城市水务PPP模式探索(陈峰律师)

城市水务 PPP模式探索

陈峰律师高级合伙人执行主任1

最新PPP政策法规文件清单(节选)政策文件名称《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《关于发布首批基础设施等领域鼓励社会投资项目的通知》附首批基础设施等领域鼓励社会投资项目表《关于加强地方政府性债务管理的意见》《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》附件重点政策措施文件分工方案《基础设施和公用事业特许经营法 (征求意见稿)》《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》附政府和社会资本合作项目通用合同指南；PPP项目进展情况按月报送制度《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》附PPP项目合同指南(试行)《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》部门中共中央发改委国务院财政部国务院发改委牵头财政部财政部发改委财政部财政部财金[2014]113号财金[2014]112号发改投资[2014]2724号财金[2014]156号财库[2014]215号 11/29/2014 11/30/2014 12/2/2014 12/30/2014 12/31/2014发改基础[2014]981号国发[2014]43号财金[2014]76号国发[2014]60号文号生效时间 11/12/2013 5/18/2014 9/21/2014 9/23/2014 11/16/2014

《发改委关于<基础设施和公用事业特许经营管理办法>公开征求意见的公告》附件基础设施和公用事业特许经营管理办法征求意见稿《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》《基础设施和公用事业特许经营管理办法》

发改委发改委、国开行发改委、财政部、水利部财政部国务院发改农经[2015]488号财金【2015】21号 3/16/2015 3/17/2015 4/14/2015 4/21/2015

2015年4月2日，国务院《水污染防治行动计划》发布 水污染防治资金预算增长85.7% 财政缺口60-70%,需要借PPP找资金

2015年预算数130亿 2014年执行数70亿

2020年投入资金约 4~5万亿元

项目识别

项目准备

项目采购

项目执行

项目移交

阶段一

项目识别

项目发起

项目筛选

物有所值评价

财政承受能力论证

阶段二

项目准备

管理架构组建

实施方案编制

实施方案审核

阶段三

项目采购

资格预审

采购文件编制

响应文件评审

谈判与合同签署

阶段四

项目执行

项目公司设

立

融资管理

绩效监测与

支付

中期评估

阶段五

项目移交

移交准备

性能测试

资产交割

绩效评价5

PPP,是 Public-Private–Partnerships的缩写。通常译为“公私合伙/合营”。当然在我国，由于国有企业也以独立企业法人的形式参与PPP,因此PPP在我国可能翻译为“政企合伙/合营”更准确。

政府

企业6

欧盟委员会——

PPP为公共部门和私营部门之间的一种合作关系，双方根据各自的优劣势共同承担风险和责任，以提供传统上由公共部门负责的公共项目或服务。

香港效率促进组—— PPP为一种由双方共同提供公共服务或实施项目的安排。在这种安排下，双方通过不同程度的参与和承担，各自发挥专长，包括特许经营、私营部门投资、合伙投资、合伙经营、组成合伙公司等几种方式。

加拿大PPP委员—— PPP为公共部门和私营部门基于各自的经验建立的一种合作经营关系，通过适当的资源分配、风险分担和利益共享，以满足公共需求。

我国发改委的文件中将PPP解释为政府与社会资本合作，其含义是指政府为增强公共产品和服务供给能力，提高供给效率，通过特许经营、购买服务，股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享，风险分担及长期合作关系。

广义的PPP泛指公共部门与私营部门为提供公共产品或服务而建立的合作关系。

狭义的 PPP可以理解为项目融资一系列方式的总称，包含 BOT、 DBFO等多种方式。狭义的 PPP更加强调政府在项目中的所有权(有股份),以及与企业合作过程中的风险分担与利益共享。9

狭义PPP模式的典型结构

财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》中，列举六种PPP项目运作方式——委托运营( O&M)、管理合同(MC)、建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营(BOO)、移交-运营-移交(TOT)、改建-运营-移交(ROT)。

国家发改委，对PPP的具体运作方式按其对应的不同项目列举为——经营性项目——BOT或BOOT;准经营性项目——BOT或BOO;非经营性项目——BOO或委托运营

委托运营 O&M改建-运营-移交 ROT

非经营性项目建设-拥有-运营 BOO

移交-运营-移交 TOT

PPP项目运作方式

建设-运营-移交 BOT

准经营性项目

管理合同 MC

建设-拥有-经营 -转让 BOOT

经营性项目12

在PPP项目中，项目参与方通过签订一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系，构成PPP项目的基本合同体系——

PPP项目合同PPP项目合同体系的基础和核心

产品或服务购买合同融资合同保险合同

股东协议工程承包合同运营服务合同

原料供应合同13

城市水务PPP

项目

是否必须实行招投标准入制 招标 竞争性谈判 单一来源采购 询价15

城市水务PPP项目

是否必须实行厂网一体化运营 财政部、住建部提出，城市供水、污水处理、供热、供气、垃圾处理项目应实行厂网一体、站网一体、收集处理一体化运营。 “企业建厂、政府配网”,如安徽、青岛、杭州等。厂区BOT+管网BT方式，如上海。城市水务PPP项目是否实施厂网一体化运营，应需根据具体地区情况、项目情况而定，不应“一刀切”。

城市水务PPP项目

水费(污水处理费)如何结算供水PPP项目的水费结算方式——1. 2.按用户终端水量结算按出水总管上某一点的水量结算

排水PPP项目——按出水计量点的处理水量结算17

城市水务PPP项目

水费(污水处理费)如何结算保底水量指PPP合作双方在项目合同中约定按照水厂/污水厂设计供水规模/污水处理规模，

事先约定一个最低供应量，即使在实际处理量达不到既定规模，政府在特许期内仍须按照该最低供应量保量购买。

城市水务PPP项目

调价公式如何确定城市水务PPP项目合同中会设定一个调价公式，调价公式中包含若干调价因子，若触发上述调价因子，则双方应当进行价格磋商，并按照调价公式调整价格。

以水厂为例，通常调价公式应当包括的调价因子有—— 水资源费 动力费 固定资产基本折旧费 无形资产和递延资产摊销费 大修理及日常检修维护费 管理、销售和其他费用 长期借款和短期借款利息19

流动资金利息支出 年经营成本 年总成本等

药剂费 污泥外运和处置费 工资福利费

城市水务PPP项目

政府担保模式如何确定政府担保种类 政府保证 土地使用保证防止不必要的同类竞争性项目建设保证必要合理的补贴保证提供有关配套公共服务和基础设施的保证不得承诺固定投资回报等法律、行政法规禁止的其他事项。

担保内容

民事债权担保保证

由政府下属公司为水费支付出具保证担保函20

城市水务PPP项目

如何实现项目融资PPP项目融资方式的主要途径—— 项目公司的自有资金； 政府(或其指定国有公司)入股项目公司； 借贷； 发行股票或债券； 设立产业基金； 资产证券化。21

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