健全我国银行消费者权益保护制度的几点主张

健全我国银行消费者权益保护制度的几点主张

中国政法大学民商经济法学院

魏敬淼

摘要：２０世纪９０年代以来，金融创新不断推进，花样繁多、结构复杂的金融产品开始走入寻常百姓家，金融消费的形式从单一的存取款向支付、理财、融资、投资等廷伸，与此同时，消费者与金融机构地位不平等、信息与专业知识不对称也日益突出．一些国家关注到这种变化。通过法律、监管、自律等多种手段对消费者进行保障。对比而言，我国对银行消费者的保护是很欠缺的，加强对银行消费者的保护工作已势在必行，本文通过揭示我国银行消费者权益受损的现状，分析其成因，结合我国国情、借鉴一些国家的经验。提出了健全我国银行消费者权益保护制度的几点主张，包括制定《银行消费者权益保护条例》；修改《商业银行法》，将保护对象由存款人扩大到消费者；修改《银行业监督管理法》规定消费者保护是银行业监管的目标之一，明确银行业监管机构保护消费者的职责，在银行业监管机构下设置专门的消费者权益保护机构；加强银行业监管机构对银行业协会的指导、监督，促使其在消费者保护方面有所担当。

关键词：银行消费者权益保护监管

全球金融危机爆发以来。各国在采取一系列稳定金融举措的同时。深刻检讨金融立法与金融监管上存在的疏漏之处。在经济显现全球回暖之际，各国为尽快走出金融危机的阴影，开始对金融立法与金融监管上存在的问题着手进行变革．其中美国奥巴马政府

日益加剧，一些银行隐瞒风险，甚至夸大收益，致使众多消费者不能识别金融消费背后的陷阱，如很多人不知道办信用卡就是办小额信用贷款，购买理财产品同样有着风险存在。

３、消费者公平交易权被漠视。银行与客户交易结构的特殊性决定了银行在其中的特殊地位．这种特殊地位促成了一蝗银行权利膨胀与滥用．并漠视消费者公平交易权的存在。例如银行在对不特定消费者有约束力的服务章程中保留单方修改、终止的权和．这种单方修改权利可能增加消费者的义务而缺乏协商与告知的程序

ｌ。

于２００９年６月１７日公布的名为《金融监管改革——新基础：重建

金融监管》（以下简称《金融监管改革》）的改革方案备受瞩目。这一改革方案反映了美国政府对于其金融市场和金融监管体系的新认识，在一定程度上昭示了全球金融监管体系发展的理念与趋势。＜金融监管改革》的一个重要方面是设立消费者金融保护局，加强对消费者保护。这种变革也是Ｇ２０峰会上达成的重要共识之一。我国面临着落实同题。

－◆一，我国银行消费者保护的现状与面临的问题

近年来．银行消费者与银行之间因异地存取款和转帐收费、银行卡年费、跨行查询手续费、小额帐户管理费等屡屡发生纠纷，银行消费者的权益不断受到损害。总结而言，主要包括以下几个方

面：

４、消费者的受教育权无从实现。近年来，金融体系发生了很大变化．经过金融工程设计出来的新型金融产品不断ｆｂｊ世，普通百姓面对银行提供的产品与服务显得很茫然．不经意间利益受损的情况层出不穷。受专业知识的约束，消费者组织、大众传媒对银行提供的金融产品与服务的宣传、介绍寥寥无几。由于没有法律的相应规定，银行业监督机构、银行业自律组织也没有建泣起面向社会公众的金融图书馆，承担起纠正消费者对一些金融产品与服务存在

１、银行消费者的安全保障权受到损害。实践中，银行消费者的人身安全权受到损害的比较少见，但财产安全权、信息安全权受到损害的情况带有普遍性。随着科学技术的发展。一些高科技的手段引入银行业务活动中。如电子支付现已广为使用，这种支付不同于传统的支付方式，对安全性的要求很高，现实中，银行的权利意识和风险意识较强，往往通过格式合同的保护条款、风险转移条款将本应由双方承担的风险全部转移给消费者承担。

另外，消费者在申请银行消费时需要提交有关个人信息，在银行消费后则形成金融信息．银行如何运用这些信息对消费者有着很大影响。由于目前这方面的规定缺乏或者过于笼统，银行在获取这些信息、运用这些信息时有很大的随意性，如有的银行复印消费者的身份证。

２、银行消费者的知情权受损严重。银行销售金融产品、提供金融服务，掌握商品、服务内容的决定权。消费者只能被动的接受已定型的产品与服务。对消费者而言，他们年龄差异大、文化水平参差不齐，又缺乏专业知识．不掌握相关信息，很多消费者不了解金融产品与服务；再加上银行不断的金融创新与业务改造，银行竞争

误解的职责。消费者对金融产品与服务的ｒ解途径主要是提供产品与服务的金融机构．他们或者是通过银行提供的一些推介产品的手册了解相关产品．或者是听信银行柜台，卜职员只言片语的口头介绍，由此获得的信息对金融产品作出的判断往往是片面的。

５、消费者求偿权难实现。银行消费者权益受损时。主要有以下途径町供选择：与银行协商、向消费者组织投诉、向银行业自律组织投诉、向银行业监督管理机构投诉、到法院提起诉讼。现有的银行组织架构中大多没有受理消费者投诉的机构，银行业自律组织还没有给予银行消费者以关注，消费者组织因《消费者权益保护法》中没有专门针对银行消费者的特殊规定。对银行消费者进行保护无所适从．银行监管法制中没有明确监管机构消费者保护的职责。银行消费者更多的选择诉讼途径。诉讼中消费者因在取证、举证方面都处于不利地位。又很难通过诉讼的途径使受到的损害获得补偿。

－◆＝，我国银行消费者权益受损的成因分析上述问题的存在，主要源于以下因素：

ｌ、主观ｔ，对银行消费者保护缺乏重视。我国实行分支行制

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度。这种组织架构造成市场上银行的分支行遍布、银行家数不多的局面。结果是市场竞争不充分．易于出现损害消费者利益的情事；对银行实行严格的市场准入。使得银行对消费者具有天然的优势地位。很容易引发银行对消费者权益的不尊重，加之银行具有雄厚的经济实力、拥有庞大的组织机构和各类专业人才，银行与消费者不均衡的实力大大压缩了可谈判的空间。这些决定了应通过其他机制的建构解决消费者的保护问题。但在指导思想上，我国一直以来侧重于银行的稳健经营、提升银行的资产质量等方面，对消费者权益的保护至今没有给予重视。

２、在法律层面上。银行消费者保护的规范有局限性。我国迄今为止还没有专门针对银行服务与消费者保护问题做出专门规范的法律、法规或者规章。现行法律体系中关于银行消费者权益保护的法律规范主要分为三个层次：一是《消费者权益保护法》。该法对一般消费者的权益进行保护，没有充分考虑银行与消费者之间的严重不平衡性及银行销售产品与服务的特殊性。二是《商业银行法＞与《银行业监督管理法）。＜商业银行法》虽然设“对存款人的保护”一章．但仅仅停留在存款安全与存款保密问题上，对存款人的信息安全问题、知情权等没有进行规定。对除存款人以外的其他接受银行服务、购买银行产品的消费者的保护没有丝毫涉及；《银行业监督管理法》既没有将消费者保护作为银行监管的目标，在监管职责一章中也没有任何条文涉及银行消费者的保护问题。三是拥有监管权的机关发布的规章。如＜商业银行服务价格管理暂行办法＞、《银行卡业务管理办法》等，这些规章中蕴含了消费者保护的意图，但在消费者保护上依然有其局限性，以银行服务价格管理为例。将银行服务价格分为政府指导价和市场调节价．实行政府指导价的具体项目及基准价格和浮动幅度由国家发改委会同银行业监督管理机构制定、调整，这种管制收费项目、收费水平的做法，既有违市场规则，更涉嫌违反《反垄断法＞。服务是否收费、收费水准均是商业行为．应由市场决定，进行消费者保护应当是关注收费项目增减及收费价格调整时消费者的知情权、公平交易权得以实现。并确保特殊群体如享受社会救济人员不被剥脱享受该服务的权利。

３、在自律机制上，银行业自律组织没有承担起保护消费者权益的责任。无论是银行业协会的章程、协会文件，还是从银行业协会的运作情况看，都侧重于维护银行业合法权益，维护银行业市场秩序，对于消费者与银行之间纠纷的解决没有任何的规定与关注，这使得消费者在与银行产生纠纷时不能通过银行自律机制得到解决，加深了消费者与银行业之间的对抗情绪。

，◆三、健全银行消费者权益保护制度的几点主张

１、制定《银行消费者权益保护条例》，对银行消费者进行全面保护。《消费者权益保护法》对于银行消费者这一特殊类型的消费者并没有特别的规定。而现实中出现的大量问题又迫切需要对于银行消费者进行特殊保护。因此有必要制定《银行消费者权益保护条例＞。在《银行消费者权益保护条例＞中应包含的内容主要是：（１）将银行消费者安全保障权（包括人身安全、财产安全、信息安全）、知情权、获得相关金融产品与服务知识的权利、公平交易权、求偿权进行细化规定；（２）除要求银行承担一般经营者应承担的义务外，还应要求银行承担风险提示义务、保护消费者金融隐私的义务、消费资讯揭示义务、不得通过服务章程或者格式合同与条款向消费者转嫁风险的义务、参加存款保险的义务；（３）将银行侵权行为作为特殊侵权行为，规定银行承担举证责任。

２、修订＜商业银行法＞，将保护对象由存款人扩大到所有银行

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消费者，并对银行在消费者保护方面需要高度关注的事项作出合乎市场规律的规范。现代银行重要的职能是风险管控，银行业出于自身风险的防范，将本应由双方承担的风险进行不合理、不公平的转嫁；银行作为市场主体，出于自身利益的追求，通过单方保留条款不断进行着利己的安排。这种做法已经挫伤了公众对银行业的信任与信心，而市场机制无法使银行业对消费者给予足够的尊重，需要法律加以矫正。现行法律仅突出对存款人的保护．而银行的显著优势地位几乎存在于所有的银行活动中，因此需要扩大法律的保护范围，并对涉及大众整体利益的活动进行原则规定．强制银行建立消费者保护的意识和必要的机制。

３、修订《银行业监督管理法＞，将消费者保护作为银行业监管的目标，明确监管机构消费者保护的职责，并在监管机构中设置专门的消费者保护机构。作为此次金融危机始发地和中心的美国在追溯危机根源、反思制度缺陷后认为维护消费者权益应成为金融监管制度不可或缺的目标，并已着手进行改革。我国近年来日趋严重的银行消费者受损状况也已显现出了我国银行业监管目标选择上存在的问题．亟待修订法律将消费者保护纳入银行业监管的目标体系。与此同时。应明确监管机构在消费者保护方面的具体职责．如承担消费者教育职责、进行消费者调查、发布消费者保护方面信息、建立消费者投诉解决机制等等。使银行业监管机构成为我国银行消费者保护的主要组织。

，我国银行消费者规模大，消费观念上还存有一定问题，消费者保护的任务异常艰巨，银行业监管机构有必要借鉴英国的金融服务局设置金融巡视员服务公司的做法，设置专门的银行消费者保护机构，其主要职能一方面是教育消费者、普及金融知识，监督银行机构提供透明化的产品与服务，并派出人员进行巡视；另一方面是处理金融消费者与金融机构之间的纠纷。

４、加强对银行业协会的指导、监督，促使其成为银行消费者保护的重要辅助手段。银行业协会虽已成立多年。众多冈素致使自律机制在消费者保护方面没有发挥实质所用。银行消费者保护将是长期面临的问题，在主要借助法律手段、强调监管机构发挥作用的同时，自律组织应当在消费者教育、银行业约束、争议解决方面发挥一定作用。我国的银行协会名义上四大职能：自律、维权、协调、服务．实际运作中更加关注银行业的维权。在已发布的自律公约中侧重于银行业的经营规范与稳健。很少关注消费者利益，在协调与服务方面对消费者的保护十分微弱。观念、体制、机制等决定了银行业协会自身难以在银行消费者保护上发挥功效．需要制度和监管方面的推动，促使其成为银行消费者保护的一种重要的辅助手段。

参考文献：

【ｌ】李金泽．＜论我国银行业消费者保护与自律机制之完善＞．＜时代法学），２００４；６

『２１徐慧娟．＜浅议英国金融巡视员制度与消费者权益保护一兼

论对我国金融监管的借鉴＞，上海财经大学法学院金融法研究中心

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（责任编辑：罗亦成）

健全我国银行消费者权益保护制度的几点主张

作者：作者单位：刊名：英文刊名：年，卷(期)：

魏敬淼

中国政法大学民商经济法学院中国外资

FOREIGN INVESTMENT IN CHINA2010(3)

参考文献(2条)

1.徐慧娟 浅议英国金融巡视员制度与消费者权益保护-兼论对我国金融监管的借鉴2.李金泽 论我国银行业消费者保护与自律机制之完善[期刊论文]-时代法学 2004(06)

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