我国城乡统筹发展的现状、问题和政策建议

我国城乡统筹发展的现状、问题和政策建议

一、城乡统筹发展的重大意义

统筹城乡发展，是中央提出的科学发展观的重要组成部分。党的十六大明确提出统筹城乡经济社会发展的要求，党的十六届三中全会进一步明确要按照“五个统筹”的要求全面建设小康社会，将统筹城乡发展摆在首位。在党的十六届四中全会上，胡锦涛同志提出了“两个趋向”的重要论断：“纵观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。”这是我党对马克思提出的必须消灭城乡差别、工农差别、体脑力劳动差别观点的继承和发展，是党中央在借鉴世界各国现代化建设经验、深刻总结几十年来我们党处理城乡关系的经验与教训、科学预测我国经济社会发展趋势的基础上作出的重大决策。统筹城乡发展，就现阶段而言，就是要加快推进城乡一体化，打破城乡二元结构，让广大城乡居民共享现代文明成果，形成以工促农、以城带乡，城乡协调发展的新格局。

1.统筹城乡发展体现了全面建设小康社会的内在要求。全面建设小康社会的重点在农村，难点也在农村。事实表明，农业效益上不去，国民经济发展就受阻；农民收入上不去，推动内需就要受阻；农村经

济上不去，农村安定就受阻。统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。统筹城乡发展在“五统筹”中位居首位，一是由我国是一个农业大国的现实国情所决定，二是要求我们必须把城乡统筹的发展战略与其他四方面融为一体，按照“五统筹”的要求发展现代农业、建设现代农村、造就现代农民。在统筹区域发展中，要讲求城乡统筹；在经济社会发展方面，要消除城乡偏好，积极构建城乡一体的经济社会发展制度；在统筹人与自然的和谐发展上，人口、环境、土地等政策方面都必须坚持以人为本的科学发展观；在统筹国内发展与对外开放方面，农村的对外开放水平低，要坚持城乡一体的制度安排，坚持城乡共同发展和协调发展的科学发展观，是实现全面建设小康社会奋斗目标的基础条件。

2.统筹城乡发展，为从根本上解决“三农”问题指明了方向。过去，我们也想解决“三农”问题，但总是从“三农”内部着眼，就“三农”谈“三农”。实际上，“三农”之所以成为问题，根本原因是城乡二元经济社会结构的存在。统筹城乡经济社会发展，则跳出了就“三农”谈“三农”的传统思路和局限性，站在国民经济和社会发展全局的高度考虑“三农”问题。我国“三农”问题的解决，面临着许多深层次的矛盾。一方面，从体制性矛盾看，由于长期受城乡分割的二元结构体制的影响，在处理农村与城市关系问题上，仍自觉或不自觉地存在“重城轻乡”的观念。另一方面，从结构性矛盾看，在计划经济

时期，我国不是随着工业化的发展逐步推进城市化，加速农村劳动力和人口向城镇转移，而是从体制、政策到各项管理制度上都限制农民进城就业和定居。目前，我国已进入工业化的中期阶段，但城市化程度却只达到37.7%，比2000年世界城市化平均水平还低10个多百分点。我国农村剩余劳动力转移困难，最根本的障碍就是城市化进程明显滞后。农村人口向非农产业和城镇转移进程缓慢，农民比重过大，导致农业劳动生产率相对过低，这是“三农”问题的症结所在。因此，从根本上解决我国现阶段的“三农”问题，不能就农业论农业、就农村论农村，必须重点解决制约农业和农村发展的体制性矛盾及结构性矛盾，改革计划经济体制下形成的城乡分治的各种制度，减少农民，加速农村城镇化进程，发挥城市对农村发展的帮助和带动作用。

3.统筹城乡发展，是实现城乡经济良性循环的必然要求。统筹城乡发展，是实现城乡经济良性循环的必然要求。改革开放前，我国城乡之间一直未能建立起平等和谐的关系，导致城乡“二元”经济社会结构凝固化。改革开放以来，随着市场机制的引入，城乡之间的密切联系明显增强。但是，城乡分割的“二元”结构并没有得到根本的改变，城乡经济社会发展没有步人良性循环的轨道。在我国经济发展的现阶段，如果不统筹城乡经济社会发展，不从根本上改变城乡分割的二元结构体制，不仅对扩大内需、繁荣市场、实现国民经济良性循环和健康发展将形成制约，而且对社会的稳定和国家的长治久安也将带来负面影响。统筹城乡经济社会发展，是现阶段处理好城乡关系所必

须遵循的基本方针。

4.城乡统筹发展是构建和谐社会的重要标志和关键所在。和谐社会是一个有机的社会整体，城市和乡村构成了完整的社会。社会以城市和乡村共同的物质生产活动为基础，并由此产生城市人和乡村人的社会关系。社会是城市和乡村矛盾的对立统一，城乡是在互动互促、互惠互利中得以和谐发展。城乡关系是一个国家，特别是发展中国家经济社会发展全过程中的基本关系，是一个国家经济社会发展与否、现代化程度高低的综合指标，也是检验和谐社会的重要尺度。大凡发达国家和地区，乡村城市化程度都较高，而欠发达国家和地区，乡村城市化程度较低。发展农村经济、增加农民收入和提高乡村城市化比重，是改变城乡关系的重要内容。因此，和谐社会贵在城乡关系和谐，它是构建和谐社会的重要标志。各阶层人员要和谐，不同利益群体要兼顾，经济社会结构要合理，全社会整体要前进。城乡协调发展是社会发展的综合体现，是关系整个国民经济发展的重要内容，也是构建和谐社会的关键所在。我国是一个农民占人口大多数的国家。目前我国处于社会主义初级阶段，农村尤其不发达，全国13亿人口，70%左右生活在农村。农村能否完成建设小康社会的各项任务，能否作为推动和谐社会发展的积极因素，对全国来说举足轻重。

二、城乡统筹发展的现状

城乡二元经济结构存在的时期，是许多发展中国家在工业化进程中难以避免的一个发展阶段。我国是在一穷二白的基础上、在自力更生的条件下开始推进工业化的，最初的积累资金只能主要来自农业，农业和农民因此为国家的工业化作出了巨大贡献。但与此同时，城乡的二元经济结构也在进一步强化。特别是近年来，相对于快速发展的城市而言，农村经济社会发展滞后的矛盾日益突出。我国农村人口占大多数，城乡之间发展的不协调不仅制约着农村生产力的发展和农民生活质量的提高，而且也明显制约着国内市场的扩大。我国社会消费品零售总额中在县和县以下实现的比重，1993年为42.0%，1996年为39.6%，2001年为37.4%，2004年只有34.1%。这从一个侧面表明，农村发展的滞后和农民收入增长的缓慢已成为影响经济持续快速增长的一大瓶颈。

改革开放以后，中国城市和农村的经济、社会都得到快速发展，提前两年实现了小康目标，取得了世人瞩目的辉煌成绩。2003年，我国人均GDP超过1000美元，城镇化水平达到40.5%，跨上了一个重要台阶。我国现在总体上已经到了以工促农、以城带乡的发展阶段。我们应当顺应这一趋势，更加自觉地调整国民收入分配格局，更加积极地支持“三农”发展。从2004年和2005年两个中央“一号文件”中，人们能够明显地感受到，“工业反哺农业、城市支持农村”的方针已经开始实施，解决“三农”问题的政策力度正在不断增强。近年来，随着我国经济的快速增长和综合国力的明显提高，逐步改变城乡

二元经济结构的条件正日渐具备。我国农业和农村经济发展已经进入了以转型升级为目标的农业和农村经济结构战略性调整的新阶段，进入了农业增长方式发生根本性变化，农业和农村内部社会化分工力度加大，农村工业化、城镇化加快发展的新阶段。按可比价格计算，我国2004年的人均GDP是1989年的327.2%，财政收入也达到了26355.88亿元。与此同时，第一产业在GDP中的比重从25%下降到15.2%；居住在农村的人口也从占总人口的73.79%减少到58.24%。全面推进社会主义新农村建设，努力实现城乡协调发展，已经成为我国现阶段经济社会发展的客观要求和迫切任务。

(一)国家层面城乡统筹的现状。

回顾过去几年，从中央到各地，围绕农民增收这一主题，通过一系列强有力的政策措施，直接给农民以实惠。各地种粮农民首次享受到直接补贴的好处，2004年全国共安排粮食直补资金116亿元；全面放开了主产区的粮食购销和价格，在全国范围内形成了粮食购销市场化和经营主体多元化的格局；明确将部分土地出让金用于农业土地开发；中央财政安排专项资金，对产粮大县实行转移支付。2004年农民缯收6.8%、粮食增产9%之后，2005年国家又出台了进一步促进粮能定增产、农民持续增收的政策，如加大农业税、农业特产税的减免力度，着力建立为农民减负的长效机制。2006年中央“一号文件”指出，要加快建立以工促农、以城带乡的长效机制。顺应经济社会发

展阶段性变化和建设社会主义新农村的要求，坚持“多予少取放活”的方针，重点在“多予”上下功夫。2006年要在全国范围内取消农业税，粮食主产区要将种粮直接补贴的资金规模提高到粮食风险基金的50%以上。

2006年国家又出台了一些令人欣慰的举措。在《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中明确提出：\年，国家财政支农资金增量要高于上年，国债和预算内资金用于农村建设的比重要高于上年，其中直接用于改善农村生产生活条件的资金要高于上年。”同时，该意见指出，要积极调整国民收入分配格局，扩大公共财政覆盖农村的范围；加强政府对农村的公共服务，按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，不断增加对农业和农村的投入。今后，要做到财政新增教育、卫生和文化等事业经费主要用于农村，国家基本建设资金增量主要用于农村，政府征用土地出让收益主要用于农村。城市要采取多种形式支持农村发展，推进城市基础设施和公共服务向农村延伸。引导社会资金投向农村建设，营造全社会关心、支持和参与新农村建设的浓厚氛围。资金投入是解决“三农”问题的物质基础和财力保障。据财政部公布的数字，“十五”期间，中央财政安排用于“三农”的资金达11300多亿元，年均递增17%，是改革开放以来投入增加最多、增长速度最快的时期之一。较大幅度增加投入使“三减免三补贴”等各项支农政策较好地得到落实，农民直接受益的程度大大提高。

农村教育方面，从2005年开始，在592个国家扶贫开发工作重点县实行了对农村义务教育阶段贫困家庭学生免除杂费和课本费、对寄宿生补助生活费的政策；《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》中又提出，到2007年，西部地区整体上实现基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲目标。国家还确定，“十一五”期间在农村义务教育阶段，中小学全面实行免费义务教育，在过去义务教育免除学费的基础上，农村学生的书本费、杂费等费用也将全部由国家负担。

医疗卫生方面，2002年10月，党中央、国务院作出了《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，明确了加强农村公共卫生工作、推进农村卫生服务体系建设、建立和完善新型农村合作医疗制度与医疗救助制度等任务，农村的卫生医疗状况有了一定的改善。在中央和地方财政的共同支持下，新型农村合作医疗的试点工作进展顺利。截至2005年6月底，在开展新型农村合作医疗试点的641个县(市、区)的2.25亿名农村人口中，已有76%的人自愿参加了这项制度。国务院将从2006年起，进一步加大中央和地方财政对建立新型农村合作医疗制度的支持力度，到2008年将在全国农村基本普及新型合作医疗制度。

(二)地方现状与经验。

1.北京市。

(1)工作重心向农村延伸，形成了部门之间支持“三农”的联动机制。北京市把解决“三农”问题作为全市工作的重中之重，明确提出“我们的政府不只是城市的政府，市政府各职能部门也不只是城市的职能部门”，进而要求各部门增强城乡统筹协调发展的意识，从城乡统筹的角度开展工作，积极转变职能，将工作重点向农村延伸。目前，全市已建立起了城乡统筹协调的工作机制，市长直接抓统筹，市级各职能部门把工作范围和重点向农村延伸，城乡统筹的合力初步形成。2005年全市各涉农部门集中开展了大规模的“春季调研”活动，各单位“一把手”领导亲自组织、亲身参与，深入乡村进行调研，摸清底数、分析问题、研究对策，共形成了28份调研报告。针对调研过程中发现的问题，市政府进一步推动调研成果转化，将这28份调研报告形成了53项可操作的年度项目，其中关于农民问题的有14个项目，关于农业问题的有10个项目，关于农村问题的有29个项目。每一个项目都有明确具体的任务、完成时间、主要责任单位和协办单位。通过搭建这些项目平台，全市上下形成了职责明确、横向协调、上下联动的工作机制，有效促进了政策资源、城乡资源的整合。

(2)财政资金投入向农村倾斜，为新农村建设提供强劲的资金支持。2005年北京市有关文件明确提出：市政府建设资金中，用于郊

区的比例不低于50%，重点投入郊区基础设施建设；新增教育、卫生、文化、计划生育等事业经费主要用于区县以下的比例不低于70%，等等。这些政策的出台为财政支出结构调整、实现财政资金投入向农村倾斜进一步指明了任务和要求。

近两年，全市用于郊区、用于“三农”的资金在大幅增加，比重也在逐步提高。2004年，市政府投资的增量全部都投向了远郊区县，用于郊区建设的政府投资达58.7亿元，比2003年增加了1.7倍；市财政用于“三农”的投入达20.5亿元，比2003年增加了1.1倍。2005年，北京市发改委安排的政府投向10个远郊区县与城八区的比例已由2003年的2：8调整为5：5，投向远郊区县的市级政府投资，2005年计划安排77亿元，比2003年的22亿元增加了2.5倍。

此外，各个部门的专项资金也在向农村倾斜。2004年，教育部门投向农村的资金由2002年的1.2亿元、2003年的3.4亿元增加到&4亿元。2005年，义务教育阶段免除了杂费，下一步将实现全部免费。科技部门2005年用于区县的资金近3亿元。市交通委实施了“村村通油路”工程，每公里市级以上补助20万元，2005年底所有行政村都实现通油路。并且，还计划从2006年起将该项工程向自然村和村内道路延伸。

(3)项目安排解决突出问题，使农民真正受益。北京市在城乡统

筹发展中，以改善农民和农村的生产、生活环境为工作重心，从村镇道路改造、农民饮水安全、农村污水及垃圾处理、乡村卫生服务、农业生产条件等方面大力支持“三农”工作，涉及农民切身利益的生产、生活条件正在进一步改善。

2005年，北京市共安排各类镇村道路建设项目33个，涉及10个远郊区县的40个乡镇，新增和改造道路总里程408，7公里。2005年，北京市加快了改善村镇供水条件步伐，基本解决60个乡镇共500个村的农民安全供水问题。6个区县安全饮水项目总投资5.2亿元，其中市补资金3亿元，占总投资的58%，其余由区县自筹解决。6个区县共计划打井236眼，铺设管道5105.1公里。

市政管理委员会加大了农村地区环境卫生工作力度，将垃圾密闭化管理的范围逐步扩展到了六环路以外地区，2005年将在六环路以外40%平原地区实现垃圾密闭化管理。其中，昌平区实行的“村收集、镇运输、区处理”的管理模式，保证了最远的村每3天能收集一次垃圾，一般村每天都能收集垃圾。同时，在环卫设施、作业队伍等方面，政府都提供保障，建有垃圾处理中心，能进行简单分类、压缩，配有运输队，有密闭垃圾房。昌平区的经验和做法，初步建立起了垃圾管理长效机制，从根本上改变了农村生活垃圾管理的无序状态，同时还解决了1000多人的就业问题。

北京市在全国率先建立了山区生态林补偿机制，每年拿出1.92亿元进行补助，安排了4.3万名不适合向非农产业转移的农民进行护林，山区912万亩生态林得到了有效管护，实现了“养山就业”、“养山富民”，走出了山区生态与农民生计结合的新道路。同时，提高了各类绿化带养护与补偿标准，市财政按每年每亩给予500元占地补偿、200元养护补助，占地补偿费每3年递增10%。

新型农村合作医疗制度正在逐步完善。2004年，北京市在全市范围推广新型农村合作医疗，目前“参合率”基本达到了80%。各区县还共计投入资金180.04万元，资助31295户和64828名低保对象参加了农村新型合作医疗，占农村低保总数的88%。

政府对农村义务教育和农民职业教育的支持力度逐步增强，农村计划生育家庭帮扶及奖励扶助制度、农村社会救助工作、优抚工作也在稳步落实。全面建立了农村最低生活保障制度，逐步提高保障标准。农村五保对象全部纳入低保范围，并按当地低保标准110%享受保障待遇。住房救助、医疗救助和教育救助等各类专项救助相继实施。逐步建立农村养老保险制度，在试点先行的基础上，各区县先后制定了农保制度改革办法或方案。

(4)积极将城市优质人力资源导人农村，大力开发农村本地人力资本。北京市各部门除在资金投入上向农村倾斜外，还采用多种手段

将城市人才资源引向农村，改变了过去“见钱见物不见人”的做法，通过机制创新，把城市的人才、科技引入农村，以优质的人力资源支持农村发展，使郊区农民长久受益。教育、卫生和科技等人力资源的对口支援政策和办法相继出台。北京市教委近年实施了城乡“手拉手”活动，组织了103所城市学校与103所农村学校对口帮扶；已全面启动了城镇教师支援农村教育工作，目前1010名全职支教教师已经全部到位；并且将支教一年的经历作为今后评定职称的条件。组织实施了“1+X”计划，即以一所大学为主，多所大学共同支持一个郊区县的科技发展。市科委会同市农委整合52个科技单位，聘请150多名科技人员为专家，组织科技指导员，深人乡镇、科技示范户，举办各类技术培训班。卫生部门安排了市区的多所知名医院与郊区医院对接，实现设备和人才共享，并且出台了卫生技术人员晋升副高级职称前要累计在农村基层工作一年的政策，使城市的优质卫生资源向农村配臵。

除实施城市支持农村的人才战略外，北京市还注重开发、培养农村本地人力资源。2005年北京市政府建立了由市农委牵头，市科委、市教委、市劳动和社会保障局、市财政局、市乡镇企业局和市妇联等部门参与的“北京市农村富余劳动力转移培训工作联席会议”工作机制。各区县也因地制宜，有针对性地开展农村富余劳动力转移培训工作。该市郊区农村卫生人员、基层干部等各领域人才的培养工作也在有序进行。卫生局在积极完成覆盖山区1486个村级社区卫生服务站

标准化建设任务的同时，计划为每个村培养一名全科医生。北京市农学院、农职院定向为郊区农村招收“农村实践生”，为乡村培养高素质村干部。

(5)以促进农民就业增收为核心，把调整和优化农村产业结构作为推进新农村建设的重要环节。北京市以城市总体规划为指引，以郊区功能重新定位为导向，加快农村产业结构优化升级步伐。郊区农业的定位及发展思路进一步清晰，都市型现代农业呈现良好发展态势。北京市通过实施“行动计划”，即摸清农业资源和市场需求两张底牌，建立科技支撑和资金支撑两个体系，搭建农业综合信息平台，加强对农业生产功能、生活功能、生态功能和服务功能的开发，向功能开发要效益。一方面，强化农业的经济功能，大力发展精品和惟一性产品，抢占高端市场；发展农产品深加工和配送，提高附加值。在摸清山区资源底牌的基础上，对平原地区的农业资源底牌和首都高端市场、高消费群体的农产品需求进行了调查。启动北京特色农产品品质测试，完成近万组数据，首批重点推出9个特色产品。农业标准化基地建设和设施农业取得新进展，安全食品体系建设得到加强。另一方面，突出农业的社会功能，融教育、娱乐、生产于一体，农业功能向深度和广度拓展，休闲观光农业发展迅速。同时还注重农业的生态功能，建立人与自然、都市与农业和谐的生态环境，使农业成为城市的花园和绿色生态屏障。此外，北京市还调整了养殖业布局及发展政策，明确规定了禁养区、限养区和适量养殖区。以节水为主的30万亩高标准

农田建设进展顺利，节约型农业发展态势良好，农业综合生产能力有了新的提高。

(6)把工作着力点放在建立“以工促农、以城带乡”的长效机制，着手改变城乡分割的二元管理体制。北京市城乡分割的二元管理体制依然存在，已经远远不能适应统筹城乡发展、建立和谐社会、建设社会主义新农村的要求。北京市认识到城乡差距过大的根本原因就是城乡分割的二元管理体制。因此，北京市把完善经济和社会管理体制，尽快建立“以工促农、以城带乡”的长效机制，打破城乡二元结构作为建设社会主义新农村的关键措施来抓。

2005年北京市各有关委办局开展的“春季调研”成为该市完善经济社会管理体制、建立新型城乡管理体制的重要引子。北京市委、市政府明确提出要建立“工业反哺农业，城市支持农村”的长效机制，各部门支持“三农”工作不能做成“形象工程”，也不是一朝一时之事，而要以“春季调研”为契机，注重研究有利于“三农”长远发展的制度安排和政策支撑，建立健全城乡统筹的有效体制。春季调研后，市委市政府及各有关部门在经济发展、基础设施建设、教育、卫生、社会保障、就业和环卫等方面的工作思路、政策措施已发生重大转变。北京市通过机制创新，把城市的资金、人才和科技引入农村，创出了“工业反哺农业、城市支持农村”的具体途径，“以工促农、以城带乡”的长效机制正在建立，城乡一体化的管理体制已初步显现。

(7)落实各项农村基本政策，切实维护农民的权益。土地是农村最基本的生产资料，是农民最基本的生活保障。土地政策与管理制度既关系到农民的经济利益，也影响着社会的和谐与稳定。北京市提出在推进城市化进程中，既要保证农民的眼前利益，更要保护好农民的长远利益。北京市一方面完善土地承包制度，按照依法、自愿和有偿的原则，研究制定农户土地承包经营权流转的办法，规范土地流转行为，确保农民的权利。另一方面，完善农村集体土地管理制度，重新调整了农村土地征占政策，探索建立征地留用制度和建设用地使用权流转机制，既保留出农村发展、农民就业的空间，又要促进土地的规模经营和集约经营。

旧村改造是新农村建设的重要内容，此项工作涉及农民的切身利益，北京市为了把这项工作做好做细，确定了、13个旧村改造试点。在试点过程中，注意严格执法，逐步完善旧村改造涉及的有关土地政策，包括加强村镇土地利用规划的编制和实施管理、关于旧村改造用地周转政策、旧村改造用地的取得方式政策和旧村改造的新建设房屋的土地产权政策等，从政策上维护农民权益。

按照“资产变股权、农民当股东”的基本思路，北京市积极稳妥推进农村集体经济产权制度改革，发育新型合作经济组织，让农民的权益在改革中得到保全和保护，确保农民带着资产进城，更好地融入

城市社会。

按照“多予、少取、放活”的方针，北京市不断深化农村税费改革。2004年，全市实行免征农业税及其附加，并加大财政转移支付力度，投入3.17亿元确保基层组织正常运转，其中对

2156个集体经济实力较差的村按每个村集体收入达到8.8万元的标准进行补贴。2005年，对2156个村的补贴提高到每个村15万元，同时对其他所有村按城市社区标准补贴8万元。

(8)建立一个强有力的协调机制，确定一个抓总部门。解决“三农”问题，不仅仅是农业部门的职责，各个职能部门对解决“三农”问题都负有不可推卸的责任。过去，由于机制不够完善，各部门投身研究“三农”、服务“三农”的积极性和主动性不够高，协调性较弱。北京市通过完善工作机制，建立协调机制，提出由北京市农委作为“三农”工作的抓总部门，负责总体协调和督促检查，避免工作中的空缺与重叠，有效促进政策的集成、资金的整合，推动“三农”工作呈现新的局面。

2.江苏省。江苏省近几年在全省推进五项实事，除了进行农村税费改革和建立新型农村合作医疗制度外，还要全面完成农村改水任务，基本完成农村草危房改造以及大力推进农村公路建设。其中，农

村改水所需资金，实行政府支持、群众自筹和社会投资相结合，江苏省财政安排2亿元，将使农村人口饮用卫生水覆盖率达到95%以上，新增受益人口近1000万人；危房改造，省财政等筹集2.335亿元，支持苏北地区完成7万户危房改造；从2003年起，3年内建设和改造农村乡村道路2.8万公里，实现道路灰黑化、等级化，再用2年，建成和改造乡际道路1.2万公里，全面完成农村公路建设和改造。所需资金，苏南自筹解决，其余地区省财政进行补助，其中县至乡镇公路每公里补助45万元，乡镇至村和乡际公路每公里补助10万-15万元。

苏州市是江苏省的发达地区，经济发展水平在全国城市中名列前茅，财政收入雄厚，可以在农村办更多的实事。除了农村改水和道路建设，苏州还提出加快改造农村厕所，截至2005年底，彻底消灭露天粪坑，2010年无害化卫生产厕达到90%，中心镇生活污水集中处理率达到60%以上；苏州还将持续开展“清洁村庄、清洁家园、清洁河道”活动，截至2005年底，在农村所有行政村内，每20-30户农户设有符合标准的垃圾箱(桶)，并按居住人口一定比例配备保洁人员，生活垃圾基本做到日产日清，实行无害化处理，无暴露垃圾和卫生死角。苏州市“绿色通道、绿色基地、绿色家园”活动，其中的“绿色家园”就是结合小城镇建设，重点抓好小城镇和村庄的绿化，努力建成一批富有水乡特色的生态型城镇和村庄。

3.浙江省。由于各方面的重视和良好的经济社会条件，当前浙江省统筹城乡和区域发展、促进城乡一体化和区域协调发展呈现出了良好态势，主要表现在以下几个方面：

(1)城乡三次产业联动发展。按照发挥区域优势和推动三次产业联动发展的要求，合理安排产业布局，在深入论证的基础上，2003年以来着重抓了环杭州湾、温台沿海和金衢丽三大产业带的规划建设，其中以环杭州湾产业带规划已全面完成。以县城和中心镇为依托，以特色产业为支撑，把乡镇企业、专业市场和小城镇建设有机结合起来，做大做强特色状快经济，形成百万农民创业带动千万农民就业的增收新机制，形成了工业化支撑城镇化，城镇化提升工业化，第一、第二、第三产业互动发展的县域经济新格局。

(2)城乡公共设施同步建设。按照城乡一体化的要求，引导城市公交、饮水供给、邮电等公共服务设施向农村延伸，2003年以来全面启动了“千村示范、万村整治”工程，1000个示范村建设和6700多个整治村建设。

(3)城乡社会保障同步推进。在推进城市社会保障体系建设的同时，建立保障对象全覆盖、保障形式多层次和保障资金多渠道的失地农民保障制度，109.7万名失地农民参加农村社会保障，约占全省失地农民的1／2，其中有41.7万名失地农民开始领取保障金。率先建

立覆盖城乡的最低生活保障制度，全省已有各类低保对象51.3万人，平均保障水平每人每月116元。

(4)城乡就业统筹安排。全面实施了“千万农村劳动力素质培训”工程，要求到2010年，全省培训农村劳动力1000万人，2004年全省计划培训100万人，预计全年培训农村劳动力达124.9万人，新增转移就业28万人。

(5)城乡社会事业同步发展。把发展农村教育事业作为教育均衡化的重点来抓，统筹安排城乡教育规划、教育资源和教育投资。在全省实现基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲目标的基础上，提出了高标准的“普九”和普及15年教育的目标。2003年全省农村初中入学率达到98.49%，农村初中毕业生升高中段的比例达到87.31%。

(6)城乡生态环境同步建设。把浙江省建设十大重点领域所涉及的项目纳入浙江省有关部门“百亿生态环境建设”工程，全面开展环杭州湾、温台沿海和金衢丽高速公路沿线三个产业治理，把“青山白化”墓地整治、集约化畜禽养殖场治理等12个项目列入“五大百亿工程”建成污水处理厂36座。

(7)发达地区和欠发达地区互动发展。以2002年农民人均纯收入

低于全国平均水平的361个欠发达乡镇为对象，实施“欠发达乡镇奔小康工程”，加大财政转移支付、山海协作和结对帮扶力度，扩大社会保障。

三、目前城乡统筹发展存在的问题

自1978年农村实行联产承包责任制以来，经过27年的改革，我国政通人和，经济持续高速增长，人民安居乐业，城乡社会经济面貌总体上发生了根本改变，适应社会主义市场经济要求的农村经济体制的基本框架初步形成。不容忽视的是，近年来城乡发展差距持续扩大，农村社会事业发展滞后，农业基础设施脆弱，生产水平低下，农民收入增长缓慢。“三农”问题已经成为我国经济持续协调健康发展的最大障碍。当前我国正进入经济社会发展的关键阶段，同时又是矛盾凸显期，特别是农村整体形势不容乐观，整个城乡社会经济发展面临着诸多问题和挑战，突出反映在以下几个方面：。

(一)城乡关系在经济方面的不和谐。

1.从国家投入指标看，目前城乡基础设施建设投入差异很大。在固定资产投资总额中，

2003年全国对第一产业的基本建设投资速度比上年增长1.6%，而对

第二产业的基本建设投资速度比上年增长38.1%。1998-2001年中央安排国债资金5100亿元，其中用于农业基础设施建设的为56亿元，占1.1%，仅能满足同期农业基础设施建设资金的10%左右。往往城区的基础设施都是市里统筹考虑，财政出钱建设，而乡村的基础设施则是“人民办”，农民群众要自己筹集相当一部分资金解决。随着经济的不断发展，城区面貌年年有变化，但乡村基础设施却多年难有一个大改观。

2.从居民收入指标看，城乡居民收入差距显著扩大。2002年二者的差距已经超过3：1。如果考虑到农民收入的统计数据有一定的水分，而城市居民还享有农民无法享受到的多种福利，如福利住房、公费医疗和单位发放的实物收入等，那么，差距将会更大。世界银行(1998)在一份报告中认为这部分福利应达到城市居民可支配收入的3／4左右。如果按照世界银行的估计进行调整，真实的差距接近6：1。这一差距，按照国际标准衡量是巨大的和少见的。在同一报告中世界银行还指出，36个国家的数据表明，城乡之间收入比率超过2的极为罕见，在绝大多数国家，农村收入为城市收入的2／3或更多一些。中国的实际情况已经远远超出这一比例。2003年农村居民家庭人均纯收入2622元，城镇居民人均可支配收入8472元，农村居民家庭人均纯收入不到城镇居民人均可支配收入的1／3左右。中共中央党校教育长李兴山认为，如果将城乡居民收入的计算方式、税赋负担、社会保障、基础设施、教育资源、政治权力和积累性的落后等因素综合

考虑，城乡差距就远不是3倍，而可能会是6倍以上。

3.从居民消费指标看，农村居民消费低于城镇居民消费。城乡居民巨大的收入差距不可避免地引致了城乡居民消费水平和消费结构的差距，从消费总量看，2003年农村居民消费占42.4%，城镇居民占57.6%。2003年我国总人口，城镇人口占40.5%，乡村人口占59.5%，而社会消费品零售总额，县以下仅占23。6%。农村购买力低，造成内需不旺。2003年全国居民消费水平4058元，其中农村居民2399元，城镇居民8265元。2003年农村居民家庭人均生活消费支出1943元，城镇居民家庭人均生活消费支出6511元。从消费结构看，2003年农村居民家庭恩格尔系数45.6%，城镇居民家庭恩格尔系数37.1%。从耐用消费品的拥有量看，2003年农村每百户拥有空调机3.5台，城镇每百户拥有空调机62台。从交通和通信消费看，2003年农村居民平均每人全年消费支出163元，城镇居民平均每人全年消费支出721元。

(二)城乡关系在政治方面的不和谐。

1.城乡不统一的户籍制度。户籍制度是劳动力的社会性和区域性的主要制度，决定着劳动力在区域间和区域内的流动能力，是劳动力市场分割的主要原因。把劳动力分为城镇和农村，与统筹城乡经济发展所要求的城乡统一、开放、竞争及有序的大市场的目标模式相背离。

2.城乡不平等的就业政策。农民工是指具有农村户口而在城镇务工的劳动者，是我国城市经济建设中的一支生力军，对城市发展起着重大作用。但由于种种原因，他们生活在城市社会的边缘，他们的户口仍在农村。他们劳动风险高，流动性强，往往不能按时足额领到劳动报酬，享受不到与城镇工人一样的就业政策。我国1994年颁布实施的《劳动法》第三条规定了劳动者有平等就业的权利。由于不平等的就业政策，农民工进城待遇明显低于任职的当地人，同工不同酬现象极为普遍。他们干活最卖命、最勤奋，工作时间最长，但却不被当做正式职工，不能累计工龄，不能评定技术等级，没有资格参加技术培训，没有晋级升职的机会，领不到住房补贴和医疗救济等。

3.城乡不平等的社会保障体系。长期以来，农民一直以土地保障为基础、以家庭保障为核心。随着城市化和非农化的发展，人均占有的耕地越来越少，土地的保障功能越来越弱。家庭保障存在着明显的脆弱性。由于农村人口老龄化和农村家庭小型化倾向的加剧，使得家庭保障功能也受到削弱。然而，在传统保障机制被逐渐削弱的同时，农村社会保障体系的重建工作却十分缓慢，依旧十分脆弱。从社会救济和社会优抚指标看，2003年城镇居民最低生括保障人数每万人中有2247人，农村居民最低生活保障人数每万人中只有367人。按享受社会保障的从业人员计算，农村的社会保障覆盖率只有3%，城乡社会保障率的比例为22：1，城乡人均社会保障费的比例为24：1。

在养老保障方面，虽然已有近6000万名：农民投保，但效果很差。在扶贫救助方面，按民政部统计，2002年农村仅有404万人得到了最低生活保障，占应保人数的25%，城镇享有最低生活保障人数达到了2054万人，基本实现了应保尽保。

(三)城乡关系在文化方面的不和谐

1.教育投入在城乡之间的分配不均衡、不合理。2002年全社会的各项教育投资用在城市的占77%，而占人口总数60%以上的农村人口只获得23%。农村教育资源的匮乏，直接结果是农村学生辍学率高，受教育水平和文化水平远低于城市。农村教育条件非常落后，与城市天壤之别。基础教育是社会文明的基础，然而“义务教育”对于许多农民子女来说，难以为继。现在，教育支出已经成为农民开支中仅次于生活费的第二大项，全国平均而言，每个小学生一年的各种费用在500元左右，初中生则在1000元左右，这对于人均收入只有2000多元的农民家庭而言，很难承受。农业部的调查数据显示，4.8亿名农村劳动力中，小学文化程度和文盲半文盲占40.31%，初中文化程度占48.07%。目前，我国农村人均受教育年限比全国平均水平低一年，比城镇平均水平低两年半。教育不均衡，即国民占有教育资源严重不均衡造成的公民在个人技能和劳动力资源方面的不均等，成为社会合理流动的最大障碍。

2.农村文化的整体水平差，农民的文化设施少得可怜。在城市，高中、中专、大专、本科及研究生学历人口的比例分别是农村的3.5倍、16.5倍、55.5倍、281.55倍和323倍。农村的文化设施也很短缺，2003年农村每百户拥有彩色电视机67.8台，而城镇每百户拥有彩色电视机130.5台。农村每百户拥有电话机49部，而城镇每百户拥有普通电话95部。

(四)城乡关系在社会方面的不和谐。

1.城乡在获得社会资源方面很不平等，农村医疗落后。中国曾经有成功的农村合作医疗体系，然而当亚洲一些国家还在效仿中国合作医疗制度的时候，合作医疗却在中国的绝大部分农村解体了。解体的后果是婴儿死亡率上升和地方病、传染病在一些地方的再度流行。目前全国农村合作医疗的覆盖面只有10%左右，农村卫生投入的各项指标均远远低于全国平均水平。现在城市的新居一般都有两个卫生间，而农村的厕所却破烂不堪。据世界卫生组织在2000年的《世界卫生报告》，中国在191个国家的卫生系统中排名188位。我国占总人口60%的农村人口只享有20%的卫生资源配臵，87%的农民是完全自费医疗。农村卫生经费比例从1991年的20%降至2000年的10%，其中专项的农村卫生费只有I.3%，农民人均卫生事业费只有12元，仅为城市居民的28%。2003年每千人医师数，农村只有0.68人，仅为城市的1／3，当前还有10%的农村没有医疗点，新的农村合作医疗覆盖面

仅为9.5%。

2.农村基础设施建设相对滞后。在占全国总人口近70%、户数占2／3的广大农村地区，其电力、交通和水利等基础设施仍是全国农村社会发展的瓶颈。新中国成立50多年来，我国城市建设投资近万亿元，其中城市基础设施投资占将近1／4，而农村建设主要依靠集体经济和农户自我积累。财力和投资的城乡差距十分悬殊，物质基础差别甚大，尤其和农民生活直接相关的基础设施十分落后。不仅电网老旧，电压不稳，电价高昂，而且由于道路交通不便，很多地方信息闭塞，农副产品运不出去，偏远的村庄群众生病得不到及时治疗，小病拖成大病，甚至丧失了生命。一句话，用电难、行路难、吃水难是广大农村的基本特征，农民要求改善电、路、水等基础设施条件韵愿望异常迫切。

3.农村群体性事件明显增多。据统计，2004年因拆迁、土地纠纷、环境污染和征用土地补偿问题上访的人数大量增加，各种群体性事件也大幅度增多，其中一个重要原因就在于城乡发展“不和谐”而产生的巨大社会鸿沟开始集中滋生严重的社会后果，以致群体性事件明显增多，而且一些群体性事件组织化倾向明显，行为方式趋于激烈，已成为影响社会稳定的突出因素。可以看到，当前农村面临的矛盾很多，城乡发展不协调，已经成为构建社会主义和谐社会的重大障碍。

四、造成城乡发展存在差距的原因

1.财政金融支农政策不力。从国家财政支农的比重来看，呈下降趋势。国家财政用于农业的支出占财政总支出的比重并不高，1991-1997年，该比重分别为10.3%、10.0%、9.5%、9.2%、8；4%、8.8%和8.3%，一直处于下降趋势，1998年提高到10.4%，近年来大致维持在8%的水平，比1990年的12%约低4个百分点；地方财政支农支出比例1991年为9.6%，1995年为7.9%，到2000年下降为6.6%，近两年来这一下降趋势仍然没有得到根本扭转。从商业性金融和政策性金融的贷款投放来看，支农弱化尤其明显。农业银行商业化改革步伐加快，并上收贷款审批权限，农业贷款规模逐年递减。2003年我国金融机构向农业发放贷款的额度仅占其贷款总额的5%，是中国工商银行、中国农业银行、中国银行√中国建设银行四家国有商业银行县级行的存贷比普遍低于全国的存贷比，金融机构支农力度逐年减弱；政策性金融支农作用主体地位不突出，亟须政策扶持的农业开发、农业技术进步及农村基础设施建设得不到应有的有效支持。由于财政金融政策过于向工业和城市倾斜，造成农村资金大量外流。农村信用社和邮政储蓄成为农村资金外流的主渠道，1980―2000年农民资金经过信用社渠道净流出累计8722亿元，加上邮政储蓄渠道，这一期间农民资金净流出合计10334亿元；截至2002年底，邮政储蓄存款余额为7369亿元，比2002年初增加1457亿元，其中，65%来自县及县以下地区，乡镇及所辖农村占34%，邮政储蓄机构从农村抽走大量

资金。除了财政金融政策向工业和城市倾斜外，股市资金、外资资金等运用政策也向城市倾斜，使占总人口30%多一点的城镇占有全社会固定资产投资的70%，人均额为农村的5-6倍，直接造成城乡差距扩大。

2.城乡分割二元制结构。城乡分割的二元制结构，人为地把我国分割成市民与农民相区别，城市与农村相互隔离的社会。在城乡实行不同的税制、户籍管理制度、社会保障制度、就业制度等，这种二元制度深入社会、经济、政治、科技、教育、文化和法律等各个领域。

(1)在经济发展的战略上，国家实行城市工业优先发展战略，“重工轻农”，“重城市轻农村”，人为制造“剪刀差”(包括工农产品价格的“剪刀差”和征用农民土地价格“剪刀差”)，使农民艰苦创造的巨额财富源源不断地流向城市、市民的腰包，等于剥夺了农村农民的发展机会，农村经济发展明显落后于工业，农民生活与城市有极大的差距。

(2)在户籍身份上，实行城乡有别的二元户籍制度，取消农民迁徙自由，农民不能进城生活，农民不能进城就业，国有企业和国家机关单位不向农民“招工招干”，改革开放后的农民也只能是流向个体私营企业和外资企业“打工”，而不是固定的“工作”，且要受到各种城市管理制度的限制。

(3)在社会保障制度上，国家的社会保障也只能覆盖城市，而广大农民的生老病死全都寄托在贫瘠的土地上。据报道，全国参加养老保险的人数为15506万人，参加农村养老保险的人数5428万人，全国2235万城镇居民得到最低生活保障，仅有400万农村人口得到最低生活保障。

(4)在义务教育上，国家对城镇义务教育全部包了下来，而农村的义务教育则由农民自己掏腰包解决等。在二元制度下，国家的绝大多数财政支出和国债资金是用在城市和其他非农领域。结果人们看到的基本上是工业现代化而非农业现代化，是城市的现代化而非农村城市一起现代化。

3.城市(镇)化滞后。城市(镇)化可以促进城乡生产要素的聚集，合理配臵资源、改善城乡功能和结构，推进农村市场化和现代化，实现城乡制度，管理体制、市场、户籍和社会文明等方面的接轨，加快城乡一体化进程。目前，我国的城市化水平仅37%左右，低于世界城市化水平10%，与发达国家城市化水平相差1倍。和日本相比，我国城市国土密度为每万平方公里0.7座，而日本为55座，要使我国城市国土密度达到日本一半的水平，还要增加21000多座城市，难度很大。城市化滞后导致了一些问题；吸纳农村剩余劳动力的能力有限，难以消化和解决大量农民在城市就业的问题；拉动经济增长的能力有

限，三个农村居民的消费水平抵不上一个城市居民的消费水平；使农业生产规模化经营难以形成，阻碍了农民收入的提高，使居住过于分散的农村生产生活条件得不到彻底改善。农村经济环境和农民生活质量的改善，最终取决于农村人均占资源的条件，正是在这个意义上，解决农民和富余农民的出路在于通过发展城市(镇)，彻底改变农村人口远远大于城市人口的格局，解决城乡差距这个难题。

4.城乡资源配臵不合理。相当长一个时期，我国运用各种行政手段，从社会各方面尤其是农村中集中有限资源，为工业的发展服务和城市的扩容提供了原始的资金积累，导致资本、技术、人才和信息等生产要素相对集中在城市，促进了城市的发展、抑制了农村的发展。

(1)农用资金严重不足。国家用于农业投入资金虽然逐年增加，但比例仍然较少，还有部分资金难以到位；集体经济薄弱，阻碍了农村公共设施的改善；信贷资金紧张，农民贷款难；农民个人投资主要在“房子”和“儿子”上，对扩大再生产和改善生产方面投入低得和可怜，不到5%。

(2)农业实用技术开发少，推广难。农业科技推广网络不健全，农业技术市场缺乏，科技成果转化慢，农业投资开发的风险过大，都影响了农民增收，农业增效。

(3)农业技术人才少，普及农业科技知识，推广农业新品种、新技术，引入现代化的生产经营管理模式都离不开农业人才。但由于城乡的巨大差距，城里的人才不愿到农村，农村有能耐的人都争着往城里跑，真正扎根农村，造福农民的人才太少。

(4)农村信息不灵通。信息化离农村还较远，“农民不出门，便知天下事”的理想，尚未实现。多数农民对“种什么，怎么种，种多少，卖哪里”心里没底，对变幻莫测的农产品市场把握不住，盲目生产，增产不增收。

五、今后城乡统筹发展的原则

1.坚持以人为本原则。统筹城乡发展的目标是促进农民的全面发展。现阶段在发展中和体制上制约农民全面发展的核心问题是农民不能完全享有与城市市民同等的权益。必须坚持以人为本的原则，按照树立和落实科学发展观、构建和谐社会的要求，始终围绕“保障农民权益、增进农民利益”这一核心，全面发挥工业化、城市化、市场化对“三农”发展的带动作用，让农民群众不仅成为“三化”的最强推动者，而且成为“三化”的最大受益者。

2.坚持弄虚作假府主导原则。统筹城乡发展实际上就是要解决二元结构削弱“三农”发展、市场机制不利“三农”发展的问题。必须

坚持政府主导的原则，尽快改变计划经济体制下实行的城乡差别发展战略及其城乡二元结构，在更大程度地发挥市场在资源配臵中的基础性作用的同时，让政府成为“统筹”的主体，按照公平的原则，制定公共政策，更好地履行政府的社会管理和公共服务职能，弥补市场机制的缺陷，促进“三农”更快地发展。

3.坚持社会公平原则。统筹城乡发展关键是要体现政府对“弱者”的支持与保护，让农民分享改革发展的成果和政府的公共资源。必须坚持社会公平的原则，尽快将政府职能转到提供公共产品和完善公共服务上来，把解决“三农”问题作为主要任务，加大对农村的公共产品投入，建立健全覆盖城乡的公共服务体系，加强对农业这一弱质产业、农村这一落后社区、农民这一弱势群体的支持，加快缩小工农差别、城乡差别、地区差别和阶层差别。

4.坚持深化改革原则。统筹城乡发展的进展，从根本上取决于二元结构体制障碍扫除的程度。必须坚持深化改革的原则，按照党的十六届三中全会的要求，加快推进宏观经济体制和社会领域的改革，着力打破城乡二元结构，切实调整国民收入分配格局，建立健全公共财政体制，尽快改变财政税收、金融保险、社会保障、劳动就业、教育培训、医疗卫生和规划建设等方面城乡不平等的待遇，建立健全城乡平等的经济社会体制。

5.坚持县域为主原则。统筹城乡发展的矛盾方面是解决好“三农”问题。县域是“三农”问题的发生地，也是解决“三农”问题的“主战场”。必须坚持县域为主的原则，着力提升县域的工业化和城镇化水平，增强县城和中心镇对产业、人口的集聚能力和对“三农”发展的带动能力，增强农村社区对城市文明的接纳能力，促进城市基础设施加快向农村延伸、城市公共服务加快向农村覆盖、城市现代文明加快向农村辐射，形成以城带乡、城乡互促的发展路子。

6.坚持合力推进原则。统筹城乡发展是一项涉及上下左右各个方面的系统工程。必须坚持合力推进的原则，按照执政为民的要求，树立和坚持正确的政绩观，真正把“三农”工作放到“重中之重”的位臵，深化行政体制改革，强化综合管理，协调各方力量，整合各种资源，切实改变农口部门就“三农”论“三农”、农外部门与“三农”不相关的传统管理体制和工作格局，形成合心、合力、合拍的良好氛围和有效机制。

六、采取切实措施促进城乡统筹发展

打破城乡二元结构，统筹城乡协调发展，是历史留给我们的现实课题。要做好这一课题，必须在深入研究的基础上，综合运用行政、经济、法律和市场手段，多管齐下，多策并举。概而言之，就是要大力调整经济社会发展的战略，重新构建国民收入分配格局，消除制约

城乡协调发展的体制性障碍，加快农村生产方式的变革；就是要大力推进产业结构调整，增强工业反哺农业的能力，逐步拓宽农业人口向非农产业转移的渠道，提高特色农业的商品化、规模化和集约化水平，推进城乡互动，促进工农互补，实现城乡经济和社会协调发展。

(一)统筹城乡经济社会发展，扎实推进社会主义新农村建设。

1.建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务。全面建设小康社会，最艰巨、最繁重的任务在农村。加速推进现代化，必须妥善处理工农城乡关系。构建社会主义和谐社会，必须促进农村经济社会全面进步。农村人口众多是我国的国情，只有发展好农村经济，建设好农民的家园，让农民过上宽裕的生活，才能保障全体人民共享经济社会发展成果，才能不断扩大内需和促进国民经济持续发展。当前，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，初步具备了加大力度扶持“三农”的能力和条件。“十一五”时期，必须抓住机遇，加快改变农村经济社会发展滞后的局面，扎实稳步推进社会主义新农村建设。

2.加快建立以工促农、以城带乡的长效机制。顺应经济社会发展阶段性变化和建设社会主义新农村的要求，坚持“多予少取放活”的方针，重点在“多予”上下功夫。调整国民收入分配格局，国家财政支出、预算内固定资产投资和信贷投放，要按照存量适度调整、增量

重点倾斜的原则，不断增加对农业和农村的投入。扩大公共财政覆盖农村的范围，建立健全财政支农资金稳定增长机制。要把国家对基础设施建设投入的重点转向农村。提高耕地占用税税率，新增税收应主要用于“三农”。抓紧制定将土地出让金一部分收入用于农业土地开发的管理和监督办法，依法严格收缴土地出让金和新增建设用地有偿使用费，土地出让金用于农业土地开发的部分和新增建设用地有偿使用费安排的土地开发整理项目，都要将小型农田水利设施建设作为重要内容，建设标准农田。进一步加大支农资金整合力度，提高资金使用效率。金融机构要不断改善服务，加强对“三农”的支持。要加快建立有利于逐步改变城乡二元结构的体制，实行城乡劳动者平等就业的制度，建立健全与经济发展水平相适应的多种形式的农村社会保障制度。充分发挥市场配臵资源的基础性作用，推进征地、户籍等制度改革，逐步形成城乡统一的要素市场，增强农村经济发展活力。

(二)深化就业与户籍制度改革，建立城乡一体化的劳动就业体系。

要打破城乡分割的就业制度和户籍制度，取消一切限制农民进城的歧视性政策，建立城乡平等的就业制度和户籍制度，扩大农民就业渠道。坚持就地城镇化和就地就业为主的方针，充分发挥区域块状经济对吸纳农村劳动力就业的巨大作用、县域与中心镇吸纳农村人口门槛低的优势，把工业园区与城镇新区建设结合起来，把产业集聚与人

口集聚结合起来，增强区域块状经济和城镇吸纳农村劳动力的能力，促进农民进城务工经商和安居乐业。以提高农村劳动力就业率为重点，按照“公平对待，合理引导，完善管理，搞好服务”的方针，建立统一、开放、竞争、有序的劳动力市场和城乡一体的劳动力就业体制、就业服务体系及劳动就业政策，实现城乡劳动力平等就业。采取“政府买单、市场运作”的方法，加强农村劳动力就业培训，引导农业劳动力向第二、第三产业转移，促进农村居民劳动就业者能享有城镇居民劳动就业者同等的权利和义务，加快推进城乡劳动就业一体化。

(三)统筹城乡就业政策，加快农村劳动力的流动和转移。

按照农村全面小康社会目标，21世纪头20年，我国需要将1.2亿左右的农业劳动力转移到非农产业，每年转移600万人以上；按乡镇企业的就业成本测算，新增一个就业岗位需要新增投资2万元左右，每年需要新增1200亿元的投资才能创造足够的就业机会。因此，农村劳动力就业压力非常大。为此，一要龋城乡就业政策，将农村劳动力就业纳入国家整体就业规划，把积极的财政政策与积极的就业政策结合起来。二要积极调整产业布局，重视劳动密集型制造业的发展，积极扶持乡镇企业，再创农村非农产业辉煌，努力创造就业机会。三要大力开展对农村劳动力的职业技术培训，增强农村劳动力自就业能力。

(四)构建有利于农村发展的公共财政体制。

在城乡分治的二元社会结构中，我国农民、农村和农业为国家工业化、城市化的发展作出了巨大的贡献，但是，他们长期没有享受到工业化和城市化带来的成果。因此，必须按照城乡统筹经济社会发展的要求，坚持“多予、少取、放活”的方针，将农村公共产品的供给纳入各级财政负担的范围，完善农村公共财政体制，支持农村、农业的发展。

1.要分清市、县、乡各级政府的事权，明确划定各级财政的支出范围，并以此为依据赋予其履行职责必需的收入来源。同时要适当扩大地方政府的税权，包括地方税种的调整权和开征权，力求每级政府都有自己的主体税种，以提高农村基层财政自给率。

2.规范中央、省、市、县转移支付制度，加大对乡镇财政转移支付力度。因乡镇财政是整个财政的基础，钱少事多，在体制调整过程中，财力分配应适度向乡镇财政倾斜，完善乡镇公共财政收入体系，以从根本上解决农村公共开支财力不足的问题；支持农村公共教育、文化、医疗事业的发展。就目前的农村义务教育投入构成而言，78%由乡镇负担，9%左右由市(县)负担，11%由省级财政负担，中央财政负担不到2%，应重新思考和定位，建立以中央财政投入为主，地方

财政为辅的农村义务教育财政投入体制，必须强化中央和省级支持基础教育的职责和投入力度，真正将农村基础教育发展摆在国家财政分配的重要位臵。要建立科学有效的中央和省对基础教育转移支付制度，包括以人均财力作为计算依据的一般性转移支付以及专项转移支付(比如解决农村中小学危房改造及其他改善教学条件的专项拨款)。无论哪类转移支付资金都要直接转移到县，严禁任意截留和改变用途。

3.搭建公共财政覆盖农村基础设施、农业技术、小水利、道路的项目平台。抓住国家在“十一五”时期启动的社会主义新农村建设的机遇，争取和用好中央和省财政在农村基础设施建设方面的投入。一方面抓好城市(县城、中心镇)的生产生活设施向周边农村地区的延伸；另一方面对小型基础设施建设，如小二级以下的水库、村容村貌整治、村道和一般的农业技术的推广应用等，除采取政府直接投入外，需要探讨招投标、转让及产权等的机制方面的改革，充分利用社会资金，共同办好农村地区的公益事业。保障财政支农法定支出的落实，财政支农资金的重点保障农业与农村公益性事业。立项争取国家各项支持农业发展资金：扶贫开发、生态环境保护、商品粮产区、农业综合开发(支持农业产业化资金)和农业科技研发与技术推广(特别是科技部的专项资金)等方面的资金。配合乡政府综合改革，试验政府办的公共服务事业的招投标制度，通过资质认证程序，筛选政府外合格的机构(企业、合作组织等)，中标者承担政府的公益项目，以提高财

政资金使用效率。

(五)农村税费制度的创新，增加农村公共产品的投入。

统筹城乡发展必须突破现行的城乡二元税制结构，统一城乡税制。按照建立公共财政体制和现代税制的要求，要逐步减少以至完全取消专门对农民设臵的税制体系，使农民作为纳税人取得与其他社会成员平等的纳税地位，逐步统一城乡税制。首先逐步降低农业税率，直至最终取消农业税；其次把农民的税收负担纳入相应的税收系统，农民作为一个社会阶层，依法承担纳税义务。取消对农民单独征税后，可以借鉴国外标准课税法，对农民征收所得税和农产品增值税，当然按照中国公民统一的个人所得税起征点征收。最后制定对农民的税收优惠政策。由于农业的多功能性，保护农业成为国际农业发展趋势。我国农民长期负担过重，在税收政策上对农民应该有所倾斜。调整财政支出结构，增加对农村公共产品的投入。由于我国农产品在国际市场上相对优势不明显，应该充分利用WTO的绿箱政策，增加农业科研和推广、质量安全和检验检测、农产品流通设施和农民培训等方面的投入。重点支持与农业生产和农民增收关系密切的节水灌溉、人畜饮水、乡村道路、农村电网、农村沼气和生态环境建设等农村小型公益和基础设施建设，降低农业生产成本，增加农产品国际竞争力，增加农民收入。

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/lwk3.html