的依据和准则。党的政策往往以 直接和间接两种形式形成国家的公共政策。

2、 人民代表大会

立法是人大的首要职权，主要表现为以下几种形式。

(1) 宪法。全国人大有权修改宪法和解释宪法，并监督其实施。而人大对宪法的每一次修改和解释都意味着我国公共政策的重大变动。

(2) 基本法。宪法精神或基本原则必须通过基本法的形式加以体现，全国人大所制定和修改的刑事、民事、国家机构、选举等法律都属于基本法的范畴。

(3) 其他法律。这里是指超出基本法律性质的其他法律，但仍包括在现行宪法所界定范围之内。其他法律涉及外交、治安、环保、土地管理、工商、统计、专利等多种领域。—

(4) 地方性法规、自治条例和单行条例。我国是单一制国家，执行地方立法只是为了贯彻国家立法或补充国家立法。根据宪法规定，地方人大可制定地方性法规，并报上级人大批难和备案。民族自治地区的人大有权制定自治条例和单行条例，并报上级人大批准和备案。地方人大虽也从事立法活动，但都没有独立的立法权。 (5) 人大决定。除立法权外，人大还具有决定权、任免权和监督权。决定权的表现形式就是决议、决定、命令、条例等的制定和颁行。一般而言，凡是批准性文件都采用决议的形式，它一般不具有实体的规定性和行为的规范性，而是对已有文件或事件的一种带有批 准、告知、确认、表态、结论等性质的法律文件形式；而决定则是一种对事情做出实体性规定和对行为进行规范的法律文件形式。但从政策角度来看，不仅命令、条例等都属

于决定的范畴，而且决议、决定也不具有实质性区别。因此，人大行使的任免权与监督权也可统统纳入决定的范畴。

3、国家行政机关

国家行政机关指国务院及其组成部分和地方各级人民政府，它们是国家权力机关的执行机关，行使国家行政权。决策是国家行政机关重要的职能表现，行政部门所作的决策，即行政决策，是当代中国公共政策的一个重要组成部分。所谓行政决策是指国家行政机关在法定的权力和职能范围内，在履行行政职能的过程中，就所面临的相关问题制定的行动方案和行动难则。行政决策作为公共政策出现主要有以下几种形式。

(1) 行政法规 (2) 行政措施、决定和命令 (3) 部门规章 (4) 地方性规章 (5) 地方性行政措施、决议和命令。

4、 国家司法机关人民法院和人民检察院作为司法机关是我国国家机关体系中一个重要的组成都分。宪法规定，人民法院是司法审判机关，独立行使审判权，人民检察院是司法监督机关，独立行使检察权，行政机关、社会团体和个人无权加以干涉。从我国目前实际情况来看，司法机关的作用更多地表现在政策执行和监督方面，并没有真正成为政策制定的主体。

换言之，在公共政策的多种表现形式中，并不存在司法决策这种形式。原因如下⑧：

(1) 我国议行合一的政治体制与西方一些国家三权分立的政治体制有着显著的区别。一方面，我国的司法机关与立法机关并非平行关系，它由人大产生，受人大监督，并对人大负责；另一方面，我国司法机关接受中国共产党的统一领导，在党的方针、路线指引下进行审判和检察工作。

(2) 从我国司法机关参与立法过程的情况来看，现行法律未对法律草案的起草人做出明确规定，实践中通常由法律议案的提案人所属机构或部门起草。司法机关当然有权向全国人大及其常委会提出与自身工作和自身组织有关的法律议案，而当立法过程进入实质性阶段之后，司法机关在基础阶段所起的主体作用也就不复存在了。 (3) 我国司法机关在法律实施过程中做出的相关判决和裁定，是把一般性法律运用于具体和个别的情况，并不能作为以后适用法律的基础，是一种非规范性的法律文件，并不具有公共政策表现形式的一般特征。 (4) 法律解释在三权分立的体制中是司法决策的重要途径和形式，而在我国，司法机关虽然也具有法律解释权，但这种权力极为有限，仅限于在司法工作中具体应用法律的相关问题。法律、法规和规章的解释更多地是由全国和地方的人大，以及国务院和地方各级政府 做出。因此，司法机关所作的法律解释不可能具有公共政策的一般特性。

第4节 公共政策的特性、类型和作用

一、公共政策的特征 1． 政治性

如果单纯从公共与政策的概念上来看，公共政策本应是公共利益的集中体现，不应成为政治统治的工具。然而，在阶级社会中，任何政党和政府都是代表特定阶级利益的政治集团，其一切所为本质上都要服从阶级利益的

需要。

2、 价值选择性

毫无疑问，政策制定者的价值观体系对公共政策的内容有着非常重要的影响。 影响决策者行为的价值标准⑨ 3、 层次性

公共政策有其层次要求，一刀切到底的政策往往是要碰壁的。一般而言，高层次的政策对低层次的政策具有指导作用，但它往往都是概括性很强的原则规定，难以直接规范人们的行为，可操作性不强。 4、 阶段性

从动态角度来看，公共政策有一个发生、发展的变化过程，表现出阶段性的特征。从广义角度讲，政策过程可以分为两个险段，即政策制定阶段和后政策制定阶段(执行和反馈调节阶段)。

5、 功能多样性

从目标取向来看，政策具有导向功能、调控功能和分配功能。这些内容我们将在书中的政策功能部分加以讨论，这里不予详述。从执行结果来看，政策表现出多重作用。 6、 合法性

从广义角度而言，公共政策的合法性主要是指公众对其的认可和接受程度。公共政策要具有合法性就必须经过一个合法化的过程，这个过程可以分为两个部分，第一部分是政治系统的合法化，第二部分是公共政策的合法化。

7、 权威性

公共政策的权威性是以其合法性为基础的，政策只有经过合法化的过程，才能具有对公众的约束力。一般而言，一项政策不可能符合所有人的利益，有时不得不为了多数人的利益牺牲少数人的利益，为了全局的利益牺牲局部的利益，为了长远的利益牺牲眼前的利益。因此，一项政策的出台，对于那些不愿做出利益牺牲的对象而言，不能不带有一定的强制性，这种强制性往往同一些惩罚性措施相联系，若没有这些措施作后盾，政策就会成为一纸空文。 8、 稳定性

公共政策必须保持一定的稳定性。朝令夕改、变化无常的政策，是最不得人心的。这样做不仅会丧失政策的严肃性和权威性，大大降低公众对政策的信任程度，影响社会秩序的稳定和生产力的发展，而且还会给政策执行带来许多麻烦，使政策执行机构无所适从，导致政策难以贯彻执行。

二、 公共政策的类型

在现代社会，公共政策作为政府对团体和个人行动的有救干预手段，存在于社会生活的各个领域，其数量繁多、形式多样，有时令人难以辨别。公共政策的分类并无定式，根据不同的标准，可以作不同的分类。

１、一般分类方法

(1) 元政策。元政策主要是指那些指导和规范政府政策行为的理念和方法，涉及的内容包括：哪些团体和

个人，按照怎样的程序，根据什么样的原则，采用什么样的方式，如何制定公共政策等。元政策的功能主要表现在：有助于政策制定系统的改进和完善，有助于提高公共政策的决策质量。

(2) 基本政策。基本政策是相对于具体政策的主导性政策，它确定具体政策所应采取的态度、所应依据的假设以及所应遵循的原则。任何一个国家或一个政治系统都会有若干基本政策或国策作为其根本的行动准则，它们常常明确地写在国家的根本大法——宪法里，如果在宪法中没有详细地阐述，那么也可以在国家所信奉的重要思想家的著作中和政府对国家宪法的解释里发现梗概。还可以从执政党的党纲里，政治首脑的指示中，政府所参与的国际条约里，一些具体的法律法规和政策条文中发现和确定一个国家的基本政策。

(3) 具体政策。具体政策是一个比较宽泛的概念，可以从不同的角度加以理解。广义的具体政策是指除基本政策以外的所有公共政策，包括实质性政策、战略与策略、规则与程序等；狭义的具体政策则指实质性政策，它主要涉及政府的财政预算和发展计划，以及政府各个部门 (如经济、社会、外交等) 的相关政策。 ２、其他分类方法

(1) 单目标政策与多目标政策。根据政策目标的多寡，政策可以为单目标政策与多目标政策。单目标政策是就解决单一问题所制定的比较简单的、目标单一的政策。多目标政策是就解决多项问题所制定的比较复杂的、目标多元的政策。一般而言，涉及重大问题的政策都是牵涉因素较多、内容结构复杂、目标较为分散、求解过程艰难的多目标政策。

(2) 程序性政策与非程序性政策。根据政策问题的重复程度不同，政策可以分为程序性政策和非程序性政策。前者亦称例行政策、常规政策、定型化政策或重复性政策，用以解决那些经常重复出现、性质非常相近的例行性问题，按程序化的步骤和常规性的方法加以处理。后者与前者相对，它通常要处理的是那些偶然发生的、无先例可循的、非常规性的问题，无现成规范和指导性原则可以遵循。在这种情况下，决策者难以照章行事，需要有创造性思维。

(3) 激进型政策与保守型政策。根据后来政策与先前政策的一致性程度，政策可以分为激进型政策与保守型政策。激进型政策是对先前的政策目标和手段有突破性改变的政策，它要求决策者敢于创新，勇于进取。保守型政策是对先前政策或维护保持或进行微调的政策。有时，无为才能无不为，保守型政策并非消极的代名词。 (4) 初始政策与反馈政策。根据政策活动的阶段性特征，政策可以分为初始政策和反馈政策。这是以同一项政策的创始或调整为标准所作的类型划分。初始政策就是最初制定的政策，反馈政策就是在其基础上进行调整和修正后的政策。

(5) 实质性政策与象征性政策。人们在现实生活中不难发现，政府所制定和颁布的政策有一些并不具有实质性功能。它们的存在只具有符号作用，表现出象征性特征。这倒不是政府说了不做或不能去做，而是根本就不想具体去做，政策制定者没有为这类政策的执行提供必要的资源及其相关的条件。象征性政策不同于实质性政策，其目标不在于产生明显的物质性效果，而在于影响社会公众的思想意识或价值观念。

此外，根据政策影响的时间长短，政策可以分为长期政策、中期政策和短期政策。根据政策制定主体在管理系统中所处的层级不同，政策可以分为中央政策、地方政策和基层政策。根据政治活动的不同方式，政策可以分

为权力型政策、妥协型政策与博奕型政策(或竞争型政策)。 国外学者提出的政策分类方法

三、公共政策的作用

1、 导向功能

公共政策作为规范公众行为的社会准则，其对公众行为具有重要的引导作用，这种引导既包括行为的引导也包括观念的引导，它告诉人们应以什么为标准，应该做哪些事和不该做哪些事。这种行为的引导必然对人的观念变化带来影响，这种影响在社会变革时期表现得尤为明显，这是因为人的观念变化在这一阶段有着强烈的动机需求。公共政策的导向功能具有两种作用方式，一是直接引导，二是间接引导。比如，我国改革开放后的农村政策直接调动了农民发展农业。生产的积极性，引导他们走上脱贫致富的道路；而农村剩余劳动力向城市的大量流人，必然会对城市居民的工作与生活带来影响，起到了农村经济政策间接导向的作用。

2、管制功能

为避免影响社会良性运行的不利因素出现，公共政策就要发挥对目标群体的约束和管制职能。这种功能往往通过政策的有关条文规定明确地加以表现，通常采取两种途径达到这一目标。

(1) 积极性管制。政策条文的规定突出正激励原则，即对某种行为加以物质或精神方面的奖励，以刺激这种行为重复出现的频率，从而达到减少其反向行为的目的。

(2) 消极性管制。政策条文的规定突出负奖励原则，即对某种行为加以物质或精神方面的惩罚，以抑制这种行为重复出现的可能，从而达到有效管制的目的。

3、 调控功能

公共政策的调控功能是指政府运用政策手段对社会生活中出现的利益冲突进行调节与控制。政策的调控作用主要体现在调控社会各种利益关系，特别是物质利益关系。在社会生活中人们有着不同的利益需求，而且表现出阶段性的特征，利益的差别使冲突不可避免。为了平衡这种矛盾，保持社会的稳定和经济的发展，作为政府重要管理手段的公共政策需要承担起调控社会利益关系的重任。

4、 分配功能

对社会公共利益进行分配是公共政策的本质特征。每一项具体政策都会涉及“把利益分配给谁”这样一个问题，换句话讲，就是都要面临一个“政策使谁受益”的问题。人的利益需要是不同的，而社会资源却是有限的，因此，政策对利益的分配不可能同时满足所有人的需要，往往是一部分人从中获得了较多的利益，另一部分人却不能从，中获取利益或损失了原有的利益。

罗尔斯和诺齐克：两种公平理论 亚当斯的公平理论

第五节 政策的合法性

一、广义的政策合法性

对于政策合法性这一概念，应该从广义和狭义两个角度进行理解。从广义角度而言，一般认为，能够被公众认可、接受、遵从和推行的政策就是具有合法性的政策，而使政策能够被公众认可、接受、遵从和推行的过程就是政策的合法化过程。任何一项政策都需要经过合法化的过程，否则它就不可能具备合法性特征，也成为不了具有真正意义的政策。

政策学家琼斯在其《公共政策研究导论》一书中把合法化过程分为两个部分，第一部分是政治系统自身的合法化，第二部分是公共政策的合法化。

根据马克斯·韦伯的观点，政治系统取得合法性有三种不同的途径：一是依据合法和合理的程序取得政权，如运用民主政治方式通过竞选获取公职；二是依据社会的传统习惯取得政权，如封建王朝子承父业的统治惯例；三是具有超凡魅力的领袖人物取得政权。当然，除了韦伯提到的三种途径，要取得政权还可以通过革命或战争的形式，在这种情况下，革命的成败或军事的胜负就成为决定政治系统合法性的关键因素，正所谓“成者为王败者寇”。在取得政权以后，一个政治系统或依法理权威、或依传统习惯、或依魅力领袖的个人感召力作为其合法性的前提，然后通过引导教育或强迫威胁等手段，使公众养成遵守政府法令的习惯或屈从于政府的权威。只有当一般民众愿意服从和遵守若干他们认为与其利益不符的政府法令时，才能够认为这一政府真正建立了其合法性的基础。

政治系统的合法化是公共政策合法化的前提，只有具备合法性的政府才能颁布具有合法性的政策。不仅如此，政策的合法性还需要依照一定的合法性程序，这种程序可能是一套法律规定的程序，也可以是一套基于传统的程序，还可以是领袖人物的指示。无论采取哪种形式，都必须得到公众的认可和默许，否则，这种程序将被视为非法。

公众对政策的认可和默许、接受与遵行，是政策合法化的必要条件。公众之所以能够对政策认可和遵从并非源于相同的想法，有些情况是出于自愿，有些情况却是出于被迫；有时是因为他们认为政策符合他们的利益需要；有时是因为他们已经养成了遵纪守法的习惯；有时则是因为他们畏惧政府的惩罚措施。当然，公共政策与部分公众的利益出现冲突的情况时有发生，这个时候公共政策的强制性就会发生作用。然而，强制并不是万能的，它有着一定的限度，如果一项政策太过损害公众的利益，到了他们忍无可忍的程度，这项政策就会丧失其约束力，出现政策合法性的危机，进而引起政治系统合法性的危机，导致政局的混乱。

二、狭义的政策合法性

从狭义角度来讲，主要偏重于从法律角度去解释合法性这一概念。政策合法性包括这样一些内容：法定的决策主体、法定的程序要求、符合国家宪法和相关法律的政策内容以及政策的法律化。 1．合法的决策主体

决策组织的组建及其享有的权力是宪法和法律规定的，是由国家权力机关或上级国家行政机关授予的。一般而言，主要从六个方面考察主体的合法性。

为政策终结的方式之一，虽然从形式上终结了原有的政策，但其实质性内容却通过各个新政策的形成而保留下来。当原有政策由于内容繁杂、目标众多而影响政策效果时，分解 不失为一个有效的方式。比如我国传统的社会保障是一种单一型的“就业保障”或称“单位保障”，主要是通过单位办社会的形式实现干部、职工的社会保险和福利。这种计划体制下的产物无法适应改革后的新形势。为此，国家有关部门按照保障内容的不同，将原有的政策按类分解，建立了养老保险、失业保险、人寿保险、医疗保险、生育保险等多项保障措施，从而能够较好地实现政策目标。

4．缩减缩减就是采用渐进的方式，一步步对政策进行终结，其目的是有效缓解因政策终结所带来的巨大冲击，逐步协调各方面的关系，比较稳妥地实施终结，减少那些不必要的损失。一般来说，缩减往往通过逐步减少对政策的投入，逐渐缩小政策的实施范围，放松对执行标准的控制等措施加以实施。比如我国的物价政策改革，就是采取了缩减的方式，一步步缩小国家定价的范围，逐渐实现大多数商品由市场定价的目的。

第三节 政策终结的障碍和措施

由于种种原因，政策终结有很大难度，在社会生活中，我们随处可以看到，大量低质、无效、多余的政策充斥于各级政府部门的政策活动中。规制泛滥已经成为各国政府要共同面对的一道难题。

一、政策终结的障碍

政策终结的障碍很多，政策终结很不容易。几年前，在公务用车的使用问题上,中央准备进行大的改革,终结一些相关政策,实施新的管理办法,但虎头蛇尾,最后不了了之,可见政策终结之难。下面就具体分析一下这些障碍。 1．心理方面的障碍心理方面的障碍来自三个方面：

一、是政策制定者。他们为原有政策的制定花费了心血，感情上不容易接受它的失败。而且承认政策的失败就等于承认自己工作的失误，这可能对权力地位构成负面影响， 因而对政策终结产生本能的恐惧和抵触。 二、是政策执行者。他们在政策的执行中倾注了智慧和精力，对工作成果倍感珍惜。对政策的否定同样会产生本能的心理抗拒，尤其当原有政策带给他们一定的权力、尊严和利益时，心理的抵触就表现得更为强烈。 三、是社会中的政策受益者。他们局限于既得利益，自然会站在政策终结的对立面。

2．组织方面的障碍政策执行机构和其他社会政治组织一样，都具有寻求生存和发展以及自我扩张的本性。组织的这种行为惯性，对政策终结是很大的障碍。特别是当政策终结威胁到组织的生存时，来自组织方面的阻力会骤然增大。

3．社会方面的障碍 当政策面临终结时，社会上的反对势力会很自然地联合起来，形成一个多种利益集团的联盟，共同抵制政策的终结。他们会利用个人的影响力、集团性活动、制造社会舆论等方式向有关部门施加压力，力图使政策终结不能实现。比如，由于美国允许私人拥有枪支，致使社会上枪击事件不断，公众对枪支泛滥现象的不满与日俱增。然而，美国枪支协会四处游说，使得限制枪支的立法迟迟不能出台。

4．法律方面的障碍任何政策的制定与执行，任何组织的建立与扩展，都是通过一定法律程序进行的。同样，一项政策的废止，一个组织的撤销也必须经过一套法定的程序。这一过程不仅耗时费力，而且操作起来非常复杂。特别是那些已经上升为法律的政策，要使其终结可谓麻烦多多。不仅如此，把失败的政策在法律程序中予以曝光，会使人们对立法活动的严肃性和科学性产生怀疑，这种情况是很多人都不愿看到的。

5．资源方面的障碍政策的终结是要付出很大代价的。这主要包括两个方面的内容：一是沉降成本；二是终结行为本身的消耗。沉降成本主要是指业已投入到原有政策里的资源，人人都有厌恶损失的心理，面对巨大的沉降成本，往往会使人感到进退两难。一方面政策在执行中被证明是无效的，继续追加投入可能会进一步扩大损失；另一方面，如不继续投人而使政策终结，那前期的所有投人都将付诸东流。对决策者而言，这种时候普遍会表现出希望政策再持续一段时间以观后效这样一种心态，都盼望会有奇迹出现。另外，终结行为本身也需付出很高的代价，这不仅仅是费用问题，可能还会牵扯一些其他方面的问题。决策 者在这种压力下，改变初衷，放弃终结的可能性是很大的。

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