荆州市江陵县农村扶贫开发十二五规划

荆州市江陵县农村扶贫开发“十二五”规划

为确保我县如期实现“到2020年绝对贫困现象基本消除”的战略目标，加快老区贫困地区全面建设小康社会，促进全县经济社会协调发展，根据《中共湖北省委、湖北省人民政府关于进一步加强扶贫开发工作的决定》（鄂发〔2009〕8号）、《湖北省农村扶贫条例》、《湖北省农村扶贫开发纲要》（2011—2020年）》（鄂发〔2011〕23号）和《省人民政府关于印发〈湖北省农村扶贫开发“十二五”规划〉的通知》（鄂政发〔2011〕61号）精神，结合我县实际，制订本规划。 一、“十一五”扶贫开发规划的现实基础 （一）“十一五”扶贫开发取得明显成效

“十一五”期间，在县委、县政府的统一部署下，各地各部门坚持以科学发展观为指导，围绕整村推进、雨露计划、产业扶贫、老区建设等扶贫开发重点工作，凝聚合力、强化措施、强力推进，扶贫开发取得显著成效。五年来，全县共解决3万多人的温饱和脱贫问题（不含自然灾害等因素致贫返贫人口），扶贫开发工作重点村农民人均纯收入每年以8%的速度增长，老区贫困地区特色支柱产业布局初步形成，贫困群众基本生产生活条件明显改善；扶贫开发机制创新动力增强，新的扶贫模式得到总结推广；扶贫政策体系逐步完善，依法扶贫和“大扶贫”格局正在有序形成。在全县上下共同努力下，《江陵县“十一五”扶贫开发规划》总体目标基本实现，为推进“十二五”时期扶贫开发工作奠定了良好基础。 （二）“十二五”时期扶贫开发面临的挑战

一是农村贫困人口规模依然很大。按新的扶贫标准，到2010年底，全县农村建档立卡贫困人口还有近10万人。二是现行脱贫标准过低。部分贫困人口虽然已经解决温饱问题，但收入水平仍然较低，抗风险能力较弱，脱贫根基不牢，一遇自然灾害等风险，极易返贫。三是与周边县市特别是经济较发达地区的差距还在继续拉大，二元社会结构仍然十分明显。四是开发脱贫成本增大，扶贫投入需求与供给不足的矛盾日益突出。这些情况表明，我县“十二五”时期扶贫开发面临的任务依然十分艰巨，改变贫困地区面貌需要作出长期艰苦的努力。 （三）推进“十二五”扶贫开发所处的有利条件

“十二五”时期，在科学发展观的指导下，国家实施包容性增长和统筹城乡发展战略，将更加注重区域协调发展，更加注重“三农”问题，更加注重社会公平，对老、少、边、穷地区发展和扶贫开发将给予更大的支持；社会保障制度的逐步完善，特别是新型农村合作医疗、新型农村养老保险和农村最低生活保障制度的建立，为基本消除农村绝对贫困现象，作了兜底性的制度安排；中部崛起战略的实施和省“两圈一带”、市“壮腰工程”的建设，为我县老区贫困地区加快发展带来了机遇；贫困地区经过多年扶贫开发，探索出了各具特色的发展路子，创造和积累了成功经验，具备了一定的自我发展能力；《湖北省农村扶贫条例》的全面贯彻实施，为依法扶贫、组织和动员社会力量参与扶贫创造了良好环境。这些有利条件，是我县继续推进新阶段扶贫开发并取得更大成效的基础。

二、“十二五”扶贫开发的指导思想、基本原则和扶持重点 （一）指导思想

高举中国特色社会主义的伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，围绕“到2020年绝对贫困现象基本消除”这一战略目标，坚持开发式扶贫方针，以整村推进为基础，一手抓扶贫政策到户，一手抓贫困区域发展。实行专项扶贫、部门扶贫、社会扶贫、党员干部帮扶与群众自立有机结合，帮助贫困人口加快脱贫致富步伐，提高自我发展能力。扶持革命老区、贫困地区，加快经济社会科学、跨越发展，为推进我县全面建设小康社会奠定坚实基础。 （二）基本原则

坚持政府主导、全社会共同参与。各地要从政治的、战略的、全局的高度把扶贫开发摆上重要位置，纳入国民经济社会发展的总体规划，制定和完善有利于贫困地区、贫困人口稳定脱贫、

加快发展的优惠政策，不断加大工作和投入力度。充分发挥社会主义的政治优势，积极动员和组织社会各方面力量，采取多种形式支持贫困地区开发建设。

坚持瞄准贫困人口，实行分类指导。扶贫开发要始终瞄准贫困人口，实事求是地确定扶持标准和对象，明确扶贫开发的目标和任务，有针对性地制定全面扶持农村贫困人口的扶贫政策。 坚持综合开发、全面发展。按照“产业第一、能力至上、基础先行、社会进步”的基本要求，把发展特色支柱产业、增加贫困农民收入、提高自我发展能力摆在扶贫开发的首要位置，把改善贫困地区、贫困群众基本生产生活条件作为扶贫开发的重要内容，重视贫困地区农村科技、教育、卫生、文化、体育等社会事业的发展，改善贫困人口生存和发展环境，推进基本公共服务均等化。 坚持可持续发展。扶贫开发必须与资源保护、生态建设相结合，与计划生育相结合，与发展减灾、避灾农业和低碳经济相结合，提高贫困地区可持续发展能力。

坚持自力更生、艰苦奋斗。充分发挥贫困地区广大干部群众的积极性、创造性，自强不息，苦干实干，不等不靠，主要依靠自身力量改变贫穷落后面貌。 （三）扶持重点

重点扶持对象。2010年底全县农村有劳动能力和脱贫愿望的建档立卡贫困人口10.2万人，是“十二五”时期扶贫开发的重点扶持对象。

重点扶持区域。贫困人口相对集中的老区乡镇、贫困乡村，以及低洼湖区、地方病多发区等特殊困难地区，是“十二五”时期扶贫开发的重点扶持区域。重点扶持的乡镇（管理区）、村（队），今后将按照省委、省政府的有关规定，定期确认，适时调整。 三、“十二五”扶贫开发的基本任务与奋斗目标 （一）基本任务

1、对农村贫困人口全面实施扶贫政策，帮助其尽快稳定解决温饱问题，提高收入水平、生活质量和综合素质，增强自我发展能力，加快脱贫致富步伐。

2、加大对革命老区、贫困地区的扶持力度，帮助其加快发展，尽快改变落后面貌，缩小地区发展差距，促进全县经济社会全面、协调、可持续发展。 （二）奋斗目标

1、扶贫对象减贫主要目标。到2015年，全县解决5万人脱贫问题，大多数扶贫对象年人均纯收入达到4000元以上，特困人口实行应保尽保，农村绝对贫困现象明显缓解。贫困户户平达到“三个一”，即建成1项特色产业项目或其他稳定增收项目，就近或向外转移1个劳动力，有1个科技明白人。

2、重点贫困村建设主要目标。到2015年，每个重点贫困村建有1—2个能够辐射带动贫困户的支柱产业，农民人均纯收入高于本地平均增长水平；有1条达到通畅标准、延伸到大多数自然湾的村组公路，90%的群众能够饮上安全卫生水；贫困农户危房基本得到改造；群众看病、上学、通信难问题得到解决；生产生活条件和村容村貌明显改善；基层组织战斗力明显增强。 3、连片扶贫开发主要目标。到2015年，实施连片扶贫开发的区域要达到：产业结构调整优化，特色主导产业带动作用明显；基础设施建设完备，环境优美、生态和谐；各项社会保障有力，群众安居乐业；农民人均纯收入年均增幅高于全县平均增长水平。 四、“十二五”扶贫开发的主要途径和重点内容

“十二五”时期的扶贫开发，采取“连片开发、整村推进、扶贫到户”三种基本途径有机结合的方式，全面、有序地推进。

（一）积极实施连片开发，稳步推进扶贫综合开发项目区建设

在“十一五”整村推进的基础上，在部分贫困相对集中连片区域，稳步推进扶贫开发综合项目实验区建设，实行统一规划、分级负责、集中投入、连片开发，以增强区域与周边基础设施衔接和产业发展关联度。实行片区开发，要坚持分类指导、分区研究、分期推进。“十二五”期间，重点探索和实施跨村连片开发，办好2个连片开发试点。

（二）继续实施整村推进，着力推进老区贫困地区新农村建设

把整村推进和建设社会主义新农村结合起来，做到同步规划，分步实施。启动实施新一轮整村推进扶贫开发计划，“十二五”期间，全县每年实施4个重点贫困村和3个老区村的整村推进。做到推进一个村、脱贫一个村、长远致富一个村。

整村推进要围绕重点抓好产业发展、提高能力、改善基本生产生活条件、社会事业、新风文明和提高村级组织凝聚力、战斗力等六个方面的建设内容来展开。一是按照“村有骨干产业、户有增收项目”的要求，开展增加收入的产业建设。二是开展以提高人口基本素质为重点的社会事业建设。三是按照缺什么补什么、量力而行、部门承担的原则，开展以改善基本生产生活条件为重点的基础设施建设。四是开展以“十星级文明农户”评比为主要内容的树立文明新风的精神文明建设。五是开展以完善村民自治和议事制度为重点的民主政治建设。六是开展以“五个基本”为核心的村级组织建设。通过大力实施整村推进扶贫开发计划，全面推进贫困村经济、文化、政治、社会建设，为建设社会主义新农村奠定坚实基础。

（三）全面实施扶贫到户，扎实推进农村贫困户能力建设

——对贫困户实行全面的扶持政策。对农村低收入贫困人口，在建档立卡的基础上，实行全面的扶持政策，通过扶贫开发和低保制度予以全面覆盖。对有劳动能力的扶贫对象（包括有劳动能力的低保人口），通过项目扶持提高其自我发展能力，加快脱贫致富；对没有或丧失劳动能力以及生活常年困难的贫困人口，通过低保救助方式保障其基本生活需要。

——努力提高贫困人口基本素质。根据贫困人口培训需求，有针对性地开展实用技术培训和转移技能培训。积极发展基础教育、卫生医疗、文化体育等社会事业，多途径提高贫困人口基本素质。

——帮助贫困户发展基本当家产业。重点帮助贫困户发展增收效果显著的产业项目，积极支持发展畜牧养殖等短期增收的产业和林果特等长效致富的产业。积极探索小额信贷、互助资金投放方式、办法和途径，解决贫困户生产资金缺乏的“瓶颈”问题。

——着力改善贫困户基本生产生活条件。积极运用政府调控与政策导向，引导交通运输、农业、水利、住建、卫生等部门，在安排相关项目时，优先考虑贫困户的实际需求，帮助其解决生产生活困难。

——建立和完善扶贫到户、能力建设的程序办法。整合各项贫困人口扶持政策，制成简单明白的“政策菜单”，由帮扶党员干部或村干部直接提供给受扶贫困户，由贫困户自主选择1—2个到户项目和优惠政策。

五、“十二五”扶贫开发规划的主要支持政策措施

围绕“连片开发、整村推进、扶贫到户”等三大扶贫项目建设，整合专项扶贫、部门扶贫、社会扶贫、党员干部帮扶等四大扶贫资源，统筹协调，优化配置，为“十二五”扶贫规划的实施提供强大政策支撑。

（一）完善专项扶贫政策，提高扶贫开发水平

1、增加财政扶贫投入，优化资金使用结构。把扶贫专项资金纳入县级预算，建立财政扶贫资金稳定增长机制，调整和优化资金使用结构。“十二五”期间，财政扶贫资金重点用于支持优势特色产业发展项目和提高贫困人口自我发展能力，用于基础设施建设的比重（不含以工带赈资金）逐步减少到20%以内。

2、大力实施产业扶贫，着力构建脱贫的长效机制。一是培植壮大支柱产业。每个乡镇（管理区）、村（队）都要选择1—2个支柱产业进行重点扶持、重点发展，使之形成规模、形成特色、形成市场竞争优势，成为农民稳定增收的来源。积极探索小额信贷的到户形式。扩大贫困村生产互助资金试点，发挥其在发展特色产业、扶持贫困户方面的重要作用。“十二五”期间，全县扶持贫困地区兴建和改造特色产业基地面积要达到0.4万亩。二是加大龙头企业扶持力度。创新龙头企业带动机制和利益共享机制，以此辐射和带动贫困地区调整经济结构、促进贫困劳动力

就业、增加贫困农民收入。三是加强市场体系建设。积极推行订单农业、信息农业、网络农业，通过组建行业协会、培育农民经纪人和农产品营销大户等途径，多渠道、多形式与市场对接。四是拓宽产业化扶贫领域。在贫困地区积极开展招商扶贫、乡村旅游扶贫，培植贫困地区新的经济增长点。

3、大力实施雨露计划，着力提高贫困人口自我发展能力。将建档立卡贫困人口作为雨露计划培训对象，对老区贫困地区的中高考落榜生，主要以中长期培训为主；对存量贫困劳动力主要以短期培训为主，不断提高青壮年贫困劳动力转岗就业技能。“十二五”期间，全县转移培训1250名贫困劳动力，帮助其实行转移增收、就业脱贫。将实用技术培训纳入雨露计划范畴，不断提高农村低收入农户科学种田水平。“十二五”期间，每年培训科技明白人200人。 （二）发挥部门扶贫作用，推进公共服务均等化

县直有关部门要按照“十二五”扶贫规划的要求，结合各自职能，充分发挥各自优势，在项目资金、物资、技术、人才等方面向老区贫困地区倾斜，着力推进公共服务均等化。

——县发改、民宗、财政、金融、扶贫等部门要加强协作、密切配合，认真贯彻落实中、省各项扶贫政策，采取积极措施，促进贫困人口减贫和老区贫困地区发展。

——县交通运输部门要抓住国家扩大内需的机遇，在加快贫困地区乡镇（管理区）、村（队）公路建设的同时，对每年实施整村推进和片区开发的村级公路建设，给予适当倾斜，确保到2015年基本实现村村通水泥（沥青）路，自然组公路通达率90%以上。

——县国土、林业、水利、环保等部门要加强贫困乡镇（管理区）、村（队）国土整治和低产林改造，改善农业生产基础条件。扶持修建井、塘、堰、渠，加强小流域治理，扩大旱涝保收、稳产高产良田面积，提高抗御自然灾害的能力。积极实施“安全饮水工程”，确保到2015年90%的群众饮上安全卫生水。

——县供电、广电、通信、邮政等部门要继续推进农村电网改造，保障农村生产生活电力需求，切实解决少数贫困地区农户用电条件差的问题。加快农村邮政网络、无线通讯、宽带网络、有线电视“村村通”建设，用信息技术、数字技术武装农民。

——县教育、文体等部门要推进基础教育均衡发展，促进教育公平。建立和完善教育资助制度，确保农村贫困人口受教育的权利。出台支持农村贫困户子女接受高中以上全日制教育的补助办法，完善贷款助学方式。落实对中等职业教育在校农村困难学生学费减免和生活费补助政策。进一步加大支持力度，尽快实现农村贫困户子女就读中职全免费。加强乡村文体等设施建设，力争到2015年实现贫困乡村乡乡有文体综合站、村村有“农家书屋”。

——县卫生、人口计生等部门要加强以乡镇（管理区）卫生院和村（队）卫生室为重点的农村医疗卫生基础设施建设，健全农村三级医疗卫生服务和医疗救助体系，协同相关部门开展大病救助。加大重大疾病和地方病的防控力度，落实防病灭病卫生投入，降低孕产妇死亡率、婴幼儿死亡率。提高新型农村合作医疗参合率和补助标准，解决群众看病难和因病致贫返贫的问题。定期组织医疗专家赴乡村开展巡回医疗，提高老区贫困地区群众健康水平。制订支持计划生育贫困户优惠政策，积极推进“少生快富工程”，加强优生优育。

——县科技、农业等部门要抓好农业先进技术的引进、试验、示范和培训，积极推广良种良法，进一步提高农民的种养水平。围绕支柱特色产业发展，加大科技攻关和科研成果转化力度，提高农特产品的科技含量，推动产业升级和结构优化。完善科技服务体系，强化科技社会公益性服务功能，加快科技扶贫示范村和示范户建设，抓好农村实用人才培养示范基地创建工作。 ——县人社、民政、住建等部门要加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入。进一步完善农村“五保户”供养、特困户最低生活保障、灾民补助等社会救助体系，扩大最低生活保障面，提高最低生活保障水平，全覆盖没有劳动能力或生活常年困难的贫困人口。探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度。加大贫困地区农村危房改造力度，提高对建档立卡贫困户危房改造补助标准。在宜建沼气池的地方，全面实施“一建三改”，

改善人居环境。

县直各有关部门要按照统一部署，认真做好定点扶贫、驻村帮扶工作，每年为老区贫困地区办1—2件实事。

（三）动员社会扶贫力量，积极参与扶贫开发

充分发挥社团组织、各类市场主体等在社会扶贫中的主力军作用。加大扶贫宣传力度，引导社会各界开展多形式的扶贫济困活动。加强社会捐赠扶贫钱物的规范化管理，出台办法，完善机制，推动社会扶贫深入、长久地开展下去。

——团县委、县工会、妇联、残联、工商联要结合各自职能和特色，组织开展青春富康行动、巾帼扶贫、残疾人扶贫，提高扶贫实效。发挥老促会、扶贫基金会、扶贫协会、慈善总会等社团的组织和桥梁作用，引导多方资源支持贫困地区发展。动员和组织志愿者到老区贫困地区开展扶贫济困活动。

——医疗机构等公益性事业单位要充分发挥行业优势、技术优势、人才优势、对口支援贫困地区卫生站所建设，每年组织专家团到贫困乡村开展健康答疑、坐诊问病等活动，为贫困群众办实事、行善事、做好事。

——制订激励政策，推动“村企共建”。引导民营公司、企业与贫困村建立互惠互利、共同发展的双赢合作机制，到贫困村兴办基地、领办产业、创办企业，带动集体经济收入增加和农民增收。

——鼓励信息咨询、营销经纪、劳务输出、资产评估、法律维权、贷款服务等中介机构，对贫困户实行优惠、优质服务，提高贫困人口市场经营意识和法律维权意识。

——充分发挥县武警中队、武警消防大队在扶贫开发工作中的重要作用。进一步完善参建机制，大力组织民兵预备役人员参与建设扶贫项目，共同推进扶贫开发工作。 （四）健全党员干部帮扶贫困户制度，使帮扶工作科学化、常态化

在继续坚持“1321”帮扶贫困村工作机制的基础上，完善党员干部帮扶贫困户工作机制，使帮扶工作常态化、科学化。坚持党政机关党员干部与贫困户“结亲”的做法，实行“一对一”帮扶。落实“三帮一扶”措施，即帮助转变思想观念、帮助制定脱贫致富规划、帮助提高素质能力，扶持建起一项当家产业或致富项目，做到扶贫扶本。各地要将组织党员干部帮扶贫困户作为一项应尽的责任和义务，纳入工作责任制度管理范畴，实行定期考核，不脱贫不脱钩。 六、加强组织领导，确保“十二五”扶贫规划顺利实施

（一）落实扶贫开发领导责任制。继续实行扶贫开发工作“一把手负总责”的责任制，把扶贫开发工作进展快慢、效果好坏作为考核党政主要领导政绩的重要依据。各地主要负责人要围绕扶贫开发的“三大建设”任务，研究新情况、解决新问题、总结新经验、探索新路子，对本区域内的扶贫开发要亲自部署、协调、督促、检查，确保各项扶持政策和帮扶力量落到实处。要切实改进作风，求真务实，力戒形式主义、搞花架子，要从努力实践科学发展观出发，以高度的政治责任感和历史使命感，认真组织实施本地区扶贫开发规划。

（二）制订扶贫规划和专项规划。各地要按照实事求是、综合设计、因地制宜、分类指导的原则，分别制订本地扶贫开发规划，明确奋斗目标、建设内容、政策措施、实施步骤、帮扶单位和资金来源。县直相关部门也要制订本部门、本系统的扶贫规划。同时，围绕全县规划的实施，制订扶贫到户、整村推进、连片开发等专项规划。

（三）强化扶贫项目资金监管。坚持“项目跟着规划走，资金跟着项目走，监管跟着资金走”，实行项目、资金公告公示制度。加强对重点乡镇（管理区）、村（队）扶贫规划的组织落实、项目实施、资金使用、对口帮扶等情况的监督、检查。县直相关部门要依据《湖北省农村扶贫条例》赋予的责权，定期开展执法检查和督办检查，及时纠正项目实施管理中出现的问题。加强对项目资金使用的审计监督，防止资金跑、冒、滴、漏，提高规划的实施效果。

（四）进一步加强基层组织建设。把基层组织建设作为实施扶贫开发规划的一项重要工作来

抓。围绕乡村规划的制订、实施，培养和选派政治思想好、作风过得硬、工作能力强、愿意为群众服务的年轻同志充实到基层干部队伍。要不断加强基层干部队伍思想作风建设，提高政治思想素质，提高工作能力，形成能够带领群众艰苦创业、脱贫致富的坚强战斗堡垒。要不断完善村民自治，大力发展集体经济，积极推行村务公开，着力抓好社会治安，努力形成文明村风，为规划实施创造良好环境。

（五）做好扶贫统计监测工作。制订适应实施“十二五”扶贫规划需要的扶贫统计与贫困监测制度，认真做好相关信息的采集、整理、反馈和发布工作。科学制订切实可行的监测方案，全面、系统、准确、动态地反映规划实施情况和贫困人口的收入水平、生活质量的变化，为科学决策提供依据。

（六）加强扶贫工作机构队伍建设。各地要把加强扶贫工作机构队伍建设作为搞好扶贫开发的重要任务来抓，切实帮助解决机构调整、人员编制、经费安排等方面的实际困难和问题。扶贫部门要大力加强效能建设、廉政建设，增强扶贫开发的组织协调和科学管理能力，提高扶贫开发工作水平。

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