政府在城中村改造中角色定位

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一、城中村改造和政府角色 .................................... 1 (一)城中村改造的含义 ..................................... 1 （二）城中村的现状 ........................................ 1 （三）政府的角色定位 ...................................... 2 二、政府在城中村改造中角色定位错误 .......................... 3 （一）政府角色越位——越位于市场机制行使职能 .............. 3 （二）政府角色的错位——政府内部职能分工混乱 .............. 5 （三）政府角色缺位——缺乏社会保障 ........................ 7 三、在城中村改造中正确定位政府角色 .......................... 9 （一）政府是人民利益的代表者 ............................. 10 （二）政府是公共政策的制定者 ............................. 11 （三）政府是公共设施的提供者 ............................. 13 四、结束语 ................................................. 15 参考文献 ................................................... 16

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一、城中村改造和政府角色

(一)城中村改造的含义

“城中村”亦称“都市里的村庄”，他是指在城市建成区内形成的，已经

被城市建筑用地包围但在土地所有权、户籍等管理体制上仍然保留着农村模式的社区。目前对城中村的定义已经有很多种，如从土地角度形成的定义，所谓城中村就是指在城市快速推进的过程中，城市将一些距离新、旧城较近的村庄的土地划为城市用地，这些土地被纳入城市的村庄就是城中村○。也有从地域角度和社会关系角度定义，如从地域角度纳入城市的局部

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地区，就其社会属性而言，仍然属于传统的农村社区的现象，是一种特殊的社区○。也有从产权和经营制度角度的分析，城中村是指在城市整体规划

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区内仍然保留和实行农村集体所有制、农村经营体制、村委会管理体制的社区○。综上我对城中村的定义是指地处繁华城市和乡村间的结合部，拥有

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少量土地或没有土地，身份从村民变成市民，以出租房屋为主要的经济来源，体制上仍然保留农村管理体制游离于城市边缘的社区。 （二）城中村的现状

城中村的形成是城市化的必然结果，我认为城乡隔离的二元管理体制是

城中村产生的根本原因，二元体制导致城市和乡村完全分离，各自行使不同的管理模式。政府负责管理城市，并承担城市建设和管理费用，农村则是由村委会负责管理，经验的缺乏，资金严重不足，村民“等、要、靠”的思想根深蒂固，发展远远落后于城市。另外局部利益是导致城中村产生的主要原因，为了各自利益导致政府和村民矛盾不断，加大城中村改造难度。从村民的角度来说，如果进行城中村改造，村民就会失去赖以生存的土地或作为主要经济来源的出租房屋也将失去，农民对未来的生存前景担忧和顾虑，导致村民对城中村改造的不支持，产生对土地漫天要价、钉子户等。从政府的角度说，政府为了短期利益，尽量减少土地征用赔偿金额和社会负担，大多采取绕村庄只征收耕地的方式来寻求城市建设用地的快速扩张，这种“吃肉留骨头”的方式导致城中村的不断产生，加上开发难度大、开发成本高导致城中村面临十分严重的社会问题。

1.城中村改造缺乏国家的宏观政策，目前我国还没有一部关于城中村

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改造的法规文件，除直辖市外也没有省级政府出台的法规，产生严重的责、权、利不配套。管理混乱，城中村人口复杂，主要由村民、市民、外来务工人员组成，管理的落后形成“黄赌毒”不良现象的藏身地，社会风气不良道德品行不端导致治安事件的频繁发生。

2.城中村建设布局混乱，由于城市规划滞后，违法违章建筑十分集中，“一线天”、“贴面楼”、“握手楼”大量存在，加上房屋十分集中，居民区内的居住环境和采光条件很差，同时无序的建设也导致土地资源利用率低且土地流失严重。

3.城中村基础设施不完善，环境脏乱差，由于人口不断膨胀，应由政府提供的基础设施和公共产品的严重缺乏，导致环境脏乱差，道路狭窄、管线电线交挫复杂，存在严重的安全隐患。这一切复杂问题急待解决，需要政府的大力支持和引导，这就要求政府进行正确的角色定位。 （三）政府的角色定位

政府角色定位是指政府在社会发展、人民生活、文明进步中该起到什

么样的功能和作用。目前对政府角色定位主要有以下几种：

1.服务角色，目前我国正处在社会主义市场经济体制的历史转型期，行政管理体制仍带有转型期经济体制的烙印,政府保持较多干预，市场主体参与成本高，政府部门政务公开不到位，因此政府的权力关系必须得到调整，职能必须转变，政府要从统治身份变为社会服务者，现身于公共事业而不追求自己的利益是政府的生命之源。

2.经济角色，从规则的守护者走向新规则的制定者，政府的经济角色就是要做到该退出的就要退出，比如宏观调控要让位于市场经济体制，投资主体要让位于民间、社会组织，政府要制定长期规划，完善法制，规范市场主体行为，同时要提供充足的公共产品和公共服务，积极进行经济纠纷的协调工作。

3.社会角色，做国家创新制度的支持者，政府要通过制定法律法规，创造宽松的环境和必要的条件，提供政策指导和服务，成为“产、学、研”技术创新体制的支持者和推动者。

4.体现公平和公正的角色，政府要公平的分配社会财富和有效遏制腐败行为，尤其是在经济快速发展的今天，公平显得格外重要，社会财富的

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分配不均必然导致贫富差距拉大，导致一切不公平、不和谐的社会现象发生，更为重要的是政府要切实保护好弱势群体的合法利益。

5.社会保障角色，目前我国社会保障体系还不健全，城中村居民的利益得不到切实的保护，享受不到和市民同等的社会福利，政府应该加快养老保险、医疗保险、最低生活保障、生育保险等社会保障体系建立，尤其是农村养老保险和农村医疗保障体系建立。

6.承担社会责任的角色，贯彻党的行政体制改革的精神，转变政府职能，要求各级政府建设社会主义新型责任政府。主要包括政治责任、行政责任、法律责任和道德责任。当前政府的服务意识淡薄，思想观念落后，政府管理体现在控制、审批、监管、处罚等落后思想上，管理方式过多的依赖直接手段，渐渐落后于时代的发展。

7.担任有限政府角色，就是要求政府要不断缩减政府有所为的领域，减少具体事务的职能，应该把本应由市场履行完成的事务交给市场去完成，做到不该管的不要管，管不好的少管，管不了的不管。但是政府在让位于市场机制时要履行好协调指导，政策法规制定，监督的职能。

二、政府在城中村改造中角色定位错误

导致城中村一系列严重的社会问题，是由于政府对于自身的角色认识的

模糊、混合不清，政府普遍存在着“越位”、“错位”、“缺位”的角色认识错误，严重制约着城市化进程和城中村的彻底改造。 （一）政府角色越位——越位于市场机制行使职能

越位主要是指政府干了不该干的事和管了不该管的事，直接包揽了本来

可以由市场机制进行的纯粹私人产品的供应，以及可以由政府、企业、非政府组织共同参与的混合性公共物品的供应。主要是由于政府占据了市场地位，使得市场的主体地位发挥不出来。政府的机制改革使政府的职能发生了很大的变化，但是有相当多的政府（尤其是地方政府）还没有从计划经济的惯性中走出来，仍然是管制型政府，习惯于数量、项目的管理而不是规划管理，往往倾向于直接纵向控制而不是间接横向协调，对城市化的主导变成了强制性推动，不是空间规划、产业规划，把市场作用排除在城市化之外，占据市场在城市化中应有的作用。在城中村改造过程中，政府的越位行为主要表现：

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1.政府投资越位于市场机制。错误认为城中村改造主要是将村民整体搬迁上楼，村庄集体土地就归国家所有，地方政府通过“招标、拍卖、挂牌”将土地转让取得资金来源，由地方政府投资平台进行土地一级开发，负责投资融资，但是以土地转让来的资金无法满足城中村改造，导致前期资金压力巨大。由于政府长期把市场机制排除在城中村改造之外，导致巨额的资金缺口无法及时得到满足。深圳市一直是国内政策创新的领头羊，在城中村改造方面也不落人后，出台了城市更新机制，主要是鼓励社会投资的参与，在圈定的城中村改造中设定一些基本原则，比如除必须配套的服务设施由政府提供外，其他的交由社会投资人和村民村集体去设计和实施。深圳市城中村改造的成功主要是源于政府引入了市场机制，解决了资金不足的困难局面，由此可以得出由于政府的越位行为导致城中村改造资金困难。

2.城中村的集体土地转为国有土地，为了确保土地资源升值，提高土地使用效率，可以通过市场化运作达到这一目标。市土地储备整理中心以“招拍挂”方式出让土地使用权，价款来支付旧村改造费用。在以往的城中村改造中政府往往自己支配土地，在没有市场的运作下使得土地的利用率较低，浪费十分严重。

3.我国的城市化路径应当选择自然城市化战略。自然城市化战略主张要充分发挥市场的选择作用，让市场机制引导和调控要素向城市集聚的方向、规模和方式，并促使各种城市化主体按照其利益需求和相互关系自主发展、相互协调。在计划经济体制的影响下，政府部门往往依据自身的主观臆断来发展和规划城市，权力过度行使导致行政效率的低下和行政成本的大幅增加。在一轮又一轮的“建了又拆，拆了又建”的恶性改造模式下，城中村改革的进展有限，究其原因就是缺乏必要的市场竞争机制。

4.在城中村的改造过程中，村集体资产是最为复杂，也是和村民利益关系最为密切的问题。长期以来，城中村的集体经济经常由村委会代为管理，而村委会的主要精力集中在对村中事务的处理上，实际上造成了村集体经济的“政企不分”现象，致使村集体经济缺乏市场竞争力，缺乏必要的资金和商品流通渠道，政府行政效率低下。笔者认为最好的做法就是引入市场机制，将村集体经济组织改造成市场经济的股份制公司，具体措施是把村集体经济整合成一个大的发展公司，并将集体资产折成股份量化到

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每个村民，让每一个投入股份的村民成为新公司的股东，这就让村民有了稳定的收入来源。股份制有利于村民集体经济融入市场活动之中，成为城中村改造的主体。目前政府征收城中村土地是给予村民巨额的资金补偿，短期内村民有足够的资金生存，但是缺乏后期的保障以及无法享受未来土地升值的巨额利润，导致城中村改造阻碍重重。

5.根据我国《村民委员会组织法》规定，村民拥有自己管理本村内部一切合法事务的权利，自然也包括城中村改造，政府完全包揽城中村的改造与民主自治的精神相违背，使得村民无法直接参与自己切身利益相关的事务改造。

6.在确认城中村改造主体时，政府往往会为了既得利益导致政策的偏离，倾向那些财力雄厚的大企业、大投资商，权利寻租导致改造主体权利膨胀，为了自己的利益致使城中村改造质量不高，效果不好，出现烂尾工程。本应由市场机制通过招标、竞标等手段挑选那些实力雄厚、社会责任感强、改造经验丰富的开发商。

7.政府在城中村改造中就拆迁损害村民利益时，政府往往不是通过正确的渠道解决村民的利益，而是滥用手中的公权力，采取暴力强迁强拆的办法进行强行改造，损害村民的利益，本来是由“公检法”部门决定是否强拆强迁行为，政府却通过手中的公权力进行行使，是政府的越权行为。 （二）政府角色的错位——政府内部职能分工混乱

角色错位是指政府职能内部发生了职能混乱的现象，即是各个部门职能分配不到位，你干了我干得事，而我越你的权，在出现问题是互相推卸责任。在城中村改造中政府角色错位主要表现在以下几个方面：

1.在中央政府向地方政府分权的过程中，地方政府存在着角色上的错位。中央政府既要弥补市场缺陷，又要校正市场不足，同时还要进一步完善市场机制。而地方政府的反宏观调控行为导致了地方割据，阻碍了区域内部的整合以及区域与区域之间的协调。由于政策导向上的缺陷以及地方政府对自身经济利益最大化的不当追求，导致地方政府和权利阶层“权力寻租”现象。如果地方政府权力的过大，就会导致中央政府的宏观政策得不到实行，而以自己的主观意志进行城中村改造，达不到中央政府改造城中村的宏观目标。

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2.地方政府在宏观调控上与中央政府的二元博弈的过程中地方政府存在着角色的错位。一方面，地方政府通过“上有政策下有对策”的办法使自己在区域竞争中获得利益；另一方面，地方政府通过 “讨价还价”的办法，在对中央政府在投资与政策上从自己的利益出发，曲解、阻隔中央的宏观政策，使中央宏观政策在地区实施过程中受到一定阻碍。在城中村改造中，由于地方政府的行政人员对中央政府的政策认识不够，把城中村改造当成提升政府绩效和官员升迁的手段，因此“征地不征村”成为必然选择，对具有改造条件的城中村改造不完全，留下许多遗留问题，比如村民变成市民后医疗保障体系不到位，人们面临就医难、药费贵，村民土地被征收，没有长期稳定的收入来源等。 对没有达到改造条件的城中村盲目的进行改造，致使改造投入巨大，浪费十分严重，频出烂尾工程，甚至出现经改造的城中村又变成新的城中村。

3.政府和城改办职能分工错位，在城中村改造中政府的职能主要是负责审定本地区城中村改造工作计划，制定城中村改造的相关政策，对城中村改造工作进行指导、协调和监督，解决好城中村改造中出现的新问题。 城改办的主要职能是实施政府制定的城中村改造计划，指导完成村级集体经济改制，最好的办法是集体经济变为股份制经济，组织实施村民户籍改登，村民变市民，并及时、公平、彻底的对失地村民进行补偿。通过竞争机制进行招商引资，提升城中村产业水平。然而政府在城中村改造中扮演“全能政府”角色，导致许多城中村改造目标不明确，监督不到位，缺乏后期的保障措施。而该由城改办履行的职能政府却强加干涉，造成严重的职能错位，导致村民失去长期的经济来源，村民变成市民后无法享有和城市居民同等待遇、社会福利。

4.整个拆迁过程中政府部门身兼“裁判员”和“运动员”，造成政府角色严重错位。政府拥有裁决拆迁争议、裁决补偿数额的权力，这是一项司法性权力，根据《城市房屋拆迁管理条例》的规定，市、县人民政府城市房屋拆迁管理部门负责本行政区域内城市房屋拆迁行政裁决工作。根据行政法的基本理论,行政裁决是指行政机关依照法律规范的授权,对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查,并做出裁决的行政行为○。行政裁决与一般行政行为不同,其裁决方式类似

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于法院的审判方式,因而具有准司法性。因此,作为行政裁决机关的政府只

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能居中进行裁决,与房屋拆迁当事人之间的拆迁纠纷不能有任何利害关系。而政府违规介入到城中村拆迁时,它既是拆迁人,又是行政裁决机关，那么政府所做出的行政裁决行为很显然是不合法的。同时政府还拥有强制拆除房屋的权力。根据《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的,由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。实践中有些政府在强制拆迁的过程中,往往还对尚未拆迁的城中村居民采取断水断电等强制性措施。这些行为严重侵犯了村民的财产权、人身权甚至威胁生存权,使群众对政府抱有强烈的不信任感,与政府关系恶化，从而导致实施强制拆迁后,往往会在拆迁人和被拆迁人争议的基础上,又形成拆迁人和拆迁主管部门、当地人民政府之间的争议。

5.中央政府与地方政府在人事和机构管理方面错位，中央政府干预太多导致混乱，地方政府却无权直接进行管理，比如各个市的市长任命是由中央政府直接调任，他们对本市的具体情况不了解，缺乏人事关系。市长对人民来说很陌生，好多地方的人民甚至还不知道市长的姓名。他们在履行职责时往往很困难，各种措施贯彻不到位。反之对本市有很大贡献而且了解当地的具体情况、群众基础好的干部却得不到重用。而政府机构设置上严格按照中央职能部门设置，部门林立，导致政府职能交叉、重叠，职权划分不清楚，缺乏灵活性和创新性，致使我国官员数量庞大，三公消费数额巨大，浪费十分严重。各个部门的职责履行不到位，追究责任时互相推诿抵赖。在一些城市比较小的地方完全可以少设部门，权利分配清楚，还能提高行政效率。

（三）政府角色缺位——缺乏社会保障

政府职能缺位是指本应由政府生产和提供的公共产品服务，政府却没有尽职尽责，甚至在某些方面出现“真空”。应由政府提供的水利设施、生态环境保护、等其他必要的基础设施的建设仍然力度不够；医疗、养老、就业、生育以及其他社会保障服务的供给仍然不足；各级政府提供的公共教育服务、公共卫生服务、城市公用事业服务仍然不能满足需要。在城中村改造中政府角色缺位主要表现在以下几个方面：

1.城中村配套设施严重滞后，大多数的道路不能满足消防、急救、环卫等车辆通行，究其原因是城中村道路狭窄，大多数的道路都是单行道，

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很少有双行道，车辆很多的城中村必然出现道路拥堵。另外是人为原因，城中村居民收入较高，拥有交通工具很普遍，在没有专用地停车场，道路两旁就成为人们的停车场，更显得道路狭窄，通行能力差，加之一些大城市为了维持城市城中村整洁，对城市中的小摊小贩清理，城市生活巨大压力和城中村廉价的租金、庞大的消费人群，城中村就成为小摊小贩的不二选择，他们的到来更加加剧交通堵塞，北京市朝阳区和平小区不是城中村，但是他的现状可以参考，每天晚上小区的轿车把道路完全堵死，如果你带的东西比较多，行走都很困难。今年国庆节笔者看到比较惊人的一幕，一户人家因为天然气泄漏导致失火，火势有扩大地趋势，但是消防车却迟迟不到，笔者在楼上计算时间，结果花了20多分钟后消防车才到，后来我了解道，消防车早就到小区外面，由于道路很多不知道从那条道路进来，后来在小区管理人员带领进来了，但是距离失火地点还有40米时消防车再也开不动了，原因就是两旁的车子已经赌得消防车过不去了，城中村也是这样的现状，消防隐患十分突出。另一方面城中村缺乏统一的规划管理、排水排污、垃圾处理等市政配套设施不足，使得生产性和生活性污水排入河道，污染河水和毒死水生生物、植物，加上城中村人口稠密，使得居住环境显得更加拥挤散乱，水电管线交错、混乱，居住环境脏、乱、差，有些居住环境甚至还赶不上农村。

2.政府的社会保障服务供给不足。医疗方面，我国当前的政策明确规定，农村居民享受农村新型合作医疗政策，中部的一些城市每人每年出资10元，加上财政、村集体的补贴基本可以解决一年中得正常看病问题。但是城中村改造后，村民身份由村民变成市民，不在享受农村新型合作医疗政策，在城镇居民基本医疗保障制度还没有推行的情况下，居民又得面临看病难、看病贵的局面。养老方面，中国虽在社会保障领域取得长足进步，但至今还没有建立一套行之有效的社会保障制度，仅为城镇人口提供的社会养老保险速度相当缓慢、规模小，据统计城镇养老保险覆盖率仅50%，目前中国60岁以上人口占总人口比重超10%，按照国际标准，中国已经进入老龄化社会。同西方工业化国家相比，中国老龄化具有规模大、速度快的特点。西方国家是先实现工业化后进入老龄化，“先富后老”，而中国 “未富先老”，特别是中国养老保险实行先收现付制，没有积累充足的后备储蓄资金，使得政府和社会保障部门无法顾及城中村广大老龄人口的保障需求。

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就业方面，城中村改造后，农民失去土地，失去了职业，也就失去赖以生存的经济来源，农民没有一技之长，更没有多少文化水平。在竞争激励的人才市场上，他们得不到一席之地，以自己的身体甚至是生命换取微薄的收入来源，既得不到尊重也无法实现自身的价值。政府在城中村改造不对农民进行技术培训、技能鉴定，更没有通过有效途径提升农民的文化水平，政府也没有出台相应的优惠政策带动村民自主创业。计划生育方面，按照现行政策城中村居民可以享受一孩是女生二孩，独生子女或两女户奖励扶助等优惠政策，一旦城中村改造，他们就只能生育一个小孩，由于农村的“养儿防老”观念根深蒂固，这是一女或二女家庭难以接受的，加上还得不到补偿，超生还要被罚款。

3.政府提供的公共教育服务、公共卫生服务仍然不足。城市化是我国发展的必然趋势，大量土地的被征收致使大量农村劳动力进入城市，在城中村中他们占据很大部分，但是子女的教育对于他们来说是很承重的经济负担，高考的户籍制度对他们的子女是不可逾越的藩篱，教育十分不公平。另外，城中村缺乏公共服务设施，为人们提供方便的公厕奇缺，就算有也是及脏及臭，管理部到位，许多公厕就只剩下便槽，冲洗设施已经被破坏。人多地少得城中村还缺乏专用的停车场、供人们休闲学习的图书馆、体育设施也十分缺乏、商业网点也无法满足需要。

三、在城中村改造中正确定位政府角色

城中村改造中主要涉及政府作用、改造形式、改造主体、筹资方式、拆迁补偿方式、土地权属变更、管理体制变更等诸多要素，这些要素的不同组合，在全国形成比较典型的城中村改造模式。

珠海模式，珠海的城中村改造模式是由政府引导房地产商改造开发城中村的模式。政府在改造中起着决策引导、制定改造规划、出台改造优惠政策的作用。房地产商为改造主体，政府通过公开招标引入有实力的开发商，由房地产商筹集资金完成改造工作。改造方式为拆掉后彻底重建，建设商品房和商品房化的安置房。拆迁补偿方式为实物补偿为主，货币补偿为辅，土地权属由集体土地转变为国有土地，转让期限是70年。体制变更方面有撤村（委会）建居（委会），村民变市民，集体经济组织改为股份公司、村民变股东。

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广州模式，广州的城中村改造模式是由政府引导村民自行开发改造、不允许房地产商进入模式。政府在改造中起着制定基本政策、出台优惠和扶持政策，积极引导的作用。村集体和村民为改造主体，政府提供按照“谁出资、谁受益”的原则，由城中村自行改造开发，村集体和村民自行出资为主，区财政拿出部分配套资金，不允许房地产商介入。改造方式为重建、改建与综合整治相结合。拆迁补偿方式由各城中村根据具体情况而定。土地权属由集体土地转为国有土地，体制变更方面有撤村（委会）建居（委会），村民变市民，集体经济组织改为股份公司、村民变股东。

珠海和广州城中村改造的成功主要是由于政府职能的转变，政府在改造中起着制定基本政策、出台优惠和扶持政策，积极引导的作用。因此在现行的城中村改造中政府应该变以往单方面主导拆迁的做法，不与民争利，而更多的是扮演好人民利益的代表者、公共政策的制造者、公共服务设施的提供者。

（一）政府是人民利益的代表者

城中村改造困难重重，主要就是没有处理好村民的利益，首先是城中村改造完成后，农民失去赖以生存的土地和以出租房屋为主要经济来源的生活、生存方式断裂。农民由村民变成市民，却在医疗、养老、就业、计划生育方面享受不到与市民同等的待遇。其次村民虽得到比较丰厚的拆迁补偿款，但是没有实现资金的增值（也就是俗话说的钱生钱），造成这一原因是政府与民争利，政府为了节约和减少支付城中村改造资金，在改造中政府即是投资者、改造者，又是监督者和利益矛盾的仲裁者、协调者，政府集权利于一身，当出现利益冲突时，理所当然的损害村民的利益，另外，政府为了提升地方经济实力，疯狂地征收土地，获取土地升值是带来巨大的利润，同时为了搞好政绩，大规模的进行城中村改造，改造的城中村数量多、规模大，政府盲目的追求速度，忽视了质量问题，政府与民争利完全背离了政府的属性。我国的政府是人民的政府，政府是人民利益的代表者，人民赋予政府权利，政府为人民服务，在当下的城中村改造中，政府如何行使权利成为人民利益的代表者呢？最主要的是让利于民，让利于民的原则是城中村改造的基本原则，政府部门始终要坚持把关心和维护广大人民的利益作为城中村改造的基本出发点和落脚点，使村民真正成为城中

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村改造的参与者和受益者。

1.完善产权手续，城中村改造时间紧、任务重，以往都是采取先开工建设在补办各种手续的办法，如土地手续、房屋拆迁手续，政府要督促国土、建设等部门解决土地产权手续，各级住房建设局要抓紧时间补办各种手续，尽快给村民办理房屋所有权证，防止“小产权房”现象发生。

2.政府要拓宽就业渠道，就业是解决失地农民最好的基本生活保障，当前政府促进城中村居民就业的最好办法就是提高村民的职业技能，政府应组织村民加强职业培训、技能鉴定、同时还要提升城中村居民的文化水平，有知识、有技能的村民在激励的人才市场上完全可以找到自己的一席之地，另外政府还要出台优惠政策，积极鼓励村民自主创业，如无息贷款、政策扶持等。也可以在城中村改造时，根据当地的实际人口规模，规划出一定数量的营业用房，让村民出租和自营。对于改造好的城中村的一些收费性项目交由本村人自行承担，如物业管理、小区周边的环卫等，在解决城中村居民的就业问题时也提升了村民的收入，也就相应的解决部分就业问题。

3.提升城中村居民的社会保障福利，城中村改造完成后，村民的身份变成市民，在户籍改革方面，要降低户口的含金量，政府应把户籍制度变成一种登记制度，使户籍制度行使通常意义的基本职能，而不是识别身份，那么这个转变就能使户口不再与一系列福利待遇关联在一起，结束城乡之间的隔离状态。另外在城中村改造进行时政府对城中村居民统一办理城镇基本的医疗保险，城中村改造完成后，身份变成市民的村民不会在面临看病难、看病贵的局面。同时政府还应该利用转让土地得到的资金留下一部分作为城中村居民的养老后备资源，做到老一个养一个，完善城中村养老保障体系，促进城中村改造的顺利完成。 （二）政府是公共政策的制定者

所谓公共政策是以执政党和政府为主的公共机构，在一定的政治背景下，经竞争、合作的民主途径以科学的方法选择适合的工具，采取行动解决社会公共问题，求得社会进步的过程○。政府作为公共政策提供者职责不

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可改变。政府作为公共政策行动主体地位是由宪法和法律确认的。在具体的公共政策的制定中，政府起着实际的控制、引导作用。在城中村改造中，

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政府是唯一的、受到立法保护的公共政策制定主体。

1.城中村一直是阻碍城市发展的顽疾，政府不管村委会管不了的情况下和社会、经济飞速发展的情况下，城中村的一系列社会问题渐渐凸显，渐渐上升为社会公共问题，严重影响城市化进程和居民公共利益的实现，因此，政府必须采取措施解决这一社会公共问题。

2.在公共政策实践中，作为国家公共权力来源的全体人民却不可以亲自参加到公共政策规划、实施的具体事务中，一方面是由于受到其自身知识和专业条件的限制，另一方面也是考虑到要在国家治理中尽量节约人力、物力。因此人民是将这种管理的权力交给政府，因此政府的公共政策价值取向是为民谋利，让利于民。政府实行城中村公共政策的目的是为了解决城中村的社会问题，因此政府的价值取向是政策立场和态度总是追求实现和维护整体社会有序发展和实现公共利益。政府在公共政策活动中要做的工作是尽量防止自身利益追求偏离整体社会发展和巩固社会根本制度这一价值选择，同时协调开发商、村民，其他社会组织的利益追求，力求将政府的价值选择一致起来。

3.政府在设计方案时，首先要对实践主体进行选择，确定“谁做”、“谁不做”、“以谁为主做”、“要谁辅助做”、“如何做”等。其次是对行动的方法、途径和手段进行选择，他直接关系到政策目标能否实现及其实现程度。再次是要解决政策实践主体和客体之间相互作用的条件与环境问题。对政策运行的主要要素必须依据特定实践时空环境，加以精心选择和严格规定。另外政府制定的公共政策要尽可能多样化，不但包括各种可能实现目标的方案，还要包括预防方案、应变方案等。另外政府应把所有可能的备选方案全部构想出来，不能有任何遗漏，因为这是保证最后能选定一个最优方案或比较满意的方案的重要条件。最主要的是政府在制定公共政策时，要运用创造性思维，敢于打破常规和传统观念的勇气和魄力，而不是把城中村改造看成是简简单单的例行公事。

4.由于政府制定的政策方案是面向未来的，为了正确评价方案，必须对方案进行预测，首先要考虑城中村客观条件的变化，哪些因素对城中村改造有利，在利用这些有利因素克服不利因素，未来环境发生如何变化，就现在的科学技术进步和社会发展趋势，能否解决政策方案实施中遇到的困难，另外还要对公共政策方案预期效果的预测，最主要的是谁对方案负

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责，只要知道了方案的预期效果，才能使决策者在选择方案做到胸有成竹。

5.城中村改造规划涉及面广，投资巨大，一旦付诸实施，就会带来巨大的资源投入，如果实施不了，不仅投放的资源会成为“沉没成本”，还会损害政党和政府形象。因此，对城中村的改造政策预案事先做可行性论证是必不可少的环节。也是体现政府决策民主化、科学化的宗旨。在进行可行性论证时，要对政治可行性、经济可行性、技术可行性进行系统论证。

6.政府要协调多个主体贯彻执行公共政策。对公共政策执行主体而言，优化内部组织结构，职权分配准确，各部门独立行使职能，又要加强协调工作。对政府工作人员而言，提升个人素质和敬业精神，做好自己的本职工作，多到阶层调查，收集第一手资料，减少在会议室以主观臆断决策，做到公共政策合情、合理，具有执行力。对开发商而言，政府在给予优惠政策的情况下，严格按照政策执行，塑造大企业形象全心全意服务于人民。对村民而言，依法维护自己的合法权益，在自己的切身利益解决好后，以积极的态度融入城中村改造中去，政府加大宣传工作提升民主意识，另外政府还要优化公共政策执行环境，比如完善法制，提升人民监督、政府监督的能力，加强对公共政策的宣传，还要改善人们的价值观，改变以往的“利和益”博弈观。

（三）政府是公共设施的提供者

城中村的公共配套设施严重不足，大多数道路不能满足车辆通行的需

要，供人民方便的公厕奇缺，文体医卫设施和商业服务不足，由于政府对城中村缺乏统一规范的管理，排水排污、垃圾处理等市政配套设施严重不足，建筑物缺乏统一规划，由于人口稠密，更加显得公共设施的不足和环境的脏乱差。在城中村改造中政府是公共设施的提供者，为改善城中村环境提供必需的公共设施。

1.公共教育服务设施，城中村人口众多，在经过精确的调查后，修建幼儿园，中小学，以及初高中，也满足城中村中村民孩子上学问题。武汉复兴区凌智小学就是一所城中村小学，他接收的学生大部分是城中村居民的孩子，教学条件差，晒东西的阳台成为孩子们的操场，不足二十平方米的教室挤了三十个学生，甚至一张课桌挤五个孩子，充分体现了政府的公共教育投入不足，城市教育不公平，因此政府应加大投入提供充足的设备

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和资金，以及优质的教师队伍，政府通过宣传、奖励、鼓励的手段，扩大融资渠道，让更多的组织和个人投入到城中村公共教育服务设施上来，另外政府应建立比较齐全的图书馆，提供丰富的图书资源，满足城中村居民的学习需要，并且免费向全村开放，同时政府还要组织司法机关开展相关法律方面的活动，普及人们的法律知识，卫生部门加大宣传卫生知识等。最重要的是政府在进行城中村规划改造时就要规划好建筑教育用地，相应的配套设施和经费，学校可以通过“村企共建”模式，由村出地政府出钱承包给企业，开发商高效的管理和尖端的技术在村民和政府的监督下，提供优质的公共教育设施。

2.提供充足的公共卫生服务设施，城中村一直是城市环境脏乱差的代名词，卫生条件奇差，主要原因是政府的公共卫生设施供给不足，排水管线老化、堵塞，排水能力有限，政府没有组织人员疏导，也没有进行优化和改造每当大暴雨的时候，城中村就成了“集水村”，管道里的垃圾四处皆是更加影响环境。政府应对城中村的排水系统进行重新改造，在城市化进程的同时，新建的房屋还有排水系统应与以前的排水系统接通，在人口增加的同时，政府要使用大排量的管道，这样及提高了排水能力又提高了防堵塞能力，政府还应组织专职人员，定期对下水管线进行检查维修，在城市的下游修建污水处理厂，防止污水排入大河污染河流。另外加大公厕建设，许多地方由于缺乏公厕或者公厕私营，导致城市花园后面隐蔽处成为人们的方便之地，严重影响城市卫生，政府在建造公厕时要保证质量，尽量使用高质量高强度的设备，取缔私营公厕，政府统一管理组织人员进行监管和卫生保持，另外政府还要定期对城中村街道、公厕、学校等公共场所进行消毒，防止疾病发生。

3.政府提供基本的生活设施，首先政府拓宽城中村道路，然后引入城市公交，这样就可以规范城中村交通，方便人们出行，减少自己驾车的风险，在规划城中村时政府要留有储备用地，可以暂时当成村民的临时停车场，彻底的改造城中村的交通问题。另外，政府要帮助村民提升居住环境，就要规范市场秩序，政府修建专用的农贸市场，以低廉的租金和无偿供小商小贩使用，但是政府要监管到位，避免形成市场垄断，政府统一规划管理，激活市场潜力，改变城市风气。另外，政府还要加大整合力度，引导公安、工商管理部门对城中村的人口进行排查，对于败坏社会风气的东西

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