平顶山市农村义务教育经费保障机制改革情况调研报告

平顶山市农村义务教育经费保障机制改革情况

调 研 报 告

农村义务教育经费保障机制是促进教育公平和社会公平，提高全民族素质和农村发展能力，全面建设小康社会和构建和谐社会的有力保证。是贯彻落实?多予少取放活?方针，进一步减轻农民负担，巩固和发展农村税费改革成果，推进农村综合改革的重要内容；是科学、合理配臵义务教育资源，完善?以县为主?管理体制，加强农村义务教育事业发展的有效手段。在?以县为主、中央与地方共担?的经费保障原则下，各级党委、政府及相关部门高度重视教育工作，不断加大对教育事业的资金投入，采取多种形式推动教育事业稳步、协调、均衡向前发展。实行农村义务教育经费保障机制改革，不但减轻了农民负担，降低了学生辍学率，在一定程度上也缓解了地方政府的压力，更使农村义务教育事业呈现出勃勃生机。

一、基本情况

平顶山市现辖2市，4县，4区，93个乡镇。总人口 488.57万人，其中农业人口368.26万人。2007年，全市一般预算收入为501028万元，比上年增长24%，一般预算支出848493万元，比上年增长24%。教育支出155792万元，比上年增长42.5%；2008年，全市一般预算收入为625203万元，比上年增长24.8%，一般预算支出1026529万元，比上年增长21%。教育支出188541万元，比上年增长21%。

目前，全市现有农村高中20所，在校生50604人，专任教师

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2134人；农村初中229所，在校生207657人，专任教师11204人；农村小学1526所，在校生356428人，专任教师21519人。

为确保农村义务教育经费保障机制改革的顺利推进，我市主要开展了以下工作：

（一）落实农村义务教育经费保障机制投入责任。全市各级政府认真履行职责,将农村中小学各项经费全部纳入预算,足额安排。同时建立农村义务教育经费保障机制改革联席会议组织，全面负责农村义务教育经费保障工作，确保经费投入及时足额到位，做到了农村中小学预算内生均公用经费、中小学校舍维修改造资金、?两免一补? 等资金足额投入和中小学教师工资和津补贴全部按国家统一标准按时足额发放。

１、公用经费（免杂费）落实情况。

2008年全市落实农村义务教育学校公用经费（含取暖费）补助资金18034.4万元，其中中央资金12856.4万元、省级资金3607.2万元、市级配套资金1570.8万元。各县（市）区按照规定将各级资金及时转入专户，根据时间进度和学校申请拨付到各学校。2008年全市享受免除学杂费人数47万人。

2、免费教科书情况。

2008年全市落实免费教科书资金7497.2万元, 其中中央资金6677.2万元、省级资金820万元。同时要求在全部免费提供教科书政策实施后，各农村义务教育学校（含县镇）严禁向学生收取课本费和作业本费，除寄宿学生住宿费外，严禁再向学生收取其他任何费用。今年全市实际落实免费教科书人数47万多人。

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3、家庭经济困难寄宿生生活费补助工作。

2008年全市享受寄宿生生活费补助人数5万多人，全市落实农村义务教育阶段家庭经济困难寄宿生生活费资金3572万元（中央资金1780万元、市级资金540万元、县级资金1252万元）。

为了做好?两免一补?专项资金的管理，各县（市）区按照文件规定，设立了?两免一补?资金专户，做到对资金实行专户管理、分帐核算、集中支付、封闭运行，为做好?两免一补?工作奠定了基础。在资金拨付程序方面，各县（市）区本着直接、实用的原则，由财政部门将资金直接拨付到各有关学校，寄宿生生活费补助资金由学校以现金形式足额一次性发给受助学生个人。

4、建立农村义务教育校舍维修改造长效机制

2008年农村中小学校舍维修改造规划项目181个，计划投入资金3587万元，其中中央资金、省级资金2854.4万元，县级资金265.6万元，农村税费改革转移支付（4%部分）467万元，计划建设面积87328平方米，消除危房51756平方米，其中D级危房35503平方米。

5、农村中小学教师工资按规定发放。

根据省政府要求，各县（市）区要按国家现行工资标准、按时足额发放教师工资，并将农村中小学教师工资发放情况纳入政府工作目标考核体系。我市财政教育部门把此工作作为重要工作之一，督促县（市）区按时上报农村中小学教师工资发放情况，并将全市情况及时上报省厅。并经常督促各县（市）区把教师工资放在支出安排的优先位臵，集中资金保证教师工资发放；进一步完善财政统

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发、银行代发的工资管理办法，及时发现和纠正教师工资发放中存在的问题，确保了我市教师工资没有产生新的拖欠。 （二）主要办法和措施

全市深入贯彻执行《河南省财政厅河南省教育厅关于确保农村义务教育经费投入加强财政预算管理的通知》、《河南省农村义务教育阶段学生免收学杂费实施管理办法》和《河南省财政厅河南省教育厅关于转发财政部教育部<农村中小学公用经费支出管理暂行办法>的通知》等文件精神，确保农村义务教育经费投入，加强财政预算管理和中小学公用经费支出管理，取得了一定的成效，其具体做法是：1、加强对农村义务教育经费保障机制改革的组织领导。各级政府高度重视义务教育保障机制改革工作，成立了改革领导小组，加强对农村义务教育经费保障机制改革的领导。2、积极调整支出结构，多方筹措资金，确保改革经费落到实处。市县两级在财政困难的情况下，足额安排中小学校舍维修改造资金、两免一补资金和教师工资，保证了农村中小学的正常运转和教师工资和津补贴的按时足额发放；3、加强预算管理，确保资金落实到位。对上级下达的资金，市级财政及时下达县级，县级严格按照要求，将资金预算下达到学校，并合理调度资金，加快资金拨付进度，确保了农村中小学所需经费及时足额到位;在公用经费的安排上，县级财政局会同教育部门先依据学校实有在校生人数把资金预算直接下达到各学校，在保证人均公用经费的前提下，对因学生人数变化形成的结余资金，制定了具体的资金倾斜方案，使结余资金向边远山区学校倾斜、向班额较小的学校倾斜，向办学条件薄弱的学校倾斜、

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向相对贫困的山区乡镇学校倾斜，促进了教育的均衡发展。4、强化监督，严格资金管理。政府加强对义务教育经费的监督和管理，切实保证国家和省补助经费全额用于中小学校，县级财政局设立专户，于开学前和开学后及时拨付各项经费。会同教育主管部门，加强对专项资金的管理和监督，要求学校规范管理，严格执行预算制度，充分发挥国家专项资金的效益，大力保证义务教育中小学正常运转。

二、农村义务教育经费保障机制改革取得的主要成效 农村中小学义务教育经费保障机制政策的稳步落实和实施，确保了农村义务教育阶段学校的正常运转，有力促进了我市教育事业的健康发展。主要表现在以下几个方面：

一是保证了农村中小学的运转和发展。在实施新机制政策前，农村义务教育学校收费实行?一费制?收费标准，收取的费用中除去教科书费和作业本费，公用经费已所剩无几，学校运转举步维艰，大部分学校校舍破旧不堪，危房险房无法维修，严重影响了教育教学工作，制约了教育事业的发展，新机制政策的实施，使学校公经费得以保障，大多数学校消除了危房，教师工资得以按时足额发放，教师地位得以提高，全市农村中小学改变了面貌，学校教学质量有了明显的提高；二是减轻了农民家庭教育负担，使因贫辍学学生重获就学机会，控制了义务教育阶段辍学率，稳定了入学率和巩固率，使全市?普九?各项指标得到进一步巩固和提高，义务教育阶段农村小学生入学率保持在100%，中学生入学率保持在99.39%；三是防止教育乱收费现象的发生。改革前，由于学校收入有限，仅能维

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持住学校日常工作的运转，像学校校舍的维修改造、仪器设备购臵等项目根本无力保障，学校为了发展变化，教育乱收费现象时有发生，改革后，全部实行免费义务教育政策，不但保障了学校日常工作的正常运转，还有力遏制了教育乱收费现象。四是受助学生感受到党的关怀，更加发奋学习。如叶县昆阳镇中学，在落实?两免一补?政策过程中，不失时机地召开受助学生专题教育会，教育学生深刻理解政府进行?两免一补?的目的和意义，感受党的关怀和社会主义大家庭的温暖，通过?人人爱我?，学会?我爱人人?，要求学生家穷志不穷，更加珍惜学习机会，用知识改变命运，以行动报效祖国，提高了学生学习的积极性。教育事业走上了稳定健康发展的道路，得到了社会各界的赞许。

三、保障机制改革工作中存在的问题及建议 (一)在制度建设方面。

1、在农村义务教育经费保障机制改革制度的框架内，再进一步细化财政、教育等部门应各自承担的责任和义务，防止越权越位，推诿扯皮。在虚报学生人数骗取公用经费现象方面应给予明确的处罚规定，杜绝虚报冒领。应进一步严格规范结余资金的使用范围和用途，杜绝超范围开支和擅自改变资金用途。进一步明确截留、挪用专项资金的处罚处理规定，对擅自挪用、截留专项资金的人员应严格追究其责任。

2、近年来，各地不断出现农村学生向城市流动的形象，农村中小学每个教学班只有几个或十几个学生，而县城学校每个教学班的学生达80名以上，造成一些原有基础相对薄弱的学校更加薄弱，

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特别是山区和边远农村规模较小的学校，若按在校生人数核定公用经费，难以维持其正常运转。尽管在公用经费分配过程中，为保证这类学校的正常运转，资金向边远山区学校和学生人数少的学校给予一定的倾斜，但根本问题未能得以解决。解决这一问题的办法，一是国家投入资金在农村建设寄宿制小学，整合教学资源，提高教育教学质量；二是公用经费按生源地人口平均值或按学校标准班数分配到各乡镇学校，不按学校在校生人数分配，控制县城学校办学规模和班额，从源头上控制学生流动。

（二）在资金筹集方面

1、在?明确各级责任、中央与地方共但、加大财政投入、提高保障水平、分布组织实施?的基本原则，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。经费省级统筹方面应进一步加大力度，由于县级财政本来就是吃饭财政，上级的一系列专项资金项目都明确要求县级财政给予资金配套，本来县级财政收入有限，许多刚性支出还必须保障，资金配套方面就难上加难。下一步应进一步划分财政收入留成体制，确保各级的财权与承担的事权相吻合，中央应进一步完善税收政策，逐步缩小地方和上级部门的收入差距，切实保障社会主义和谐社会制度建设，全面推进小康社会建设，保障社会大局安定团结。

2、2001年开始实施的以县为主的义务教育管理体制强化了县级政府职责，确保了教师工资的及时、足额发放，有利于县域内学校布局调整和教育资源的优化配臵，促进县域内义务教育的均等

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化，对于中小学义务教育的发展具有非常重要的作用。与此同时，义务教育资金管理体制也更为完善。一是在向以县为主的体制转变过程中，许多地方都建立了教师工资专户，以确保教师工资及时、足额发放，设立了\危房改造资金专户\、\布局调整资金专户\等，以强化专项资金管理。二是实行收支两条线管理，中小学收入直接上缴财政专户，专项资金以外的支出严格按照财务规章制度规定的开支范围及开支标准，由国库支付中心办理，有效地强化了义务教育经费的使用管理。尽管以县为主的义务教育管理体制有利于保证教师工资发放，强化了财政管理，促进了义务教育事业的发展，但在政策落实方面还存在着两方面的问题，一是由于县市财政收入不同影响着义务教育资金的足额落实。以县为主的农村义务教育管理体制在强化县级政府职责的同时，也给县级财政带来一定的压力，特别是随着农村义务教育经费保障机制改革的深入实施，教师工资的支出占县级财政支出的相当一部分，同时还要承担?一补?资金、校舍维修改造资金、偿还?普九?债务等配套资金的落实，县级财政要进一步加大义务教育投入明显力不从心；二是存在义务教育的事权和财权不对称。以县为主的体制要求县级政府承担义务教育管理的各项职责，而在现行财政体制下，县级税收的相当部分上交到中央，尽管中央又通过税收返还的形式转移给了地方，但很大一部分收入集中在省级，这样在义务教育职责以县为主的条件下，为县级财政尤其是经济不发达地区运转困难的县级财政提供稳定的、可持续的义务教育资金来源就成为义务教育发展中迫切需要解决的问题。

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为此，要进一步完善省以下财政体制，为县级财政提供持续、稳定的资金来源，同时强化省级政府在义务教育中的责任。一是进一步推行省直接管县的财政管理体制。省直接对县的财政体制将地市本级财政与县级财政视为同一预算级次对待，省直接调整与县的财政关系，地市财政除汇总和上报所辖县区的总预算外，基本上不涉及体制调整方面的问题，这实际上减少了政府间财政关系的层级，使地方财政关系更为简化，这就需要抓好基层管理，特别是县级及以下财政的管理，包括加强人员的培训；提高财政管理能力，完善财政管理体制，确保县对省的衔接；二是加大对经济落后县的转移支付力度，通过增加一般转移支付以及增加教育专项转移支付的方式来增加县级财政稳定、可持续的义务教育资金来源，为义务教育事业的快速、健康发展形成良好的体制基础。

（三）在资金使用管理方面

1、在农村义务教育?以县为主?的政策落实中，教育、财政部门要明确职责，相互配合，教育部门管理应承担具体事务性的职责，包括编制年度预算、核实学生人数、测算公用经费、实施校舍维修改造、确保?一补?资金的按时发放、调整中小学布局等工作；财政部门应承担各项教育资金的测算、筹措、管理、使用、监督职责，同时要建立科学规范、高效快捷的资金拨付制度，科学合理的分配资金，确保资金的足额落实。

2、资金支付系统存在的问题、原因及解决办法。

目前地方普遍存在着资金到位缓慢、乡镇中心校截留等现象，这主要与资金支付的金融系统有关系，财政部门的专项资金大都在四大国有银行，但是目前各乡镇根本就没有四大银行的分支机构，

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为了存取方便，乡镇政府机构全部在乡镇信用社开户，县级财政部门拨款只有层层划转，在一定程度上增加了资金的周转量，致使资金到位缓慢。对某些资金长期滞留财政部门的现象，这与某前的体制和机制有关，也与地方教育部门的思想观念有关，地方教育部门认为上级下达的教育支出科目的资金，就认为是自己的资金，不和财政部门沟通和商量，就可以随意支配和使用。针对以上问题，除在制度方面进一步明确各部门的责任外，还应加大专项资金的督促检查力度，对违反规定使用专项资金的部门和个人，应给予严厉的处罚，情节特别严重的应移交司法部门，追究其刑事责任。

3、中小学预决算管理薄弱的原因及解决办法。

近年来，农村义务教育投入大量增加，经费管理制度框架不断完善。但是，由于长期以来农村中小学预算财务管理基础较为薄弱等原因，经费管理仍然存在一些不可忽视的问题。一些部门单位预决算报表反映不完整等问题，这些问题直接关系预算收支管理政策的落实和公共财政制度改革的顺利推进。应采取更加有力的监督约束手段，确保各级保障机制资金分担和管理责任的落实。对农村中小学校的预算执行情况进行检查和内部审计。一是加大依法理财力度，要严格按照预算法和省预算监督条例的要求，规范预算编制，保证财政收支的真实和完整。二是严格部门预算管理，增强执行预算的严肃性。强化部门预算管理和预算约束，认真查处各种违反规定骗取财政资金和侵害群众利益的行为，提高预算执行效果。三是规范专项资金支付，完善专项资金监管，提高专项资金效益。进一步规范专项资金的支付制度。加强专项资金使用环节的监控，防止转移挪用或损失浪费。加大执法力度，严惩违法违纪行为。四是加

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