浅析目前城市管理行政执法之现状

论文题目：浅析目前城市管理行政执法之现状

一、 选题背景与意义

随着改革的不断深入，在加快推进城市化发展的新形势下，城市管理工作尽管日益得到重视而有所改善，但依然存在许多不容忽视、亟待解决的问题。城市管理是当前城市化过程中出现的诸多矛盾的聚焦点，实现城市化、构建和谐社会必须加强城市管理体制的改革与创新，需要积极创新城市管理方式，完善城市管理体系和政策法规，优化城市管理执法环境.。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中明确指出，“加强社会管理，维护社会稳定，是构建社会主义和谐社会的必然要求”。这就表明，完善社会管理将成为构建社会主义和谐社会的重要切入点之一。毋庸臵疑，城市管理行政执法属于社会管理的范畴，因此，城市管理部门在完善社会管理，构建和谐社会中将担负着重要的使命和任务。 二、城管执法概述

（一） 城管执法的法律涵义 （二）城管执法产生的背景 （三）城管执法的主要模式 （四）城管执法的目的和理念 （五）城管执法的历史作用 三、城管执法存在的主要问题

（一）执法人员的整体素质及法律意识不够高

（二）不能严格按照程序执法、权责划分不明确在城市管理行政

（三）城市管理行政执法缺乏有效监督

（四）执法人员的安全保障措施较为薄弱，被管理对象的救济途径不够畅通

（五）城市管理的要求标准与当前我国实际经济发展水平不太相符

四、城市管理行政执法中存在问题的原因是多方面的 （一）落后的城管执法观念 （二）执法对象的情况及素质问题 （三）执法人员的心理问题 （四）执法程序不规范 （五）法律保障机制不健全

（六）信息不对称及缺乏危机应急管理制度 （七）人治观念根深蒂固，法制观念不能深入人心 五、城管执法中存在问题之对策

(一) 要转变城管执法理念 (二) 完善法律保障机制 (三) 规范城管执法程序 (四) 提高城管执法人员的素质 参考文献

1、刘足刚 《中国城市管理行政执法》 2006-8-30 2、王臻 《中国城市管理行政执法》 2006-8-30

3、孙金平 《城市管理行政执法中存在问题及解决对策》 2005-11-14 4、佚名 《中国城市管理行政执法》 2006-5-10

5、河南省人事厅组织编写：《国家公务员依法行政能力》，中国人事出版社，2005年版

6、孙如林、顾爱平著：《行政程序法理论与实践》，中国法制出版社，2004年版

张文显.二十世纪西方法哲学思潮研究［M］.法律出版社，1996.381 7、王名扬著：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第701页。

8、姜明安主编：《行政诉讼与行政执法的法律适用》，人民法院出版社1995年版，第10页。

9、姜明安：《行政执法研究》，北京大学出版社2004年版 10、严春银、吴高学：《运动式行政执法现象评析》，《江西公安专科学校学报》2006年第3期

11、梁慧星：《论法律解释方法》，载《比较法研究》1993年第1期。

12、陈礼永：《司法解释与行政解释比较研究》，载山东省律师协会网页，网址：

http://www.sdlawyer.org.cn/001/001002/001002002/1907812600117.htm

13、秦杰：《认真学习贯彻宪法，全面推进依法行政》，载《人民日报》2004年4月1日第1版。

后记

新形势下对执法队伍的素质要求越来越高，而我们的执法队伍构成复杂，其中一部分执法人员没有受过系统的法律专业知识和岗位基本素质培训，并且有些执法人员公仆心不强，作风不正派，这都与我们重使用轻教育的城管执法观念有关，为少数利用公共权力谋取私利的行为提供了条件。在执法过程中，以言代法、以权代法，既不出示证件也不说明理由便直接进行处罚，执法无程序或程序被简化掉的现象造成双方地位不平等，这也严重损害了城管执法队伍的形象。我国城市管理的问题不在于适用法律法规来规定，而在于缺乏真正从群众间自发自觉的意识的唤醒。法律法规只能起到规范人们的具体行为，而无法干预到人们文明意识的形成与存在。想要真正解决我国城市管理的问题，就应从提高全民素质开始，增强人们保护城市生活环境意识，此为治本之策。相信随着人们意识的提高，执法环境的优化，城市管理问题终究会被解决，我们的城市也一定会更加美丽、文明。

城市是市民群众工作生活的家园，是政治经济文化建设发展的中心，也是社会文明进步的载体，良好的城市环境是每个市民的根本利益所在。城市的主体是市民，城管执法要代表最广大人民群众的根本利益，必须坚持以人为本、环境至上，强化城管执法、创建和谐城管，树立城管形象，实现和维护好整洁、优美、有序的城市环境。本人从分析和化解目前城管执法存在的问题入手，提出城管执法科学发展的方法和措施。

关键词：城管执法 法律意识 以人为本 方法措施 一、选题背景与意义

随着改革的不断深入，在加快推进城市化发展的新形势下，城市管理工作尽管日益得到重视而有所改善，但依然存在许多不容忽视、亟待解决的问题。城市管理是当前城市化过程中出现的诸多矛盾的聚焦点，实现城市化、构建和谐社会必须加强城市管理体制的改革与创新，需要积极创新城市管理方式，完善城市管理体系和政策法规，优化城市管理执法环境.。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中明确指出，“加强社会管理，维护社会稳定，是构建社会主义和谐社会的必然要求”。这就表明，完善社会管理将成为构建社会主义和谐社会的重要切入点之一。毋庸臵疑，城市管理行政执法属于社会管理的范畴，因此，城市管理部门在完善社会管理，构建和谐社会中将担负着重要的使命和任务。 二、城管执法概述

（一） 城管执法的法律涵义

城管执法既有行政执法的普遍性，又有城管系统的特殊性，它是一个综合行政执法，综合了来自卫生、环保、工商、园林、规划、交管、市容、水务、绿化等领域的执法权，同时也集中了各种矛盾，再加上我国综合执法的各项制度措施都处在探索和摸索中，法律原则、制度和规则尚处在“整体性”缺失的阶段，整体性缺失的制度背景对执法者的法律适用能力提出更高的要求，但受自身文化背景、法理水平、价值取向、利益驱动等综合因素的制约，城市管理行政执法者的法律适用能力与目标要求相差甚远。本文从城管执法者面临的执法困

惑出发，探索城管队员应具备的法律适用能力结构，并对执法队伍的未来发展提出若干建议,以资探讨。

中国特色的城市管理行政执法，是在探索中前进的新生事物，面临法制不健全的问题。当前对相对集中行政处罚权制度的调整规则多是政策性文件和红头文件,最高层级的应当算国办发［ 2000 ］63号文件、国发［ 2002 ］ 17号文件,但这两个文件尚未达到行政法规的标准,更未达到法律标准,无法对相对集中行政处罚权制度的法律地位作出合法界定，使得执法先天不足。此外，由于缺少一部统一的具有权威的城市管理法,使城市管理执法陷入困境。执法中遇到的问题主要有：

一是各部门的职能冲突问题。实行相对集中行政处罚权制度要对分别属于各行政职能机关的行政处罚权进行重新配臵,各相关的行政职能机关全部或部分交出行政处罚权给相对集中行政处罚权的执行机关,由其独立行使,变多家执法为一家执法。目前,城市管理综合执法主要集中行使辖区市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政公用、环境保护、工商行政管理、公安交通等方面的全部或部分的行政处罚权,但是在一些具体处罚权的划转上仍然存在职责范围不清或交叉的问题。例如环境管理中噪音的处罚问题，按现行体制,环境噪音由城市管理执法局管,噪音的技术检测又要由环境部门来做,一个简单的噪音处罚事项就如此复杂,执法效能很难提高。

二是法律冲突问题。法律冲突，学者将其形象地称之为“法律之间的相互打架”。由于我国现有的城市管理方面的各项实体法原来大

都是以“条条”为主制定,并由相关职能部门执行的,相互之间不配套不说,甚至还发生矛盾。实行相对集中行政处罚权之后,城市管理执法局拥有的七个处罚权的法律依据仍然分属过去七个部门各自的法律体系,这些法律体系之间存在诸多冲突，法律冲突破坏了法制的统一性，不仅造成公众守法的误解，也加大了执法的难度，甚至会导致行政诉讼案件的产生。在适用时执法人员有很大的选择法律适用的随意性，加大执法人员自由裁量权的同时也削弱了行政行为的合理性。

三是法律条款过于原则，行政裁量权如何正确行使问题。例如查处违法建设案件，前期调查取证工作都已经进行完毕，现在该对违法建筑定性了，是属于影响城市规划尚可采取改正措施的，还是属于严重影响城市规划，如何定性？由谁定性？像这样的问题还有很多很多。

四是城管长效机制还未确立，城管执法中的短期、突击行为十分突出。执法工作过于依赖“运动式”工作方式，“应付性”执法现象突出。在执法方式上，职能单一，人员不足，加之习惯的作用，执法部门多采取联合\突击\和\运动\式的执法方式，缺乏经常性的、规范化的管理，由此造成\突击整治-放松管理-回潮-再突击整治\的局面，人们说这叫\经常性工作突击做、突击性工作经常做\，走入了低水平循环往复的\怪圈\。这种短期和突击行为使得许多执法行为似潮起潮落，缺乏稳定性和连续性，直接导致政府的工作措施难以落实。

五是行政执法手段单一、缺少强制措施。城管执法所依据的许多行政法律法规并未赋予行政机关的强制执法手段，对于违法行为，即

使行政机关做出了处罚决定，当事人如不主动履行，行政机关只有申请法院强制执行。而法院在具体行政行为处于复议期间和行政诉讼期间，一般不予强制执行，这个期间大多是几个月，行政执法机关面对这种违法行为往往束手无策。例如在根据《城市绿化条例》对占用绿地行为的查处中，城管部门作出责令当事人限期退还绿地的行政决定，但当事人如果拒不退还，城管部门怎么办？由于缺乏强制措施，也只能等上三个多月才能申请法院强制执行。在此期间，周围的群众意见很大，如何平衡？

此外还存在法律规定滞后于实际以致缺乏可操作性、行政执法相对人越发复杂、行政执法力量薄弱、执法经费不足等等问题，可谓是问题一箩筐。

面对如此多的问题，我们该怎么办？古罗马的西塞罗说得好：“官员是说话的法律，法律是不说话的官员”。 [2]在法律原则、制度和规则尚处在“整体性”缺失的阶段的情况下，如果有一支高素质的执行队伍，善意的执法守法，即使制度不完善、规范之间存在冲突等缺陷，也可以在执行中得到纠正、弥补和完善。然而令人遗憾的是，虽然近年来，随着法治建设的发展和深化，我国执法队伍的法律知识、法治观念、执法水平和公民的守法意识、护法精神都有了很大提高，执法环境和执法质量有了很大改进。但仍然存在诸多问题，任意执法、恶意执法、违法执法等现象还相当严重，不仅不能通过执法克服和减少法律冲突，而且进一步扩大、激化了这种冲突。

因此，我们很有必要进一步加强执法者法律适用能力的理论和应用研究，从而把更多的优秀人才引进到执法者队伍中来，逐步提高执法队伍整体素质和水平，让这些“说话的法律”们说好话，说真话，说行话。

（二）城管执法产生的背景

新中国成立后，随着城市化进程的加快，城市规模不断扩大，城市人口迅速膨胀，乡村的农民变成了城郊居民，城郊居民又变成了城市市民，但他们的生活方式与现代城市文明的要求还有很大差距。随地吐痰、乱泼污水、乱扔拉圾等不良的生活习惯仍然存在，在楼体外乱晒衣物，在建筑物上乱安乱装、乱扯乱挂等等情形也屡见不鲜。针对这些现象，我国在体制和设臵等方面进行了诸多有益的试点和尝试。

新中国之初，各个城市建立了环卫管理机构，之后，环卫部门的隶属发生频繁变动，跟别归属过公安、卫生、供销等部门。1980年起，城市的环境工作改由城市建设系统管理。改革开放之后，城市人口激增，城市环境破坏严重，这些问题如果不及时解决，是比严重影响城市公用设施功能的正常发挥。但当时的政府相关部门执法权力重叠，职责边界不清，执法过程中经常出现重复处罚与执法疲软的弊病。要尽快扭转“一群大盖帽管不了一个破草帽”的局面，还市民一个清洁优美的城市换进个，就必须设臵一个几十高效的新职能机关。《中华人民共和国行政处罚法》关于集中行使行政处罚权的规定消除了达成这个目标的法律障碍。1997年5月北京市宣武区最早启动城

市管理综合执法的试点。之后，经国务院批准，全国相继成立城管部门。城管部门的成立是我国针对城市管理进行的一项比较成功的尝试。

我们必须客观的承认，由于执法力量的集中，增强了执法威力，市民投诉和媒体关注的很多老大难问题得到了几十解决，市容市貌日新月异。所以说，从发展历史和工作成果上看，城管存在也是合理且必要的。经过近几年的摸索和大胆实践，城管执法工作取得了巨大的成果和显著的成就，整个市容环境有了巨大的改变，人文素质也有了相应的提高，初步得到市民的认可，但是存在的问题仍很多，并且亟待解决。

过去，一个市容环境问题可能要五六个单位共同管理，职能交叉，责任不清，导致谁都管，谁都管不了的局面。为解决这一问题，经宣武区政府申请，北京市政府上报，国务院法制局批复，宣武区于1997年5月23日率先在全国开展了“相对集中行政处罚权”的试点工作。此后，根据《国务院关于全面推进依法行政的决定》（国发?1999?23号）中关于“继续积极推进相对集中行政处罚权的试点工作，并在总结试点经验的基础上，扩大试点范围”的要求，全国的23个省、自治区的79个城市和3个直辖市分别建立了相对集中行使行政处罚权试点组织。

城管执法组织最初承担着五项基本职能，分别是：工商行政、城市规划、园林绿化、交通管理和市容环境卫生的全部或部分职能。这五项基本职能分别由工商、规划、园林、交管等部门划转，解决的

是各单位长期解决效果不明显的问题。自2002年以来，城管执法的职责不断增加，目前已扩充到了13个方面292个案由。这其中包括施工工地的管理、城市节水的管理、城市河湖的管理，以及旅游、停车、市政等诸多方面，涉及公众生活的各个方面，甚至连“犬排便”、“冬天暖气不热”等问题也列入了城管执法范围。在不增加人员的基础上，城管执法职责的扩充，给城管执法工作带来了巨大压力。

组建之初，城管执法组织实行“两级政府、三级管理”，以区为管理主责单位。近年来，为进一步理顺城管执法体制，加强城管执法队伍的统一管理，市政府组建了北京市城市管理综合行政执法局，负责本市城管监察行政执法的指导、组织协调，以及监督考核等工作，部分区、县城管大队也对所辖城管分队实行了垂直管理，即由区城管大队统一行使城管分队的人事任免权和财务管理权。组建城管的执法人员主要来源于各职能单位、军转干部、应届毕业学生及社会公开招聘，执法人员身份全部为国家公务员。 （三）城管执法的主要模式

我国城管制度是上世纪90年代末设立的，设立之初，职能定位是“相对集中处罚权”，职能主要集中在市政市容管理相关的领域，如市容环境、管理游商和无照经营等，行使的职能多是发生在市镇街面上，不仅简单易见，而且易于取证，相对来说操作性强。但是这十几年间，城管职能由之前的90多项增加到现在的近300项，增长3倍多，囊括了市容环境、环境保护、施工现场、节水、市政管理等许多领域，职能行使的范围已经从街面进入到小区，甚至居民家里。随

着职能数量增加、范围扩大，势必降低了职能之间的相关度，同时，随着行政管理专业化程度不断提高，让一个机构行使彼此关联性并不强的近300项职能，熟悉上百项相应的法律规范，城管的执法难度可想而知。

而且，现行城管工作实践中，相当一些工作缺乏法律法规的支撑，在行政管理上没有明确的法律法规予以界定，也给管理工作带来了极大的难度。

我国至今没有一部《城市管理法》来规范城管执法，不能实现职权法定，由此导致城管执法机制不顺。“法无明文规定不能随意行政、法无明文规定不为罪、法无明文规定不处罚”。没有翔实的实体法和程序法作支撑，只有禁止条款，没有处罚条款和具体的行政强制措施及有效的行政执法手段。法律没有设定城管部门拥有限制人身自由的行政处罚权，遭遇暴力抗法时没有刑事拘留权，行政相对人拒绝履行行政处罚决定时，只能申请人民法院强制执行，其过程繁琐、漫长、往往达不到执法效果。没有法律保障，导致城市管理和执法无法顺利实施，城市管理流于形式，治标不治本。

既然城管集中行使的职权是多元的，这就必然牵扯到一个实务的问题——行政主体在实施职权的过程中以什么样的身份出现。目前我国宪法和行政组织法根本没有对城管部门的地位加以确认。因此，各地方城管的组织模式十分混乱，从决定主体上看，省级政府、甚至市或县级政府都可以自行设立城管：在级别上看，乡、县、区、市都有自己的城管建制度，中央没有：从身份上看，有的城管组织有行政

主体资格，但有的则属于地方政府工作机构。组织上的混乱直接导致监管和救济方面的困难，可能会滋生暴力性的执法方式。

建议可以对城管执法采取垂直管理模式，即市、区城市管理行政执法机构由市城市管理行政执法部门垂直管理，这样有助于加强监督，统一思路。

（四）城管执法的目的和理念

随着城市化进程的不断推进，广大市民在享受优美的环境、优良的秩序、优质的服务、优化的管理的同时，也感知了占道经营、出店经营、乱扔垃圾、乱泼污水，乱搭乱建等违法违章行为给城市带来的“脏”“乱”“差”“吵”，这就要求我们在城市管理行政执法工作中对城市中人的因素和物的因素实行综合管理，并进行导引、规范、治理、经营和服务，为广大市民提供一个宜居宜业的环境。

城市管理人员应该树立公共服务的观念，受传统的观念驱使，使得城管执法者一开始就将被执法者放在了对立的位臵上，把自己的思维和行为定位在“如何惩治”上，用管制犯罪的观念和手段来管理普通民众，视那些摆摊的小贩们只是管理的对象，这种暴力执法行为不仅解决不了弱势群体生存之艰和权力部门执法之难的困境，长久下去恐怕还会引发更多更大的对抗和冲突。所以，应该将暴力型执法理念向以人为本的人性化执法理念转变。

人性化的执法理念主要表现在“以人为本”构建和谐社会的发展观念上，但因为执法对象大都是由农村涌入城市的农民和城市里的下岗职工所组成的弱势群体，他们的活动大都是为了维持生计，因此，

政府的管理人员更应该做的是优先考虑穷人和弱势群体的利益，适度降低行业管理的门槛，建立一批摊位费便宜或不收摊位费的公益性市场，实行分梯级管理，将为弱势群体提供公共服务作为政绩的重要标准来对待。

（五）城管执法的历史作用

城市这个词由来已久，据现有考古资料证实，原始社会后期就有了“城”和“市”，直到春秋战国时期开始称“臵社有市之邑”才真正出现了中国早期的城市这一词，这一历史性的概念。早期城市就是人们在城墙内进行物物、货物交易的场所。随着社会的发展，到了战国后期，随着农业、手工业、商业的迅速发展和人口数量形态的变化，在一些交叉路口、水路码头、军事要塞，或人口集中的地方也形成了城市，与当今城市的现状是存在历史渊源的。从古至今中国城市的发展经历了约6000年的沧桑洗礼，它已成为社会文明进步的标志。直至今日进入21世纪的城市在中国开放的市场经济带动下又得到了空前的发展，既保留着历史的许多烙印，又有好多可预知和不可预知的城市发展规律、现象、问题逐渐突显出来，它已不在是满足人们简简单单的交易场所而是转化成城市动态发展需要的不同类型的生存就业方式。城市也就这样一步一步融资了带动社会发展的各项因素，无论是知识、信息、技术各个方面的水平它都是独领风骚。而现在面临的核心问题是前所未有的，就是如何科学的提供全方位的就业和谋生技能，成为满足现代都市人们多元化需要的场所，也让今天城市的发展摆脱面临就业带来的各式各样的新生问题。中国现在有660多个城

市，目前拥有34个主要城市，外部大量人口流入城市与城市化进程的加快期给现有城市环境进入正规化管理过程中的一些社会矛盾愈加凸显出来，那就需要一批城市管理者勇挑历史发展的重担，着眼小事，心系大国，用科学的方法分析问题解决问题。城管这支行政执法队伍在1998年诞生它是中国特色社会主义市场经济下的产物，是城市发展到这个历史阶段的必然产物，必须以有利于全方位服务于城市的发展与高效监督管理为工作宗旨。走过10年的城管历程，我们服务管理城市的同时解决了百姓身边许多棘手的问题，现在也遇到了通过简单执法而无法解决就业现状带来的前所未有的难题与困惑。 我们的当务之急就是不辱使命走内涵式发展道路，针对问题，找准解决问题的工作方法，科学的研究管理措施，把像无照经营、黑车等这样城市特征的历史发展状况，既要保留传统，又要加以发展进行规范服务化管理，让城市的生命力在动态发展与动态管理中焕发勃然生机，挖掘中国历史赋予城市管理综合行政执法局的真正使命，发挥自己的聪明才智让城管走出执法怪圈，让我们手中14个方面的独立职能进入内部与外部协调连动管理机制，必须充分发挥综合行政执法的优势，善于统筹职责，善于统筹部门协调，逐步提升城市管理整体执法效能。

城市的发展，带来的是与人生存发展息息相关的多方面社会问题 ，我们应正视历史，正视人在城市发展中的重要地位，让城市管理者必须突破重重阻隔，依靠自己的聪明才智，协调带动社会发展的

因素，不等不靠，投身于构建繁荣、文明、和谐、宜居的首善之区建设中，用科学的眼光和决策提升城市的管理水平，展城市管理风采。 三、城管执法存在的主要问题

（一）执法人员的整体素质及法律意识不够高

执法人员的整体素质及法律意识直接关系到执法的质量问题。目前，我国城市管理执法中运用粗暴、野蛮手段以达到严格执法目的屡见不鲜，不按规定执法、徇私枉法现象层出不穷。导致公众对法律的歪曲认识，觉得法非为保护其权益而制定，而是强迫、压制其之根源。法律是对人们各种行为正确与否的衡量标尺，但并非要求使用暴力或不文明的手段来达到法律规定之要求，文明执法才是其根本之体现。

（二）不能严格按照程序执法、权责划分不明确在城市管理行政执法过程中，尤其是影响公民权利和义务的具体行政行为时，很多情况下并没有遵守法定的程序。在行政处罚案件中存在程序违法，徇私枉法、人为剥夺当事人权利等现象，一些执法人员不亮证执法；扣押物品不开具清单；个别人员仍然习惯于图简单，撕张罚款单了事，没有填定预定格式的行政处罚决定书；极个别单位适用简写程序超过范围；罚款不给收据或者以其它白条代替；不制作行政处罚决定书就扣证扣照；不告知当事人享有申请听证的权利等，也有个别单位不按规定办事，擅自低价处理没收财物，同时有的地方存在执法不公正，没有做到法律面前人人平等。城市管理中不同等级的行政机关、同级行政机关的不同部门之间权责划分不明确，以致遇事相互推诿、相互扯

皮，致使拖延解决问题的时间，导致执法效率、质量不高，严重影响城市管理的进行和城市的发展。

（三）城市管理行政执法缺乏有效监督

在行政执法中，就是行政执法权在随行政权扩张后，其权力的行使者即行政执法部门内缺乏自我约束机制，而外部监督又存在着约束不力的问题，导致整个行政执法监督机制的运行失去应有的效能。客观地说，仅内部监督力量是不够的，往往是上级有号召，有要求才会去做。目前各地行政执法中不同程度地存在重视突击性的监督忽视经常性的监督，重视出了问题的时候监督，忽视预防性的事前事中监督，重视对实体法执行的监督，忽视对程序法执行的监督，重视对行政执法个人的监督，忽视对行政执法机关的监督现象。以致公众被不文明执法侵权或受损时不能通过有效的途径保护自己的合法权益，破坏了执法队伍的整体形象。

（四）执法人员的安全保障措施较为薄弱，被管理对象的救济途径不够畅通

城市管理行政执法是顺应市场要求的需要而进行的，其最根本的目的是促进城市的发展、保障人民群众的根本利益，但由于人们的法律意识不够高及其他原因，可能出现执法人员受到厉言威胁、人身攻击等现象。以致执法人员不能够放心大胆地投入工作，影响执法活动的效能。同时，对管理对象的救济途径也极度缺乏，在这些被管理者中绝大多数是生活无有保障的低收入人群，当他们的行为被禁止时可

能他们真的就没有了其他的谋生方式，所以，我们应该健全相应的救济措施，帮助他们找到合法、适合的谋生方式。

（五）城市管理的要求标准与当前我国实际经济发展水平不太相符

随着改革开放的发展，我国的经济发展的确可以用突飞猛进来形容。人民群众的生活水平也相应地得到了提高，城市化的进程也在不断前进，但由于城市中有一大批劳动者是从农村进城打工谋生的农民，他们的文化素养、法律意识不高，能够从事的行业也非常狭窄，因此，即使当他们触犯了法律时他们自身也可能意识不到。所以城 市管理的标准应该根据不同的对象作出不同的要求，以求与我国的实际经济发展水平相符。

四、城市管理行政执法中存在问题的原因是多方面的

城管执法是直接面向老百姓的基层政府管理活动，其行为方式直接影响民众对政府管理体制的信任和评价，而现阶段城市管理的有些执法行为，不仅损害政府形象，而且严重威胁了社会稳定，为群体性突发事件的发生埋下了隐患，同时也与以人为本，构建和谐社会的施政理念背道而驰，使城管执法面临着困境。

（一）落后的城管执法观念

当前行政处罚是城市管理部门实现管理目标的主要手段，在“官本位”执法观念的指引下，执法方式简单粗暴。尽管执法部门突破“障碍”，但执法效果并不理想，并引发了很多矛盾甚至冲突。城管执法中暴露的诸多问题实质上反映了社会处于转型期的大背景下，经济发

展与社会发展的冲突，传统管理手段与多元化社会中日益复杂管理对象之间的冲突。公民主体在城管执法中的参与权被剥夺了，执法部门与执法对象处于直接对立的境地。

（二）执法对象的情况及素质问题

社会上流传着这样一段话：城管管的是穷人，工商管的是富人，公安管的是犯人。我觉得很有道理，城市管理中矛盾最突出的就是与穷人，或者说是弱势群体之间的冲突。如小摊贩、马路菜场的菜农以及小餐饮店经营者。不能说他们的素质差，穷人摆摊只是为了养家糊口，而罚款、没收商品等行为势必会直接危及到个人及其家庭的生存，当人的最基本的生存权受到威胁时，不管何等高素质的人都会采取不理性的行为，这是弱势群体的生存权与城市环境品位权之间矛盾的反映，这种矛盾冲突的产生势必影响到执法对象对执法工作的抵制和抗拒，也势必会导致执法环境的恶化。另外，社会上也确实存在一部分素质差的执法对象。他们往往利用公众对弱者的同情心理，故意虚张声势来对抗执法，导致集体暴力抗法恶劣现象的出现。

（三）执法人员的心理问题

1、矛盾心理 在城市管理过程中，有的执法人员一方面对违法违规者的行为感到厌恶，另一方面看到其生活艰辛、赚钱艰难，觉得值得同情。但由于工作职责的要求，又不能不履行职责，因而在执法中有时会感情用事，优柔寡断，不能依法办事、公正执法、严格执法，长期以来极易造成违章违规现象放任自流，对城市管理工作极为不利。

由于城市管理行政执法中的行政相对人往往是那些贫穷的城市低保户或进城打工的农民，他们的就业面是非常狭窄的。我们政府应当采取有效措施帮助他们就业或创业。如：为他们提供低费或免费培训，使其掌握一定技术，从而另谋生计；为他们建造较有秩序的市场，为其提供买卖场所，如此等等。关注城市建设，同时也要关注人民群众的实际需求，使之协调发展，是行政执法之最终目的。 参考文献

1、刘足刚 《中国城市管理行政执法》 2006-8-30 2、王臻 《中国城市管理行政执法》 2006-8-30

3、孙金平 《城市管理行政执法中存在问题及解决对策》 2005-11-14 4、佚名 《中国城市管理行政执法》 2006-5-10

5、河南省人事厅组织编写：《国家公务员依法行政能力》，中国人事出版社，2005年版

6、孙如林、顾爱平著：《行政程序法理论与实践》，中国法制出版社，2004年版

张文显.二十世纪西方法哲学思潮研究［M］.法律出版社，1996.381 7、王名扬著：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第701页。

8、姜明安主编：《行政诉讼与行政执法的法律适用》，人民法院出版社1995年版，第10页。

9、姜明安：《行政执法研究》，北京大学出版社2004年版

10、严春银、吴高学：《运动式行政执法现象评析》，《江西公安专科学校学报》2006年第3期

11、梁慧星：《论法律解释方法》，载《比较法研究》1993年第1期。

12、陈礼永：《司法解释与行政解释比较研究》，载山东省律师协会网页，网址：

http://www.sdlawyer.org.cn/001/001002/001002002/1907812600117.htm

13、秦杰：《认真学习贯彻宪法，全面推进依法行政》，载《人民日报》2004年4月1日第1版。

后 记

经过的多年实践和创新，城管人的文明执法水平已走在全国同行的前面。一是严格执法，加大依法办案的力度，要依照法律规定的职权和程序，严格按程序执法，充分运用法律规范办理各种案件，敢于碰硬，维护法律权威，体现法律的强制性。

二是丰富文明执法内涵，做好服务管理工作。文明执法是执法前提，服务管理才是文明执法的最终目标，两者相辅相成，互相促进，要想更好地做好城市管理工作，就执法队伍来说，文明执法必须向服务管理倾斜。要坚持以人为本的思想，把执法、管理与服务有机地结合在一起。特别是对流动商贩，依法办案难度大，不利于取证，只有在服务管理上下工夫。例如，一次，某中队在执法中，发现一无证摊

点占道经营，队员们上前对其宣讲了法律法规，并针对无证占道行为准备给予其罚款处罚。该户不依，反复诉说自己的困难，队员们坚持严格原则，晓之以理，耐心进行教育，最终使其依法接受了处罚。但考虑到当事人的困难，队员们又从“人性化”角度出发，主动和摊点安臵单位进行了协调，安臵其在疏导点经营，事后，该当事人不仅再未违章占道，而且还不断向其他经营户宣传城管法规，配合队员做好其他违章当事人的工作。

三是联系工作实际，体现为民服务意识，提高服务管理质量。在实际工作中，我们本着为群众办好事、办实事的原则，主动与群众、商户沟通联系，解决他们反映最强烈的实际问题，积极想切实可行的办法，为他们排忧解难。例如去年夏季，分局执法大队在辖区管理中主动与区政府联系，充分利用场地，建立临时瓜果市场，让瓜农摆摊卖瓜果，这个临时市场的建立既彻底解决了瓜农载主干道卖瓜影响交通污染路面的问题，又缓解了市民买瓜不便的难题。

在民主法制日益完善的今天，我们只有艰苦奋战，开拓创新，坚持文明执法、服务管理这条主线，不断丰富文明执法的内涵，打开城市管理工作的大好局面，迎接城市管理事业美好的明天。

2、急躁心理 有些执法人员在处理违章违规时，先入为主，凭主观臆断，不经过周密的调查取证和慎密分析就急于下结论，草率处理。由于他们出于对这些行为的憎恶，当出现违章违规行为时、便急于查处，往往容易造成失误，出现执法偏差，甚至执法不公；或在执法过程中方法简单，缺乏耐心，态度生硬，粗暴对待违章违规者，甚至不按法定程序办案，只求急于解决问题，忽视执法程序及文明执法，久而久之损害了整个队伍的形象。

3、消极心理 这种心理是执法人员在城市管理工作中所取得的成绩未能被群众和媒体、社会认可，甚至遭到非议、误解、批评和无端的指责时所发生，他们认为自己辛辛苦苦、没日没夜上路进行管理，不但得不到群众的肯定，反而要受到责骂，甚至各种威胁及下班途中的恐吓、跟踪，他们感到委屈和不解，考虑到自身及家人的安全，产生了多一事不如少一事、多管不如少管、少管不如不管的心理，他们一旦产生这种心理，就会对工作失去信心、缺乏热情，甚至产生厌烦情绪，不愿意从事城市管理工作，这种现象很容易影响其他队员，甚至削弱整个队伍的战斗力和凝聚力。

4、自卑心理 这是执法人员因自己的身份和所从事的工作没有被尊重，取得的成绩没有被社会或单位领导所肯定而产生的心态。特别是在经济高度发达的城市里，人们的金钱观念、名利观念非常强，他们会觉得从事城市管理执法工作没有意义、无所作为、难以发展，与公检法、国地税等执法人员相比，辛苦有余、受气有加，而地位、荣誉却不如人家，从而产生自卑感。

5、胆怯心理 城市管理执法工作量大，易变性强，执勤时间不固定，有一定风险，所管理对象文化水平和素质偏低、成分复杂，尤其是流动摊贩。有的少数民族，他们片面地夸大我国少数民族政策，与执法人员无理纠缠、横加阻挠，有些流动摊败经常采取“一哭、二闹、三躺倒”的伎俩，往往恶人先告状、歪曲事实，以博得一些不明真相的群众同情与支持，百般抵抗，阻挠执法人员的执法，甚至出现暴力抗法。执法人员碰到以上情况下，怕遭到打击执行，以致产生胆怯心理。

（四）执法程序不规范

在城管执法过程中，尤其是影响公民权利和义务的具体行政行为时，很多情况下并没有遵循法定的程序。在行政处罚案件中存在程序违法，徇私枉法人为剥夺当事人权利的现象时常发生，如没收商品不开罚单，不说明情况，执法方式简单粗暴，甚至动用暴力将执法对象的商品推翻、捣乱等，都严重损害了城管队伍的社会形象。究其原因主要是城管执法中存在滥用职权、执法违法、随意收费、任意罚款、以权谋私等现象。

（五）法律保障机制不健全

城管执法的依据仅是《行政处罚法》和国务院101号令，城管执法的法律效力和法律地位明显不足，城管执法主体在执法过程中处于一种尴尬境地：它不仅面临着执法相对人的质疑，而且在与其他部门打交道的过程中也处于“弱势地位”。同时，也没有法律对城管执法人员的权利义务、法定职责以及履职范围等问题做出明确的规定，城

管执法的范围不断扩大，从市容环境到工商管理，从城市节水到公安交通，几乎无所不包。此外，缺少有效的监督制约机制，使得行政处罚自由裁量权被城管执法者任意使用，这就使城管执法方式简单化、粗暴化，增大了城管暴力执法发生的几率。

（六）信息不对称及缺乏危机应急管理制度

执法部门缺乏与公众、媒体的信息交流，致使公众只能从非主流渠道获取片面信息，易造成公众对客观事件的主观性误解。如：一些媒体上总是看到城管打人的报道，而没有城管人员挨打的报道，这是一个舆论的倾向性问题。公众缺乏对执法的了解，客观上造成了执法环境的恶化，问题不在于公众未能全面了解事情的真相而听信了执法对象的片面之词，而在于执法问题自身，在于执法部门没有运用各方面的信息、媒体与公众增进交流，未能主动创造机会去让公众了解执法工作，了解事件的真相。

执法部门在对待危机事件的应急处理上缺乏有效的管理机制，致使危机产生后任其自由发展，从而导致事态的进一步恶化，严重影响了执法部门的形象和执法环境。

（七）人治观念根深蒂固，法制观念不能深入人心

正如邓小平同志指出的旧中国留给我们的封建专制传统比较多，民主法律传统“很少”，观念转变滞后，法治意识淡薄。受我国几千年残留下来的封建思想影响，人治观念没有得到根除，思想观念陈旧，轻法律法规重行政命令，轻依法办事重行政权利。 五、城管执法中存在问题之对策及发展方向

（一）提高执法人员的素质，倡导文明执法

城市管理行政执法部门，必须高度重视队伍建设，提高行政执法人员素质。提高执法人员素质，领导干部要率先垂范，带头依法行政，树立法大于权、法高于行政的观念，就能对社会成员的法律意识和法律行为起着示范、导向和转化作用。录用城市管理行政执行人员要严格标准、公开竞争、择优录用，让那些素质好、懂法律和专业技术的人员进入执法队伍中，把那些不合格的人员清理出去，形成“强者上、平着让；庸者下、劣者汰”的良好竞争机制。于此同时，倡导文明执法，推行“人性化”执法“亲民型”管理的执法模式。“人性化”执法，就是坚持以认为本，认真听取行政相对人的意见建议，充分尊重其人格，切实维护其权利，给予其人文关怀，促使其自觉自愿参与城市管理。“亲民型”管理，就是以一切为了人民群众为出发点，以一切依靠群众，充分发动群众为工作方法。在争取大多数群众支持和认同的基础上，严格执法、规范执法、秉公执法、文明执法。

（二）坚持依法行政，强化管理，走法制化道路

追求城市管理的法治化，是城市管理的方向，它要求管理主体依照法律管理城市的各项公共事务，同时也包括对管理主体的法律约束，城市管理的法治化，需要在严格执法和依法行政方面下功夫。一方面执法不严、管理力度不够，出现一些管理不规范的行为；另一方面，执法主体和执法者的素质不高，影响依法行政和公正执法、文明执法，要纠正这些偏差，就应加强宣传和教育、强化执法力度、规范管理，做到管有依据、罚有力度、惩有程序。

（三）认清现状，理顺体制，完善监督机制

根据我国的基本国情，制定相应的城市管理标准，避免法律实施过程中的超范围执法。以法制为基础，理顺城市的管理体制，切实解决不同程度存在的部门职能交叉、条块分割、职责不清、协调不力的问题，形成统一、协调、高效的城市管理系统。实行建管并重，强化城市管理，充分认识搞好城市建设管理对促进经济发展，提高人民生活质量，保证社会稳定，把城市管理摆上重要位臵，集中精力把城市规划好、建设好、管理好。与此同时，不断完善执法队伍内外的监督机制，使执法人员的执法行为更加文明、合法，使得人民群众取得自己合法权益的权利。

（四）加强行政执法保障

市场经济要求行政执法活动必须兼顾公开与效率，规范保障行政权力的运行，对控制约束行政权利的行使，其最终的目的是保障人民群众的根本利益。通过加强对行政执法行为的财政监督和司法监督，严禁收缴一条龙，杜绝坐收坐支现象，做到领导政绩与罚款额度彻底脱钩，行政机关的行政执法与经济利益彻底脱钩。健全对行政执法人员的人身保障，财产保障制度，明确城管执法人员在遭遇暴力抗法时的依照公务员制度，加大对威胁行政执法人员，财产安全的各种犯罪行为的打击力度，以使城管行政执法人员能够放心大胆地投入工作，积极主动地提高行政执法活动的效能。

（五）采取适当的措施

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