第三章 外国行政组织理论 教材

第三章 外国行政组织理论

第一节 外国早期行政组织思想

一、古希腊、古罗马的行政组织思想

行政组织理论是关于行政组织的构成、建主、运行和发展规律的知识体系。随着人类行政组织的不断演进，以行政组织为研究对象的行政组织思想、行政组织理论也经历了一个漫长的发展过程，其内容日益丰富。

自古以来，组织与管理密不可分。凡有管理，必有组织，决不存在没有组织的管理；同样，凡有组织，必定需要管理，也不存在没有管理的组织。无论是公共行政管理．还是企事业管理，莫不如此。行政组织是国家行政管理活动的载体。行政组织思想往往与国家管理思想包容在一起，早期行政组织思想大都包含在早期政治思想家们的治国方略中。

古希腊、古罗马行政组织思想最为典型的代表人物是柏拉图、亚里士多德。 （一）柏拉图的行政组织思想

柏拉图（公元前427一前347年）是古希腊著名的哲学家和政治思想家。柏拉图的行政组织思想主要体现在他的代表议理想则与《政治家篇》里。主要观点有：

1．柏拉图认为，社会分工是国家行政组织存在的基础。在他看来，人有各种需求，这些需求单靠个人是不能满足的，为此，就要求人们在分工的基础上进行合作，从而产生国家。柏拉图的理想国由三个自由民等级构成：监国者治理城邦、武士保卫国家、工匠从事物质生产。他认为这样的分工是天然合理的。为此，马克思曾指出：在柏拉图的理想国中，分工被说成是国家的构成原则。

2．柏拉图主张“无学识者不能治国”。柏拉图认为，治理国家是一种非常专门化的工作，需要很高的政治艺术，不是随便什么人都可以胜任的，只有集知识与权力于一身的哲学家才能承担。

3．柏拉图指出，治国者应以教育为“第一要务”。既然只有最有知识的哲学家才能治理好国家，柏拉图当然就特别重视教育了。他认为教育是培养人才的惟一手段。

4．柏拉图晚年提出依法行政思想、柏拉图主张由既有知识又有良好品德的哲学家治国，实际上是一种人治思想。到了晚年，他认识到实现这样的好人治国是很难的，他就退而求第二等好的国家，即依法治理的国家。

（二）亚里士多德的行政组织思想

亚里十多德（公元前384一前322年）是古希腊最博学的思想家，是一位百科全书式的大学者。亚里士多德的行政组织思想集中体现在他的代表例政治动里。主要观点有：

1．他第一次提出应将议事权力、司法权力和行政权力相区别。他认为，无论哪种政体的国家都有三大机构：议事机构，行政机构，审判机构。各机构既有分工，又应适当合作。这实际上是现代西方三权分立学说的雏形。但他所说的议事机构与现代资本主义国家的立法机构是有区别的，它不仅包括立法，也包括行政、司法的大事。

2．他提出了设置行政机构的依据：一是依据城邦事务管理的实际需要；二是行政机构的设置要以管理业务或管理对象为依据；三是依据政体不同而设置不同的行政机构。

3．他提出了行政组织职能的思想，如商务管理职能、城邦监护职能、公共财政职能、军事职能等。

4．他提出行政人员的任用应遵循适用、专任、德才兼备的原则。

5．他提出了要建立行政监督机构，专门对行政人员进行监督，以防止其循私舞弊。 6．他崇尚法治。如果说相拉图强调以学识治国，那么亚里士多德则主张以法治国。亚里士多德指出：“为政最重要的一个规律是：一切政体都应订立法制并安排它的经济体系，使执政和同富不能假借公职，营求私利。”

二、中世纪对期西欧的行政组织思想

中世纪行政组织思想最有代表性的是16世纪意大利的政治家马基雅维利以及16——18世纪的官房学派。

（一）马基雅维利的行政组织思想

马基雅维利（1469—1527年）是意大利文艺复兴时期的政治家、思想家、西方资产阶级政治思想的奠基人之一。马基雅维利的行政组织思想主要体现在他的《君主论》与《讲话集》里。马基雅维利是行政思想史上第一个论述过国家行政组织管理原则的人。主要有四项原则：（l）群众支持原则。马基雅维利经常重申这样的观点，所有的政府，不论是君主制的、贵族制的或民主制的，其持续存在都依赖于群众的支持。（２）组织内聚力原则。这是使国家持续存在的关键。维持组织内聚力最有效的方法就是仔细地关心和抚慰下属，并建立明确的责任制。（3）领导者必须具有超出常人的能力原则。马基雅维利认为领导者应具有高超的能力：决策能力，用人能力，应变能力。而已领导者还应有高超的权术。（4）存在下去的原则。马基雅维利指出，任何组织的主要目标之一是使自己存在下去。一位君主应该经常警惕出现混乱状态，以便及时予以扑灭。

（二）官房学派的行政组织思想

所谓官房学派，是指16——18世纪德意志、奥地利的一些财政及行政改革家和学者，由于彼此观点接近而形成的一个特殊集团。他们主张建立统一的国家和有效的行政制度及推行税制与财政的改革。也有译为“宫廷财臣者”、台湾学者张金鉴曾评价说：“宫廷财臣者和英国的重商主义及法国的重农主义者主张相同，均在谋求国家财富的增加。宫廷财臣派不仅注意国家经济的发展及财政的改革，同时并着重有系统的行政组织与制度的建立。他们的理论与实施成为一种有系统的知识，可以以行政学以视之。”其行政组织思想主要有以下几点：（l）主张建立统一的、完整有效的行政组织制度与方法。（２）主张选用优秀的人才来担任国家。（３）主张国家行政组织机构应将管辖的事务分为若干部门来管理，并提倡简化礼仪和行政手续。（4）主张加强国家及政府的权力，强调人民对国家行政管理的服从。

三、资产阶级革命时期的行政组织思想

这一时期，关于国家行政组织与管理的论述很多，思想内容很丰富。其中有代表性的是18世纪美国的政治家汉密尔顿、19世纪英国的政治家密尔。

（一）汉密尔顿的行政组织思想

汉密尔顿（757—18O4年）的行政组织思想集中体在《联邦党人文集》里，主要观点有：（１）主张扩大行政部门的权力。这是汉密尔顿行政组织思想中最有贡献的地方。洛克、孟德斯鸠都是看重立法权，忽视行政与司法权，而汉密尔顿的“牵制与平衡”理论的主要用意在于削弱立法机关的权力，提高和加强行政与司法机关的权力。（２）主张建立强而有力的行政组织。汉密尔顿认为，强而有力的行政组织应包含四大因素：第一，统一；第二，稳定；第三，充分的法律支持；第四，足够的权力。为了统一，应建立对行政首脑而不是对议会负责的内阁。稳定就是保持政府成员的稳定性和政策的稳定性。足够的权力是指行政首脑有权否定议会制定的法律，当然议会对总统也有弹劾权。充分的法律支持是指行政权力要靠法律保障并有合理的限制。汉密尔顿的这些建议大多被议会接受并写进美国宪法。

（二）密尔的行政组织思想

密尔（1806—1873年）是19世纪英国著名的哲学家、政治思想家、自由主义国家学说的主要代表。他的行政组织思想主要体现在《代议制政府》里。其主要观点有：（l）他提出并论证了，衡量一个行政组织工作好坏的标准是能否促进社会利益的增长。（２）他界定了政府的职能：应以不妨碍个人自由发展为前提。（３）他提出行政组织的分工要合理，同一问题应交给同一组织。行政工作必须实行个人负责制。（4）他提出政府的全部工作都是专业技术性的业务，要有特殊的专业性的人才来担任。只有通过公开的竞争考试和上级官员的直

接选任，才能发现合适的人才。密尔的行政组织管理思想对后来西方行政学的发展有很大的影响。

四、对外国早期行政组织思想的评述

由于受社会分化及国家各类组织分化水平不高的限制，早期行政组织思想大都包含在国家管理思想中，往往与政治思想、法律思想含混在一起。没有单纯的行政管理思想，更没有单纯的行政组织思想。

尽管如此，西方早期行政组织思想的内容还是非常丰富的。比如行政组织的职能，行政组织的分工和机构设置，行政组织的用人原则，行政组织的法制管理，行政组织的内聚力原则等思想都成为后来行政组织理论的渊源。

第二节 传统时期的行政组织理论

一、独立的行政组织理论产生的渊源

由混杂、片断的行政组织思想到独立、系统的行政组织理论的演变完成于19世纪末、20世纪初的西方国家。自此以来行政组织理论经历了传统时期、行为科学时期、以及现代时期三个发展阶段。独立的、系统的行政组织理论的产生不是偶然的．它有着深刻的经济、政治和理论背景。

（一）工业革命的完成，要求企业组织管理科学化 这一时期。西方各主要资本主义国家在经济上已先后完成了工业革命，并开始由自由竞争向垄断过渡。伴随着生产规模的急剧扩张，旧的企业组织结构与经验式个人管理方式已越来越不适应经济发展的要求。出现于19世纪60年代的资本同管理分离的进程在这时得到了进一步强化。企业管理作为一种专业，开始努力探索与时代相符合的新组织结构与新管理方法，并在诸多方面取得了有益的成果。

（二）民主共和政体的建立与社会文化的发展，要求行政组织管理科学化 这一时期，西方各主要资本主义国家在政治上大多按照三权分立的原则建立了立宪君主或民主共和国的政体，行政组织在结构与功能上与其他国家机关相比已有较明显的区别。而随着自由资本主义向垄断资本主义的过渡，西方各国行政权力日益强大，管理职能日益多样化，组织规模也日趋庞大。行政管理为适应经济。社会、文化发展的要求，就必须分析、研究与逐步建立起新型的组织结构，使组织管理日益科学化。

（三）政治学理论与管理学理论的发展，为行政组织理论的发展提供了理论基础 政治学理论与管理学理论的发展主要表现在：（１）行政学从政治学中分化出来，为行政组织学的独立提供了直接的理论基础。（２）西方企业组织管理理论的发展为行政组织理论的发展提供了借鉴与基础纵使经济组织理论研究的代表常常成为行政组织理论研究的先驱。（3）由于种种原因，行政组织理论与一般组织理论的质的差别没有得到科学的说明。行政组织与一般社会、经济组织具有某些相似的内容与相近的规律。而且经济组织理论的研究，较之行政组织理论的研究，在时间上一般要超前。因而，行政组织的研究借鉴于一般的组织理论，特别是经济组织理论的相关成果，应该说具有某种必然性与合理性。但由于西方政治理论，把国家视为一种进行公共事务管理的组织，否认行政组织阶级统治的实质。因而，就无法科学地揭示行政组织理论与其他组织理论的质的差别，常常在理论观点上，甚至在历史分期上与其他组织理论混为一谈，使行政组织理论未能取得内容上的真正独立，这一点在学习时要特别注意。

二、威尔逊的政组织思想 威尔逊（185６一1924年）是西方行政学的创始人，曾任美国普林斯顿大学教授、校长、第二十八届美国总统。1887年他曾在美国“政治学季刊”发表“行政学研究”一文，从此开始建立了独立的行政科学，使行政学从政治学中正式分离出来。该文主要的贡献是确立了

行政学研究的必要性，研究的目标和研究的方法。其中关于行政组织的主要思想有：一要求首先明确行政组织的职能、任务、范围，即政府应该做什么、不该做什么。威尔逊强调，凡公共事务应当由政府管理，其他事务主要由其他社会组织承担。二倡导改进政府机关的组织结构与工作方法。威尔逊认为要提高行政效率，光有文官制度的改革是不够的，并且还要改进我们政府机关的组织结构与工作方法。三强调行政组织应成为公众信赖的机关。威尔逊提出，为使行政组织能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来履行其职责，应规定一些有关行政组织与行政活动的更好办法，它将为公共机关（行政组织）树立起神圣的尊严，使公共机关变成公正不阿的、为公众信赖的机构。为此要调整行政组织职能，确定好行政组织体制，改进行政方法，通过改革，建立有效的行政机关。

三、秦罗的组织科学管理原理

被称为“科学管理之父”的美国工程师泰罗（1856—1915年），于1911年出版了他的代表《科学管理原理》。尽管泰罗在科学管理原理中并没有专门讨论组织理论问题，但他的组织思想包含在他的管理思想中。尽管泰罗是以企业组织为研究对象的，但由于同样适用于行政组织，并被他的追随者成功地应用于行政组织的管理实践中，因此，泰罗同时也是行政组织理论的早期代表人物。泰罗的科学管理原理中具体涉及到组织的思想有四点：一是主张将组织中管理者的管理职能与工人的作业职能加以分离，各负其责。同时又强调管理者与工人要合作。二是强调组织管理职能的专门化。所有的管理人员应当尽可能专门地分担某一种管理职能。三是强调组织工作要计划化，标准化，程序化。四是强调组织管理中的例外原理。即主张高层管理人员应该将一部分权力下放给下级管理者，自己只保留例外事项的决定权或控制权，以便集中精力处理最主要的事情。

四、法纳尔的一般组织理论与原则

当泰罗在美国以经济组织为对象而提出其科学管理理论时，法国的法约尔（1841—1925年）则试图以更宏观的研究提出适用于包括经济、行政、军事与宗教组织在内的一般的组织管理理论。他在1916年出版的《工业管理与一般管理》一书中集中表达了他的思想。首先，法纳尔明确指出，组织与管理密切相关。他认为管理的基础是组织，没有组织，管理就不会存在，而离开了管理，组织也就无法形成并得到维持。其次，法纳尔认为，任何切实有用的管理理论不仅能应用于工商业，而且也同样能应用于所有的各种人类组织。第三，法纳尔探讨了组织的层级结构。他主张在组织中保持比较小的管理幅度。越往上，管理者直接管理的下属人员越少，一般不要超过6人。第四，法纳尔提出了组织管理五要素：计划、组织、指挥、协调、控制。在这里他将组织列为组织管理第二要素，是将组织作为一个动态过程，即管理的一个环节来看的。第五，法约尔提出了14条组织管理原则，即精密分工；权责一致；纪律；统一指挥；统一领导；个人利益服从整体利益；报酬；集权；等级系列；秩序；平等；稳定；主动性；集体精神。应该说这14条，既是管理的原则，又是组织的原则。法约尔较之泰罗，其组织理论有很大的进步。

五、韦伯的官僚制行政组织理论

被称为“组织理论之父”的德国社会学家马克斯·韦伯（1864一1920年）站在更高的层次和更广阔的背景上来考虑组织问题。韦伯的官僚制（或科层制）理论，是其庞大的政治社会思想的一个有机组成部分。他认为任何组织的存在都是靠权威来维持的，而合法的权威主要有三种类型；一是基于习俗惯例的传统权威；二是基于领袖个人超凡姓力的超人权威；三是基于理性法规的法理型权威。他指出每一种权威各有其理想的组织，而官僚制则是法理权威最适宜的组织形式。韦伯的官僚制不是效率低下与作风不正的官僚主义的同义语，而是指按法理原则建立的一种理想化、正规化的组织形式。官僚制组织的特征主要有：第一，组织内的每个成员都占有一个明确说明了具体职权的职位；第二，组织内成员的报酬、晋级和提薪相对固定，并取决于个人的能力和表现，与血缘、地位无关；第三，组织内层级节制，

强调严格的隶属关系；第四，强调组织的专门化；第五，组织靠规章与制度来加以管理；第六，组织机关的管理，以书面文件“档案’为基础。

韦伯认为官僚制组织与建立在传统权威与超人权威基础之上的组织相比具有显著的优越性。其精密性、速度、明确性，严格的隶属关系，与其他的组织机构相比，其情形恰好眼机器生产与非机器的生产方式相比一样。

六、古生党、厄威克的组织理论

古立克和厄威克分别是美国和英国的管理学家。他们是传统组织理论和管理理论的汇集者。这两位管理学家之所以一直被后人所称道，并不在于他们为组织与管理理论增添了什么，而在于他们首次提出了“组织理论”这一学科名称，于1937年首次发表了“组织理论概述”的学术论文，并在收集和整理前人的组织思想与管理思想的基础之上，分别提出了组织管理的七项要求和八条原则。

古立克（1892一？）把组织管理的七项要素中的每一要素的英文第一个大写字母抽出来，组成“posdcrb”一词，这七项要素是：（l）计划（Plannin）。任何组织，其运行都须事先作出计划和安排，以实现既定的目标。（２）组织（Organization）它指的是建立一个正式的权威机构，并通过这种权威机构来安排、确定和协调各种工作单位。（3）人事（Staffing）人任何组织都要进行人事方面的管理，其中包括对人员的选择、使用、培训。（4）指挥（Directing）。组织的任务在于建立统一的指挥系统，确立各个层级之间的权限关系，明确各个成员的职责。（5）协调（Coordlination）。组织必须对其内部的上下层级之间、平行层级之间的关系进行沟通和协调。（6）报告（Reprtling）。组织须对其工作的成果加以记载、分析、研究户查、评估，并形成文字报告。（7）预算（Budgeting）。即通过财务计划、会计和控制资金的形式进行预算，以保证组织一切话动顺利进行。

厄威克（1891一一？）与吉利克共同将传统的组织管理理论作了归纳与整理，并概括了他认为可以适用于所有组织的八条原则，即目标原则、权责相符原则、职责原则、等级系列原则、控制幅度原则、专业化原则、协调原则、明确性原则。

七、对传统行政组织理论的评述 由于行政组织与一般社会、经济组织具有某些相似的原则与相近的规律，西方行政组织理论的发展，直接综合与借用了一般组织理论，特别是企业组织理论的方法与成就。企业组织的管理原则和方法被成功地用于政府行政组织。企业组织理论研究的奠基人同时成为行政组织理论的早期代表。

传统行政组织理论的基本贡献是：首先，把专业化分工原理广泛地引人组织管理之中，提出了职能化（专业化）管理的原理，为构造科学管理的组织结构及其发展演变奠定了一般的原则基础。其次，总结概括出管理幅度和管理层次原理，作为组织结构的依据，力图构建高效的等级制组织。第三，倡导“理性化一法律化”’的组织形态，强调组织的运作应以法律为规范。总之，传统组织的研究者们所追求助理想组织是一个目标明确、专业分工、指挥统一、层级节制、幅度适中、权责相称、协调一致、法规完备、高效合理的组织体系。他们的这些思想，奠定了组织理论进一步发展的基石。

传统行政组织理论虽然有突出的贡献，但也有明显的不足。其主要表现为：第一，他们只研究了组织的静态结构，而忽视了对组织的动态面的研究。他们关注的重点是组织的结构，以及如何分工、如何建立层级节制的体系、如何订立法令规章及工作标准等，未看到如果法规、制度失之繁琐，可能对组织目标的实现产生不利影响。第二，他们在强调组织的非人格化、理性化时，忽视了对人的主观能动性及多方面的需车的研究。把人视为生产工具与经济动物，忽视人的尊严与价值。第三，他们只将组织当作一个封闭型的系统来研究，而未探讨组织与其外在环境之间的相互关系、相互影响。

第三节 行为科学时期的行政组织理论

一、梅奥的人际关系组织理论

20世纪周年代，行为科学兴起了。所谓行为科学，是综合运用人类学、社会学、心理学等学科的方法对人类行为作客观的、科学的研究的学说。它的兴起对西方整个社会科学部产生了巨大的冲击。把行为科学的思想与方法引用到行政组织研究中，就产生了行为科学的行政组织观沧。早期行为科学组织理论的代表人物是美国管理学教授梅奥。

梅奥（1880—1949年）是人际关系学说也是行为科学的创建者。1926年海奥进入哈佛大学工商管理学院专门从事工业管理的研究。1927年冬，梅英应邀参加了芝加哥西部电业公司的霍桑工厂组织管理方面的实验，这就是管理科学和组织理论发展史上的有名的“霍桑实验”。这一实验手1924年开始，到1932年结束，前后持续了8年的时间。就在霍桑实验结束的第二年即1933年，梅奥发表了他的代表作《工业文明里的人的问题》。其基本思想如下：

一是提出了“社会人”理论。认为组织中的人是“社会人”，是复杂社会系统的成员。传统组织理论把职工看成是“经济人”，认为金钱的刺激是惟一的内在动力。梅奥以霍桑实验的资料为依据，提出了与“经济人”观点不同的“社会人”观点。“社会人”不仅要求通过劳动获取收入，而且作为人他还需要得到友谊、安定和归属感。

二是指出组织中除了正式组织外，还有“非正式组织”。发现了在正式的组织结构里，还存在着非正式的组织因素，这是海奥的一大贡献。梅典通过霍桑研究发现，只要人们在一起活动，就会自发地形成非正式的组织。正式的组织是以效率逻辑作为价值标准而非正式组织则是以感情逻辑作为价值标准。组织管理者应力求在正式组织的效率逻辑同非正式组织的感情逻辑之间保持平衡，避免冲突，这样，才有助于劳动效率的提高。

三是指出作为新型的组织领导者，其能力主要表现在通过提高组织中成员的满足程度来激励人的“士气”，以提高组织效率。所谓组织成员的满足度指的是组织成员对安全感和归属感等社会需要的满足程度。组织成员的满足程度越高，组织的效率也就越高。

海奥的这些富有创造性的理论，成为早期人际关系组织理论和行为科学学派的基本思想。

二、巴纳德的组织要素与平衡理论

切斯特·巴纳德（1886—1961年）是美国公共行政和组织管理方面的理论家，从时间上说，他应属于行为科学时期的代表人物，而且他也是从行为科学的角度去探讨组织的实际运行情况的；但他的组织理论却已超出了行为科学的框架，是西方现代组织理论中社会系统学派的创始人。巴纳德在组织管理学界的影响很大，他对组织理论的贡献主要有：

第一，巴纳德指出，组织的本质是一个协作系统。他说，“所谓组织，是有意识调整了的两个人或更多人的行为或各种力量的系统。”把组织看作是一个协作系统，这一定义指出了组织的本质特征。他认为这个定义适用于各种形式的组织：政府的、军事的。宗教的、学术性的、工商业的以及其他组织。

第二，巴纳德提出了组织三要素理论。他认为，组织作为一个协作系统，必须具备三个要素：一是共同的目标；二是协作的意愿；三是信息。共同的目标亦即组织目标，是组织的最基本的要素，是协作意愿的必要前提；协作意愿是指个人要为实现组织目标贡献力量的愿望。组织成员协作愿望的强弱是同其组织规模成反比的。信息是用来沟通前两个要素的。对于组织来说，即使有了目标，但目标如果不为成员所了解，目标就不能为成员所理解和接受，就不会产生协作的意愿。因此必须有信息传递，而且只有及时地传递信息，才能确保组织成员行为的合理性、合目的性和协作性。

第三，巴纳德提出了权威来自接受的思想。巴纳德认为，组织中管理者的权威是自下而上的。权威的来源不在于“权威者”或发布命令的人，而在于下级是否接受命令。他的这一

观点是与传统组织理论认为权力是自上而下的观点完全不同的。巴纳德认为权威要得到组织成员的承认，必须具备下面四个条件：①领导的命令必须让组织成员理解，凡是无法被人理解的命令不可能具有权威性。②命令必须与组织的目标一致。③命令必须照顾组织成员的利益。④命令必须具有可行性。

第四，巴纳德提出了组织平衡的思想。巴纳德认为，组织作为一个协作系统，能否持续存在，取决于能否维持组织的内外平衡。组织的内部平衡即组织成员对组织的贡献与组织对成员的满足能否保持平衡。贡献是指组织成员为实现组织目标所作的工作，满足是相组织根据成员的工作所给予的物质待遇和地位、荣誉。这二者之间要达到平衡。组织的对外平衡，是指组织对外部环境的适应性，当环境发生变化时，组织也应当有所变化，组织要努力去适应各种复杂多变的外部环境。

第五，巴纳德阐述了非正式组织理论。霍桑实验只是发现了非正式组织的存在，真正对非正式组织进行系统研究的学者是巴纳德。巴纳德指出；无论在什么地方都存在着与正式组织有关的非正式组织。非正式组织是由组织中的个人接触、交互影响、自由结合形成的联合作。这种结合纯属偶然、意外而不带目的性。非正式组织能对正式组织起到补充、限制的作用。首先，它具有促进信息传递的功能．可以沟通不便由正式组织的正式渠道沟通的信息和意见。它能缩短人们的心理距离，有助于主管人员了解真实情况，从而做出合乎实际的抉择。其次，它能够影响和激发成员为整体服务的愿望，增强组织的凝聚力。再次，正式组织可以借助于非正式组织的互动关系，避免正式组织控制过多过滥，有利于保持个人的尊严。但如果引导得不好，非正式组织会对正式组织产生消极影响，妨碍正式组织功能的发挥，导致组织的僵化和衰退。

三、西蒙的决策组织理论

赫伯特·西蒙（1916一）是美国著名的行政学家，他在管理学、组织行为学、政治学、心理学和计算机科学方面都有所造诣。他以巴纳德的思想作为出发点，建立起～个更加系统、更加全面和成熟的现代组织理论体系。尤其是主要从行为科学的角度探讨了决策理论，在这方面，他的研究取得了令人瞩目的成就，因而被公认为是决策理论学派的创始人。也正是由于他对经济组织内决策过程所进行的开拓性研究，瑞典皇家科学院向他颁发了1978年的诺贝尔经济学奖。西蒙的决策理论，不仅适用于经济组织，而且适用于一切正式组织机构的决策，特别适用于行政组织，因为政府工作的大部分与决策有关。大概正是基于此，有人将他的代表作《管理行为》译为《行政行为》。西蒙说他写这本书的目的，就是要告诉读者，如何从组织的决策过程上去理解组织。

西蒙的以决策为中心的行政理论非常丰富，现在仅将他有关行政组织的思想归纳如下： 第一，组织首先是个决策过程，组织的基本功能就是决策，“管理就是决策”。西蒙对传统组织理论所推崇的一些组织原则进行了批评，例如统一指挥与专业分工、管理幅度与管理层次等，他认为这些原则是彼此矛盾的，究竟哪一种组织原则最为有效，传统组织理论没有回答。而西蒙认为，组织是～个决策系统，有效的组织应以正确的决策为基础，传统组织理论一个很大的不足，就在于他们忽视了对组织决策问题的研究。

第二，组织的目标就是追求决策的合理性，而合理性取决于为实现某一目的面合理选择的手段。西蒙认为无论证何组织或个人，在手段和目的的关系上都达不到完全的整合。这是因为人的理性是有限的，这就是他提出的“有限理性”决策的著名原理。由于决策者受主观认识能力、知识、价值观念等方面的限制．由于客观上的时间、经费、情报来源等方面的限制，任何组织不可能追求到“最理想”、“最优化”的决策。只能追求在当时条件下“令人满意”的决策。

第三，组织平衡论。西蒙发展了巴纳德的组织平衡思想，认为组织是由人组成的集体平衡系统，组织力组织成员个人提供诱因和组织成员个人对组织的贡献之间存在着互依互动的

关系：一方面，组织要根据个人的贡献提供房困，即物质的精神的报酬；另一方面，组织之所以能提供诱因，又来自成员个人对组织的贡献。为此他特别研究了“诱因效用”和“贡献效用”这两个新概念。

第四，组织影响论，即研究组织如何影响个人的决策行为。西蒙认为组织影响个人决策行为的因素有；①权威。权威赋于了某人有指导他人行为的决策权。②组织认同，即成员对组织的忠诚。一个行政人员在进行决策时，只有在对组织目标认同的情况下，才可能作出合理的、有效率的决策。③信息沟通。没有信息沟通就没有决策，没有信息沟通就没有组织。组织的信息沟通是双向程序：～方面是将信息传达到决策中心，另～方面是决策中心将信息传达到各方面。④培训。组织对成员培训，以影响成员，使其能靠自己的能力作出满意的决策。⑤效率、组织要求成员在作出决策时，用最短的路径、最省钱的方法，去达到预期的目的。

第五，组织设讨论、组织设计是组织理论中的～个老问题，西蒙对组织设计理论的新贡献，在于他的组织设计理论是建立在他的决策理论基础上的。组织设计要有利于组织决策，以及为决策所必须的信息传递、信息处理工作。为此他认为：①组织结构的设计首先要从建立组织目标体系入手，这既是规定组织结构的重要依据．又是影响组织决策环境的重要因素。②分工。西蒙强调的组织分工不是指业务内容的分工，而是将整个决策系统的组织分解为彼此相对独立的子系统，以尽量减少子系统之间的依赖性，使其有充分的决策权，以便最大限度地分散决策。③组织的工作重心。西蒙认为现代组织所处的环境是“信息丰富”的环境，然而由于组织成员的能力有限，组织必须把自己的有限能力花在重要决策即工作重心的任务上。④组织的权力配置。西蒙认为从组织的决策角度看，集权和分权各有利弊，因此他强调要适当的分权和集便而不应绝对分权和集权，因为组织活动是集体活动，要顺利实现组织目标，必须有一定的集中协调机制。但若过分集权，又会导致决策者负担过重，无法集中精力考虑重大决策问题，还会造成下级人员无所作为和决策脱离实际等问题。

总之，西蒙的以决策为核心的行政组织研究方法，使行政组织的研究焦点由对制度、法制、结构等静态层面的研究转变到对决策过程的动态研究、目前，这种以决策——政策为主导的公共行政学研究潮流已经成为西方行政学的流派之～。

四、对行为科学时期行政组织理论的评述

行为科学时期的行政组织理论特别注重对组织中的人进行研究，认为人的行为是影响组织效率的决定因素，提出组织应当以人为中心的观点，使组织研究从传统的静态研究转入动态研究。这一时期人际关系学派提出了一系列不同于传统组织理论的新的组织管理原则，如人格尊重的原则、相互利益的原则、人性激发的原则、人人参与的原则、相互支持的原则以及协调统一的原则等。

该理论注重对非正式组织的研究。从霍桑实验以及巴纳德等人的研究中可知，任何正式组织中都必然伴随着非正式组织。非正式组织是在组织成员之间感情相投的基础上，由于彼此观点、爱好、兴趣、习惯、志向等～致而自发形成的人群关系。他们认为，非正式组织在满足组织成员个人的心理和感情需要上，比正式组织更有优越性。所以主管人员在组织工作中，应注意发挥非正式组织比正式组织具有更强的凝聚力的作用，同时要注意限制其消极影响。

该理论注重对组织决策问题的研究。西蒙等人认为，组织首先是个决策过程，组织是作为决策的个人所构成的系统，决策是组织最重要的功能和最根本的行为。决策贯穿于组织管理的全过程。他们提出“管理就是决策”的命题。他们把决策看成是组织管理的核心，并认为组织有效与否取决于组织决策是否合理。

行为科学时期行政组织理论较之传统行政组织理论虽然有很大的进步，但也存在明显的不足。主要表现为：第一，过分偏重对人的行为的研究，贬低了组织结构、法规与制度对行

政组织的重要意义。第二，过分注重对个别的事实的研究，而忽视对组织进行整体的系统的研究，致使研究日趋支离破碎，缺乏有力的理论统御。第三，这一时期关于组织的研究仍然是带有封闭性质的。虽然巴纳德等人涉及到了组织的内外平衡问题，但没有深入探讨组织外部环境对行政组织及其成员的影响。

第四节 现代行政组织理论

一、柏森斯、卡斯特等人的系统与权查组织理论

前面已达，巴纳德、西蒙都是现代行政组织理论的创始人，但严格地说他们是处在行为科学与现代行政组织理论的转变时期的代表人物。真正的现代行政组织理论主要是采用系统分析的方法来研究行政组织。所谓系统，是指具有规律化的交互作用或相互依赖的整合事物。20世纪60年代以后发展起来的系统方法为组织理论与管理知识的汇合，为各种组织理论流派的统一创造了机会，从而使组织理论的研究进入了第三个阶段，即系统权变理论阶段。系统方法给人们提供了一种从整个组织及其与环境的相互作用中看待组织的途径，也为研究组织内部各个部分即各个分系统之间的关系提供了指导。同时，系统理论还为组织及其管理适应环境的权变观念与生态观念提供了基础。最早将一般系统论运用于组织研究的学者是美国的社会学家塔尔科特·柏森斯，他的主要著作有《社会系统论》、《现代社会的结构和进程》等。

（一）柏森斯的行政组织理论

柏森斯（1902—1979年）认为任何一种组织，其本身就是一个处在各个社会系统之中的社会分系统，在此社会系统之内又包括了许多小的社会系统。处在社会系统中的组织，必须具备以下四方面特质：适应环境；达成目标；统一协调；形态维持。这四个方面的特质主要通过组织的三个层级来体现：（1）决策层级。该层次负责决策和组织方向。如企业的董事会、政府机关的首长等，都处于组织的前锋地位，和客观的社会环境直接发生关系，故这一层次的工作应是完全开放式的。（2）管理层级。该层次主要任务在于协调组织内部各单位的工作活动，同时也负责维持组织与外在社会团体的接触，故又称为协调层级。由于管理层级的主要职责是解决组织的内外协调问题，放这一层级的工作性质应是半开放、半封门状态的。（3）技术层级。该层次是组织目标的直接完成者，又称操作层级。处在这一层级的人们一般不与社会环境直接发生关系，他们所面临的问题是组织具体工作目标的达成。故这一层级的工作性质呈封闭状态。柏森斯认为，这三个层级各有“界线”标志，工作性质各不相同：决策层级负责决策，管理层级负责协调，技术层级具体执行。各层级职责清楚，授权分明，各司其责，不得互相干涉，既不能越权侵上，也不能越坦代瘤。

（二）卡斯特和罗森茨韦克的行政组织理论

继柏森斯之后，美国华盛顿大学的管理学教授卡斯特和罗森茨韦克发展了柏森斯的思想。他们俩在1970年合著的《组织与管理——系统方法与权变方法》一书中阐述了他们关于组织的系统权变观念。其思想如下：

1．卡斯特与罗森茨韦克提出组织是一个开放系统。他们认为，一个企业组织或一个政府机关，都处在一个开放系统与环境的持续相互作用中，并时刻努力达到动态的平衡。任何一个组织都必须接受足够的资源投入，以维持其正常运转，也同时产生出足量的经过转换的资源供给外部环境，以便继续这种循环，以保持组织与社会环境的平衡。

2．卡斯特与罗森茨韦克强调组织是一个整体系统。他们不仅将组织看成是一个开放的系统，而且看成是一个整体的、与外界环境有一定界线的社会技术系统。他们认为，任何组织作为一个整体系统一般都由下列五个分系统构成：（１）目标与价值分系统。指组织的目标与存在的社会价值。（２）技术分系统。指组织为达成目标所需运用的各种技术与知识。不同目标的组织，其所需用的技术与知识当然亦有不同。（3）社会心理分系统。它由相互作

用的个人与群体组成，包括个人的行为与动机、人们的地位和作用的相互关系、团体与团体间的交互行为等。（4）结构分系统。组织结构与权责分配、信息沟通和工作流程有关，它是通过组织图、职位与工作说明规划和程序等方面表现出来的。（5）管理分系统。负责协调各分系统，其主要作用是计划、沟通与协调、管制等，以使组织的任务能顺利完成、组织的目标能顺利达成。

3．卡斯特和罗森茨韦克提出了组织的权变观念。他们认为，权变观点所要研究的是组织与其环境之间的相互关系和各分系统之间的相互关系，以及确定关系模式即各变量的形态。权变观点强调的是组织的多变量性，并力图了解组织在变化着的特殊环境中运营的情况。权变观点最终目的在于提出最适宜于具体情况的组织设计和管理行动。由此可见，权变理论是以系统理论和生态理论为基础的。权变组织理论具有如下思想：（１）权变组织理论强调组织的多变量性，主张应具体地研究组织中各变量间的关系，以及组织和它所处的环境之间的关系。（２）既然每个组织的外部环境和内部各分系统都处在动态的变化之中，因而不存在普遍适用于所有环境的组织原则和管理方法。“X理论”不是一无是处，“Y理论”也绝非灵丹妙药。究竟采用哪种管理方式对完成组织目标最有效，要机组织所处的具体条件来确定，不能千篇一律。由于组织的任务类型、组织行为的特点、管理者的能力及威望等的不同，可以采取不同的管理方式。（3）权变组织理论致力于谋求组织与其环境之间及组织内部各分系统之间的动态的、具体的一致性。并认为只有通过组织设计和管理达到这种一致性，才能保证组织具有高效能、高效率。

二、雷格斯的生态行政组织理论 生态理论也是以系统理论为基础的。生态学是研究各种生物相互间及其与环境问的相互关系的学科。最先运用生态理论来研究政府行政现象的学者是美国哈佛大学的教授高斯。他在1936年曾发表《美国社会与公共行动》的专论，于1947年又发表了《政府生态学》，认为政府组织与行政行为必须考虑到生态环境的因素。继高斯之后，在生态行政理论研究方面取得显著成就的学者是美国著名行政学者、夏威夷大学东西方文化研究中心教授，1917年出生在中国桂林的雷格斯。他在1957年发表了《农业型与工业型行政模式》一文，1961年出版了他的代表作《行政生态学》一书。雷格斯把公共行政组织看作是受经济、文化环境影响的生态系统。其基本思想如下：

l．雷格斯提出了三种行政组织模式。即：融合型——传统农业社会的行政组织；棱型——由农业社会向工业社会过渡时期的行政组织；衍射型——高度发达的工业化社会的行政组织。他用物理学的光谱现象解释了这三种类型社会的行政组织模式。他认为自然光在折射前只是一道无颜色区别的白光，如同传统农业社会的结构是混饨未分的，行政组织与其他立法、司法组织混同，行政组织内部分化程度亦很低，雷格斯称此为融合型。自然光经过棱柱体的折射后，衍射力赤橙黄绿青蓝紫七色光，如同现代工业社会有明确的分工，行政组织与立法、司法组织分开，行政组织内部分工亦很清楚，各司其职。雷格斯称此为衍射型（或绕射型）。而光在核技体内的折射过程中，既有融合的白光特征，又有衍射后的各种颜色光的因素，这恰似过渡社会既有传统社会的因素，又有现代工业社会的因素，行政组织呈半分化状态，雷格斯称此为棱柱型。见图3—1。

3—1雷格斯的“融合的一棱柱的一衍射的”过程

2．雷格斯重点分析了棱柱型即过渡社会的公共行政组织。雷格斯指出，棱柱型行政模式具有三种特征：（１）异质性或异种性并存。即在同一时间的同一社会中，呈现出不同的制度、不同的行为规范与观点。既有农业社会的特征，又有工业社会的特征；它是一种新旧皆有、传统与现代兼容的行政模式。（２）形式主义。即法制与事实的严重脱节。政府虽然有堂皇的法律制度，但实际上却没有什么约束和规范的作用；传统农业社会中的某些特征虽

然形式已被摒弃，如人情关系，但事实上仍然发生巨大的影响力。（３）重叠性。即结构上或组织上的重叠性。指传统社会的结构与现代社会的结构彼此重叠存在。一方面有国会、行政机构、选举制度，但另一方面又有能量很大的家族、宗教团体、同乡会等，其影响不可低估。

3．雷格斯考察了经济机制、社会机制、社会沟通网络、政治制度、政治信念、意识形态等外部生态环境与公共行政之间的制约关系。雷格斯指出，社会经济机制和生产力水平是影响公共行政最主要的生态因素。社会结构，诸如家庭、宗教派别、政党、商业团体或社会各阶层等都会对公共行政产生各种各样的影响。除此以外，社会沟通网络和政治制度、认同意识等等也都是影响公共行政的重要的生态因素。只有与生态环境相适应、并根据这些生态环境的变化适时地作出调整的行政组织，才有可能健康地发展。因此他反对在发展中国家照抄照搬西方发达国家的行政组织制度。

三、行政组织中的帕金森定律与彼得原理 〔一）帕金森定律

诺斯古德·帕金森是1909年出生的英国著名的历史学家和行政学理论家。他在1958年出版了一本小品文料帕金森定助（又译为《官场病》），是一本剖析官场瘤疾的书。帕金在通过对当时英国的政治制度、政府机构、人员的设置以及行政机关工作作风的剖析，揭露和嘲弄了英国官场的种种弊病，虽然他是就英国的行政现象而言的，但由于这弊病是各国行政组织的通病，所以在读者中引起了强烈的反响，使“帕金森定律’七个概念在世界上广为流传，许多人把它当做官僚主义的代名词。原书的出版者说。“这本书让全世界的人捧腹——并且深思。”

帕金森对官场时弊的针砭，入木三分，令人深思。他所概括的官场通病（也有人称之为帕金森现象），主要有以下几种：第一，职工人数与工作量毫不相关，不管工作量如何变化，职工人数总是成倍地增加。这是因为行政主管喜欢增加部属，而不是对手；新增加的部属之间彼此又会制造出许多工作来做。因此，不管工作量是增多还是减少，“行政人员或多或少是注定要增长的”。第二，现代政府机构如委员会之类的组织形式日益膨胀。在委员会内部必然出现非正式的核心委员会，过一段时间，这个核心组织又会扩张起来。如此周而复始，机构就越来越庞杂，人员越来越多；工作效率却越来越低。第三，组织的低效、无能根源于自发的嫉妒病。机关成立的年代愈长，人员的素质就愈低劣。因为行政主管大都不喜欢比自己能力强的人，以免树立未来的职位竞争对手。二流水平的领导只能领导三流水平的下级，三流水平的领导又会找来四流水平的下级。这样，用不了多久，整个组织就会面临垮台的境地。第四，豪华的办公大楼和考究的办公环境，是组织衰退的征兆。当一个机关趋于腐败时，其建筑和办公用品才达到华丽壮观的顶点。所以华丽的建筑可作为推测机关正趋腐败的证据等等。

（二）彼得原理

美国管理组织学家劳伦斯·彼得（1919年出生于加拿大）与记者雷蒙得·霍尔在1969年合作出版了《彼得原理》一书（又译为《升官病》，这是继《帕金森定律》之后的又一本剖析官场痼疾的书。作者认为，不称职是人类社会的一个普遍现象，每个组织都充塞着不称职者。“在实行梯层等级组织中，组织的每一个成员都趋向于晋升到他所不能胜任的层级。”这一观点便成了组织理论中的“彼得原理”。从此，彼得原理成为专用名词，在世界上广为流传。彼得指出，帕金森揭示了科层组织中仿人浮于事现象，但没有找到产生这一现象的根本原因，彼得认为组织效率低下的真正原因是不称职者的积聚，是因为等级制的组织不断地把人们提拔到力不从心的工作岗位上的结果。假如每个人都降一级，做力所能及的工作，就可能达到更大的工作效率。不称职不仅造成效率低下，而且使机构臃肿不可避免。彼得和霍尔指出，在政府机构这个庞大的相互制约的科层组织系列里，不称职者比比皆是，资本主义

和社会主义国家都有冗员和不称职者积聚。政党同样受彼得原理支配。他们甚至认为人类任何有组织的事业——政府、宗教、企业等，都受彼得原理支配。作者最后告诫人们：应认真地估价自己的潜力，不要盲目地追求晋升、企望升官，这样不仅会给个人带来痛苦，引起“不称职综合症”，而且也会导致组织大滑坡，给社会造成危害，最终将导致整个人类达到“生存不称职级”。

四、新公共行政学组织理论

新公共行政学派是20世纪70年代以来美国行政学界最活跃的一个学派。以弗雷德里克森（1934一）为代表。新公共行政学派关注社会公平，致力于对行政道德问题的研究。为此涉及到一系列行政组织问题的改革。现将其主要观点介绍如下：

（一）对传统公共行政学“效率至上”的反思与批判

鉴于传统公共行政学单纯追求效率的结果，一方面使经济增长，科技进步，社会发展；另一方面也对人类社会造成了诸多不良影响，出现了各种社会危机，最主要的是加重了社会的不公和道德沦丧。新公共行政学派指出：传统行政学以管理学为其理论基础，以政治与行政两分法为前提，以经济和效率为行政管理的基本目标，忽视了公共行政所应负的广泛的社会责任，其结果是在前所未有的经济发展时代，长期存亡着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望。从而构成了对现有政治制度的根本威胁。新公共行政学则把社会公平加入到传统目标和基本原理之中，认为经济和效率虽然也是公共行政的价值且标之一，但决不是核心价值，核心价值应是社会公平。他们赋予社会公平的内容极其丰富，不仅包括经济的公平，而且包括享有公平的自由言论、集会结社的自由公平，也就是政治上的公平。因此他们反对将政治与行政绝对分开。他们将此种公平视称为正义的公平观。因此公平理论赋予现代公共行政以伦理的内容。它将有效地指导行政人员的行为，明确他们的社会责任及义务，让行政管理者承担感社会责任，把出色的管理和社会公平作为社会准则及基本行为的出发点。

（二）主张将“效率至上”转为“公平至上”，强调公共行政组织的变革 新公共行政学派认为，行政组织变革他终极目标是建立民主行政之模型。政治民主必须实实在在地体现在民主的行政过程之中。为避免行政组织变成顽固的、不负责任的官僚组织，新公共行政学派提出减少层级节制，分权、放权、组织开发、责任扩大、广泛吸收公众参与等民主的组织思想。并强调公共行政组织设计方案应该遵循两个目标：其一，顾客导向的行政组织形态．即将公众一一公共行政服务的顾客的需求作为组织存在和发展的前提；其二，应变灵活的组织形态，即加大组织结构的弹性，以便能够对外界的刺激作出迅速的反应。 （三）提出公共行政组织存在着分配、整合、边际交换和社会感情等四种基本运作过程 1．分配过程。所谓分配过程是指公共行政组织必须关注分配问题。必须依据从公共行政项目获得的效益，来处理相关群体中的人的物质和服务的分配问题，并均衡各方面的利益，尽可能地做到公平合理。由于新公共行政学派强调社会公平，所以他们把分配问题看作是新公共行政学的中心内容。

2．整合过程。整合过程是指通过权威层级来协调组织中成员的工作过程。行政官员可看成是在层级中所扮演的角色，其各自的任务通过权威层级联系在一起，目的在于建构一个有凝聚力的能有效实现组织目标的整体。行政官员必须理解和正确地把握权威层级内正式与非正式的关系，努力使行政组织的运行机制更有利于各种行政工作的研究和开发。新公共行政学特别主张采用相对非结构、非正式的和非权威的整合技术，比如项目规划技术。群体决策模式、分权方法等来增强行政组织的凝聚力。

3．边际交换过程。边际交换过程是指行政组织与其他相关组织及群体之间建立共生关系的过程。弗雷德里克森认为，边际交换过程描述了公共行政组织与它的关联群体及对象之间的一种依存关系。由于公共行政组织发现他们处于一个竞争的政治、经济和社会环境之中，所以他们寻求支持。公共行政组织必须与其他相关联的群体，比如立法机构、利益团体、服

务对象等建立一种共生关系，才有可能建构和维持永久性的组织。边际交换方式的发展，首先需要服务对象更多地参与，特别是要重视少数群体的参与；其次要建立和发展新型的政府部门间的关系。新公共行政学派希望边际交换方式的发展，有助于解决少数民族居住区居民的就业、住房、健康、教育和交通等问题。

4．社会情感过程。社会情感过程是一种社会情感训练的过程，同时又是行政体制改革的基本工具。这里所说的社会情感，实际上是指的一种心理素质。通过训练使行政人员能降低对权威层级的依赖，能使他们对冲突和情感采取宽容的态度，能承受各种风险和挑战，以提高行政机构整体适应各种社会环境的应变能力。

综上所述，新公共行政学的主要贡献在于将社会公平提高到公共行政追求的首要价值目标，倡导民主行政，增强了公务员的内省伦理道德意识等。它扩大了公共行政学研究的视野，极大地丰富、发展了公共行政学。同时它对近二十年来的西方，尤其是美国行政管理体制改革产生了广泛的影响，使美国政府在参与性、分权化以及变通性等方面进行了一系列行政体制改革。当然，新公共行政学理论所追求的社会公平第一、民主行政在客观上不得不受资产阶级国家的阶级本质的制约，其完全实现只能是一个幻想。

五、企业家政府组织理论

企业家政府理论也是美国近年来最为流行的行政学派，是美国学者戴维·奥斯本和泰德·盖布勒在l992年出版的合著《重新创造政府》一书中首先提出来的。其基本思想是主张把企业经营的一些成功的管理方法移植到政府中来，使政府这类公共组织能像私人企业那样，合理利用资源，注重投入产出，提高行政效率，以重新塑造政府的形象。该书作者认为，官僚制行政组织曾经是一种理想的、高效的组织形式。但是，在当今社会环境瞬息万变、社会需求多元化的情况下，那种传统的官僚制行政组织暴露出明显的弊端，如庞大的机构、集权式的管理、标准化的统一服务模式以及由此而产生的官僚主义，僵化死板、繁文缛节，低效率、高浪费等，已经到了令人不能容忍的地步。很显然，这种体制已不能适应瞬息万变的信息社会和以密集知识为基础的经济发展的需要，因而需要重新塑造政府。企业家政府理论主张从根本上改变政府组织的行为方式。希望政府组织能像今天企业组织那样充满活力，能对瞬息万变的社会环境作出快速的反应；企盼政府能像企业那样引入竞争机制；树立顾客意识，视服务对象为上帝；能简政放权，放松规制，从而建立一个花钱少，办事效率高的政府。具体而言，他们认为企业家政府应具备以下十大特征：

l．应掌好舵而不是划桨。政府的中心工作应是“掌舵”——决策，而不是“划桨”——向社会提供各种具体性的服务。在当今社会瞬息万变、社会需求多元化的情况下，政府再试图向社会提供垄断性的服务已经不可能了。因此政府应把具体的服务性工作承交给私营企业和非营利性机构去做，政府则集中精力做好决策一—制定各种规章、条文，使执行的行为规范化，以保证民营部门提供服务的公平性和利他主义原则。

2．要妥善授权，而非事必躬亲。政府在进行公益事业管理对，不仅要依靠政府官员和专家，而且要依靠公众，要授权给公众的自治组织，鼓励他们参与管理。事实上他们更了解问题的关键所在，能更经济有效地管理。

3．注重引入竞争机制。政府最习惯采取垄断方式进行管理活动，而垄渐就无效率、无活力，不能对顾客的需要作出快速的反应。而“竞争是促进革新的永恒动力。而政府通常是缺乏这种动力的”。为此政府要通过各种形式引入竞争机制，改善行政管理。政府的责任是为竞争提供规则，保证竞争的社会公平。

４．注重目标使命，而非繁文缛节。奥斯本认为，政府制定一定的规章制度还是必要的，但如果规制大多，就会使政府的活动慢得像个蜗牛，就会难以适应瞬息万变的社会需要。因此应该培养政府的使命感、责任感，以“任务驱动政府’，而不应以“规章驱动政府”。而要做到这一点，就必须删去过多的规制对政府机构的限制，让其有一定的自主权，去独立负责

地完成任务。

5．重产出而不重投入。传统的官僚体制只注意对公共领域的投入，而对投入的效果不大关心。其结果是公共领域的情况越糟，导致政府的投入越多。以后应改为按效果拨款，而非依据项目多少拨款。当然对效果的评估如何科学化，这仍然是一个难题。

6．树立“顾客意识”。企业想方设法取优顾客，因为企业的盈利来自顾客。而政府组织成员的利益来自部长、议会，所以他们只知道为部长、议会服务，也笼统地知道要为纳税人服务，但却无视其具体的服务对象，没有像企业那样视顾客为上帝，没有树立顾客至上的意识。因此政府应制定顾客驱使政府的制度，使政府自觉地为顾客——服务对象服务。

7．重收益、重集资、重赚钱。政府过去一般只注意节省财政支出，因此很多该花的钱也不花，如公路开始坏时，不愿意修，直到完全坏了再修，最后不得了花更多的钱来修。至于如何通过筹集民间资金，如何开发一些赢利性项目赚取利润则更是很少想到。今后政府应像企业家那样，学会以花钱来省钱，为回报而投资。

8．重事前预防，而不是事后的补救。现在政府为了对付犯罪和贫穷，雇用更多的警察，造更多的监狱，提供更多的福利基金，而对于采取预防对策却会不得投入。可是具有企业家精神的政府应着眼于以预防为主，使用少量钱预防。就可省去花大量的钱去治疗。“精明的人解决问题，有天才的人避免问题。”

9．重分权模式和合作式组织。面对当前信息时代的复杂环境，企业界的领导往往采取分权的办法，减少层级，并授权给雇员，把一些决策交给下层去做。事实证明，分权的办法能适应当前信息时代的要求，它更有灵活性，更有效率，更有创新精神足有责任感。因此政府应改变过去强化中央管理的集权制。当然奥斯本也不否定中央必要的集权。另外，他特别提出了“合作式组织形式”，即围绕某一项目，组织跨地区、跨部门的攻关小组。这可发展组织间横向联络网络。开阔组织成员视野，提高工作效率。

10．重市场机制调节，非仅靠行政指令控制。上述的改革，都可概括为行政组织要引入市场机制。市场机制有许多优势，概括起来就是效率，而行政的命令机制有许多缺陷，概括起来就是非效率。但是奥斯本也承认市场不是万能的，在政府重视市场机制调节的同时，还需要政府提供规制，以保证社会公平。

上述十大特征，只是说政府应具有企业家的精神，而不是说政府就是企业。奥斯本认为政府与企业有许多不同，政府的基本使命是“办好事”，而不是挣钱，所以政府不可能像企业那样运作，但这一事实并不意味着政府不应具有企业家精神。

综上所述，以奥斯本为代表的企业家政府理论，按照企业家精神重新审视了传统行政组织的职能、职能的行使方式，以及行政组织的规章制度。所以该理论一问世就产生了很大影响。美国克林顿政府进行的行政体制改革，在很大程度上吸收了该理论，大胆地将竞争机制引入了政府管理之中。当然，企业家政府理论也遭到了一些人的批评，说这种理论毁坏了现存的公共制度，削弱了政府的权力。但奥斯本本人也未认为他的企业家政府理论是完美元缺的。

六、对现代行政组织理论的评述

现代行政组织理论注重对组织的系统性、生态性、权变性的研究。他们把组织着作是由若干个具有相互依赖与相互影响的部分所构成的一个系统，并且是与内外环境密不可分的一个开放系统。强调组织的功能与结构应与组织的外部和内部环境相适应，并随着内外环境的变动，而不断地进行修正与调整。

与传统的和行为科学的组织理论比较，现代行政组织理论的研究带有综合性、开放性、有机性和总体性的特征。传统组织理论侧重于组织的静态研究，注重研究组织结构、规章制度、权责分工等问题；行为科学组织理论侧重于组织的动态研究，注重研究组织行为与人际关系等。二者都是将组织看作呈一个孤立的、封闭的团体，只着眼于组织内部关系的研究，

其理论不可避免地带有片面性。而现代组织理论则把组织视为一个开放系统，强调要对组织进行综合性的研究。既注重组织的静态研究，也注重组织的动态研究，更注重组织与内外环境适应性的研究。不过现代组织理论也有不足，主要表现为两点：一是只强调组织被动地适应环境，很少研究组织应如何主动地促进环境的改变。二是过分强调组织的变数，而忽略了对组织的基本原则和运行规律的研究。

近年来，现代行政组织理论倡导组织变革，并认为，行政组织只有不断变革，才能产生出活力。他们认为，曾经在人类历史上起过作用的，被马克斯·韦伯加以理论研究的官僚制行政组织在今天已经显得不合时宜了。面对急剧变化的外部环境，官僚组织缺乏足够的应变能力，而且机构庞杂、人浮于事、工作效率低下。对此，他们大加批判，认为必须从根本上加以改造和变革。于是出现了以弗雷德里克森为代表的新公关行政学派和以奥斯本为代表的企业家政府理论。他们分别从社会公平和效率的角度对行政组织的总体进行了研究，都将放松规制、下放权力、扩大民主参与、提高组织应变能力、重视服务对象作为行政组织改革的重要内容，目的是提高社会的公平和行政的效率。他们都试图探寻一种优于官僚制行政组织的新型的行政组织。

复习思考题

1．外国早期的行政组织思想有哪些值得借鉴的地方？

2．传统时期的行政组织理论的主要内容是什么？其研究特点是什么？ 3．如何评价行为科学时期的行政组织理论？

4．如何克服和避免行政组织中的帕金森形象和彼得原理？

5．你对新公关行政学派和企业家政府理论力求从根本上对公关行政组织进行变革的主张有何认识？

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