城市化进程中统筹城乡居民社会保障制度建设研究 - 图文

《2001—2002中国城市发展报告》预测，到2050年，中国城市人 口总量将达到10-11亿，即从现在起，中国每年将有1200万农民转 为城市人口。

加快城市化进程对国民经济的积极作用是毋庸置疑的，但是当

我们在为中国城市发挥集聚经济效应、对 GDP的贡献率不断上升、为中国经济崛起发挥主力作用而击节叫好的时候，是否注意到了城

市化带来的不利影响？当我们在为 2050年达到目前发达国家的 75%城市化率目标而欢欣鼓舞的时候，是否应该冷却一下自己的情 绪，看看这一目标是否合适？

可以从两个方面回答疑问，一是中国的城市化支撑能力；二是中 国的城市化率的适度水平。

由于中国人口基数大，城市化水平每提高1个百分点，从乡村转 移到城市的人口数量都相当可观，按2000年、2005年和有关数字计 算，①

每年将有超过1000万的农民转移到城市中来。那么我国的城 市容纳能力如何呢？

城市难以提供这么多的就业岗位。城市化从人口学的角度来讲 就是一个农村人口转变为城市人口的过程，这个过程地实现需具备 两个条件，一是农业生产率提高，产生大量剩余劳动力；二是非农业 部门劳动力存在较大缺口。我国农业生产率极低，但却存在庞大数 量的剩余劳动力，我国的非农业部门的劳动力总体上是供求严重失 衡，失业现象严重。在城市化进程中我国面临着巨大的就业压力，近 年来，随着中国经济体制改革和经济结构调整力度的加大，城镇就业 的矛盾日益突出。城镇登记失业人数2003年上半年795万，登记失 业率4.2%，此外，还有356万国有企业下岗人员。由于“非典”的影 响，失业人员又多增加了200万人左右，加之未就业大学生及未登记 失业人员，2003年城镇失业率应该在7%左右，失业人数在1500万 左右。2005年中国的城镇失业率为4.2%，真实失业率远不止这些。 预计“十一五”期间，城镇每年劳动力供大于求的缺口1300耀1500 万，就业形势非常严峻。《国务院关于进一步加强就业再就业工作 的通知》（国发（2005）36号）中提到：“……我国劳动力供过于求的 基本格局在相当长的时期内不会改变，今后几年，就业再就业工作的重点仍是解决体制转轨遗留下来的下岗失业人员再就业问题和重组 改制关闭破产企业职工的安置问题。”

城市化必须考虑城市的容纳能力，特别是城市可提供的就业岗 位。我国在这方面曾有过痛苦的教训。在1958年至1960年的三年 间，我国鼓励近2000万农村劳动力及其部分眷属涌入城市，使城市 人口净增了3124万人，城市化率平均每年提高1.45个百分点，结果 城镇容量不堪重负，不得不在“过度”城市化高潮之后，进行矫枉过 正。在其后的10多年时间里，以各种形式引导城市人口倒流农村 （可谓特殊的“逆城市化”一例）。2006年我国城镇登记失业率控制 在4.6%以内，这些推断是较为客观的。从国外一些综合性大城市 的发展来看，城市人口增长、城市能容纳的劳动力有规律可循：在工 业化初期阶段，城市人口增长最快；当实现人均GDP4000—6000美

元后，增长速度减缓；当经济发展进入后工业化阶段（人均 GDP超过 2万美元）后，增长趋于稳定，增长速度极小或者出现负增长。就业 岗位与 GDP的关系表现为：人均 GDP1000美元时，劳动生产率

1300美元；人均GDP2000美元时，劳动生产率3500美元；人均 GDP 4000美元时，劳动生产率7000美元；人均 GDP6000美元时，劳动生 产率13000美元；人均GDP1万美元时，劳动生产率26000美元。由 此可以得出一座城市的劳动力就业容量，即GDP除以劳动生产率。 城市产业支撑不足。城市化是工业化的产物，城市化的发展必 须有相应的产业支撑，没有产业支撑的城市化是“造城”，城市的发 展就会成为无源之水，必然形成城市产业的“空心化”，是不可持续 的。20世纪90年代以来，一些地方把“造城”看成是推动地方经济 发展的重要突破口，并在户籍制度的改革等方面迈出了较大的步伐 （如蓝印户口、过度性临时户口、甚至直截了当地放开城镇户口），结 果演出了许多“空城计”，过去被认为是稀缺资源的城市户口变得贬 值，甚至一文不名，城市化的进程可以说是欲速而不达，其中教训值 得汲取。我国目前许多城市的城市化进程产业支撑不足，表现为产 业发展乏力，产业的发展不能为城市劳动者提供足够的就业岗位；我 国相当多的产业结构畸形的城市，产业发展前景堪忧，那些以资源立 市、以某一种产品的产业立市的城市，产业结构单一，对某一产业甚 至某一行业有严重依赖性，如通常我们把许多城市称之为“煤城”、 “车城”、“钢城”、“纺织城”、“电力城”、“石油城”等就是这样。从长 远来看，这种产业结构单一的、过分依赖资源或某一行业发展的城 市，其前景是暗淡的，一旦资源枯竭，一旦产业升级或某一产品市场 波动过大，会给这些城市发展带来致命冲击。近年来，以资源立市的 城市频频告急，或者煤炭以近“采尾期”，或者已经无木可伐，这些城 市的城市化水平尽管还在提高，但已绝非工业化所要求的城市化，已 经没有产业作支撑，属于城市“空心化”，单纯的人口城市化。缺乏 强有力的产业支撑，中国的城市化速度不可能太快。

城市化快速推进的过程中，农村人口向城镇集中，土地等生产要 素向工业集聚，经济文化活动以城镇为中心展开，这是不可阻挡的历 史潮流。伴随着我国的城市化进程，大量的农业用地转化为非农用 地，大批农民失去其赖以生存的土地，成为失地农民。 按理说农民失去土地之后应该得

到合理地补偿，享受和城市居民同等的待遇。但现实情况却不容乐 观，大多数失地农民面临经济补偿不合理、生活水平下降、就业困难、 社会保障缺乏等问题，沦落到“种田无地、上班无岗、社保无份”的艰 难境地，成为城市中的最困难的社会群体。在土地征用过程中农民 遭遇了双重的社会剥夺，一是制度合理型剥夺，现行的土地制度以合 法的形式剥夺了农民对土地征用的参与权、决策权，话语权，这些权 利丧失的结果是经济利益的受损；二是制度缺位型剥夺，是指由缺乏 相关的制度而使利益主体合理利益遭受剥夺。土地流转制度和失地 农民的社会保障制度的缺失，是制度缺位型剥夺的两种体现。由于 长期实行的城乡隔离政策和二元社会结构的存在，农民失去赖以生 存的土地后，被动市民化是一个艰难的过程，必然受到来自城市社会

系统多方面的排斥。双重社会剥夺的结果，一方面是农村土地被低 价征用，农民得到的补偿费用偏低。从西部一些城市的情况看，根据 征地补偿安置办法，土地补偿和安置补助费最高标准为3万元/人 （不含青苗和地上附着物补偿），仅相当于2005年当地城镇居民可 支配收入的1.5倍，这些钱按目前农村居民人均生活消费支出计算， 只能维持7年左右的生活，若按当地城镇居民的生活消费支出计算， 则只能维持2-3年的时间，他们将来怎么办？

。从目前的实际情况看，我国还没有建立起真正的失地农

民社会保障制度，充其量是一种“生活保障”制度，与社会性、公平 性、福利性的社会保障制度相差甚远。农民在城市化过程中失去了 生存之本的土地，为城市化做出了巨大牺牲和贡献，从理论上说，作 为一种社会进步其伴随的社会代价应当由享有城市化成果的全体社 会成员来承担，为此，在土地“农转非”后，国家应该为失去土地的农 民建立社会保障制度，通过这些保障让他们也能“农转非”，与城市 居民一样享受养老保险、失业保险、医疗保险和其他形式的保障。 失去土地又享受不到社会保障的这种被称之为“要地不要人”

的做法带来了的消极作用非常明显。城市化发展需要征用所耕作的 土地、可能“农转非”的农民，面对“跳出农门”变为城里人的机会，却 表现出少有的冷漠，理由是：“农转非”也不是堂堂正正的城里人，因 为享受不到就业、养老等市民的待遇；留着农村户口，既有土地的保 障，还有集体经济的福利支撑。可见，“农转非”政策遭遇农民的“冷 脸”源于农民的一种理性的现实选择，他们不能接受在“农转非”过 程中可能被抛弃的命运———被他们赖以生存的土地所抛弃和被城镇 化的结果所抛弃。失去土地又享受不到社会保障的失地农民城市 化，是以牺牲农村和农民利益的城市化，是出现几千万失去土地耕作 又没有社会保障的城市化，农村和农民需要这样的城市化吗？在城 市化进程中面对城市扩张的土地需求，农民之所以持消极态度，原因 是怕失去土地这一最基本的生活保障，而又得不到相应的社会保障， 其结果是延缓了城市化的进程。

21世纪是城市经济世纪，更是中国城市化全面推进的世纪，然

而，我们必须清醒地认识到，在中国二元化社会的实际条件下，城市 化不能绕过农村和农民的出路问题。在城市化进程中确保失地农民

的就业和社会保障，是政府在实施城市化过程中不可推卸的责任。政府应在土地“农转非”后，用土地收益资金为失去土地的农民建立

社会保障制度，并通过这些保障促进他们的“农转非”，唯其如此，城 市化才能走上一条良性循环的路子。

，在农村主要以“五保户”政策、农村扶贫救济及优

抚安置政策、农村合作医疗政策、农村养老保险政策和农村居民最低 生活保障政策的形成与发展为轨迹，经历了社会救济与社会保险双 轨的发展过程。 ·

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