从“7.15”洪灾谈应急救援体系建设

从“7.15”洪灾谈应急救援体系建设

市煤炭局副局长、注册安全工程师 周肖金

我市今年“7.15”特大洪灾给我市人民生命财产造成了前所未有的巨大损失。灾害的突发性、破坏性和灾害救援难度，是近500年未曾遇的，属突发性灾害类公共事件。事件由于及时启动了应急救援体系，在各级政府的应急指挥部门的共同努力下，灾情的控制、恢复、灾情调查工作有条不紊的进行，灾害损失和社会次序得到了有效的控制，应急救援体系组成部门发挥了应有的作用。同时，由于客观条件的影响和应急指挥经验的不足，应急救援体系在实施的过程中，有些地方和环节也出现过一些因应急救援体系不健全,被动应急的现象，给应急救援工作带来了一些影响。我国现阶段正处于各类矛盾的凸发期，为此国家正在酝酿《紧急状态法》，制定了《国家突发公共事件总体应急预案》，在《安全生产法》、《职业病防治法》、《消防法》、国务院《关于特大安全事故行政责任追究的规定》等法律法规中对灾害类突发性事件的应急救援作出了明确的规定。随着我国社会体制改革和工业化的高速发展，一段时期内人类之间、人类与自然间的矛盾还处于高发期；工业化过程中由于自然或人为、技术等因素引发的各种灾害类突发事件也时有发生。加强各类突发公共事件的预防、控制和恢复，制定应急救援预案、建立应急救援体系，是摆在各级政府和应急体系组成部门、以及各用人单位的新的课题，也将是检验政府构建和谐社会和执政能力新的内容。

一、 应急救援体系的基本构成

一个完整的应急救援体系由组织体制、运作机制、法制基础和应急保障系统四部分组成。 1.组织体制

应急救援体系组织体制由管理机构、功能部门、应急指挥、救援队伍组成。管理机构是指维持应急日常管理的负责部门；功能部门包括与应急活动有关的各类组织机构，如公安、消防、安全监督、医疗机构等；应急指挥是在应急预案启动后，负责应急救援活动场外场内指挥系统；而救援队伍则由专业和自愿人员组成。 2.运作机制

应急救援活动一般划分为应急准备、初级反应、扩大应急和恢复应急四个阶段，应急机制与这四个阶段的应急活动密切相关。应急运作机制主要由统一指挥、分级响应、属地为主和公众动员这四个基本机制组成。

（1） 统一指挥是应急活动的最基本原则。应急指挥可分为集中指挥和现场指挥，或

场外指挥和场内指挥等。无论采用哪种指挥系统，都必须实行统一指挥的模式，无论应急救援活动涉及单位的行政级别高低还是隶属关系不同，但都必须在应急指挥部的统一组织协调下行动，有令则行，有禁则止，统一号令，步调一致

（2） 分级响应是指在初级响应到扩大应急的过程中实行的分级响应的机制。扩大或

者提高应急级别的主要依据是灾害的危害程度、影响范围和控制事态的能力。

（3） 属地为主强调“第一反应”的思想和以现场应急、现场指挥的原则。

（4） 公众动员机制是应急机制的基础，也是整个应急体系的基础。包含应急预案的

培训学习|、紧急状态人员疏散、救援参与等。

3.法制基础

是应急体系的基础和保障，也是开展各项应急活动的依据。有法律、规章、标准、政令和政府制定的应急预案。 4.保障系统

分为信息通信保障、物质保障、人力保障、经费保障。各应急机构按应急预案的要求，储

备应急的信息交流渠道、应急的 物质、救援的队伍、救援基金，以保障应急救援的正常运作。

二、应急救援体系响应级别

应急救援体系应根据事件的性质、严重程度、事态发展趋势和控制能力实行分级响应机制，对不同的响应级别相应地明确通报范围、应急中心的启动程度、应急力量的出动和设备、物质的调集、疏散的范围、应急总指挥的职位等。响应级别一般分为3级：

1．一级紧急事件是指必须利用所有有关部门及一切资源的紧急事件，或者需要各个同外部机构联合处理的各种紧急事件，通常要宣布该区域进入紧急状态。在该级别中，作出主要决定的职责通常是紧急事务管理部门。

2．二级紧急事件是指需要两个以上部门联合响应的紧急事件，该级响应需要成立现场指挥部来统一指挥现场的应急救援行动。

3．三级紧急事件是指一个部门的救援能力就能处理的紧急事件。

三 、应急救援体系响应程序

应急救援系统的应急响应程序按过程可分为接警、响应级别确定、应急启动、救援行动、应急恢复和应急结束等几个过程。

1. 接警与响应级别确定。有关人员接到突发事件报警后，按照工作程序，对事件做出初

步判断，初步确定相应的响应级别。不足以启动应急救援体系的最低响应级别的事件，应关闭响应。

2. 应急启动。应急响应级别确定后，应及时启动应急程序。通知应急中心有关人员到位、

开通信息与通信网络、通知调配救援所需的应急资源、成立现场指挥部。

3. 救援行动。有关队伍进入事件现场后，迅速开展事件的侦查、警戒、疏散、人员救助、

工程抢险等有关应急工作，专家组为救援决策提供建议和技术支持。

4. 应急恢复。救援行动结束后，进入临时应急恢复阶段。进行现场清理、人员清点和撤

离、解去警戒、善后处理和事故调查等。

5. 应急结束 。执行应急关闭程序，由总指挥宣布应急结束。

四、现场指挥系统的组织结构

现场指挥系统一般由指挥、行动、策划、后勤、资金/行政五个应急响应职能组成。 1． 指挥官

事故指挥官负责现场应急响应所有方面的工作，包括确定事件目标及实现目标的策略，批准实施书面或口头的行动计划，高效地调配现场资源，落实保障人员安全与健康的措施，管理现成所有的应急行动。事件指挥官可将应急过程中的安全问题、信息收集与发布以及与应急各方的通信联络分别指定相应的负责人，如信息负责人、联络负责人和安全负责人。各负责人直接向事故指挥官汇报。其中，信息负责人负责及时收集、掌握准确完整的事故信息，包括事件原因、大小、当前的形势、使用的资源和其他综合事务，并向新闻媒体、应急人员及其他相关机构和组织发布事件的有关信息；联络负责人负责与有关支持和协作机构联络，包括到达现场的上级领导、地方政府领导等；安全负责人负责对可能遭受的危险或不安全的情况提供及时、完善、详细、准确的危险预测和评估，制定并向事件指挥官建议确保人员安全和健康的措施，从安全方面审查事件行动计划，制定现场安全计划等。 2． 行动部

行动部负责所有主要的应急行动，包括消防与抢险、人员搜救、医疗救治、疏散与安置等。所有的战术行动都依据事件行动计划来完成。

3． 策划部

策划部负责搜集、评价、分析及分布事件相关的战术信息，准备和起草事件行动计划，并对有关信息进行归档。 4． 后勤部

后勤部负责为事件的应急响应提供设备、设施、物质、人员、运输、服务等。 5． 资金/行政部

资金/行政部负责跟踪事件的所有费用并进行评估，承担其他其他部未涉及的管理职能。

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