中国城乡迁移的历史研究：1949～1985

中国城乡迁移的历史研究：1949～1985

赵耀辉/刘启明：中国城乡迁移的历史研究：1949～1985

赵耀辉/刘启明 2006年6月21日 13:33 《中国人口科学》1997年第2期

作者简介：作者赵耀辉美国乔治华盛顿大学，经济学助理教授；刘启明中国社会科学院人口研究所，助理研究员。

内容提要：本文利用中国1986年74城镇人口迁移抽样调查资料，研究中国1949年至80年代中期城乡劳动力迁移的历史过程。文章着重分析了严格限制城乡人口流动的政策形成的历史原因、农村人口迁往城镇的流量的历史波动与这些原因之间的关系及在严格的户籍制度下农民迁移进城的主要途径。

中国目前正面临着城乡劳动力迁移的巨大压力，据估计目前已有数千万农村人口进入城市工作或居住，而这些人都没有城市户口。如果户籍制度进一步松动，城乡劳动力迁移无疑将会进一步加剧。近年来，中国城乡人口流动已经引起了国内外学术界的广泛关注。研究现状离不开对历史的了解，目前中国严峻的人口形势是解放以来一系列政策的历史积累的直接结果。但是现存的对城乡人口迁移历史的定量研究很少，特别是使用家计调查资料并且针对农村到城镇的迁移研究。本文利用中国1986年74城镇人口迁移抽样调查资料，研究中国1949年至80年代中期，农民身份的流动人口大规模进入城市以前城乡劳动力迁移的历史过程。

1.制度背景和文献综述

中国的城乡迁移的控制是通过户籍政策来实现的。户籍制度从50年代开始实施以来，一直是影响城乡人口流动的主要制度障碍。

户籍制度的初衷是想对人口迁移进行登记和管理，如中国解放前的户口登记和东亚一些国家的户口登记制度。1951年公安部颁布了《城市户口管理暂行条例》，规定外地进城的人口需要到当地公安局登记。1955年国务院又颁布了《关于建立经常户口登记制度》，其中规定无论对城市还是农村居民改变居住地的迁移需得到官方的批准。然而，上述两种条例都没有对迁移作出明确的限制，只是要求迁移人口进行登记。以后执行的限制人口迁移的户籍制度采用了原户口管理的组织形式，限制迁移的必要性却是解放后实行的一系列政策而导致的。

控制人口流动的主要目的在于控制农村人口向城市的迁移。主要原因是由于采取了一系列

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压低农产品价格和农产品定量供应的政策，从而造成了50年代后期的粮食短缺。50年代初期，由于中国政府采取了重工业优先发展的战略，农业成为重工业所需积累的主要来源，而资金从农业到重工业的转移是以压低农产品价格实现的。农产品价格的人为扭曲造成了农产品供给和需求之间的不平衡。在粮食短缺的背景下，政府采取对农产品统一收购和定量供应的方法来保障工业和城市对农产品的需求。1955年国务院户口政策出台后，城市居民的农产品定量供应即开始实施。从此以后，政府供应城市居民粮食的责任便以制度形式规定下来，而农村居民则由于被排除在粮食保障的体系之外而必须依赖自己。这套制度，加上后来陆续完善的一整套只有城里人才能享受国家补贴的社会保障体系，包括公房、公费教育、公费医疗、养老等，使城乡间的收入差距扩大。更由于这套制度的负担者是国家财政，又使其具有了排他的特性。不难看出，因为具有城市户口是获得这些补贴的先决条件，所以，控制粮食和财政负担的捷径便是控制城市人口数量。在城市人口数量很少并且界定很清楚的情况下，他们又可以对政策施加影响获取更多的补贴。

1978年以前，粮食对人口流动政策的导向起了重要的制约作用。为了有效地实施统购统销政策，增加农业产量以及支持工业化运动，政府于1957年推行了农村合作化制度。这一强制的合作化运动导致大量农民抛弃种地前往城市去寻求工作。为了保护农村合作化运动和控制城市对农产品的需求，全国人民代表大会常务委员会颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，这一条例对城乡迁移提出了明确和严格的控制。农村迁移人口需要具有城市就业许可证或入学通知书方可进入城市。如果没有上述证件，迁移者必须向原居住地户籍管理处申请迁出许可，而且要获得城市户籍管理处颁发的进城许可证。这一规定为政府管制人口流动打开了方便之门，因为进城农民的数量很容易通过控制城市招工和招生指标得到控制。对家庭成员随迁的限制也通过城市户籍管理部门控制的随迁指标而掌握在政府的手中。结果是城市各机构几乎完全掌握了进城农民的流量，这种控制的成效可以是很高的[①a].在大跃进期间，由于城市工厂大量需要工人，此制度对于限制农民进城的作用没有马上显示出来。从全国的统计来看，在《中华人民共和国户口登记条例》公布后的3年间（1957～1959年），市镇总人口以平均每年1000余万的速度增加。但是很快大跃进便以失败告终，这个户口管理制度也马上派了用场。

1959～1961年3年自然灾害期间，据估计有3000万人死于饥荒。城市农产品供给在这一时间也大为消减，为了减少城市中商品粮供应的人口数，约有2000万在城市中居住的农业人口被迫返回农村，城乡之间的大门从此关闭。3年自然灾害过去以后，农业生产率有所恢复，但从未达到农村合作社以前的水平，直到70年代末农村实行家庭联产承包责任制以后，情况才有所改观。因此直到家庭联产承包责任制实行以前的20年，户籍制度的执行都是相当严格的。

农村联产承包制度从根本上解决了农产品短缺问题。1979～1983年粮食产量增加了约40～50％（Lin ，1992）。当政府意识到农产品短缺的时代过去以后，政府开始放松对城乡迁移的控制。在70年代末和80年代初，政府开始允许知识青年返城和城市农村劳动力在农村的配偶进城；1984年允许农村人口自带口粮进入小城镇务工经商。政策的松动从全国性的统计资料略有显

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示，但是由于口径的变化和城镇人口定义不规范等原因，这些数据不能准确地反映城市化的进程。

现有的关于中国劳动力迁移的历史研究可以分为三类。第一类是文献综述性研究。这些研究包括关于户籍制度起源、发展和控制人口迁移的机制（Tiejun Cheng and Selden ，1994）；与城乡迁移有关的历史事件以及由于户籍制度所导致的城乡差异研究（郭书田，1990）。第二类的研究针对城乡人口统计数据不准确的事实，试图对不同历史时期的城市人口数作校正（陈金永、许学强，1985；伍晓鹰，1994；陈金永，1994），然而宏观的统计数据不能提供任何关于迁移者个人的信息，更不能了解迁移进行的过程。这种缺陷只有通过大型的家计调查才能克服。第三类对中国迁移历史的研究是基于家计调查进行的。最著名的调查是由中国社会科学院人口研究所进行的“中国1986年74城镇迁移抽样调查”。经济和社会学家们利用这套数据对人口迁移的各个方面做了细致的研究（Ma Xia and Wang Weizhi，1993）。现有有关这套数据研究的一个最大局限就是对城市迁入人口没有按迁入地是农村或者是城市进行分类。另一项研究（Shixin Gui and Xian Liu ，1992）使用了家计调查数据研究了上海1950～1988年的迁移历史，但仍没有对迁移人口进行分类。我们认为对于迁移人口按迁出地是城市还是农村进行分类是十分必要的，因为农村人口和城市人口面临着完全不同的迁移制度障碍。对于农村迁移者而言，向城市迁移意味着社会地位的上升，而对于城市迁移者而言并不一定意味着地位的变化。对迁出地进行分类的另一个原因是城乡之间的收入差距要比城市之间的收入差距大得多，而城乡收入差又是目前城乡迁移的主要动因。对城乡收入差的原因和变化趋势的兴趣也是我们决定对迁移史研究的主要原因。

2.数据描述

“中国1986年74城镇人口迁移抽样调查”（以下简称1986年迁移调查）是由中国社会科学院人口研究所于1986年完成的。调查样本包括16个省的43个城市（占全部城市的10％）和31个镇（占全部镇的0.6％）。样本单位包括23895个家庭户和1643个集体户。每个被调查户的家庭成员回答了迁移时间、迁移时居住地类型、迁移时职业、迁移原因等。抽样方案设计的总抽样比为市镇总户数的2‰，为使小城市和城镇样本量不致于过少而影响数据分析，采取了依城镇户数递减而使调查样本比例递增的原则。抽样方法为分层随机抽样。尽管抽样没有包括所有省份，但抽样的代表性是可信的（中国社会科学院人口所，1988）。

前面已经提到，以此数据为基础的迁移和迁移历史的研究已有若干，但数据开发仍然显得很不够，现有的研究没有一个是按照迁出地类型对迁移人口进行划分的，而要研究农民进城的历史，有必要对来自农村的迁移者单独进行分析。

在本文的数据分析中，我们首先找出直接来自农村的迁移人口[①b]，然后再扣除那些本身并不是农民身份的人。这些人可分为三类，前两类是文革期间知识青年下乡和干部下放，随后又返回城市的人。这部份人到农村之前本身并不是农村户口而且迁移完全是由政府的政策决定

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的，不同于一般的农村人口。第三类是那些由于退休原因又回到城市中的人（共29人），他们很可能不是一般的农村人，他们回城很可能是政策特许的。在分析中，农村迁移人口又增加了那些虽从城市迁出但出生地是农村的人，这些人迁移时的身份是学生或是军人。加入这部份人的原因是他们中的绝大多数人可能在入学或参军时是从农村迁入的，毕业或转业后获得了城市户口。全部样本中，1949～1985年间从农村迁入城镇的人口共有12363人。

从农村到城镇的迁移人口样本在不同类型的城镇之间的分布见表1.由于调查样本的分布不合人口分布比例地多抽了特大城市（40％的样本取自特大城市），因此迁入城镇的农村移民也相对集中于特大城市（33.3％的农村移民样本在特大城市）。

＊城镇的等级按人口规模分为5级：人口规模大于100万人以上的为特大城市；50～100万的为大城市；20～

50万的为中等城市；20万以下的为小城市；2000人以上的为镇。

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农村移民的个人特征如表2所示。农村移民的性别比基本上等于1，男性的比例略高于女性（53.3％）。移民

的平均年龄为23.1岁，半数以上在迁移时已经结婚，平均受教育年限（15岁以上移民）为5.98年。

农民进城方式。被调查者回答了他们是以何种方式或者因何原因进城的。他们选择了如下类别中的一种：工作调动、分配工作、学习培训、投亲寄养、招工顶替、务工经商、婚迁、随迁和其他。我们依据进城的途径，对迁移原因重新进行了分组。新的分组包括：家庭团聚、城市招工、招兵、上大学、务工经商、培训学习和其

他（见表3）。

表3表明，家庭团聚是农民进城最重要的途径，占全部迁移人数的49.7％；城市招工占第二位，为28.5％；招兵和上大学也占有一定比重，分别为8.8％和3.0％；务工经商和高等教育以下的学习培训的比例很低。

3.城乡迁移的历史进程

我们先随年份分析农民进城的变化，然后再探讨迁移原因及其变化趋势。

3.1迁移流量逐年波动

农村人口向城市的迁移流量的时间分布见表4.图1描绘了逐年迁移总数，图2是按城市规模划分的逐年迁移

人数。

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从以上图表可以看出，74城镇两万余户住户样本中，逐年从农村迁来的人口流量波动很大。1949～1955年每年约200余人，波动很小，1956年激增至459人，1957年回落到307人，1958年大跃进高潮时期又猛增到616人。3年自然灾害时期（1959～1961）迁入人口急剧减少，从1959年的312人降至1960年的292人，直至迁移流量的历史最低点1961年的124人。以后的20年中迁移人数呈现较明显的周期般的荡动，3年恢复时期（1962～1964）迁入人口一直保持着很低的水平，每年不超过200人。随后出现了一次小高峰，1965、1966年达到二三百人，文革开始后的前两年（1967～1968）迁入人口又落入低谷，回落到200人以下。1970～1971年又是一个较大的高峰，达到400多人，随后直至1978年间虽有回落和起伏，但幅度比较小，总的流入数量仍是较低的。自1978年以来，流入人口呈上升的态势，虽有小的起伏，但平均水平是解放以来最高的。80年代以来的最大的一次迁移流发生在1984～1985年，1985年流量达到了832人，这主要是因为这一期间政府实行了允许农民自理口粮进入小城镇落户的政策。这可以从图2看出。80年代流入城镇人口的增加主要来自流入镇人口的增加。从图2还可以看出，50年代城镇人口的扩张主要体现在特大城市的扩张上，这一方面是巩固政权的要求，另一方面是因为重工业多集中在特大城市。大跃进时期进城人数的增长主要是在特大城市，而大跃进失败后控制城镇人口的主要目标也是特大城市。

从以上描述可以看出，中国解放后的城市化速度与历史上的政治事件密切相关，而这些事件又大多是与农

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业发展和粮食供给相关的。如50年代末的合作化运动摧毁了农业生产的激励机制，不仅导致了农业的萎缩，而且直接阻挡了中国城市化的进程。再如70年代末的农村联产承包制恢复了农业的生机，不仅解决了粮食长期短缺的问题，而且为政府开放城乡间的劳动力流动创造了前提条件。

3.2迁移流按迁移途径划分的年代变动

表5和图3描绘了1949～1985年中从农村迁往城市的人口按7种迁移途径划分的逐年变动。我们发现，家庭团聚在50年代和80年代是占绝对主导地位的迁移方式，在六七十年代也是主要的迁移途径之一。由于家庭团聚的需要是随某一家庭成员因就业迁移而来的，而家庭其他成员人数一般比首先进城的成员人数多，因此因家庭团聚而需要进城的人数应是以其他方式进城人数的几倍，这是可以理解的。值得注意的是以家庭团聚方式进城人数占总人数的比例在各个时期的波动。假定家庭结构在研究时期没有大的变动，那么在正常情况下这个比例应该是稳定的。但是实际结果是：在城乡迁移政策十分严紧的60年代和70年代，这个比例比迁移控制较为宽松的50和80年代明显地低。这说明城乡迁移政策的实施主要是通过控制家庭团聚为主实施的。从图4中可以很明显地看出，通过家庭团聚进城的人数与总进城人数的波动规律几乎一致，而女性进城人数与因家庭团聚需要进城的人数之间的关系更为密切。70年代末以前为了执行严格的控制城镇人口的政策，许多家庭被迫分居两地，许多城镇工人的妻子不被批准进城，而政策又规定子女们的户口随母亲。可以想象，过去的限制城镇人口的政策给许多人的家庭生活造成了多少困难。

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城市招工是占第二位的迁移途径，它同时也是波动最大和最难预料的一项。从图3可以看出，因招工方式进

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城的人数与城镇就业形势密切相关。最明显的例子就是在1958年大跃进的高峰期间，样本家庭中近300人被招工进城，这个数字还不包括随后被遣送回乡的农民。大跃进失败后，招工人数急剧下降至每年不到30人。文化大革命中又有两次大的招工，一次是1966年近200人，第二次是1970年近300人。1966年的招工很可能是由于3年困难时期因招工太少造成了劳工短缺，而经济的恢复需要劳动力的缘故，随后文革的高潮期间造成停工停产，招工人数也大幅度下跌至30人左右。1970年的招工可能也是城镇劳动力短缺的缘故，当时由于城镇推行知识青年上山下乡的政策过火，大量减少了城镇劳动力供给，而文革高峰已过需要发展经济，所以又需要劳动力。城镇劳动力的短缺使政府从70年代起就尝试放松对家庭团聚的限制，由此补充了城镇劳动力的供给，劳动力短缺形势已过，招工人数因此又大大降低。因此可以看出，在70年代以前，以城镇招工的途径进城是十分不可靠的。城镇只有在紧急的劳动力短缺的形势下才使用这种手段。80年代的情况已经有所不同，由于城镇经济的发展需要大量劳动力，特别是在条件艰苦的挖煤、纺织等行业，放松家庭团聚并不能解决全部的需要，由此从农村招工并以城镇户口为吸引手段又成为重要的农民迁移进入城镇的方式。

分析农民进城方式的一个重要目的，是分析农民为了进城而可能采取的行为。由于城乡收入的差异巨大，进城必然是对农村人吸引很大的一件事。可是从以上分析可以看出，虽然家庭团聚和城镇招工是得到城镇户口的主要途径，但是这两种途径是一般农民无法控制的。与城里人结婚只有品貌出色的姑娘才敢幻想，而结婚也并不能保证拿到城镇户口；招工的机会是很随机、不可指望的。

农民唯一可以指望通过自己努力改变身份的途径，恐怕只有参军和上大学了。在军队服役期间如果能提干，退役后在城镇分配工作的可能性就很大了；如果能够上大学，毕业后分配在城镇工作也是无疑的。从图3看，参军是获取城镇户口的第三重要途径，难怪80年代前农民入伍的热情十分高涨。有趣的是，因复员转业而进城的人数和总的进城人数的波动趋势大致是吻合的。从图3还可以看出，大学生分配进城的人数总地来看很少，这是由于城镇人口中大学生的比例本身就低，能够从农村成功地进入大学的人数更少。但这并不妨碍农村青年梦想自己能够成为幸运者之一。

农民因务工经商进城在50年代初本是与城镇企业招工几乎同等重要的进城方式，但是这一方式50年代后期逐渐消失。从50年代末至80年代初，农民以务工经商为由进城几乎是不可能的。1984年政府允许农民自带口粮进城落户的政策出台后，进城务工经商的人数才开始增加。但是政策只开放了小城镇。

4.结语

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50年代中国城乡人口迁移就受到严格的控制。受政策影响最大的莫过于农村人口。本文利用史料和城市家庭调查中的农村移民资料，证实了1949～1985年间中国城乡间的人口流动与政府的政策是密切相关的。

政府关于农民迁往城镇的政策的变化主要受中国粮食的供求情况制约。粮食短缺是自50年代末至70年代末中国政府实行严格控制农村人口迁往城镇的主要原因（林毅夫、蔡昉，李周，1995）。由于粮食短缺是50年代中国采用优先发展重工业战略的结果，因此农民至少为中国的重工业发展战略作出了两点牺牲。其一，他们以低价格为城市提供廉价农产品；其二，他们被剥夺了在城市中就业的机会。在中国工业化战略实施以前，城市的就业机会曾为很多农村家庭提供了稳定的经济来源。

本文还通过对农民进城途径的研究发现，与具有城镇户口的家人团聚是农民进城的主要方式，控制家庭团聚的数量也是政府调节迁移数量的主要手段；城镇招工是农民改变身份的第二大途径，但是招工的流量波动极大且无法预测，这个途径也十分不可靠；参军和上大学是一般农民唯一可以控制的进城手段，但是由于路窄人多，能够成功的很少；进城务工经商在80年代中期曾为一些农民圆了进城之梦，但是只有小城镇对他们开放，而城乡差别主要体现在城市与农村的区别。以上分析的结论是，自从政府实施控制城乡人口迁移的政策以来直至80年代，农民要通过自己的努力跨过这一门槛是极为困难的，政府的控制是极为有效的。

80年代末以后，城乡分隔的后果已日益显性化。主要表现在城乡之间的收入差距又一次拉大，城市对农民的吸引力也越来越大。然而，对于普通农民获得城市户口仍然“难于上青天”。幸运的是，此时政府已经不再能够有效地控制人口流动。因此农民冒着各种风险“挤”进了城市，在中国城市里创造了一种新现象，即所谓的“流动人口”。这些新移民在现存的户口体制外生活和工作，为自己开辟新的生活空间。

80年代末以后出现的城市新移民与在此之前任何时期的移民都不同，因此有必要把他们与前几十年在计划体制下完成迁移的农村移民相比，基本的差别是新移民多没有城镇户口，可能永远也无法得到城镇户口，因此他们也没有与户口相伴的各种补贴和社会保障。从进城的动机来看，当今进城打工的农民和当年想方设法把户口搬进城的农民肯定是相似的，但是他们在进城的方式上面有很大的不同。最大的不同体现在旧的“人口迁移计划”已经不再能够约束当今的农民，新移民完全可以依照市场和自身条件决定如何外出以及何时外出。尽管如此，旧的户口制度仍然在很大程度上影响着农村人的外出决策，这主要反映在由于城镇社会福利与户口制度的紧密结合，使制度之外的移民在城市中的处境比较艰难。其后果一方面体现在本来从经济效率考虑应该外出的劳动力选择了不外出，另一方面体现在外出劳动力溶入城里生活的速度。如果没有大的政策变更，当今进城

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打工的农民恐怕一辈子也不会取得与城市人同样的社会地位，这意味着现今城市里出现的城市人与农村人两个截然不同的社会群体的阶层性的分割状态将持续存在下去。这将是一个严重的社会问题。

中国现在的人口迁移政策正处在一个劳动力从计划分配体制到由市场分配体制的转轨过程中。允许农民进城比之于过去把农民禁锢在农村寸步难移的时代无疑是个进步。然而，正如中国自从改革开始以来实行的许多其它转轨时期的经济政策一样，户口制度（计划经济的残余）与劳动力自由流动制度（市场经济的产物）共存的局面也会产生各种问题，上面提到的社会问题只是一种。也正如其它经济改革已经成功地证明了的，解决这些转轨时期问题的出路只能是完成从计划经济到市场经济的转轨。在劳动力市场改革方面，我们的目标只能是废除目前仍然阻碍劳动力流动的户籍制度。

[①a]目前劳动部门正在布置实行的控制流动人口的办法，即“三证一卡”（就业证、暂住证、身份证和就业卡）也是试图以城市就业作为主要闸门控制流量。一个潜在的功能就是通过下达雇佣农民工的指标进行总量控制。

[①b]这些人是第一次从农村迁入城镇的人口。如果已经迁入的人发生了在城镇之间的第二次迁移，他们就不能够被识别为从农村来的移民，除非第二次迁移是由于大学毕业或从军队退伍，因为问卷只问了最近一次迁移，因此数据中低估了从农村到城镇的迁移的总量。但是由于城镇间非毕业和退伍的迁移比较少见，低估的程度并不大，不会影响分析结果。

参考文献：

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12、林毅夫、蔡昉、李周。中国的奇迹：发展战略与经济改革。上海三联书店和上海人民出版社，1994

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