行政组织理论文献综述

行政组织理论文献综述

１、西方行政学的提出与创立

１９世纪末是西方行政学说的提出与传利时期。“行政学”一次最早是由美国学者斯坦因首次提出的。而作为一门独立的学科，行政学最早出现于美国。1887年美国第28届总统威尔逊在政治学季刊发表的政治学一文，主张政治与行政分离,第一次明确提出要把行政管理当做一门独立的学科来研究，之后美国著名行政学家古德诺1900年发表了《政治与行政》一书，摒弃了传统的立法、司法、行政三分法，从而使威尔逊开创的行政学院正式从政治学中分离开来。同时美国管理科学家泰勒以及法国行政学家也对西方型之呢过穴的提出与创立做了不少的贡献。泰勒的科学管理的根本目的是谋求最高效率，为此，泰勒提出了一些基本的管理制度。（1）对工人提出科学的操作方法，以便有效利用工时，提高工效。（2）对工人进行科学的选择、培训网晋升。（３）对工人进行科学的选择、培训网晋升。（4）实行具有激励性的计件工资报酬制度。（5）管理和劳动分离。泰勒的科学管理主要有两大贡献：一是管理要走向科学；二是劳资双方的精神革命。前者是有效管理的必要条件，后者是有效管理的必要心理。法约尔一般管理理论的主要内容包括：1、从企业经营活动中提炼出管理活动。2、倡导管理教育。3、提出五大管理职能法约尔将管理活动分为计划、组织、指挥、协调和控制等五大管理职能，并进行了相应的分析和讨论。4、提出十四项管理原则：法约尔提出了一般管理的14项原则：1．劳动分工；2．权力与责任；3．纪律；4统一指挥；5．统一领导；6．个人利益服从整体利益；7．人员报酬；8．集中；9．等级制度；10秩序；11．公平；12．人员稳定；13．首创精神；14.团队精神。 ２、西方行政学正统时期

２０世纪２０年代至３０年代是西方行政学发展的正统时期，该时期的主要代表人物及其理论有：德国社会学家韦伯和其提出的官僚制理论，对行政学发成为一门独立学科起了重要作用的美国第一本行政学教课书《行政学导论》的美国行政学家怀特。从分工与整合全体与部分关系入手，指出分工的局限性和工作协调的重要性，并对公共行政进行了综合研究的美国行政学家古利克，对行政组织管理的原则进行了归纳和概括并与古利克合作编撰了著名的行政科学论文集的英国

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行政学家威尔克，创立了动态行政管理理论，为正统行政学向行为主义行政学假期了桥梁的美国注著名政治学家和管理学家福莱特。

在马克斯·韦伯看来，官僚制是指一种以分部—分层、集权—统一、指挥—服从等为特征的组织形态，是现代社会实施合法统治的行政组织制度。 韦伯认为组织的合法权威有三种来源：习俗惯例；个人魅力；法规理性。法理权威的最适宜的组织形式是官僚制。韦伯所描述的官僚组织有多种概括，但最主要的内容有以下几点：1.专业化分工。 2.等级制。3.对法理化规则的遵从。4.非人格化。怀特的行政学思想则主要包括：一、行政环境思想二、行政组织思想三、行政协调思想四、人事行政思想五、行政伦理思想六、行政法规思七、行政监督思想。古立克的一体化行政思想的主要内容有：1、对政府在社会中角色的界定，2、关于行政部门在政府中的作用——一种对政治与行政关系的新理解3、关于科学与行政的关系（行政的科学性问题）。厄威克的主要贡献包括：二、对前人管理理论的归纳和总结 三、行政管理普遍原则的系统化概括 ，其中包括：1、目标原则2、人员与组织结构相适应的原则3、单头领导的原则4、“专业参谋和一般参谋”共存的原则5、授权原则6、责权相符原则7、明确性原则8、控制幅度原则。福莱特的主要管理思想有：1群体原则——一种“新心理学”2、情景规律——有关权利和权威的思想。3、情境规律——有关控制的思想 4、情境规律——有关控制的思想

3、西方行政学批评与转变

２０世纪４０年代至２０世纪六十年代是西方行政学的批评与转变时期，１９２９年世界经济危机和第二次世界大战，使得西方各国放弃了传统经济学所倡导的自由放任的经济政策，开始了国家对社会的全面干预。各国的行政管理在官僚体制行政权利等各个方面发生了根本性的转变。这一时期的政治学说及其代表人物有巴纳德的系统行政组织学说，西蒙的行为主义学说，沃尔多的综合折中行政观，帕金森的“帕金森定律”，麦格雷戈的公共人事管理理论，林的布罗姆的渐进决策理论。

巴纳德系统组织理论的主要内容：1、关于组织本质的思想：组织是一个协作系统、2、组织存在的三个基本条件（组织三要素说）（1）明确的共同目标

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（2）协作的意愿；（3）良好的沟通3、管理人员的职能4、正式组织与非正式组织说5、组织平衡论（存续论）6、权威接受论7、组织决策论。西蒙行政学思想的主要内容包括：1、行政谚语：对传统行政学理论的批判（二）行政学研究方法论3、行政决策论。行政组织理论——对巴纳德组织理论的深化和完善。沃尔多综合折中行政观的主要内容包括：第一节 对传统行政学的评论，第二、论述了当代行政学的发展、提出了自己的公共行政观，其中包括：历史与公共行政、官僚制与民主。三、公共行政与政治四、道德与公共行政。五、逻辑实证主义与公共行政六、科学与公共行政：对公共行政之科学性的怀疑七、公共行政：学科、专业和事业八、公共行政与未来。帕金森定律是帕金森在对组织机构的无效活动进行调查和分析中提出的关于组织机构臃肿低效的形成原因的定律。帕金森在组织机构活动中发现这样一个事实：组织机构所完成的工作与工作人员的多少这两者之间并没有什么联系，管理层次的增加也与工作本身无关。他认为，造成这种事实的原因是由一个规律性的动机所导致的，亦即“工作的增加只是为了填满完成这一工作时可资利用的时间”。这就是所谓的帕金森定律。麦格雷戈的主要贡献在于提出了X-Y理论。麦格雷戈的人性观点对于激励问题的分析具有什么意义呢？这一问题在马斯洛需要层次的框架基础上进行解释效果最佳：X理论假设较低层次的需要支配着个人的行为；Y理论则假设较高层次的需要支配着个人的行为。麦格雷戈本人认为，与X理论的假设相比，Y理论更实际有效，因此他建议让员工参与决策，为员工提供富有挑战性和责任感的工作，建立良好的群体关系，这都会极大地调动员工的工作积极性。在过去的数十年中，世界许多大公司企业都较为坚定地相信道格拉斯·麦格雷戈的Y理论，他们相信人是愿意负责、具有创造性和进取心的，每一位员工应当受到尊重和值得信任。并据此制定了大量的人才招聘、培训、选拔和激励制度和方案，结果在实践中获得了巨大的成功。麦格雷戈在《企业的人性方面》一书中把Y理论称为“个人目标与组织目标的结合”，他认为关键不在于采用强硬的或温和的方法，而在于要在管理思想上从X理论变为Y理论。基于现实中的两种基本对立的制度，林德布洛姆在《政治与市场》的第19章“两种模式”中，抽象概括出两种贯彻不同理念的制度模式，并进行了客观的评价。模式I是知识指导型，它对理性认识能力的无限性，理论的科学性抱乐观态度；对真理标准的唯一性坚信不疑，对社会的整一性和终极的和谐性抱

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有幻想；其认识主体是知识精英，看中他们对真理的发现。模式II是偏好引导型，它对认识能力的无限性和理论的可靠性持悲观和怀疑的态度；宁可将大众的愿望作为认识的标尺，重视甚至设计社会冲突而认为终极和谐是不存在的；其认识主体是世俗大众，鼓励他们在选择和探索生活上的首创性等等。计划经济体制与市场经济体制是两个有力的例证。他比较偏好模式II，但主张摸索多种模式互补的出路。可见，林德布洛姆的观点是把一元型认识论整合到多元型认识论的框架中，这种思路本身具有方法论的意义：他并没有简单地否定模式I而肯定模式II，而是将两种模式通过互相作用、控制、协调而最大程度地整合为一个新认识模式 III。在这个模式中，控制、交换和协调三个基本概念通过不断地比较和试错而渐趋完善。

４、西方行政学的应用与发展

德罗尔的政策科学思想的主要内容包括：（一）、对政策科学及其本质特征的探讨（二）、提出了政策科学方法论：系统群研究方法（三）、分析了逆境中的政策制定问题（四）提出宏观政策分析的二十二条指导原则。彼得原理具体内容是:“在一个等级制度中，每个职工趋向于上升到他所不能胜任的地位\。导出彼得推论是：每一个职位最终都将被一个不能胜任其工作的职工所占据。层级组织的工作任务多半是由尚未达到不胜任阶层的员工完成的。

行政生态学是“自然以及人类文化环境与公共政策运行之间的相互影响情形”的科学。里格斯在美国学者高斯的基础上，借助“结构功能分析法”和“物理学”光谱分析的概念，提出了与三种社会形态相适应的三大行政模式。1.融合型行政模式（农业社会的行政模式）里格斯认为，如同折射前的自然光是一道白光一样，传统农业社会的社会结构是混沌不分的。它缺乏专业化分工，这种模式下的行政效率极为低下。这种行政模式以农业生产力为经济基础，一旦遇上自然灾害，国家财政就会陷入瘫痪。处于这一模式的国家实行世卿世禄制度，不利于人才的选拨，容易滋生腐败。2.衍射型行政模式（工业社会的行政模式）自然光线经过光学三棱镜折射过后所形成的单色光谱，工业社会各种环境因素的结构与功能实现了高度的分工与专业化，相应地，其行政系统也在结构与功能上形成了专业化分工体系。系统由有着高度分工的不同行政机构所组成，它们各自执行不

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同的专业化职能，分工明确，各司其职，以科学性与效率为追求目标。处于这行政模式的行政风范是平等的，以致于有利于国家的行政环境是公平公正公开。3.棱柱型行政模式（过渡社会的行政模式）这行政模式呈现出由融合型行政模式向衍射型行政模式过渡的趋势。当白光处于三棱镜之中，光线的折射已经开始而尚未完成时，它既有融合的白光的特性，又含有衍射光的因素。经济基础不再单一以农业生产，政治与行政相交叉，起码有形式上的与公众沟通，这些都是极大的进步，但其劣势难以忽略。

5、西方行政学的挑战与创新时期

20世纪70年代是西方行政学的挑战欲传新时期，该时期英美国家的经济产生萧条，公众在一定程度上散失了对政府的信心。这样的背景迫使了西方行政学说的创新。这一时期的政治学说及其代表人物有：费雷德里克森为代表的“新公共行政学”，菲德勒的权变领导理论，德鲁克的目标管理理论。新公共行政学力图摈弃传统行政的权威主义和以效率为中心的取向，而试图建立以公平为中心的民主行政。新公共行政认为应当研究与动荡不安时代，与公众的日常生活和与公共行政管理者实践相关的议题。它强调政治与行政的连续性，将道德价值概念注入行政过程，将社会公平注入传统的经济与效率目标；强调政府公平，对公众需要负责而不是对公共机构负责，以及公共项目应当对决策和执行负责。它强调公民参与、政策制定、相关控制、分权授权、组织发展、顾客至上和民主工作环境。新公共行政所倡导的价值观，如社会公平、代表制、回应性、参与和社会责任等，推动了公共行政的发展，在某些方面它为新公共管理的产生做了理论准备。费德勒的权变领导理论认为，影响领导形态的情境因素主要有以下三个方面：1.职位权力（Position Power）指职位本身所具有的权利（如奖励权利、强制权力等），而促使部署服从并接受其领导的程度，由于领导者所拥有的职位权力程度不同，其可采取的领导行为亦有所不同。2.工作结构（Task Structure）指群体工作任务的例行性程度及可预测性，如工作为例行性且工作成果或产出易于预测评估，则领导者的影响力就极为有限，因为此种工作的目标、工作程序或步骤，均已明确界定，其工作成果亦可由以往的经验及产出加以判断，故领导者的领导范围就较为狭窄；如为复杂的工作，其目标不明确，工作成果难以预测，在工作程序及

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步骤上有各种可行的途径，随不同的环境因素而异，则此时的领导行为活动范围较广，运用就较具弹性。3.领导者与部署关系（Leader-member Relations）领导者与部署相处及部署对领导者信任与忠诚的程度，如双方关系良好，领导者就容易得到部署的合作与努力，领导行为就趋于员工导向的形态；反之，领导者将趋于工作导向的领导形态。德鲁克认为：企业的目的和任务必须转化为目标，目标的实现者同时也是目标的制定者。首先，他们必须一起确定企业的航标，即总目标，然后对总目标进行分解，使目标流程分明。其次，在总目标的指导下，各级职能部门制定自己的目标。再次，为了实现各层目标必须权力下放，培养一线职员主人翁的意识，唤起他们的创造性，积极性、主动性。除此之外，绝对的自由必须有一个绳索——强调成果第一，否则总目标只是一种形式，而没有实质内容。企业管理人员必须通过目标对下级进行领导并以此来保证企业总目标，如果没有方向一致的分目标来指导每个人的工作，则企业的规模越大，人员越多时，发生冲突和浪费的可能性就越大。只有每个管理人员和工人都完成了自己的分目标，整个企业的总目标才有完成的希望。企业管理人员对下级进行考核和奖励也是依据这些分目标。他还主张：在目标实施阶段，应充分信任下级人员，实行权力下放和民主协商，使下级人员进行自我控制，独立自主地完成各自的任务。成果评价和奖励也必须严格按照每个管理人员和工人的目标任务完成情况和实际成果大小来进行，以激励其工作热情，发挥其主动性和创造性。 6、西方行政学的总结与探索时期

到20世纪80年代性行政学已经走过了一个世纪，作为一门学科专业，其地位已经在探索中得到了巩固与促进行政实践和深化理论的研究需要相适应。这一时期的政治学说及其代表人物有：布坎南公共选择理论的“政府失败说”，奎德的政策分析理论，奥斯本的企业家政府

理论，登哈特的新公共服务理论。罗森布鲁姆的的多元公共行政观。

关于政府失败,布坎南也给予了界定,所谓政府失败是指国家或政府的活动并不总是像应该的那样有效或像理论所说的能够做到的那样有效。在布坎南看来:政府作为利益的代理人,其作用是弥补市场经济的不足,并使各经济人员所做决定的社会效应比政府进行干预以前更高。否则,政府的存在就无任何经济意义。但是政府决策往往不能符合这一目标,有些政策的作用恰恰相反。国家不但没有

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改善社会福利反而削弱了适合福利,这一系列的问题就是政府的失败。企业家政府理论主要包括1. 政府应集中精力“掌好舵”而非“划好桨”，以便居高临下，用政策吸引竞争者，保持很大的灵活性来应对变化着的环境，出色的扮演好自己的角色。“政府”这个词的词根来自希腊文，意思是“操舵”。政府的职责是掌舵而不是划桨，直接提供服务就是划桨，而政府并不擅长于划桨2. 政府的行政专家们不必事必躬亲，而要善于授权，鼓励公众参与管理。即社区拥有的政府，通过参与式民主的方式，授权于公民，让他们自己解决自己的问题。3. 政府应通过各种形式引入竞争机制，增强成本意识，提供优质服务，改善行政管理。4. 政府应摆脱繁文缛节的束缚，只做指导，做必要的规章和预算，而不需事无巨细。通过这样的方式，就可以放手让其成员以他们所能找到的最有效的方法实现该组织的使命，从而更有效率、革命精神、灵活性。5. 政府应讲究效果，对各个部门业绩的衡量重在成果而不是投入项目的多少。即政府应设法用三种方法来有效地进行业绩测量：按业绩付酬、按业绩进行管理、按效果做预算。6. 政府是受顾客驱使的，其宗旨是满足顾客的需求，不是官僚政治的需要，故政府应像企业一样具备“顾客意识”，建立“顾客驱使”的制度。7. 政府应具有一种投资观点，应把利润动机引进为公共服务的活动中，变管理者为企业家。即以市场为导向，通过市场力量来进行变革。8. 政府应着眼于预防为主，而不是通过事后服务来挽回损失，他们在做出决定时，应尽一切考虑到未来，以防患于未然。9. 政府应善于下放权利，实行参与式管理，通过参与及合作，分散公共行政机构的权利，简化其内部结构上的等级。10. 政府在行政管理工作中应采取市场取向的思维，应引进市场机制，改善公共服务，政府的管理政策应以市场为依托，组织市场，规范市场，通过市场的力量推进变革。登哈特夫妇在民主社会的公民权理论、社区和市民社会的模型、组织人本主义和组织对话的基础上，提出了新公共服务的七大原则：服务而非掌舵这是被登哈特认为是七大原则中最突出的原则。公共管理者的重要作用并不是体现在对社会的控制或驾驭，而是在于帮助公民表达和实现他们的共同利益。公共利益是目标而非副产品公共利益是管理者和公民共同的利益和责任，是目标而不是副产品。新公共服务提出，建立社会远景目标的过程并不能只委托给民选的政治领袖或被任命的公共行政官员。政府的作用将更多地体现在把人们聚集到能无拘无束、真诚地进行对话的环境中，共商社会应该选择

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的发展方向。战略地思考，民主地行动新公共服务理论认为，符合公共需要的政策和计划，只有通过集体努力和协作的过程，才能够最有效地、最负责任地得到贯彻执行。为了实现集体的远景目标，在具体的计划实施过程中，依然需要公民的积极参与，使各方的力量集中到执行过程中去，从而迈向预期的理想目标。通过参与和推动公民教育计划、培养更多的公民领袖，政府就可以激发公民自豪感和责任感。服务于公民而不是顾客新公共服务理论认为，政府与公民之间的关系不同于工商企业与顾客之间的关系。责任并不是单一的新公共服务要求公务员不应当仅仅关注市场，他们也应该关注宪法和法令，关注社会价值、政治行为准则、职业标准和公民利益。新公共服务理论意识到了这些责任的现实性和复杂性。重视人而不只是生产率新公共服务理论家在探讨管理和组织时十分强调“通过人来进行管理”的重要性。在新公共服务理论家看来，如果要求公务员善待公民，那么公务员本身就必须受到公共机构管理者的善待。超越企业家身份，重视公民权和公共事务新公共服务理论明确提出，公共行政官员并不是其机构和项目的业务所有者。政府为公民所有。多元公共行政观的主要内容包括：（一）公共行政的基本内涵（二）公共行政的特质三、管理视角的公共行政观四、公共行政研究的新公共管理途径。四、政治视角的公共行政观五、法律视角的公共行政观。

马克思恩格斯组织理论

马克思、恩格斯关于社会主义国家政府组织建设的理论内容包括：(1)主张人民参加政府管理，人民有权随时撤换和罢免由普选产生的代表。(2)主张建立“廉价政府”，简化机构，所有公职人员，不论职位高低，都只付给跟其他工人同样的工资。(3)在政府组织形式上，主张采取巴黎公社“议行合一”的形式。(4)为了防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人，必须彻底清除国家等级制，以随时可以罢免的勤务员来代替官僚，以真正的负责制来代替虚伪的负责制，同时，使这些勤务员经常处于公众的监督之下

列宁组织理论

1．资产阶级意识形态和无产阶级阶级意识2．无产阶级阶级斗争和无产阶级阶级意识3．革命先锋和自发群众运动4．组织，官僚制度和革命行动5．组织理论，革命纲领，革命实践6．组织理论，民主集中制和苏维埃民主7．经济主义的

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社会学，官僚主义和自发性

毛泽东邓小平组织理论

以毛泽东为代表的中国共产党人在民主革命时期的革命根据地建立了人民政权，创立了适合我国实际的行政组织理论，主要包括：坚持共产党对政府组织的领导;依靠人民大众管政府;强调政府组织的设置必须适应革命中心任务的需要;实行民主集中制的原则，划分好中央政府与地方政府的职权，调动各方面的积极性;实行精兵简政;注重政府组织的作风建设，强调实事求是，密切联系群众;加强思想政治工作，形成官兵一致、军政一致、军民一致的良好人际关系。

邓小平在领导我国社会主义现代化建设和改革开放的过程中，进一步丰富和发展了马克思主义的行政组织理论，主要是：针对我国存在的“机构臃肿，层次重叠，手续繁杂，效率极低”的问题，明确提出“精简机构是一场革命”的论断;指出我国改革的目标是建立“精简、统一、效能”的行政组织体系，建立从上到下的强有力的工作系统;改革的方针是“胆子要大，步子要稳，走一步，看一步”。邓小平的行政组织理论为我国机构改革的深化指明了方向。

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