国家元首的历史发展

第五讲 国家元首

第一节 国家元首的历史发展

国家元首是最早产生的重要的国家机关。从历史发展的角度看，国家在形成之初，就拥有自己的首脑或元首。直至现代，每一个主权国家都有自己的国家元首或由特定的机关行使国家元首职权。在现代国家结构中，国家元首制度大体上可分为君主元首制、总统元首制、集体元首制三种。

中华人民共和国的国家元首制度自建国时确立，在半个世纪的历史进程中曲折发展。中华人民共和国主席是一个独立的国家机关，但其本身不独立决定任何国家事务，而是根据全国人民代表大会及其常委会的决定行使职权。因此，中华人民共和国主席不是掌握国家权力的个人，不是个人权力的体现，而是中华人民共和国国家政权机构的重要组成部分，属于最高国家权力机关的范畴。

1.1 国家元首的概念

在现实政治中，由于各国国家元首在本质上有所差异，形式上也不尽相同，因而在政治学中关于国家元首的定义也各有侧重。现代国家元首是依照宪法规定履行职能的人格化的国家机关，是一个政权组织的首脑部分或者国家的最高代表者。

中国古代的元首概念。 在中国古代文献中很早就出现了“元首”一词，其概念含义一般是指君主。最早可查的典籍始于《尚书》。“元首明哉，股肱良哉，庶事康哉”（《尚书?益稷》），此处的“元首”是指君主，“股肱”是指臣僚。在国外，国家元首在事实上的存在可以追溯到荷马时代的巴希利斯和古代埃及的国王法老。西方国家元首发展比较完备的形式是史书上记载着的早期罗马帝国的“奥古斯都元首政治”。可见，在古代，无论中外，元首一般是指君主，是国家最高权力的体现者。

在近现代国家，元首一词最早出现在宪法文件上是在19世纪。1831年比利时王国颁布宪法，该宪法规定，国王是国家元首，未经两院同意，不得担任其他国家的元首。宪法意义上的国家元首制度与民主共和制度紧密相连，国家元首不再是指囊括全部国家最高权力的君主个人，而是成为国家机关体系中的一个组成部分，这是国家元首概念的质的演变。

尽管各国国家元首所行使的职权有很大差别，但一般都拥有以下职权： （1）公布法律的权力，即法律经立法机关通过后，必须由国家元首公布，否则，法律不能生效；

（2）召集代议机关会议的权力； （3）最高级别的外交权力；

（4）最高级别的统帅武装力量的权力； （5）任免国家高级官吏的权力；

（6）赦免权；

（7）授予国家最高荣誉的权力。

图表1 国家元首的主要形式

1.2 中国国家元首制度的历史演进

中华人民共和国国家元首制度经历了曲折的发展过程。大致可分为四个阶段，即1949年建国时期至1954年第一部社会主义宪法的颁布，1954年国家主席的设立至1975年宪法对国家主席的撤销，自1975年国家主席在宪法上的缺位至1982年新宪法对国家主席的恢复，以及1982年至今国家主席制度的稳步发展时期。

（1）新中国建立初期到1954年，在国家机构体系中，没有设置专门的国家元首机关，行使国家元首职权的国家机关是中央人民政府委员会。当时起临时宪法作用的《共同纲领》规定，由中国人民政治协商会议代行全国人民代表大会的职权，选举产生中央人民政府委员会。根据1949年9月27日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》的规定：“中央人民政府委员会对外代表中华人民共和国，对内领导国家政权”。董必武在《说明〈中央人民政府组织法〉的报告》中指出，中央人民政府委员会的职权，各国宪法规定为国家元首的职权。

根据《中央人民政府组织法》，中央人民政府委员会的职权包括：

第一，组织最高国家机关，涵盖“组织政务院，以为国家政务的最高执行机关；组织人民革命军事委员会，以为国家军事的最高统辖机关；组织最高人民法院及最高人民检察署，以为国家的最高审判机关及检察机关”。

第二，依据《共同纲领》，制定并解释国家的法律、颁布法令相抵触的决议和命令；批准或废除或修改中华人民共和国与外国订立的条约和协定；处理战争及和平问题；批准或修改国家的预算和决算；颁布国家的大赦令和特赦令；制定并颁布国家的勋章、奖章，制定并授予国家的荣誉称号；任免各

项政府人员；筹备并召开全国人民代表大会。

从这些职权中可以看出，中央人民政府委员会的职权实际上就是后来的全国人民代表大会常务委员会行使的职权和国家主席行使的职权。

中央人民政府委员会是集体元首制度。中央人民政府委员会设主席1名，副主席6名，委员56名，秘书长1名。中国人民政府主席主持中央人民政府委员会会议和领导中央人民政府委员会的工作，在国家政治生活中发挥着重要作用。但中央人民政府主席不是一个独立的国家机关，不是国家元首，而只是中央人民政府委员会的组成人员，不过在实际上中央人民政府委员会行使了一部分属于国家元首的职权。因此，在新中国建立至1954年9月，中央人民政府委员会就相当于国家元首，是一种集体的国家元首制度。

（2）国家主席制度的创始。中华人民共和国设置国家主席作为国家元首的制度确立于1954年9月召开的第一届全国人民代表大会，会议制定了中国第一部社会主义宪法。1954年宪法规定，在全国人民代表大会之下设立全国人民代表大会常务委员会和中华人民共和国主席，取消中央人民政府委员会，国家主席是政治体制中一个独立的国家机关，即是国家的代表，又是国家的象征。同时，1954年宪法还对国家主席的产生、任期、地位和职权等一系列问题予以明确的规定。

1966年至1975年年间，由于担任国家主席的刘少奇被迫害致死，国家主席职位长期处于空缺状态，国家元首制度遭受到严重破坏。

（3）国家主席在宪法上的缺位。1975年宪法规定国务院总理的人选由中共中央向全国人民代表大会提议，全国武装力量也由中共中央主席统率。这使国家的政治体制出现了缺陷和漏洞，国家元首职权的行使处于十分混乱的状态。总之，1975年宪法对1954年宪法规定的国家机关的权力予以大幅度的限制和取消，削弱了国家机关的职能作用。

1978年3月5日，第五届全国人民代表大会第一次全体会议通过了中华人民共和国成立后的第三部宪法。它是在“文化大革命”刚刚结束不久的历史条件下修改颁布的，它恢复和发展了1954年宪法中的许多合理和积极的成分，但是仍然继续保留了1975年宪法中的一些错误规定，在国家机构的设置问题上，仍然坚持不设置国家主席。1978年宪法把1954年宪法规定的由国家主席行使的一些职权，改为由全国人民代表大会常务委员会委员长行使。但是，全国人民代表大会常务委员会委员长并不是一个独立的国家机关，而只是全国人民代表大会常务委员会的一个主要组成人员。因此，这样的权力划分并不是合理的、科学的。

（4）国家主席制度的恢复。1982年12月4日，第五届全国人民代表大会第五次会议通过了中华人民共和国成立后的第四部成文宪法，决定恢复国家主席、副主席的设置。

恢复设置国家主席的必要性在于：

第一，随着改革开放政策的实施，中国国际地位日益提高，国际交往日

趋频繁，为符合国际活动的惯例，恢复设置国家主席势在必行。

第二，为了有效发挥国家机关的职能作用，需要对国家机关实行合理分工。由于1975年、1978年宪法取消了国家主席，原来属于国家主席负责的特殊职责和应由国家主席行使的职权，被转交给全国人民代表大会常务委员会委员长和国务院总理分别行使，这不但加重了这两个职位的负担，而且由于委员长和总理都只是国家机关的组成人员，并不是独立的国家机关，从而引起国家政权分工的混乱和国家管理职能的混乱。恢复设置国家主席，能理清国家机关和最高国家行政机关之间的职能分工，使委员长和总理从一部分礼仪性、程序性事务中摆脱出来，从而加强最高国家权力机关和最高国家行政机关的治理效能。

第三，国家主席的设置符合中国人民的感情。建国以来的实践证明，设立国家主席对健全国家体制是必要的，也比较符合我国各族人民的习惯和愿望。

1982年宪法于1988年4月、1993年3月和1999年3月经过了三次修正，每次都继续坚持国家主席、副主席的设置，从而使国家主席制度得到确立。现行的国家主席制度继承了1954年宪法的有关规定，但与1954年宪法的若干具体规定相比，有了一些不同，增加了许多新内容，表现在：国家主席的对内职权发生了较大变化；国家主席的任期和连任有更明确的规定；国家主席、副主席缺位的填补办法更加完备。

第二节 国家主席的地位与职权

2.1 国家主席的地位

国家主席是我国国家机构中必不可少的一个组成部分。国家主席从属于全国人大。国家主席是我们国家的最高代表，不承担立法、行政、军事的责任。国家主席除接受外国使节拥有对外最高代表权外，对国家重大事务的决定权都由全国人大及其常委会行使，国家主席仅起到“宣布或执行”的程序性作用，处于“超脱”地位。

国家主席根据全国人大及其常委会的决定来行使职权，这表明它从属于最高国家权力机关。国家主席不是某个拥有一定权力的个人，而是一定形式的国家机关。

国家主席代表中华人民共和国，对外具有最高代表权。在国际上，他所作的一切都是具有法律意义的行为，如接见外国使节、派遣驻外全权代表、签订条约、宣布战争状态等，都是我国的国家行为。国家主席的对外活动，依照国际惯例享有特殊的尊荣和特权，不受诽谤，人格受特殊保护。国家主席旅居国外享有外交特权、豁免权和礼节性的尊敬。在国内的政治生活中根据宪法的规定，发布命令、公布法律，授予国家的勋章和荣誉称号等，也是代表国家行使的。

国家主席不参与制定法律，但公布法律必须经过国家主席，这项程序必不可少，否则法律就不能生效。他根据最高国家权力机关的决定行使职权，但无权单独决定国家的重大事务，没有全国人大及其常委会的决定，也无权向全国人民发号施令。因此，他不负行政责任。行政责任由国务院向全国人大负责。

国家主席不统帅武装力量，由中央军事委员会领导全国武装力量。中央军委主席直接向全国人大及其常委会负责。因此，国家主席可以免去承担军事指挥和国防建设的实际责任。

2.2 国家主席的职权

根据现行宪法规定，中华人民共和国主席的职权分为对内职权和对外职权两个部分。

（1）中华人民共和国主席的对内职权是：

根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定，公布法律，任免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长，授予国家的勋章和荣誉称号，发布特赦令，发布戒严令，宣布战争状态，发布动员令。

（2）中华人民共和国主席的对外职权是：

代表中华人民共和国，接受外国使节；根据全国人民代表大会常务委员会的决定，派遣和召回驻外全权代表，批准和废除同外国缔结的条约和重要协定。1982年宪法还同时规定，中华人民共和国副主席协助主席工作；受国家主席的委托，可以代行国家主席的部分职权。

概括起来，国家主席的职权可归纳为：

1.公布法律权。法律在全国人大或全国人大常委会正式通过后，由国家主席予以颁布施行。 2.发布命令权。国家主席根据全国人大常委会的决定，发布特赦令、动员令、宣布进入紧急状态、宣布战争状态等。 3.任免权。即任免国务院的组成人员。

4.荣典权。国家主席根据全国人大常委会的决定，代表国家向那些对国家有重大功勋的人授予荣誉奖章和光荣称号。

第三节 国家主席的产生和任期

3.1 国家主席的产生

1954年宪法规定，中华人民共和国主席由全国人民代表大会选举，有选举权和被选举权的年满35周岁的中华人民共和国公民可以被选为中华人民共和国主席。同时，还规定，国家副主席的选举适用宪法关于国家主席的选举的规定。1982年宪法第79条规定，“中华人民共和国国家主席、副主

席由全国人民代表大会选举。有选举权和被选举权的年满45周岁的中华人民共和国公民可以被选为中华人民共和国主席、副主席。” 3.1.1 国家主席、副主席的候选人条件

根据1982年宪法的规定，中华人民共和国国家主席、副主席的候选人必须具备两个条件”。 宪法规定：有选举权和被选举权的年满45周岁的中华人民共和国公民可以被选为中华人民共和国主席、副主席。因此，当选国家主席和副主席的基本条件有二：

一是政治方面的条件，即国家主席、副主席的人选，必须是有选举权和被选举权的中华人民共和国公民；

二是年龄方面的条件，即他们必须年满45周岁。

1982年宪法修改了1954年宪法关于国家主席的候选人的年龄，即把35岁改为45岁。这是因为国家主席的职务对国家和人民来说，关系重大。国家主席必须是政治成熟、经验丰富、阅历广泛、具有较高声誉和威望的公民，如果达不到一定年龄，难以具备这些条件。 3.1.2 国家主席、副主席的产生程序

国家主席、副主席由全国人大选举产生。产生国家主席和副主席的具体程序是：在全国人民代表大会会议召开期间，由选举产生的代表组成会议主席团，会议主席团提出国家主席、副主席的候选人名单，由各代表团讨论。然后，会议主席团根据多数票原则确定正式候选人名单，用等额选举的办法，提交大会表决，产生国家主席和副主席。

随着国家政治生活民主化进程的深入，等额选举应该逐步过渡为差额选举。

3.2 国家主席的任期

1954年宪法规定中华人民共和国主席任期是4年。同时规定，国家副主席的任期适用宪法关于国家主席的任期的规定。“中华人民共和国主席、副主席行使职权到下届全国人民代表大会选出的下一任主席、副主席就职为止”；“中华人民共和国主席因为健康情况不能长期工作的时候，由副主席代行主席的职权；中华人民共和国主席缺位的时候，由副主席继任主席的职位。” “中华人民共和国主席缺位的时候，由全国人民代表大会补选；在补选以前，由全国人民代表大会常务委员会委员长暂时代理主席职位。”

1982年宪法规定，“中华人民共和国主席、副主席每届任期同全国人民代表大会每届任期相同，连续任职不得超过两届”。这就是说，中华人民共和国主席、副主席每届任期为5年，连续任期不得超过两届10年。“中华人民共和国主席、副主席行使职权到下届全国人民代表大会选出的国家主席、副主席就职为止”。

可以看出，1982年宪法弥补了1954年宪法关于国家主席、副主席任期和补缺方面的不足。

席由全国人民代表大会选举。有选举权和被选举权的年满45周岁的中华人民共和国公民可以被选为中华人民共和国主席、副主席。” 3.1.1 国家主席、副主席的候选人条件

根据1982年宪法的规定，中华人民共和国国家主席、副主席的候选人必须具备两个条件”。 宪法规定：有选举权和被选举权的年满45周岁的中华人民共和国公民可以被选为中华人民共和国主席、副主席。因此，当选国家主席和副主席的基本条件有二：

一是政治方面的条件，即国家主席、副主席的人选，必须是有选举权和被选举权的中华人民共和国公民；

二是年龄方面的条件，即他们必须年满45周岁。

1982年宪法修改了1954年宪法关于国家主席的候选人的年龄，即把35岁改为45岁。这是因为国家主席的职务对国家和人民来说，关系重大。国家主席必须是政治成熟、经验丰富、阅历广泛、具有较高声誉和威望的公民，如果达不到一定年龄，难以具备这些条件。 3.1.2 国家主席、副主席的产生程序

国家主席、副主席由全国人大选举产生。产生国家主席和副主席的具体程序是：在全国人民代表大会会议召开期间，由选举产生的代表组成会议主席团，会议主席团提出国家主席、副主席的候选人名单，由各代表团讨论。然后，会议主席团根据多数票原则确定正式候选人名单，用等额选举的办法，提交大会表决，产生国家主席和副主席。

随着国家政治生活民主化进程的深入，等额选举应该逐步过渡为差额选举。

3.2 国家主席的任期

1954年宪法规定中华人民共和国主席任期是4年。同时规定，国家副主席的任期适用宪法关于国家主席的任期的规定。“中华人民共和国主席、副主席行使职权到下届全国人民代表大会选出的下一任主席、副主席就职为止”；“中华人民共和国主席因为健康情况不能长期工作的时候，由副主席代行主席的职权；中华人民共和国主席缺位的时候，由副主席继任主席的职位。” “中华人民共和国主席缺位的时候，由全国人民代表大会补选；在补选以前，由全国人民代表大会常务委员会委员长暂时代理主席职位。”

1982年宪法规定，“中华人民共和国主席、副主席每届任期同全国人民代表大会每届任期相同，连续任职不得超过两届”。这就是说，中华人民共和国主席、副主席每届任期为5年，连续任期不得超过两届10年。“中华人民共和国主席、副主席行使职权到下届全国人民代表大会选出的国家主席、副主席就职为止”。

可以看出，1982年宪法弥补了1954年宪法关于国家主席、副主席任期和补缺方面的不足。

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