政府绩效评估中的公民参与_我国的实践历程与前景_周志忍

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政府绩效评估中的公民参与:我国的实践历程与前景

周志[摘　要]本文立足我国各地政府20,、评价与展

3

望。,。

,描述分析我国政府绩效评估实践中公民角色和地位的演变。第,提出推进政府绩效评估中公民参与理想模式和重点努力方向。

[关键词]公民参与;政治参与

[中图分类号]D035;D62115　　[文献标识码]A　　[文章编号]1006-0863(2008)01-0111-08　　公共组织绩效评估是新公共管理的重要组成部分之一。政府部门实施绩效评估的努力由来已久,

[1]

和环境等特点,公民参与尚在发展变化过程中。因此,要描述分析我国政府绩效评估实践中公民参与的发展历程,首先有必要借鉴国内外相关研究成果,构建一个绩效评估中公民参与的概念体系和分析框架。

公民政治参与具有多样化的形式和层次。在比较不同国家公民参与发展水平和制度演进的基础上,SherrArstein提出了“公民参与阶梯论”,把公民参与的发展历程分为八种具体形式、三个阶段:

第一阶段属于“公民无参与”,对应形式分别是“政府操纵”和“宣传教育”;

第二阶段为“象征性参与”,具体形式包括“给予信息”、“政策咨询”和“组织形成”,公民在一定程度上具有进入公共政策过程和参与机会,但为保护其决策权力,政府会改变参与团体的权力分配来决定参与过程,公民参与的自主性程度不高;

第三阶段为“完全型参与”,公民享有合法的实体性权力与程序权力,参与公共政策的制定和执行,对社区的公共事务进行自主式的管理,其具体形式包括“合作伙伴

[5]

关系”、“授予权力”、“公民自主控制”。

与此类似,本杰明 巴伯(BenjaminBarber)在《强[6]

势民主》一书中,划分了公民政治参与的12种方式。

但“结果

导向”和“外部责任”原则,无疑是当代政府绩效评估区别于传统实践的主要特征。结果导向意味着评估侧重点从投入、过程、产出的转变,从繁文缛节和遵守规则向公民

[2]

所期望的结果的转变。外部责任原则强调,绩效评估不

能像传统实践那样局限于层级控制和内部管理的改进,而应着眼于向公民展示绩效水平并为此承担相应的责任。用绩效评估强化问责被视为政府责任机制的根本性变革,因

[3]为它向公众展示了他们从交纳的税金中能够得到什么。

结果导向和外部责任可以归结为政府绩效评估中的“公民为本”,要实现绩效评估聚焦于“公民期望的结果”并使之成为推进责任政府的有效机制,公民在绩效评估过程中的广泛参与至关重要。

本文立足我国20多年来的实践,对政府绩效评估活动中的公民参与做一回顾、评价与展望。第一部分讨论相关理论,旨在为政府绩效评估中的公民参与构建一个适当的概念体系和分析框架。第二和第三部分分别以“政府主导与公民无参与阶段”、“公民有限参与阶段”为题,通过历史回顾和比较,描述政府绩效评估实践中公民角色和地位的演变。第四部分在现实评价的基础上,提出推进政府绩效评估中公民参与的着力点。

理论、概念体系与分析框架

虽然政府绩效评估中的公民参与受到普遍重视,[4]但迄今为止,国内外相关文献中对此尚缺乏系统的理论研究。其原因也许是,对西方发达国家来说,绩效评估中的公民参与属于一个基本解决因而不需要深入探究的问题。但对我国而言,绩效评估还处于初级阶段,由于政治体制

MarkAbramson等人把公民政治参与的角色分为“政府信

息的消费者”、“政府服务的客户”、“政府决策的参与者”

[7]

三种类型。马克 霍哲等人则立足信息时代的大背景,

探讨超越投票箱的“数字化”公民参与潜力,认为公民参与正在从传统的“静态信息传播”发展到政府/公民之间

[8]广泛互动的“动态模式”。

与范围广泛的公民政治参与相比,政府绩效评估中的

3本文系教育部人文社会科学重点研究基地2005年度重大项目资助。项目名称“组织绩效评估的应用与正确政绩观的树

立”,批准号:05JJD810205。

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公民参与限于特定的舞台,由此决定了参与的独特范围、方式以及相关主体之间的独特关系。从公民和政府的关系看,政府及其组成部门是绩效评估的客体,公民则是绩效评估的主体。实践中,公民的主体身份主要通过两种形式来体现:一是公民团体或第三部门自发启动、自主实施,对政府绩效进行独立的评价;二是公民参与由政府部门发起并组织实施的绩效评估活动,参与方式从低层次的“信息接受”、“被动信息供给”(如顾客满意度调查中填写问卷、接受访谈等)等到高层次的“决策分享”(如共同选择要评估的部门或项目、共同确定评估的内容和侧重点等)。基本形式:公民独立实施的政府绩效评估;中的公民介入。

程,,由此 霍哲概括了良好的评估和绩效改善体系包括的七个步骤,将公民参与融入每一步

[9]骤并描述了参与的方式和具体内容。依据这一成果,可

以把政府绩效评估中公民介入的范围概括如下:

表1　评估与绩效改进步骤与公民介入的方式和内容评估与绩效改进的

7个步骤鉴别要评估的项目陈述目标并界定所期望的结果选择衡量标准和示标

设置绩效和结果的标准监督结果绩效报告

使用结果和绩效信息

公民参与的方式和内容

共同决定是否实施绩效评估;在评估对象(项目或部门)的选择上具有发言权和政府部门一起,制定政府部门的使命、愿景、战略规划和重要目标与公共部门管理者一起确定评估指标体系,包括投入、能力、产出、结果、效率和生产力等

与管理者一起确定目标实现程度的评价标准,即如何确定所陈述的有效性及质量标准是否达到

与管理者一起系统地、周期性地监督项目或部门绩效,寻求采取纠正措施的机会绩效资料的表述应立足于公民;绩效报告公开化以利公民的监督

与管理者一起确认优势、缺点和改善机会,从而改进和完善绩效规划、资源配置和内部管理

上述讨论涉及到政府绩效评估中公民参与的三个重要方面:参与的基本形式,即“独立自主实施”还是“介入政府发动的绩效评估活动”;参与的范围或广度,即绩效评估诸环节中公民具体参与了哪些环节;参与产生的实际影响,这既包括公民在绩效评估诸环节决策中的发言权大小,又包括公民的满意度表达在多大程度上能推进相关部门的工作改进。,可以把绩效评估中:

11,目的

,,公民连“被动信息供给者”的;

21无效参与:公民独立对政府绩效进行评估,这本身反映了公民的参与热情与积极性,但被评估对象对评估结果缺乏积极的回应,公民评估活动从自主实施开始,以自我欣赏、自我消费结束,没有产生所期望的影响,其积极性也难以持久;

31有限参与:对公民独立实施的政府绩效评估而言,有限性主要表现为评价结果影响力的有限性;对政府绩效评估中的公民介入来说,有限性既可以表现为公民仅参与了绩效评估全过程的某些环节,又可以表现为公民参与绩效评估诸环节的决策但发言权有限,还可以表现为公民满意度表达对部门的影响力有限;

41高度参与:公民介入政府启动和实施的绩效评估活动,不仅参与范围广(参与了绩效评估诸环节的决策选择),而且公民参与能产生显著的影响力;

51主导型参与:公民发动评估并在各环节的决策中拥有高度自主权,评估结果对政府决策、资源配置以及管理改革产生了实质性影响。从公民中心的视角来看,这无疑是政府绩效评估中公民参与的最高形态或模式,但国内外实践中目前尚无范例。

公民参与的层次划分及其参考因素可图示如下:

评估本身并不是目的,充分利用相关信息提高组织绩效和公共服务质量才是绩效评估的最终目的。不论独立评估政府绩效还是介入政府的绩效评估活动,只有当公民意愿和评价产生了相应的影响或切实发挥了作用时,公民在绩效评估中的主体地位才能够真正确立。在这里,政府部门对公民评估的“回应”至关重要,主客体之间的互动和依存关系因此成为绩效评估中公民参与的核心特征。换言之,作为“完全型政治参与”形式的公民“自主控制”和“自主治理”,在分析绩效评估中的公民参与时并不适用。至于公民参与绩效评估时发言权和影响力的大小,目前尚无科学的评判标准。可以认为,公民的发言权和影响力类似一个连续谱,处于从毫无影响到决定性影响两极之间的某一位置。

本文随后部分将参照以上概念体系和分析框架,对我国政府绩效评估中公民参与的历程进行回顾和展望。讨论集中于政府绩效评估中的公民介入这一基本形式,这一方面出于文章篇幅的限制,另一方面是因为,虽然近年来零点集团等民间团体开展了对政府绩效的独立评估,[10]但评估模式及其效果还有待观察。

政府主导与公民无参与阶段

政府组织绩效评估进入我国是在改革开放时期,笔者把其发展历程分为三个阶段。第一阶段从20世纪80年代

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中期到90年代初期,绩效评估在“目标责任制”的旗帜下实施,并构成目标责任制的重要组成部分。第二阶段从

20世纪90年代初期开始,持续大约10余年。这一时期绩

第四阶段是指标和任务完成情况的评价,标准一般是建设项目的多少,引进资金的数量以及各种经济指标的增长幅度。成绩突出者进行奖励,未完成目标或成绩不突出则实施处罚。奖惩不仅涉及物质经济利益,更重要的是官员的升迁、荣辱都与指标的完成情况挂钩,因此被形象地

[14]

称为“一手高指标,一手乌纱帽”。

效评估的主要特征包括:目标责任制依然是绩效评估主要载体,但采取了自上而下系统推进的方式;政府绩效评估关注的焦点是经济增长。进入21世纪后,随着最高领导集体的更替,政府的施政理念发生了明显变化,绩效评估由此进入了发展的第三阶段,其特征是逐步摆脱过去的“GDP崇拜”,更关注民生和可持续发展,从而体现“科学发展观”。

[11]

表2展示了1999年F省C,“压力”。各地产业结,由此带来绩效具体评,但总体上看,这一时期政府绩效评估。

表2　1999年F省C县政府对乡镇政府的考核指标体系

内　　容

一、农业(小计)

　1.农业总产值(亿元)　2.农业结构调整

香蕉种植面积(万亩)　3.水果总产量(万吨)　4.食用菌

蘑菇种植面积(万平方米)　　食用菌总产量(万吨)　5.生猪出栏数(万头)　6.水产品产量(吨)二、个体与私营企业(小计)　1.个私经济区建设　　新建企业数(家)　　投资额(万元)

　2.投资10万元以上个体工商企业(不含个私经济区、内联企业)　　新建企业数(家)　　投资额(万元)三、外引内联(小计)

　1.三资工业产植(亿元)　2.合同利用外资(万美元)　3.实际利用外资(万美元)　4.新办外资企业数(个)

　5.新办50万元以上内联企业数(个)

四、固定资产投资(小计)　1.固定资产投资(万元)　2.重点项目额(万元)五、重点建设项目六、财税工作(小计)　1.财税收入　2.对县财贡献率　3.人均财税收入

16240

1000.6275035032

15302020151002300500

2080100100801010

但从政府绩效评估中的公民介入角度看,我国的发展可以说经历了两个基本阶段:20世纪80纪初期,可以说是“;纪初期至今,”阶段。需要说明的是,述,。原因之一是,在中央政府没有提出统一要求和制度规范的情况下,绩效评估主要由地方政府启动和实施,而各地的做法千差万别。

目标责任制在我国始于20世纪80年代中期,是国际流行的“目标管理”(MBO)技术的变通应用。目标管理包括组织目标的确立、目标的分解、目标进展状况的监测反馈、目标完成情况的考核评估等多个环节,组织绩效评估无疑是其重要组成部分。这一时期的目标责任制具有自愿性质,中央没有提出统一要求,也没有相应的规范和实施指南。1988年中国城市目标管理研究会成立时,共有13个大中型城市参加,[12]表明目标责任制的应用比较普遍。虽然这一时期目标责任制的实施情况缺乏完整纪录和描述,但从少量简评性质的文章看,[13]基本上属于政府内部管理方法和技术的变革,公民在其中没有发挥作用,甚至对有关实施情况也缺乏系统了解。

与80年代的实践相比,90年代的目标责任制具有两个明显特征:一是自上而下的系统推进,二是关注焦点是经济增长。有学者把这一管理体制称为“压力性体制”,即“一级政治组织为了实现经济赶超、完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系”。

压力性体制的运行过程大致可分为四个阶段。第一阶段是指标和任务的确定,通常由上级政府设定,各项指标的增长幅度一般高于平均增长率,并与竞争者(邻近地区)拉开距离。

第二阶段是指标和任务的分解,签订岗位目标责任制是其“制度化”方式,因其政治色彩较浓,又被称为“政治承包制”。政治承包由地方各级党政领导部门牵头,层层签订责任书,一直到基层政府中的一般工作人员,而且每经过一个层次,派发的目标会被相应地拔高,以确保指标能够完成。

第三阶段是指标任务的完成,即责任承担者千方百计完成自己的义务。

指　标任务权数一二三四

1001.841.582.221101.182.56790

2010100404200

6010251025

笔者曾这样概括我国绩效评估实践的主要特征:首先是其“内向性”,评估主要是一种政府内部的行为,由政府部门发动并组织实施,评价结果主要用于“内部消费”,对社会和公民相对封闭。其次是评估的“单向性”。从政府层级关系看,绩效评估主要是上级对下级的评估;从行

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政机关与其它公共部门的关系来看,重视政府主管部门对所属企、事业单位的评估,忽视企业、事业单位对各自主管部门的评估。第三是评估的“控制取向”,更多着眼于

[15]内部控制和监督。这方面一个明显的对比是,“国外相

关文件多以‘XX人民有权利享受更好的政府服务……’开场,而我国地方政府的类似文件中出现频率最高的却是‘为贯彻落实……’或‘为保障政令畅通’,内部控制的特

[16]色很明显”。也许由于这一点,国外学者更多把考核评[17]估作为中央控制地方和干部的手段来讨论。

在学习和落实“科学发展观”的讨论中,我国学者对以经济增长为中心的“压力型体制”很多分析,这里不再赘述入,我们可以得出一个结论:政府主导,“政绩竞争”,,公民参与基本上处于零状态。

公民有限参与阶段

进入21世纪后,随着最高领导集体的更替,我国政府的施政理念发生了明显变化:高层形成了“经济增长不等于经济发展,经济发展不等于社会进步,增长不是发展的目的而是发展的手段”共识,在这一基础上提出了“以人为本”构建“和谐社会”的目标,并依据新目标提出了新的发展战略即“科学发展观”,它包含了转变经济增长方式、实现可持续发展等丰富内涵。

表3　2006年度设区市政府绩效评估指标考核表

考核内容

考核指标

(1)GDP增长及其贡献率(2)财政发展指数

观,也不可能落实科学的发展观。”响应高层“构建科学的政府绩效评价体系”的要求,我国学术界和实践界付出巨大努力,构建能体现科学发展观的评价体系:“绿色GDP”、“小康社会”评价指标等的学术研究,走出象牙塔并逐步在实践中得以体现。人事部课题组提出了由3个一级指标、33个二级指标构成的比较系统的“地方政府绩效

[18]

评价指标体系”。系。表3展示了2006年F标体系。

,(1,增加了新农村建、科技对GDP的贡献率、能源消耗,在抓总量增长的同时突出经济效益和可持续性;(2)社会职能和公共服务方面的指标大幅度增加,诸如就业、居民收入、教育、医疗卫生、社会保障、治安等。其它地方的做法各有千秋,但政府绩效评估的上述发展趋势大致相同。

另一种体现以人为本的绩效评估模式是“为民办实

[19]

事”考核。表4是湖南省2007年的8件实事考核指标。

表4　2007年湖南省8件实事考核指标

考核指标主要责任单位

一、健全覆盖省建成县到乡镇公路

农村的公路网建成乡镇到村水泥(沥青)路省交通厅络洞庭湖区畅通工程桥梁建设

新增通电话自然村

省通信管理局

乡乡能上网”信息化工程二、健全覆盖全农村“

省农村的通信解决农村广播电视盲区人员听广

省广播电视局和流通网络播、看电视问题

标准化乡村农家店建设

三、实施覆盖全

省农村的义务政策范围内农村义务教育阶段学教育经费保障生杂费免除率新机制

改造乡镇卫生院四、健全覆盖全新建、

省农村的卫生推行新型农村合医疗制度的县服务体系(市、区)五、完善覆盖全

省城乡的污染新建(筹集)城镇廉租住房治理体系新建农村沼气池

解决农村饮水不安全人数

设市城市污水、生活拉圾无害化处理率

省商务厅省教育厅

事项

考核内容

54

考核指标

(19)新农村建设指数(20)城镇居民收入指数(21)农村居民收入指数(22)教育发展指数(23)公共卫生发展指数(24)社会保障覆盖率

3323332333322323

(6)人才资源增长率(32)()

7环境质量指数(8)资源消耗指数

(9)政府债务逾期额增减率(10)城镇化程度(11)第三产业发展指数

可持续发展

(3)全社会固定资产投资增长率4和(4)非国有经济发展程度(5)人口发展指数

谐3社3会构3建

省卫生厅

4(25)(25)城镇登记失业率

(26)社会安全指数33334

(27)社会治安满意率(28)抽象行政行为合法率(29)具体行政行为合法率(30)行政诉讼败诉率(31)行政复议纠错率(32)信访工作效率(33)效能投诉办结率(34)行政违纪违法人员比重

省建设厅省农办

省水利厅

(15)高新技术产业增加值比重(25)()

16专利授权量(17)出口依存度

(18)实际利用外资增长率

现代化进程

(12)工业增加值比重(13)新型工业化实现程度(14)R&D占GDP的比重

依3法2行政

2233(10)

城市“低保”资金按规定标准拨村

六、完善覆盖全到位;农村最低生活保障资金按规省城乡的社会定标准发放到位救助体系

新建、扩改建乡镇敬老院

七、健全覆盖全新增城镇就业人员省城镇的就业

城镇零就业家庭就业援助

和社会保险体

新增企业基本养老保险参保人数农村部分计划生育家庭奖励扶助金发放到位率

省民政厅

省劳动和社会保障厅

在这一大背景下,改进传统的政府绩效评估体系受到高层的重视。2003年10月举行的中共十六届三中全会上,中共中央总书记胡锦涛指出:“要教育干部树立正确的政绩观,包括正确看待政绩、科学衡量政绩。要树立正确的政绩观,首先要树立科学的发展观,不坚持科学的发展观,就不可能落实正确的政绩观。……不坚持正确的政绩

八、实施覆盖全

部分独生子女死亡伤残家庭扶助

省的计划生育金发放到位率

奖励扶助制度

符合条件的再生育夫妇施行出生缺陷干预到位率

如果说上述变化主要反映了指标设计中向公民的倾

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斜,那么,公民介入政府绩效评估在这一阶段有了长足进展。首先,公民(居民)满意率普遍列入评估指标体系,而且其权重呈现逐步加大的势头。以浙江省杭州市对市直机关的综合绩效考评为例,根据常务副市长孙景淼的介绍,这一工作的“价值核心”是“四个导向”:战略导向、职责导向、群众导向和绩效导向。考评基本分为100分,此外有创新创优目标作为加分项目,自愿申报专家组评估,分值设定2分。基本分的考评内容与分值结构为:目标考核(45分)、领导考评(5分)、社会评价(50分)。其中的社会评价包括人大代表、政协委员、新闻记者、企业代表等,但市民满意率权重最大。进的做法。

青岛市同样将“民意指标。。市民评价按照以老百姓最关心,采取问卷调查和计算机辅助电话调查(CATI)相结合的方式进行。

2006年,民意调查主要设计了为民办实事情况、社会治

[20]

公民参与政府绩效评估切实发挥了重大影响,当然其前提是评价没有过多水分。

从上面的讨论可以看出,这一时期我国政府绩效评估实践发生了两个明显的变化:一是评估侧重点向公民的倾斜,主要体现在评价体系中民生类指标的扩展及其权重的增加;一是政府绩效评估中公民的介入,主要形式是满意度测评或社会评价,异很大,。

“有限参与阶段”。

。公民高度参与应“全程参与”,从选择被评估对象、界定所期望的结果一直到绩效信息的使用。对照表1所列的诸环节和公民参与的方式我们可以发现,目前我国绩效评估中的公民参与属于少数环节的部分参与。比如“监督结果”环节,公民或市民参与方式主要是填写满意度问卷或接受各种形式的访谈;在“绩效报告”环节,评估结果公开化近年来受到重视,这为公民的监督提供了基础条件。除此之外,老百姓在绩效评估与改进的其他环节基本上无从发挥作用。此外,由于缺乏统一规定和制度化,公民参与在各地的发展很不平衡,一些地方沿袭传统做法,政府绩效评估中没有给公民留下余地,这也是参与范围有限性的表现之一。

其次是角色或参与方式的单一性。近年来公民参与的主要形式是满意度测评或社会评价,这意味着公民仅在监督结果环节担当了“消息供给者”的角色。至于重大问题的决策,比如是否实施绩效评估?对哪些部门或项目实施评估?民意评价应占多大权重?多长时间进行一次公民评价?如此等等,基本上取决于党政主要领导的意愿或自觉,公民基本上没有发言权,决策共享也就无从谈起。

最后,由于参与范围有限且角色单一,公民参与在政府绩效评估全过程中的影响力总体上看还相当有限。

在各地自发实施多年之后,我国的政府绩效评估正在走向统一和规范化。其标志之一是,政府绩效评估与机构改革、行政审批、依法行政、行政问责制一起,被国务院列为当前及今后一个时期要迫切研究和解决的重点课题。2007年初,人事部从省、市、县(区)政府等不同层面,选定了5个政府绩效评估工作联系点,有关

[24]

的制度规范也在制定中。强化公民参与,应该是政府绩

社会评价在部门基本分中占据一半比重,安状况、社区管理服务情况、机关工作作风等四大方面十余项评价指标。如针对社会治安状况,设计了“您感觉到您周围居民家中被盗或发生抢劫现象多吗?”、“您夜间独自一人外出或回家的途中感觉安全吗?”、“您平常能看到治安巡逻车和联防队员巡逻吗?”、“您对您居住的社区治安状况满意吗?”等问题,然后根据受访者回答的满意度进行赋分。当年民意调查占整个绩效考核的权重为

8%,2007年准备提高到14%。据介绍,这一做法强化

了以人为本的价值导向,有效促使各级领导干部做到“眼睛既向上又向下”,使更多的官员把关注民生、体察民情、服务百姓作为为官的首要责任,把心沉下去、把腰弯下来、把工作切实地搞上去,真正做到权为民所用、

[21]

情为民所系、利为民所谋。

另一种更为激进的方式是以民意评价为单一内容的绩效评估。1999年10月,珠海市启动“万人评议政府”活动,一个由人大代表、政协委员、新闻记者、企业代表组成的200人测评团,明查暗访,并用无记名方式对

[22]被测评单位做出“满意”或“不满意”的评价。类似

活动沈阳、杭州、南京等城市也在持续开展。以影响比较大的南京市万人评政府部门为例,考核内容分为机关作风建设与“三个文明”建设情况、机关党风廉政建设情况、机关作风建设基础性工作三大类,考核分值依次为50,30,20。以2001年为例,全市共发放评议表8348份,回收6373份,回收率达76134%;发放调查问卷

3714万份,收到意见和建议36380多条。实际参与评议

效评估制度化的主要着力点之一。这不仅是“以人为本”、“责任政府”等现代理念的具体体现,而且是绩效评估科学化和有效性的保证。

强化公民参与,就是要实现公民从某些环节的“部分参与”到“全程参与”的转变,从被动的“信息供给者”单一角色向“信息供给和决策共享者”综合角色的转变,而且在整个过程中,公民的发言权和影响力应不断提升。我国的现实与绩效评估中的“公民高度参与”

活动的人数超过1万人。根据公众评议的结果,90个部门被放在一起排序,相应实施绩效奖惩:位居前列的8个部门受到表彰和奖励,位居末位的几个局领导分别受到降职交流、免去行政职务、诫勉谈话等处罚。我国一些学者对类似“一票否决”、“末位淘汰”等严厉处罚措施的公正性和有效性提出质疑和批评,但从另一角度看,

[23]

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还有相当大的距离,有限参与将是一个相当长的历史阶段,公民参与的发展也将是一个持续、渐进的过程。就目前情况而言,推进绩效评估中的公民参与,特别需要在以下两个方面下功夫。

第一,绩效评估决策中的公民参与,在是否实施绩效评估、对哪些部门或项目实施评估等问题的决策中拥有发言权。长期以来,许多地方政府绩效评估的特点之一是围绕政府确定的“中心工作”展开,这些“中心工作”是否从群众中来,是否切实反映了人民群众的要求和愿望,目前还存在一些值得深入思考的问题。应该说,与老百姓的要求和愿望相比,“政绩工程”、“形象工程”、“首长工程”。缺乏发言权,新形式。

第二,、确定评估内容及侧重点、设定评价标准和指标体系中的参与。目前的公民参与主要是担任信息供给者的角色,虽然公民满意度测评价值很大且受到各国的普遍重视,但依然属于公民的对政府绩效的主观评价。对主观评价的过度依赖具有明显的局限性。

首先,对诸如消防、急救等特殊的公共服务以及政府内部的管理效率等,绝大多数公民没有亲身体验的机会,他们的评价难以摆脱随意性。对我国而言,政府管理的封闭性较强,透明和公开性不足,这一问题无疑更为严重。

其次涉及公民的判断能力。在英国财政部看来,对什么构成一种“公共服务”有准确把握的公民屈指可数,在缺乏比较参照系的情况下,确认自己如何满意对公民

[25]

来说也是一个大难题。彼得斯(Peters)也指出:“就多数服务而言,公众可能并不知道他们的期望是什么,也不知道如何去界定服务的质量。……对于比较复杂的服务如医疗和教育,其服务质量的高低是一般公民能确定的吗?就算是一般性的公共服务,也很难说到底怎么样才算‘足够好’。……事实上,如果火车因为安全原因而误点,与冒着危险而准时相比,应该是高质量的象征。对某些公民是好的服务(如旅客希望快速通过海关的检

[26]

查),对全体公民却未必如此(如产生走私的漏洞)”。

公民参与,目的在于摆脱目前对公民满意率这类主观指

标的孤立运用和过分依赖。主观指标(subjectivemeas2

ure)立足于个人的认知、态度和主观感受,如感到安全

的居民的比率、对警察工作的满意度;客观指标(objec2tivemeasure)立足于经验观察和记录的成就和效果,如

[28]

抓获罪犯数量、犯罪率的降低等。一个良好的以公民为

本的绩效评估体系,平衡。

,明”。一个不能回避的核心?,笔者曾做过这样的评论:“西方行政改革的动力源于社会,我国改革的动力则主要源于政府本身。政府在体制转换过程中扮演着变革推动者、制度设计者、资源调动者、利益协调者等多重角色,因而带来了许多难以解决的矛盾:政府既是改革的主体,同时又是改革的客体;改革的目标是克服社会萎缩,但社会的强化却依赖政府的自我克制;市场经济本质上是‘看不见的手’,而看不见的

[29]手却要靠政府这只‘看得见的手’去创造”。

应该说,上述内在矛盾同样适用于绩效评估中的公民参与:强化公民参与意味着给公民共享决策和问责政府和官员的权力,但在现有政治体制下,这一权力赋予在相当程度上只能依靠政府官员的自觉甚或恩赐。如果公民在官员的政治前途上没有掌握决定性权力,公民政治参与就缺乏基本的制度保障。因此,对我国来说,推进政府绩效评估中的公民参与并不是一个仅靠工具理性可以解决的技术问题,而是一个涉及政治和行政管理体制全面改革的系统工程。

[参考文献][References]

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(作者单位:北京大学政府管理学院教授、博导,

北京　100871)(责任编辑　安　邦)

CitizenParticipationinGovernmentPerformanceMeasurement:AHistoricalReviewandAssessment

ZhouZhiren

[Abstract]Thispaperprovidesahistoricalreviewandcriticalassessmentofcitizenparticipationingovernmentperformancemeas2

urementinChinainthepast20years.Thefirstsectionfocusesontheoreticaldiscussioninanattempttoconstructaproperconceptualandanalyticalframeworkforthereviewandassessment.Thesecondsectiongivesaccounttotheprac2ticetilltheendofthelastcenturyunderthetitle“governmentdominationandnocitizenparticipation”.Thethirdsec2tiondescribestheprogressesmadeinrecentyearsincitizenparticipationandthedrivingforcesbehind.Andthelastsectionstartswithacriticalassessmentofthecurrentsituation,followedbysomerecommendations.TheconclusionofthispaperisthatenhancingcitizenparticipationingovernmentperformancemeasurementinChinaisfarbeyondthereachofinstrumentalrationality,itrequiressystematicandfundamentalreformsofthepoliticalandadministrativesys2tems.

[KeyWords]performancemanagement,performancemeasurement,citizenparticipation[Author]ZhouZhirenisProfessoratGovernmentSchool,BeijingUniversity,Beijing100871

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