舟山定期评估纲要 20120312

《舟山市土地利用总体规划（2006－

2020年）》实施评估报告

目 录

前 言

一、总则 ............................................................................................................................................... 1 （一）评估目的 ..................................................................................................................................... 1 （二）评估范围与期限 ......................................................................................................................... 1 （三）评估原则 ..................................................................................................................................... 1 （四）评估主要技术思路 ..................................................................................................................... 1 二、规划指标实施情况定量评估 ......................................................................................................... 3 （一）评估指标选择 ............................................................................................................................. 3 （二）评估指标权重确定 ..................................................................................................................... 5 （三）评估指标数值来源 ..................................................................................................................... 5 （四）计算结果 ..................................................................................................................................... 5 （五）定量评估结论 ............................................................................................................................. 6 三、规划指标预警 ................................................................................................................................ 8 （一）耕地保护指标预警 ..................................................................................................................... 8 （二）新增建设占用土地指标预警...................................................................................................... 8 （三）城乡建设用地规模指标预警...................................................................................................... 8 （四）人均城镇工矿、人均农居点指标预警 ...................................................................................... 9 四、规划空间布局评估 ...................................................................................................................... 10 （一）全市规划空间布局执行情况评估 ............................................................................................ 10 （二）中心城区规划空间布局执行情况评估 .................................................................................... 10 五、现行规划与未来发展趋势协调性评估 ........................................................................................ 11 （一）舟山群岛新区未来发展趋势.................................................................................................... 11 （二）现行土地利用总体规划与新区发展的矛盾 ............................................................................ 13 （三）土地规划与重大经济社会变化适应性评估 ............................................................................ 14 六、规划实施评估结论 ...................................................................................................................... 16 （一）规划实施总体情况良好，但部分规划指标在实施中出现“强警” ......................................... 16 （二）规划对区域的空间引导作用大，但规划剩余的建设用地空间小 ........................................ 16 （三）重大背景变化导致现行规划不能适应新区发展需求 ............................................................ 16 （四）新区发展建设需要土地管理政策的突破 ................................................................................ 17 七、规划实施评估后的管理建议 ....................................................................................................... 18 （一）启动规划的适时修改和规划修编，调整规划主要控制指标 ................................................ 18

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（二）加强节约集约用地，挖掘用地空间 ........................................................................................ 18 （三）开展试点研究，破解政策瓶颈 ................................................................................................ 18

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前 言

2011年6月30日，国务院正式批准设立“浙江舟山群岛新区”，新区与舟山市行政区域一致。浙江舟山群岛新区是国务院批准的我国首个以海洋经济为主题的国家级新区。

舟山群岛新区的“三大战略定位”是：浙江海洋经济发展的先导区、海洋综合开发试验区和长江三角洲地区经济发展的重要增长极。“五大建设目标”是：将建设成为我国大宗商品储运中转加工交易中心、东部地区重要的海上开放门户、海洋海岛综合保护开发示范区、重要的现代化海洋产业基地和陆海统筹发展先行区。

《舟山市土地利用总体规划（2006-2020年）》于2010年10月经浙江省人民政府《关于舟山市土地利用总体规划的批复》（浙政函?2010?165号）批准实施。国家级的发展战略定位和发展目标，使舟山群岛新区土地利用面临新的形势和挑战，现行土地利用总体规划已不能满足新区的发展需要。根据《国土资源部办公厅关于规范土地利用总体规划评估修改试点工作的通知》（国土资厅发［2011］41号）,国土资源部同意将舟山市纳入规划定期评估和适时修改试点。舟山市结合自身的土地利用特点和近几年土地管理实际，编制了《舟山市土地利用总体规划（2006-2020年）实施评估报告》。

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一、总则

（一）评估目的

为了全面掌握《舟山市土地利用总体规划（2006—2020年）》实施期间土地利用变化情况、规划各项目标和空间布局执行情况，科学引导和合理利用土地，提高土地利用效率，为完善土地规划实施管理、开展土地规划适时修改和规划修编提供科学依据。

（二）评估范围与期限

1、范围：与现行舟山市级土地利用总体规划的规划范围一致。 2、期限：本次评估的期限为2006年1月至2011年12月。

（三）评估原则

客观真实原则、综合评估原则、节约集约原则、评估前臵原则、陆海资源统筹原则。

（四）评估主要技术思路

舟山市土地利用总体规划实施评估采用定量评估和定性评估相结合的方法，选取能反映舟山市土地利用总体规划实施情况的评估指标，建立评估指标体系，计算量化的评估结果。对规划空间布局进行定位分析，对规划与未来发展趋势的协调性进行定性分析，全面分析规划实施中存在的问题；在全面分析的基础上，选择典型的案例对规划的实施情况做深度分析；最后根据分析结果，提出完善规划管理和实施的建议和措施（详见图1-1）；如需规划修改，提出规划修改的建议，

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申请启动规划修改程序。

提出进一步完善规划实施建议和措施 分析舟山市规划实施取得成效及存在的问题 定量评估结果 主要规划控制指标实现程度评估 规划综合效益实现程度评估 重大项目重点工程实现程度评估 中心城区规划控制指标实现程度评估 规划空间布局实施情况评估 现行规划与未来发展趋势协调性评估 定量评估 主要规划指标预警 定位、定性 分析 典型案例分析 确定实施评估内容、评估指标及评估方法 舟山市经济社会发展形势和土地规划实施情况分析 调查、收集、整理基础资料 形成舟山市土地规划实施评估结论 如需修改规划，申请启动规划适时修改程序 图1-1 舟山市土地利用总体规划实施评估流程图

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二、规划指标实施情况定量评估

（一）评估指标选择

根据部规划司《土地利用总体规划定期评估和适时修改试点工作指南（试用）》和《关于浙江省舟山市土地利用总体规划评估修改试点工作方案意见的函》（国土资规函?2012?10号）和省国土资源厅《土地利用总体规划实施评估技术指南（征求意见稿）》的要求，结合舟山群岛新区的土地利用特点，同时经过多次专家论证，最后确定了舟山市级土地规划执行的评价指标体系。

市级土地利用总体规划评估重点是规划对区域土地利用的宏观指导和区域间用地协调，因此指标体系应侧重于区域宏观调控。

舟山市土地规划指标的选择遵循了全面性原则、代表性原则和可比较性原则，最终选取了18个指标组成规划实施评估指标体系。舟山市级规划指标体系可分为规划控制指标实施、规划效益、重大工程重点项目和中心城区规划实施指标四类指标。

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表2-1 舟山市土地利用总体规划实施评估指标体系

评估指标 耕地保有量完成情况 基本农田保护面积完成情况 规划控制指标实施 新增建设占用土地规模控制情况 耕地占补平衡完成情况 地区生产总值平均增长率 经济 城市化率 人均城镇工矿面积 人均农居点面积 规划效益 闲置、批而未供土地占总建设用地量 生态环境安全控制区面积 生态 森林覆盖率 规划局部调整率 重大工程重点项目 重点建设项目实施个数 中心城区规划实施 新增建设占用土地规模控制情况 城乡建设用地规模控制情况 海涂围垦面积完成情况 集约节约 万元二三产业增加值用地量 城乡建设用地总规模控制情况 计算公式 4

（二）评估指标权重确定

舟山市规划实施评估指标的权重确定采用特尔斐法，通过对评估指标的权重进行多轮专家打分，按下面的公式计算权重值：

?Ewi?式中：

j?1nijn

wi ——第i个评估因子的权重； ——专家j对于第i指标的打分；

Eijn ——专家总数。

（三）评估指标数值来源

规划评估指标的数值采用经过认可的官方统计数据，包括统计年鉴、各类土地调查成果、各部门发布的统计报告和国土部门的汇总上报资料。

（四）计算结果

1、评估指标的模型建立

考虑土地规划评估的系统性，评估指标覆盖面较广，因此采用多因素综合评判模型作为土地规划实施评估的模型。具体公式为：

式中：P——评估分值

——第i个评估因素作用分值

——第i个评估因素作用权重值

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2、评估指标的标准化和计算结果

由于各评估指标反映不同的评估内容，有不同的评估标准和量纲，相互之间不能直接比较，需通过标准化将其转化为可比量纲。

（五）定量评估结论

舟山市土地规划实施情况定量评估结果为71.09分，舟山市土地规划实施情况定量评估结果为良好。为了找出规划实施中存在的问题，对各个评估指标进行具体的分析：

1、规划控制指标

舟山市规划主要控制指标执行情况总体良好，耕地保有量、基本农田保护任务、耕地占补平衡任务都符合规划要求。

舟山的农居点复垦工作难度大、推进慢，而新增建设用地量较大，使得舟山市的城乡建设用地增加较快，缩减速度慢，城乡建设用地总规模难以控制。

2、规划效益

规划实施期间，舟山市经济发展和城镇化建设推进的速度较快，地区生产总值平均增长率明显高于浙江省平均水平，特别是“十一五”期间，舟山市的地区生产总值增长率为14.3%，居浙江省首位；舟山市生态环境保护情况良好，有效的保护了规划的生态安全控制区；舟山市规划局部调整情况良好。

舟山市土地集约利用程度还有待提高，这与临港型产业用地容积率偏低和海岛农村居民点分布较为分散有关。

3、重大工程重点项目

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舟山市重点项目执行进度较慢，主要是因为项目报批程序多、周期长，并且近年来项目建设用地的土地征收实施较为困难。近年来舟山市海涂围垦难度加大，且年度建设围海指标较少，因此围垦整体进度不佳,至评估时点，已围成海涂面积只占规划围垦海涂面积的30%。

4、中心城区规划实施情况

中心城区新增建设用地规划引导作用明显，但由于城乡建设用地缩减困难，建设用地增加速度快，城乡建设用地规模仍然难以控制。

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三、规划指标预警

为了对规划指标进行动态监控，及时反映规划指标存在的“警情”，在规划实施效果定量评估的基础上，对土地规划指标中约束性指标进行预警。根据监测结果设定强警、中警、轻警、无警四级警情，预警标准表主要参考浙江省国土资源厅的《土地利用总体规划实施评估技术指南（征求意见稿）》。

舟山市级、县级规划预警内容主要为耕地指标预警、新增建设占用土地指标预警、城乡建设用地规模指标预警和人均城镇工矿、人均农居点指标预警。

（一）耕地保护指标预警

舟山市2011年耕地面积加上可调整农用地面积，才能达到规划耕地保有量面积；根据耕地后备资源调查资料，舟山本区域内除海涂围垦外，其他的耕地后备资源比较匮乏，依据耕地预警标准表判断，舟山市的耕地处于中警状态。

（二）新增建设占用土地指标预警

根据计算，按照目前的新增建设占用土地指标的使用速度发展，规划期末所需新增建设占用土地面积为上级规划下达规模的1.95倍；舟山市新增建设占用土地数量已经达到中警，非常接近强警范围。

（三）城乡建设用地规模指标预警

舟山市2011年的城乡建设用地总规模已经严重“倒挂”，现状的

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城乡建设用地规模是规划期末城乡建设用地规模的1.67倍，舟山市的城乡建设用地规模已经达到强警标准。

（四）人均城镇工矿、人均农居点指标预警

1、人均城镇工矿用地预警

舟山市2011年的人均城镇工矿面积是规划基期年人均城镇工矿的1.27倍，舟山市的人均城镇工矿用地处于中警状态。

2、人均农居点用地预警

舟山市2011年的人均农居点用地基期年人均农居点面积的1.3倍，舟山市的人均农居点用地处于中警状态。

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四、规划空间布局评估

（一）全市规划空间布局执行情况评估

根据舟山市2006-2011年已经报批的新增建设占用土地面积统计数据，舟山全市剩余的22%的新增建设占用土地指标。

从目前已经报批新增建设用地情况看，普陀区、定海区、岱山县已经使用的新增建设用地数量较多，特别是舟山本岛、金塘岛、六横岛等几个大岛，已经使用的新增建设用地超过规划下达指标的70%。

（二）中心城区规划空间布局执行情况评估

舟山市的中心城区范围包括临城、昌国、解放、环南、城东、盐仓、沈家门、勾山、东港、朱家尖街道和双桥镇，土地总面积为36715.35公顷。中心城区2006—2011年已经执行的新增建设用地占总新增建设占用土地指标的58%。

临城新区和普陀城区已经使用的新增建设用地数量上较多，分布也较为集中，临城新区是舟山市政治、文化、教育、服务中心，现代化海岛生态新城，因此规划的建设用地使用速度较其他城区快。老塘山城区、定海城区、朱家尖城区目前还剩余60%左右的新增建设用地。

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五、现行规划与未来发展趋势协调性评估

根据国务院批复，舟山群岛新区作为浙江海洋经济发展的先导区、海洋综合开发试验区和长江三角洲地区经济发展的重要增长极，目标是将建设成为我国大宗商品储运中转加工交易中心、东部地区重要的海上开放门户、海洋海岛综合保护开发示范区、重要的现代化海洋产业基地和陆海统筹发展先行区。

（一）舟山群岛新区未来发展趋势

1、新区经济社会发展目标（2020年）

根据《浙江舟山群岛新区发展规划》舟山群岛地区将建设成产业重组、技术创新、环境保护、社会进步的典范地区，率先实现全面小康。

——建成服务全国、辐射太平洋的大宗商品国际物流中心和保障国家经济安全的战略高地。

——全面建成具有我国特色的海洋群岛新区。2015年海洋生产总值实现1000亿元，人均GDP超过10万元人民币；2020年海洋生产总值实现2500亿元，人均GDP超过20万元人民币。港域吞吐能力达6亿吨，城市化水平达到75%。

——建成优质、高效、外向、特色、生态的现代农业和现代渔业，成为国家海洋权益维护、海洋空间拓展的前沿阵地。

——建成国家战略性海洋新兴产业研发和产业化重要基地。 2、新区未来发展空间重点

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按照国家战略布局和区域发展格局，依托区位和资源优势，明确舟山群岛新区功能区定位，进一步拓展产业空间，优化空间布局，促进区域合理分工、区域间协调发展，形成资源要素优化配臵、区位优势充分发挥的新格局。坚持合理分工、优势互补、错位发展，优化空间功能分区和产业布局，形成陆海统筹、重点突出、功能明确、协调发展的“一体一圈五岛群”的空间结构。

3、新区发展对土地资源的需求

舟山群岛新区国家战略的实施，将促使新区形成土地利用新格局，同时也将使“十二五”和“十三五”期间新区的建设用地需求呈现快速增长态势。

按照国家战略部署，依据《浙江舟山群岛新区发展规划》和《浙江舟山群岛新区土地利用战略研究》，“十二五”时期新区将实施一批重大、特大的物流、船舶与海洋工程装备制造、旅游、基础设施等建设项目；根据“十二五”期间新区的重点建设项目和城乡发展重点区块的规划布局，与舟山市1：1万土地利用现状图进行叠加分析后，得到“十二五”期间舟山群岛新区新增建设用地。新区“十三五”期间的新增建设用地是通过经济社会发展目标和节约集约用地标准而预测的。

根据综合分析，舟山群岛新区建设2011—2020年需新增建设用地约21333公顷（32万亩），需要占用海域面积4667公顷（7万亩）左右。

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（二）现行土地利用总体规划与新区发展的矛盾

1、现行规划的控制指标不能满足新区的发展

根据分析，舟山群岛新区的新增建设用地指标、城乡建设用地总规模不足情况十分突出。

舟山群岛新区的耕地后备资源比较匮乏，无法满足今后的建设占用耕地的占补平衡需求。

2、现行规划的空间布局与新区发展建设矛盾突出

将舟山群岛新区“十二五”新增建设用地项目布局，与现行土地利用总体规划进行空间分析，只有11%左右的“十二五”新增建设用地符合现行土地利用总体规划，36%左右的“十二五”新增建设用地落位于现行规划的有条件建设区内，剩余的53%都落位于现行规划的限制建设区内，现行规划的新增建设用地空间布局已经无法满足新区的发展建设需要。

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（三）土地规划与重大经济社会变化适应性评估

1、评估指标选择

为对舟山市级土地规划与新区未来的经济社会变化做量化的适应性评估，根据《土地利用总体规划实施评估技术指南（征求意见稿）》，并根据舟山的土地利用特点和未来经济发展模式，选取相应的评估指标，对每个评价指标做评估分析。

表5-3 土地规划与重大经济社会变化适应性评估指标体系表

政策类别 评价因子 评价指标 新增建设占用土地指标满足情况 规划控制指标满足情况 发展类政策、重大空间规划变化 规划布局拟合程度 经济、社会目标变化情况 发展规模拟合程度 GDP发展目标变化情况 人口目标变化情况 城乡建设用地规模指标满足情况 基本农田指标满足情况 耕地指标满足情况 2、评估指标数据分析 （1）规划控制指标的满足情况

新增建设占用土地规模指标：根据分析，新增建设占用土地指标规模的满足情况仅为7.4%，现行规划的新增建设占用土地指标无法满足新区的发展建设需要。

城乡建设用地规模指标：城乡建设用地规模的满足情况为39%左右，现行规划的城乡建设用地规模与新区发展矛盾较大。

基本农田指标：基本农田指标的满足情况为60%左右，现行规划的基本农田保护任务限制了新区的发展建设。

耕地指标：耕地指标的满足情况为60%左右，现行规划的耕地保护

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任务限制了新区的发展建设。

（2）规划布局拟合程度

根据调查，舟山群岛新区“十二五”的新增重点建设用地只有11%落位于现行规划的允许建设区，因此新区的规划布局拟合程度为11%左右。

（3）经济、社会目标变化情况

经济发展目标变化情况：经济发展目标变化情况为100%，新区的经济发展目标与土地规划确定的社会发展目标发生了非常大的变化。

人口目标变化情况：人口目标变化情况为20%—40%左右，新区的人口发展目标与土地规划确定的人口目标发生了较大的变化。

3、评估结果

综合以上七个指标的分析结果，舟山市级土地规划与新区的社会经济发展趋势不适应，判断新区的重大经济社会变化使现行舟山市土地规划继续执行比较困难。

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六、规划实施评估结论

综合舟山市土地利用总体规划实施的定量评估结果和定性分析，得出以下几点评估结论：

（一）规划实施总体情况良好，但部分规划指标在实施中出现“强警”

舟山市土地利用总体规划的各项目标完成情况良好，定量评估总分为71.09分，土地规划的综合效益明显，但是部分规划指标实施情况不佳，已经出现严重的警情。

（二）规划对区域的空间引导作用大，但规划剩余的建设用地空间小

舟山市现行土地规划在保护耕地和基本农田等生态用地的同时，合理的划定了城镇发展、产业发展空间，协调平衡农业、城乡建设、基础设施建设等各项用地的需求，实现了区域用地结构和布局合理化，对城乡一体化建设起到了重要的推动作用，现行土地规划对区域土地利用的指导作用和空间引导作用明显。但是现行土地利用总体规划实施至2011年，只剩余22%的新增建设用地空间供今后十年使用，现行规划剩余的建设用地空间严重不足。

（三）重大背景变化导致现行规划不能适应新区发展需求

在面临国家战略发展机遇下，现行土地利用总体规划指标无论从数量上还是从规划的空间布局上，都无法适应新区国家战略目标的建

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设发展需要。

（四）新区发展建设需要土地管理政策的突破

目前的土地管理政策区域差异化不足，更多呈现“一刀切”的特征，这与舟山的海岛环境和目前所处的特殊发展阶段不相适应，因此舟山群岛新区的发展急需得到土地管理政策的支持和突破，以化解新区发展中的制度性制约。

1、耕地占补难以平衡。

2、建设用地与用海政策衔接不够。

根据以上的舟山市规划实施评估结论，判断舟山土地利用总体规划执行结果属于执行异常中的情况六，应申请启动规划舟山市土地规划的适时修改（修编）程序。

根据县（区）级土地规划主要控制指标预警结果，建议启动四县（区）级土地规划适时修改（修编）程序。

在舟山市县级土地规划实施评估工作中，建议对所有乡镇规划的控制指标进行动态监测，如乡镇规划的控制指标出现一个中警或以上的警情，或新区的重大建设项目（包括重大产业项目）需要修改现行规划布局和指标，启动乡镇规划的适时修改（修编）程序。

综合以上情况，建议启动舟山市级、县级规划的适时修改（修编）工作，乡镇规划是否修改（修编）将依据乡镇规划控制指标预警结果。

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七、规划实施评估后的管理建议

（一）启动规划的适时修改和规划修编，调整规划主要控制指标

建议按照国土资源部有关要求，在舟山市土地利用总体规划实施评估的基础上，根据舟山群岛新区未来发展的客观要求，适时启动舟山市土地利用总体规划适时修改和规划修编，并调整规划主要控制指标。

（二）加强节约集约用地，挖掘用地空间

要坚持最严格的土地管理制度和节约集约用地制度，研究制订优化配臵“增量”、深入挖掘盘活“存量”、加大周转“流量”、节约集约把好“用量”的相关政策措施;建立节约集约用地激励机制，推进存量建设用地“二次开发”。规划“十二五”末单位GDP用地量比“十一五”末下降40％，高于全省的平均下降水平（28％）；“十二五”末单位固定资产投资增长的新增建设用地消耗量比“十一五”末减少15%以上，土地投资强度提高20%以上。

（三）开展试点研究，破解政策瓶颈

舟山群岛新区是浙江海洋经济发展的核心区、海洋产业集聚区，具备独特的区位优势和资源优势，拥有国家新区先行先试的政策优势。为保障舟山群岛新区经济社会发展的建设用地需求，破解土地管理政策瓶颈，建议在以下方面开展试点研究，先行先试：

1、重大建设项目享受国家重大建设项目用地政策

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2、统筹陆海资源，创新陆海联动建设用地管理机制 3、多途径实施耕地占补平衡

4、建立耕地保护补偿机制，加大财政转移支付力度

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本文来源：https://www.bwwdw.com/article/m3y.html