关于对农村社会纠纷解决机制的调查及思考

关于对农村社会纠纷解决机制的调查及思考

------------------以略阳县域农村社会为视角

内容提要:改革开放之后，随着社会主义法治建设的逐步推进，

农民被鼓励积极为争取权利走进法院，以诉讼方式解决纠纷。但是，国家法对农村社会的特殊性缺乏足够的关注，农村社会的司法效果与社会效果难以得到有效凸现。加之农村社会的转型带来的农村社会利益分配格局的多元化，仅通过法院（派出法庭）法治化或者政府、村干部治理化的纠纷解决方式，并未真正能够为农民解决纠纷。因此实现农村社会司法效果与社会效果的统一，构建适合农村社会纠纷解决的机制，对促使农村司法体系更加完善、科学，推进农村社会的法治进程，维护农村社会的稳定，具有十分重要的意义和价值。本文以略阳县域农村社会为视角，对全县农村纠纷解决机制做了较为全面的调查，在剖析其现状、特点、问题及原因的基础上，试着提出了完善农村纠纷解决机制的对策建议。 一、略阳农村社会纠纷的基本概述

该县农业人口14.66万，占全县总人口的72.4%，共18个镇，183个行政村。通过对该县2012年至2014年的有关农村矛盾纠纷相关的数据进行分析，可以看出：近三年来，该县农村纠纷类型除了涉及传统的婚姻家庭、邻里纠纷、房屋住宅、劳动合同及生产经营、交通安全、损害赔偿、山林土地等以外，还出现了一些新类型和新特征：一是一些传统类型的纠纷发生数量变化明显。如农村摩托车的普及导致交通安全事故纠纷数量呈上升趋势;近年来，农民外

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出务工已经成为常态，这种常态使得围绕务工工资报酬，工伤赔偿以及劳动合同的纠纷数量增多;同时也意味着，土地不再是他们发展经济的唯一生产资料，所以山林纠纷明显下降。2008年开始的灾后重建，农村大量建房引起的宅基地、建筑伤亡纠纷数量增加。二是农村纠纷涉及主体由一元化向多元化转变。纠纷双方的主体已不再是单纯的村民之间，而是开始涉及到村民与政府、村委会、集体、企业，与多种经济组织的矛盾交织在一起，这在灾后恢复重建和“十天高速公路”等基础建设，“陕南移民搬迁”，矿产资源开发，征地以及村干部作风腐败等中可以看出各种矛盾纠纷的产生原因。三是农村矛盾纠纷性质复杂化。引发纠纷的原因包括体制、政策、观念、作风等各方面，甚至多种因素交织在一起，使得纠纷更加复杂，调解难度增大，比如长期不变的“增人不增地，减人不减地”的土地政策造成的不平衡。四是村民诉讼意识增强。由于村民文化素质的不断提高和法律意识的增强，越来越多的人开始运用法律维护自身权益，选择诉讼方式解决纠纷的逐渐增加。 二、农村社会纠纷解决的方式

(一) 私力救济依然大量存在于农村社会

私力救济指当事人认定权利遭受侵害,没有第三者的中立介入,也不通过国家机关及法定程序,而依靠自身或私人力量解决纠纷。私立救济中，当事人一般会有三种选择，一种是避让，这种解决机制具有单方面性，一方在纠纷发生之后基于情分、血缘、亲缘、宗亲、辈分、交往的必要上可能会做出这样的选择，称之为宽容主动的避

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让，也有弱势方因惧怕对方的权势而放弃自己的利益，称之为弱势被动的避让，有此种心态的人一般有忍不起但是躲得起的息事宁人心态，这由文化影响和性格两方面来决定。第二种是自己解决，依靠自身能力实现自己的利益，甚至向对方施加暴力或者非暴力的惩罚，这种解决机制往往出现在力量不对等的双方，此时弱者的利益如果不能采取其他更有利于自己的措施的话很有可能受到伤害，得不到保护。当然也不排除势均力敌的双方为了斗气儿采取这种方式导致两败俱伤。第三种是和解，双方当事人相互协商，相互理解，自愿的在一起解决纠纷，从而使双方的利益得到合理的调整，达到双赢，这种解决机制往往会出现在关系比较亲密的双方，或者是双方能认识到自己的过错，造成的损失在自己的承受范围之内。以上三种方式体现了主体对纠纷的自我解决、自我调控的能力，在现实解决机制中有很重要的地位，也是最能反映农村现实的纠纷解决机制。 私立救济，作为一种农村社会解决纠纷的机制，在略阳农村社会，通过这种方式解决的纠纷年均有多少？这个数字是无法统计的，但值得肯定的是：私力救济依然大量存在着。 (二) 人民调解是农村社会纠纷解决的主要方式

人民调解即民间调解，是指在人民调解委员会主持下，以国家法律、法规、规章和社会规范为依据，对民间纠纷双方当事人进行调解，劝说、促使他们互相谅解，平等协商，自愿达成协议，消除纷争的解决机制。人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织。在实际中，村调委会由村委会委员组成，人民调解委

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员会调解民间纠纷具有以下特点：一是当事人的自愿性，即在当事人自愿平等的基础上进行调解。二是免费性，人民调解不收任何费用。三是调解员（村干部）具有“地方性知识”，地方性知识是指村干部对案件当事人个性、品行、脾气、家境等情况以及村落风俗文化的全面了解，这些是外来的干部和法官在短时间内无法具备的。

2014年，该县镇、村两级人民调解委员会共201个（其中：镇级18个，村级183个，不包括城区社区以及专业调委会），全县人民调解员1066名（其中：镇级183名，村级883名，不包括城区内社区调解员及专业调委会调解员）。2012年至2014年，村、镇人民调委会调解纠纷年均共计934件，大约占到统计调解案件的42.6%。这些民间调解组织在一线为解决农村纠纷发挥了主要作用。就以M镇Z村民事纠纷为例，该村村民以种植天麻、香菇、木耳为主要经济来源，而发展这些产业都须依靠一种名为青岗树的树材为主要原材料，所以这个村关于青岗林山纠纷频发，山林界线纠纷占这个村的民事纠纷的百分之五十以上，甚至还引发了一些如：滥伐林木、盗伐林木等轻微的刑事案件。这些山林纠纷较其他纠纷具有一定的特殊性，比如：山坡地形凹凸崎岖，极不规则，仅依据当事人林权证上的文字及绘图描述极易产生歧义，导致各说各有理；1994年和2010年林改中工作中的一些粗心和失误留下了后遗症，而参与当年林改现场的村民大多已离世，难以找到原始证人；寻找原始记录材料也往往困难重重。在我参与这个村的几起纠纷调解过程中了

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解到：这个村的大部分林山界线纠纷是由村调委员（村干部）调处的，在这类纠纷中，村干部发挥了其具备的地方知识的优越性。

如果村委会未能调解成功或疑难、影响重大的纠纷，村委会或当事人一般会向乡镇人民调解委员会提出调解申请，镇调委在村干部的协助下主持调解，如果案件涉及土地、林山等特殊纠纷，镇调委会还会邀请国土所、林业站等相关乡镇站所参与调解。 (三) 行政调解是农村社会纠纷解决的重要方式

行政调解是在国家行政机关的主持下，以国家法律、法规及政策为依据，以自愿为原则，通过对争议双方说服与劝导，促使双方当事人互让互谅、平等协商、达成协议，从而达成和解协议的一种纠纷解决机制。农村矛盾纠纷常涉及的行政调解有三类：一是基层人民政府的调解。由于中国历史上的行政与司法的不分，官本位思想在很大程度上影响了农民在发生纠纷后的诉求对象，虽然有很多的纠纷行政机关无解决的权力，但当涉及司法，民众也希望走司法途径时却找到行政机关，行政机关就担起了纠纷解决的功能。关于土地、林地纠纷，宅基地，承包地等涉及生存利益时，很多人则会寻找乡镇政府来解决，希望政府给一个客观公正的解决。当纠纷未能解决或者解决结果未能使当事人满意时，当事人也可能会选择上访，甚至闹访、缠访。二是基层站所（司法所为主）的调解。司法员（助理员）是基层司法行政工作人员，他们除了指导人民调解委员会的工作和法制宣传外，还要亲自调解大量的纠纷，另外，林业

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站，国土所等相关基层站所也在各自的工作领域参与或独立调解了一些矛盾纠纷。三是公安派出所的调解。派出所根据《治安管理处罚法》等对因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理的行为，情节轻微的纠纷以及交通事故赔偿等纠纷进行调解处理。 2012年至2014年，该县行政调解纠纷案件年均389件，占到统计调查案件的17.7%，在基层乡镇调查了解到，目前镇党委政府除了发展经济，可能面临第二工作内容就是纠纷化解，维护稳定。 (四) 诉讼解决 （含诉讼调解）充分体现了农村社会纠纷解决的法治化形态

该县共有乡镇派出法庭4个，近三年来，法院年均受理民事诉讼600余件（由于无法查阅到农村社会民事纠纷诉讼案件，故这里的数字包含城区和农村），约占统计纠纷的27.3%。虽然司法途径得到的结果必定会让一方心里不服，但是当民众相信司法最终解决原则时，采取司法途径而省去不必要的麻烦时，司法就成为当事人的一种可以信任的解决方式，毕竟中国十几年的普法使得民众相信法律是公平、正义的象征。选择这种方式的主体更多的可能是矛盾的不可调和和升级，无疑司法的结果是客观公正的，但是司法的后遗症却并不是司法所关心的，农村矛盾纠纷有其特殊性和复杂性，在现代法制化的解决机制下，未必就能合法又合情。因此，在实践中，基层法院（派出法庭）法官在办理这些案件时也会引导当事人选择司法调解，甚至会借助村干部的“地方性知识”或者委托镇政府进行纠纷调解。

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（五）“大调解”机制在维护农村社会和谐稳定工作中发挥了重大作用

截止2014年底，该县共建成片区“矛盾纠纷联调中心”4个，2014年，联调中心共调处农村社会纠纷126件，大约占到统计纠纷调解数量的5.7%。通常所说的大调解机制一般由党委政府主导，以社会稳定为目标，强调人民调解、行政调解和司法调解有机结合起来。我曾参与过这样一个大调解的案例：冯某系W镇L村五保户，2013年9月被送到县民政局主管的县中心敬老院生活，同年12月，冯某因不习惯敬老院生活，找借口溜出院，回到原村住所，一直未返院。期间，冯某饲养的一条狗先后两次咬死同村养殖户杨某的两只羊（其中一只母羊怀孕），杨家先后多次找到镇政府、派出所、敬老院、民政局讨说法，到法庭诉赔偿，但由于冯某无任何财产可供赔偿，加上冯某既是W镇村民又是敬老院院民，镇政府和敬老院在责任承担上有些分歧，最后由法院（派出法庭），县民政局（代表敬老院）、镇政府，村调委会共同出面调解，最终由中心敬老院承担赔偿责任。同时，应村委会，镇政府协助，敬老院对冯某做工作，及时将其带回敬老院，且将其户口迁走，这才彻底了事。

就该县来看，大调解机制具有有别于其他地区特别的模式：由县委政法委牵头，法院（法庭）具体实施，各方参与，以法庭管辖区域为片区设立联调中心，中心设在法庭，下设镇联调室，这种联调机制的显著特点体现在：一是将“中心”设在法庭，利于集散，利于诉前调解。二是方便快捷，不受程序限制。三是可以整合资源，

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将专业的法官和具备“地方知识”的村、镇干部整合在一起，以法理融合，寓情于法。大调解机制建立后，群众间的矛盾一发生就处在监控和被处理的过程之中。大调解机制对于解决农村纠纷有着重要作用。

（六）其他解决方式是农村纠纷解决机制的重要补充

就该县来看，目前全县共有一家律师事务所（6名执业律师），8家基层法律服务所（37名法律服务工作者），2012年至2014年“两所”年均代理诉外调解纠纷146件，占到统计调解案件的6.6%。这里所说的“两所”调解纠纷与人民调解、行政调解不同，是作为当事人的委托代理人进行调解，是有偿性的。

通过上述对略阳县域农村纠纷解决机制现状分析，可以看出：面对各种各样的纠纷，农村社会纠纷当事人所选择的解决方式, 无论是行为习惯还是理性选择, 都没有一个统一固定的模式 ，农村社会纠纷解决机构是多元化的，除了基层法院（法庭）以外，乡镇政府、司法所、派出所、其他站所或综治办、人民调解组织法律服务所等，都在实践中承担了一定的“司法”功能；它们在农村纠纷解决中各自或联动构成了农村社会纠纷解决的“农村司法”体系。 三、农村社会纠纷解决机制的运作中存在问题及原因 （一）农村村组组织作用巨大，但组织体系和治权不断弱化

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2006年后的取消农业税，撤乡并镇、精简干部、合村并组等措施，就该县来看，2000年有26个乡镇，到2011年已经合并为18个镇，目的是减少乡村财政支出。但同时也弱化了其纠纷解决能力，村干部因不再收税而无需求助农民，从而缺乏调解纠纷的动力。

农村组织体系松弛的同时，其治权也有弱化的倾向。治权是指主体配臵、调动资源进行纠纷解决的能力，它是农村组织能够发挥作用的前提。在一些地方，20世纪90年代以前，村干部成天忙于调解纠纷，但2000年以后，由于缺乏治权日渐远离纠纷调解。乡村干部对一些不讲理的村民也无法构成制约，各种纠纷因此也无法解决，村干部认为自己世代居于本地，今天是村干部明天可能就会换届退为普通村民，不愿意“暂时”的为公 “得罪”自己的同村，故遇事推诿或干脆将纠纷上交，镇干部下去处理时不能全力配合，遇到刁钻棘手的矛盾时就逃避导致村“两委” 、“瘫痪”。比如今年5月份，我参加的L镇S村移民征地补地纠纷案中，村支书借辞职躲避，村主任推诿不担当，导致纠纷无法解决，只能搁浅。一些纠纷无法在乡村内部解决，农民只能上访。乡村干部缺乏可以调动的资源，低保、扶贫款项经常被用作解决纠纷的资源，但这又会激起新的矛盾纠纷。

（二）人民调解工作经费不足、调解员积极性不高，成为人民调解工作的瓶劲

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实际上，农村人民调解员一般都由村支书或村主任（村委委员）兼任，他们本身就不是专职干部，加上自身事务繁多，缺乏有效时间和精力做调解，同时调解工作经费不足，难以提高他们的调解工作积极性，就更谈不上调解质量了。另外，村干部换届也会使得调解工作受到一些影响。

（三）乡镇站所能发挥作用，但缺乏解决纠纷的制度性动力 实践中，乡镇站所解决了很多纠纷，比如，土地管理所和房屋管理部门解决土地、房屋方面的纠纷，水利部门解决用水纠纷，林业站解决林山纠纷。派出所更是解决了大量纠纷。解决纠纷往往不是乡镇站所的政绩考评重点，乡镇站所往往有其他更为重要的工作任务，纠纷解决职能是否履行的好，甚至也不是派出所工作的重点。因此，乡镇站所很容易采取“多一事不如少一事”的策略，消极应对纠纷，处于非常被动的境地。

（四）司法所规范化建设缺乏实质性进展，且在调解工作中有脱离实际的程序化倾向

司法所是乡镇里专门的纠纷解决机构，近年来，虽然该县按照司法部规范化建设要求对司法所的建设做了大量工作，但是，部分司法所建设中仍然存在一些实质性问题，如：部分司法所缺乏独立的办公场所、办公基础设备、交通工具，人员缺编严重、甚至有些在岗司法人员被乡镇政府安排其他工作，从而“荒芜”了本职工作。目前，解决纠纷的过程越来越出现程序化特征，解决时间短、次数

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少，调解程序模仿法院的开庭审理模式，这可以为日后纠纷处理提供依据，也方便应对上级的各种检查。但是，在这些方面花费的精力和资源过多，就影响到司法所有限的资源投入到调解纠纷、解决问题上面。乡镇司法所有从解决问题的实用主义走向履行手续的程序主义倾向。

（五）大调解虽然有作用，但也存在不足之处

大调解的特征在于党政驱动、司法能动、多方联动、强化协调。由于农村社会纠纷标的额不大，法律关系相对简单，大调解建立后，对于解决村民之间的纠纷有着重要作用，但是，也有许多不足之处，由于目前“联调中心”只是一个协调机构，在纠纷职能和人员配备上尚未明确，导致“临时性”味道明显，各部门之间配合不够紧密。此外，这种机制很难解决双方力量悬殊的“官民”纠纷。而当前维护社会稳定任务中，核心之一就是解决民众对政府的不满，调解“官民”纠纷大调解机制最终容易发展为“人民内部矛盾用人民币解决”，这不是和谐社会建设的初衷。

四、完善农村社会纠纷解决机制的政策建议 （一）完善农村社会纠纷解决机制的理论原则

在现实基础上完善农村纠纷解决机制，必须承认那些实践中解决纠纷的准司法机构和乡（镇）、村干部“司法”的合法化。如果整个农村纠纷解决完全法治化，乡镇站所及乡（镇）、村干部的“司

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法”势必被当做“行政干涉司法的另一种表达”而予以抛弃，而在中国的绝大数农村，乡镇站所及乡（镇）、村干部成功调解的纠纷，是派出法庭的数十倍之多。如果所有的农村纠纷都由法庭解决，国家需要在每个村建立派出法庭，这显然是不切合实际的；如果整个农村纠纷解决全部按照法治化原则运作，即使在每个村建立派出法庭，也无法解决问题。因此，必须承认大量的准司法机构和乡（镇）、村干部“司法”的合法性，并将它们纳入“农村司法”体系中来。这要求我们从整个农村纠纷解决系统出发，来完善农村纠纷解决机制。坚持这样的理论原则，农村纠纷解决形态势必会呈现出两个层面的二元化形态，宏观层面的是乡镇站所，乡（镇）、村干部解决纠纷的治理化形态与基层法官的法治化形态，微观层面的是基层法官在诉讼解决纠纷的法治化形态与司法调解的治理化形态，这种“双二元结构”呼吁了农村社会的纠纷解决需求，回应农村纠纷的特殊性，适应中国农村的经济基础。因此在今后很长时间内，“农村司法”应该坚持这种原则的前提下完善农村纠纷解决机制。 （二）完善村组组织，加强村组治权

“将矛盾化解在基层”，还需要完善村组组织，村民小组内应当保留小组长。行政村的规模也不宜过大。有了完善的村组组织，农村社会中才不会缺少纠纷解决的主体。

仅仅有村组组织还不够，还必须赋予村组组织足够的治权，包括权威和资源。从目前的情况来看，赋予村组组织的治权可以从以下

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几个方面着手。一是考虑向村组集体转移财政支付，以保证其运转所需的经费。二是可以为发展集体经济提供一定的空间。当集体经济发展了，村组集体依赖这些资源自然就有了更多的治权。三是土地制度要为村组组织进行纠纷调解留下必要的发挥空间。当村组组织有了资源，就有了治权展开纠纷调解工作。

（三）准确定位乡（镇）村各种纠纷调解机构，建立完善考评及激励机制

目前，部分农村纠纷解决机构尚未被纳入统一的考评和激励机制中来。乡(镇)政府、村委会、派出所等机构被纳入了“社会稳定”的考评范围之内，基层派出法庭受法院系统内部上诉率、错判率等因素的考评，司法所需要面对正规化、档案化等形式因素的考评，乡镇其他站所在纠纷解决方面则缺乏明确的考评。这种考评机制使得农村纠纷解决机构存在激励不足的问题。对于乡镇政府、村委会、派出所而言只有影响社会稳定的大案子，才是处理的中心，它们可以不那么关注日常生活中的纠纷。当然，也并非一定不关心，而是说，它们是否关心，具有很大的随意性。其他站所缺乏明确的责任激励机制，而可能对纠纷解决并不关注。

因此，应当建立明确的纠纷解决机构的考核体系，分工负责。首先可以先建立一个大概的分层体系，由乡镇政府—乡镇站所—村组组织三级构成。这可以大体上将所有的纠纷解决机构纳入一个体系中进行考评。考虑到解决纠纷的特殊性，派出所和派出法庭应当

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处于乡镇政府这一级中。纠纷按照影响力大小和重要性，实行分级负责的机制。特殊的纠纷，按照对口的站所，实行分口负责的机制，这可以促使具体站所发挥能动性，努力解决其便于解决的特定类型纠纷。

（四）加强司法所规范化建设，深化人民调解工作，切实履行人民调解工作职能。

基层司法所是矛盾纠纷化解的前沿阵地，既承担着指导村级人民调解工作的具体任务，又要参与化解疑难复杂民间纠纷。因此，加强司法所规范化建设，增加对司法所的人、物、资的投入，加大司法干警培训力度，提高人民调解员业务能力和综合素质是加强人民调解工作的重要举措。规范司法所管理，建立更加科学的考评机制，突出纠纷解决的实际意义，从而避免司法所在纠纷调解工作中走程序主义道路。

进一步加强乡（镇）、村两级人民调解组织建设，要认识到“把钱花在接访上，不如用在调解上”。从而有效调动人民调解员工作积极性。一是坚持和完善人民调解员选任制度，按照人民调解员选任条件，吸收一批群众威信高、业务能力强、热爱人民调解工作的义务调解员和社会志愿者参与人民调解工作，不断调整、充实、壮大人民调解员队伍；二是落实好“以案定补”报酬。尽管“以案定补”制度在大多数地方都在实施，但是由于补贴数额较低（以略阳县为例：一般的纠纷案件补助额为100元，复杂纠纷补助额为200

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元，重大或凝难纠纷补助额为300元），激励效果不是很明显，所以应该适当提高额度，加大补助力度，通过按劳取酬、多调多得、少调少得、不调不得，有效调动广大基层人民调解员的积极性和主动性；三是可以在村级选任一部分专职调解员。专职的人民调解员独立于村委会之外，不受换届的影响，能在司法所领导下专心调解，其工资待遇可以与村支书、村主任工资按相同标准确定，这样可以实现权、责、利的统一，让基层调解员的积极性大大增强。实施好“以案定补”和调解员专职化，可以实现基层调解“由我调”向“我要调”转变，由“以调为主”向“以调成为主”转变，更能使调解重心下移，做到矛盾不出村。

（五）健全矛盾纠纷调处衔接机制，增强“三调联动”合力。

完善人民调解与司法调解的衔接机制，在立案前引导当事人自愿选择通过调解解决纠纷；完善人民调解与行政调解的衔接机制，注重发挥乡镇司法所职能，引导当事人将简单的民事、经济纠纷及轻微刑事案件选择人民调解；完善司法所与人民法院（派出法庭）的沟通机制，提高依法调解矛盾纠纷的公信力和约束力；保证人民法院切实履行《人民调解法》规定的确认调解协议和对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导的义务。

（六）完善行政诉讼制度，从而发展有效的中立裁判机制

目前，农村社会的纠纷中，民众与政府的矛盾缺乏有效的解决途径。“大调解”模式虽然有一定的作用，但作用有限，且存在一

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些副作用。因此，建立中立的裁判机制，引导民众通过法律方式来解决与政府之间的冲突。建立完善的行政诉讼机制，并让民众习惯于用此模式解决与政府的纠纷，这可能是一个长期的过程。

作者：略阳县司法局 张明福

参考文献：

1、李玉媛：《对农村纠纷解决机制的探讨》，佳禾县法院网站，发布时间：2011年10月19日。 2、陈柏峰：《乡村司法》，陕西出版集团、陕西人民出版社，2012年第1版，第290-291页，第294-298页。

3、李娉：《乡村社会纠纷的多元解决机制研究》，中国法院网，发表时间：2010年8月15日。 4、邵刚：《关于构建大调解机制的思考》，略阳县人民法院网，发布时间：2011年1月26日。 5、王克喜：《浅析矛盾纠纷的特点、成因及对策》，略阳县司法局，2013年12月10日。

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些副作用。因此，建立中立的裁判机制，引导民众通过法律方式来解决与政府之间的冲突。建立完善的行政诉讼机制，并让民众习惯于用此模式解决与政府的纠纷，这可能是一个长期的过程。

作者：略阳县司法局 张明福

参考文献：

1、李玉媛：《对农村纠纷解决机制的探讨》，佳禾县法院网站，发布时间：2011年10月19日。 2、陈柏峰：《乡村司法》，陕西出版集团、陕西人民出版社，2012年第1版，第290-291页，第294-298页。

3、李娉：《乡村社会纠纷的多元解决机制研究》，中国法院网，发表时间：2010年8月15日。 4、邵刚：《关于构建大调解机制的思考》，略阳县人民法院网，发布时间：2011年1月26日。 5、王克喜：《浅析矛盾纠纷的特点、成因及对策》，略阳县司法局，2013年12月10日。

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本文来源：https://www.bwwdw.com/article/lv03.html