浅析我国失地农民的养老保障问题 - 以浙江省为例

目 录

引言 ................................................................................................................................................................ 3 一、研究背景 ............................................................................................................................................ 3 二、国内外研究状况 ................................................................................................................................ 4 三、研究意义 ............................................................................................................................................ 4 四、相关概念的讨论 ................................................................................................................................ 8 五、研究主要内容 .................................................................................................................................... 9 六、研究方法 ............................................................................................................................................ 9 1.浙江省失地农民养老保障制度的现状 ..................................................................................................... 9 1.1浙江省失地农民养老保障制度建设的实践 ...................................................................................... 9 1.2浙江省失地农民养老保障制度的主要特点 .................................................................................... 12

1.2.1增强了政府的责任和支持力度 ................................................................................................ 12

1.2.2与城镇职工养老保险制度有较好的衔接性 ............................................................................ 12 1.2.3资金筹集责任的明确性 ........................................................................................................... 13 1.2.4账户管理的规范性 ................................................................................................................... 14 1.2.5 各部门合作加强 ...................................................................................................................... 14

2.建立浙江省失地农民的养老保障的必要性 ........................................................................................... 15 2.1 原有土地保障功能退位 ................................................................................................................... 15 2.2 农村养老保险有待完善 ................................................................................................................... 16 2.3 失地农民尚无法享受与城市居民同样的养老保障 ....................................................................... 17 2.4 家庭养老功能日趋弱化 ................................................................................................................... 17 3.浙江省失地农民养老保障制度的问题及缺陷 ....................................................................................... 18 3.1缴费标准及费用的确定与计算缺乏科学性。 ................................................................................ 18 3.2给付水平低，农民利益损失较大。 ................................................................ 错误！未定义书签。 3.3管理难度较大,监督机制缺乏。 ...................................................................................................... 19 3.4资金筹集机制不健全，存在空帐的隐患。 .................................................................................... 19 4完善浙江省失地农民养老保障制度的建议 ............................................................................................ 19 4.1总结实践经验，加强理论研究 ........................................................................................................ 20 4.2改变观念，公平对待农民 ................................................................................................................ 20 4.3加强资金的管理监督机制 ................................................................................................................ 21 4.4完善土地补偿政策，建立保障资金的安全收缴机制 .................................................................... 21 结语 .............................................................................................................................................................. 22 参考文献 ...................................................................................................................................................... 23

浅析我国失地农民的养老保障问题

——以浙江省为例

摘要：随着中国工业化和城市化进程的加快，大量的农村土地被征用，地方政府凭借对征地权的垄断，低价征用，高价出让，获取了巨大的土地增值收益;而大量农民却失去了他们的命根子一一土地。农民一旦失去土地，就等于失去了生产资料，失去了收入来源和生活来源。由于土地征用大都采取一次性的货币安臵方式，征地补偿严重偏低，政府又未对他们进行妥善的安臵，被征地农民的合理权益没有得到有效保障。而且，在现行的土地政策和制度下，失地农民无法享受与城市居民同样的社会保障权利;同时，被征地农户的家庭养老功能也因失去土地而彻底弱化。所以说，被征地农民比其他农民群体更需要依赖社会养老保险制度。因此，对被征地农民社会养老保障制度在大规模实施过程中难点及可能的解决途径进行分析，具有十分重要的现实意义。

关键词：失地农民、养老保障、城市化

Analysis the pension security of landless peasants

——Case of Zhejiang Province

Abstract：With the accelerating process of industrialization and urbanization in China, large

amounts of rural lands have been taken over for use.Relying on the monopolization of the land acquisition, the local governments take them over at low price, but sell them at high price to obtain enormous land appreciation income; At the same time large numbers of peasants have lost their lifeblood一Land. Once the peasants lost their land,they will lose the means of production, the sources of revenues and survival. Because most of the land acquisition compensation for the expropriated peasants is the disposable currency allocation which is much lower than necessary, the government has not carried on appropriate arrangements to safeguard the peasants' rights and interests. Moreover, under the current land policies and systems, the expropriated peasants are unable to enjoy the same social security rights as the urbanites, so the function that the family supports parents is weakened completely because of losing land. Thus, these expropriated peasants need more to rely on the social pension security system than other peasants. So, it is of important meanings to analysis the difficulty and the feasible measures to the problems appeared during the process of the social pension security system's carrying out.

Key words：landless peasants、Social pension security system、Urbanization

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引言

一、研究背景

随着我国经济的发展和城市化的不断推进，农村土地大量被征用，产生了一个独特的社会弱势群体——失地农民。他们缺乏稳定平衡的社会保障的支撑，游离于农民与市民之间，成为种田无地、就业无岗、保障无份的“三无农民”，成为影响社会稳定发展的不安定因素，引起了社会的广泛关注。20世纪80年代、1992年前后以及2003年前后，中国相继经历了三波轰轰烈烈的“圈地浪潮”，全国各地数以千计的开发区、工业园区、教育科技园区等，侵吞了面积惊人的耕地。据保守估计，目前中国失地农民总数在4000万人左右，每年还要新增2的多万人???。另外，按照目前城市化进程和基础设施建设步伐，今后.每年需要征用土地250一300万亩，若按城郊农民人均0.7亩计算，则意味着每年增加 357-429万失地农民，十年后失地农民总数将达到一亿人???。而在城市化进程中，我国八亿农民中将有近六亿农民必然成为失去土地的农民，并逐渐从农民转变为市民。浙江是全国人均耕地最少的省份之一，人均耕地不到0.5亩。近年来，随着浙江省经济建设和城市化进程的不断加快，越来越多的农村特别是城郊农村的土地被大量征用。据浙江省国土资源部门提供的数据显示：浙江省“八五”期间共征用农村农村集体土地59.71万亩，年均征地11.94万亩；“九五”期间共征用98.91万亩，年均征地19.78万亩。而从1999年推行新的《土地管理法》到2003年底的五年时间，全省共征用各类农村集体土地超过221万亩，其中耕地约占70%，涉及失地农民200万人以上???。农民土地被征用之后，

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如何合理妥善地安臵失地农民，如何解决和处理失地农民的社会保障问题，特别是当前失地农民最关心的养老问题，为他们提供有说服力的养老保障，不仅事关失地农民自身的利益，同时也关系到整个社会的稳定和社会主义新农村的建设，成为构建和谐社会的关键。因而，进行失地农民养老保障问题研究不仅具有重要的理论意义，而且具有重要的实践意义。

二、国内外研究状况

第一，在大部分国家和地区,征用农民土地一般按市场价格对失地农民进行补偿，给他们较为满意的补偿。土地征用费和土地赔偿款构成失地农民的全部补偿费用。其中土地征用费大体等于土地价值,土地赔偿款是对失地农民因土地被征用而造成的经济及其他损失的弥补。

第二,将失地农民纳入社会保障体系,其内容包括失地农民的养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障,为他们提供就业与培训的机会,为失地农民提供法律援助等。

第三,高度重视失地农民的教育与培训工作。通过对失地农民进行针对性的培训,增强他们再就业的能力,通过就业换取保障,从而减少失业保险基金的支出,减轻政府的财政压力。发达国家的安臵方式很值得我们借鉴。但是我国的经济发展水平有限，对失地农民的安臵不到位，导致大部分失去土地之的农民的生活面临着很多的困难。

三、研究意义

失地农民的养老保障问题一直为国家亟待解决的问题，关系到国计民生。有效的解决失地农民的养老保障问题主要有以下作用：

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（一）构建失地农民养老保障制度有利于实现社会公平，党的十六届四中全会《决定》明确提出了注重社会公平、促进社会公平和正义的论断，这对于坚持科学发展观，促进社会全面进步和人的全面发展，构建社会主义和谐社会，具有重要的意义。公平正义，就是社会各方面的利益关系得到妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理，社会公平和正义得到切实维护和实现。社会公平问题的关键是解决利益公平分配问题。通过上述原因分析，可知我国城市化进程中失地农民养老保障权益的丧失，正是因为政府没有充分尊重农民的土地财产权，在土地资源利用过程中利益分配不公正，忽视了公平性而造成的。我国的城市化之所以飞速发展，大都市建设日新月异，很大程度上是农民在做贡献，是农民降低了我们城市化、现代化的成本。因此，重视失地农民问题，构建失地农民养老保障制度，是实现社会公平的重要体现。

（二）健全失地农民养老保障制度有利于城市化进程的加速发展，世界银行在《2020 年的中国》中开宗明义：“当前的中国正经历两个转变，即从指令性经济向市场经济转变，和从农村、农业社会向城市、工业社会的转变。”伴随着体制改革，实现由传统的农村社会向现代城市社会的转变，是中国在 21 世纪实现伟大复兴的必由之路。城市化是由传统的农业社会向现代城市社会发展的自然历史过程，是城市文明不断发展并向广大农村渗透和传播的过程。城市化的推进，必然要求把一部分农业用地转移到工业、服务业和城市建设用地，就必须不断把一些拥有土地使用权的农民从土地上分离出来，从农业生产中转移出来，产生一批失地农民。我国目前的城市化水平是不足的，即城市化水平是落后

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于工业化水平的，2003 年我国的城市化水平为 40.53%，与世界平均水平相比，还有一定的差距。经济的发展迫使我们进一步城市化，今后城市化将使失地农民进一步增加。

如果城市化进程中失地农民的问题没有解决好，那么城市化给我们带来进步的同时，也给社会留下了一个大问题。近年来，不少地方乱占滥征耕地，随意圈地。不少征地项目不给农民合理的补偿，不妥善解决农民的生计，造成农民失地失业，由此造成的征地纠纷不断增多。规范征地过程，构建失地农民养老保障制度，使失地农民没有后顾之忧，就减少了征地过程中的阻力，提高了征地制度的运行效率，这对于推进城市化有着重要的意义。中国城市化进程中如果不能给失地农民从农民到市民的基本生活条件，不但会对现阶段的建设、稳定带来影响，也会阻碍今后的长久发展。从这个角度出发，应该给予失地农民一定的社会保障。同时，我们也必须考虑到，如果给予的保障水平太高，这既增加了城市化的成本，又违背市场经济的规律，更会助长失地农民“逆向选择”而成为懒人。应该坚持“有所为，有所不为”的原则，合理设计失地农民社会保障体系。

（三）城乡统筹发展为构建失地农民养老保障制度提出紧迫的要求，中共十六大在实施全面建设小康社会战略时，首次提出了“统筹城乡发展”的理论。跳出就农业论农业、就农村论农村、就农民论农民的传统思维方式，将城乡发展通盘考虑，以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展，最终形成工农城乡良性互动，城乡一体化，这就为解决困扰我们多年的城乡二元结构、城市化滞后于工业化、三农问题、经济结构

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与就业结构失调等一系列棘手问题提供了理论基础和现实可能。城乡统筹发展过程中，社会保障是个大问题，是城乡众多差距中的一个重要方面，需要政府投入大量的资金。如何建立农村社会保障体系，为今后城乡社会保障体系的对接打好基础，尚无统一的认识。

要为失地农民建立养老保障体系，从某种角度讲，正是因为我国城乡二元结构造成的。我国农村养老保障体系长期处于缺失状态，农民失地以后，失去了来自土地的保障，又没有享受到城市的社会保障。为失地农民提供适当水平的社会养老保障，并与城镇现有的社会养老保障保持兼容性，为最后的“接轨”甚至建立城乡一体化的社会保障体系奠定基础。

（四）有利于提高党和政府的执政能力，推动科学发展观的贯彻落实，当前在全国范围内，因为土地征用数量的增加，许多地方陆续发生了失地农民与政府的冲突事件，由农民失地引起的社会矛盾越来越多、越来越尖锐。据2006年统计，在全国各地的土地上访案件中，有70%以上是因征地引起的，而且这种上访具有明显的群体性、组织性、对抗性和持久性???。事实上，这些问题存在的时间越长，复杂性就越大，党和政府的责任和压力就更大。党和政府的形象在与失地农民的冲突和矛盾中被损害，特别是失地农民，他们一甚至不愿意再依靠党和政府解决问题，这种状况的长期积累最直接的反映是原本相对和谐的干群关系被破坏。当党员干部难以被人民群众所相信和接受时，党和政府提出的情为民所系、权为民所用、利为民所谋就成为一句空话。失地农民社会养老保险法律制度的建立，让失地农民更愿意相信党和政府制定的政策和

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采取的措施始终以人民群众的利益为出发点的，党和政府包括合法征地行为在内的各项工作的效率就会增强，执政能力也会提高，执政水平同样会得到失地农民和其他民众的肯定，基层组织政权进一步得以巩固。 在解决失地农民问题上，很多政府一直有“重拆迁、轻保障”的观念，把拆迁中遇到的暂时困难与失地农民长期的生计问题割裂开来，缺少以人为本、全面、协调和可持续的观念，这些又恰恰是贯彻和落实科学发展观的过程中最忌讳的。建立失地农民社会养老保障法律制度其实就是把目光放在民生问题上，着眼于失地农民的基本生活以及以此为基础的经济、政治和文化权益的保障，关键是这样的保障具有长期性，让由失地农民作出牺牲后得到的社会发展成果反过来惠及他们，正确地解决了科学发展观中述及的为谁发展、靠谁发展这个核心问题。

四、相关概念的讨论

养老保障：养老保障有狭义和广义之分，狭义的养老保障是指通过建立养老保险模式为劳动者提供的养老安排，即通过收取保费建立养老基金，待劳动者达到领取养老金年龄时由养老金管理机构统一发放养老金;广义的养老保障指包括养老保险在内的所有为劳动者提供的养老安排和制度保障。本文是从广义的养老保障出发，为失地农民建立一种既能获得近期收益又能提供长期保障的最佳制度安排???。

失地农民：农民的定义指：在现行的征地制度下, 农民的土地依法被征用或者占用时，他们土地的所有权由原来的集体所有转变成了永久的国家所有。他们面临着被城市化的趋势，身份由农村户口变为城市户口，职业由农转为非农，生活方式由与农村相符变为与城市相符合。 “失

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地农民”是对土地被征用的农村人口的一个总称。事实上，失地农民群体内部的构成呈现出多层次、情况复杂的特点，他们的养老保障状况也各不相同，发展不平衡。从土地被征用的情况看，有土地被完全征用的，也有土地被部分征用的，部分被征用的又存在多与少的区别。本文研究的失地农民养老保障问题既包括完全失地农民也包括部分失地农民。

五、研究主要内容

第一、浙江省失地农民的养老保障现状，主要包括失地农民养老保障制度建设的实践和失地农民养老保障制度的主要特点，说明解决失地农民养老保障问题的迫切性；

第二、浙江省失地农民养老保障制度存在的问题及缺陷； 第三、关于完善浙江省失地农民养老保障制度的建议。 六、研究方法

本文主要采用文献法，通过参考文献资料，如学术期刊、国家统计局的相关资料、权威作者的著作，另外通过网络获取相关的资料。另一种方法为访谈法，通过与浙江人士或居住在浙江人的访谈了解当地失地农民的养老保障制度实施的情况。

1.浙江省失地农民养老保障制度的现状

1.1浙江省失地农民养老保障制度建设的实践

浙江省失地农民养老保障制度起源于嘉兴市，嘉兴市地处长江三角洲南翼的杭嘉湖平原，东接上海，西连杭州，南濒杭州湾，北邻苏州，

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素有“鱼米之乡”、“丝绸之路”的美誉。历史上以农业生产为主,拥有大量的农业人口,但改革开放后，随着城市化、工业化进程的加快，征用农地日益增多，失去土地的农民越来越多，如何安臵失地农民，成为一个十分棘手的问题。长期以来嘉兴市政府主要采取招工安臵，户口“农转非”和一次性领取安臵补助费两种方式安臵失地农民。随着改革的深化，就业方式逐步转变，上述安臵方式的弊端在实践中日益显现。一方面企业用工制度逐步市场化，在实施公务员制度改革后，事业单位用工越来越多的采用公开招考、择优录用的方式。政府对失地农民就业安臵的渠道越来越少，招工安臵方式不但难以为继，而且原先已经安排工作的“土地工”，在企事业改制中又碰到了第二次安臵的问题。另一方面一次性货币补偿简便易行，但这种方法无法发挥长久保障功能。补偿费一旦用完，农民生活又将没有着落，极易引发社会矛盾。面对这些棘手的问题，1998年底,嘉兴市正式出台了《土地征用人员分流办法》???,对这一制度进行了规范和完善。2002年后,随着各地城市化的进一步推进,失地农民数量猛增,征地矛盾凸显,浙江其他市也纷纷开始了失地农民养老保障制度的探索。尤其是宁波市为失地农民建立养老风险准备金制度和湖州市从土地补偿费中列支养老保险费的做法很有特色,而且成效显著,引起了浙江省政府的高度重视。2003年5月,在浙江省政府的大力支持下,浙江省劳动和社会保障厅、国土资源厅、财政厅、民政厅及农业厅(以下简称“五部门”)联合在全国率先颁发了《关于建立被征地农民基本生活保障制度的指导意见》??? (以下简称《指导意见》)。自此,以制度安排的办法解决失地农民老年生活的问题,在浙江省开始全面启

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动。截止2005年11月底，浙江省已有180.15万名失地农民进入了养老保障系统，其中，152.91万人纳入基本生活保障制度，27.24万人直接进入职工养老保险和“双低”办法的养老保险等。从保障形式和特点上分析，浙江省各地失地农民养老保障制度大体分为以下四种类型。第一,基本生活保障型。此种类型是参照城镇最低生活保障制度设计的,一般设为多个档次,缴费水平与保障待遇挂钩,实行个人账户与统筹账户相结合模式,保障水平相对较低。目前浙江大部分城市采取该种类型。第二,养老保险型。此种类型是参照城镇职工基本养老保险设计的,强调了享受保障权利与缴费义务对等原则,实行个人账户制,享受待遇与缴费时间和缴费指数挂钩,保障水平相对较高，目标是同城镇基本养老保险制度相衔接。仅有嘉兴市采取这种类型。第三,双低保障型。该种类型主要基于失地农民的收入水平较低,及要与城镇职工基本养老保险制度相衔接两方面的考虑,按照城镇职工养老保险的低缴费低享受的“双底”水平进行设计,实行基础养老金和个人账户养老金结合模式。资金来源于个人、集体和政府三方面。杭州市和台州市采取这种类型。第四,混合型。此种类型按照失地农民的不同年龄段、失地程度及就业状况等情况,不同的情况实行不同的制度类型。衢州市采取这种类型???。

根据“五部门”的《指导意见》精神，浙江省失地农民基本生活保障制度实行的是分年龄段、分就业类型的全面风险保障（见图一）。但就浙江省各地失地农民基本生活保障制度的内容看，其重点放在了养老风险的防范上，其养老保障方面的规定比较全面和详细。

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图一浙江失地农民养老保障制度体系基本框架

1.2浙江省失地农民养老保障制度的主要特点

尽管浙江省各地区制定的试行办法或实施细则不同，做法也有差异，但从制度设计和建设来看，具有以下共同特征。

1.2.1增强了政府的责任和支持力度

浙江省失地农民养老保障制度的一个明显特点就是增强了政府的责任和支持力度。在11个市中，有60%的市区对政府的出资额度、比例及来源有明确的规定，例如，金华市政府给每位失地农民直接补贴18000元，丽水市政府补贴10000元，杭州市政府补贴30%等。浙江省《指导意见》也明确要求各地政府按照30%给农民补贴，补贴费从土地收益中列支。尽管与失地农民对城市化发展的贡献相比，浙江省各市政府补贴额度还不算高，但足以说明各市政府已经以实际行动对农民负责，为失地农民建立养老保障制度是各市政府切实保护失地农民利益的具体体现。

1.2.2与城镇职工养老保险制度有较好的衔接性

失地农民是一个特殊的群体，浙江省失地农民基本生活保障制度是

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一个相对独立的制度，它与农村社会养老保险、城镇职工基本养老保险及城乡最低生活保障等相关制度是不一样的。但实行养老制度城乡一体化是城乡社会保障事业统筹发展的最终目标。浙江省各地失地农民养老保障制度的设计基本考虑了与城市养老保险制度的转化与衔接，具有养老保险制度城乡一体化的趋势。如养老保险型和双低保障型就是按照城镇基本养老保险设计的，可以根据失地农民就业状况进行及时衔接与转化，有利于实现城乡养老保障制度的一体化。而基本生活保障型和混合型，尽管与城镇养老保险制度衔接的力度相对小些，但对此作了具体政策规定。如衢州市规定，在被征地前已经参加城镇基本养老保险或在征地当年被用人单位招用或自谋职业的，并已办理“农转非”，可将其缴纳的养老保险费直接按城镇基本养老保险办法，折算成城镇基本养老保险费；在征地后就业的，按就业时城镇基本养老保险的缴费规定，将所缴纳的养老保障费折算成城镇基本养老保障费，从而逐步实现与城镇基本养老保险制度的统一。

1.2.3资金筹集责任的明确性

在《指导意见》的基础上，各地基本上做到了采用“三个一点”的方式，即政府出一点、集团补一点、个人缴一点筹集保障基金。这种筹资模式的三方出资比例及资金来源为:政府出资部分不低于保障费总额的30%，从土地出让金中列支；集体承担部分不低于保障费总额的40%，从土地补偿费中列支；个人承担部分从征地安臵补助费中抵缴。同时按照保障费总额的一定比例（10%左右），在土地出让金中提取建立失地农民基本生活保障风险准备金，以应对未来的支付风险。这种资金的筹集

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模式社会化程度较高，强调了政府、集体和农民的共同责任，也在一定程度上体现了政府对农民利益的切实保护。同时进一步明确失地农民享受待遇与缴费水平相连，体现了权利与义务相一致的原则。

1.2.4账户管理的规范性

浙江省失地农民基本生活保障制度有两种账户模式，一种是个人专项账户，如金华市、湖州市等，将政府补贴、集体缴纳及农民缴纳的资金都进入专项账户统一支配和管理。二是个人账户和社会统筹相结合，如衢州市规定政府补贴资金进入统筹账户，集体和个人缴费进入个人账户，在资金使用时，个人账户优先，个人账户不足时再动用统筹账户。但不管哪种模式，均实行“收支两条线”和财政专户统一管理的方法。“收支两条线”是指政府补贴、集体缴费、个人缴费和风险基金四部分资金的收缴由国土资源部门在征地费用拨付过程中负责统一办理，并及时足额转入当地财政部门开设的“社保”基金专户中；而基金的使用或支付由劳动和社会保障部门负责。失地农民到达退休年龄后，由劳动和社会保障部门承担失地每月养老保障金的发放工作。财政专户统一管理，由当地财政部门单独建账，专款专用。这种方法能有效防范和杜绝资金收缴和发放过程中资金被转借、挪用等不正当行为???。

1.2.5 各部门合作加强

浙江各地失地农民社会保障制度的建立与运行，除了得到政府与集体的资金支持外，与政府及相关部门的政策支持和参与也是分不开的。首先，从政策运行机制来看，浙江省建立了从省到县较为严密的政策制定与管理机构，由省政府根据中央或国务院的精神制定省级发展方向和

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政策框架，以明确部门制定政策的大原则；由省劳动和社会保障厅牵头，会同省国土资源厅、财政厅、民政厅以及农业厅等四部门，联合制定指导性意见，以明确各地制定政策和细则的框架。此基础上，各地级市参照省《指导意见》，根据各地情况，制定试行办法和实施政策；各县（市、区）再参照市本级政府的实施情况，制定具体的操作办法和实施细则。同时，相关部门也在各自的职能范围内调整了土地补偿、财政支持及农转非等相关政策，从而为该制度的建立和运转搭建了强硬的政策支持平台，营造了宽松的运行环境。其次，各相关部门积极参与业务分工与管理。劳动和社会保障部门在整个制度建设中扮演主角，其他相关部门给予配合与支持，它们之间责任明确，强力合作，对失地农民的养老保障制度的建立起了极大的推动作用。

2.建立浙江省失地农民的养老保障的必要性

失地农民的社会保障应该包括养老保障、医疗保障、最低生活保障、就业保障和提供法律援助等。其中养老保障是最重要、最基本的保障。当前，失地农民的养老保障面临缺失，一方面，农村养老保险体系有待完善，又无法享受与城市居民同样的养老保障。另一方面，原有土地的养老保障退位，家庭养老保障功能日趋弱化。

2.1 原有土地保障功能退位

古典经济学家威廉〃配第认为 “土地是财富之母”，亚当〃斯密甚至把土地作为产生价值的唯一源泉。在中国这个传统农业大国，土地作

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为生产资料和生活资料，它对农民的重要性可想而知。土地的保障和家庭保障一起构成了我国农村保障的主要内容。土地仍然是最基本的农业生产要素,是农业最基本的生活资料来源, 在政府主导的农村社会保障几乎空白的情况下，土地对农民起着重要的保障作用。根据王克强的研究，农村土地的社会保障功能效用达到农村土地总效用的 51.23%????。因此,要让农民放弃土地的承包经营权,起码要保证农民达到的经济补偿不低于耕种土地的收益,这里的收益不仅包括要包括土地自身的产出,还应包括土地为农民提供的养老、失业保障的利益。

2.2 农村养老保险有待完善

长期以来，农民社会保障都是社会保障体系中的薄弱环节，甚至某些关于社会保障的理论探讨和政策设计中，农民社会保障被有意无意地忽视了。根据统计，占全国人口 80%多的农民只享有全部保障费的 11%，而占全国人口 20%的城镇居民却占用了全国社会保障费的 89%。从年人均占有社会保障费上看,城镇人均占有达 455 元,农民人均占有仅 15 元,前者是后者的 30 倍????。到 2003 年底，农村有 5428 万人参加了社会养老保险，占农村人口不到 1/10，覆盖面很低。而且从已经参保的情况看，效果很差。目前，我国农村社会养老保险金的筹集方式以个人缴费为主，集体补助为辅，政府给予政策扶持。在当前很多农村集体经济都很薄弱，集体补助养老金基本上等于是一句口号。中国社会科学院《农村社会保障研究》课题组 2000 年的研究表明：“现行农村社会养老保险是，大部分参保农民缺乏集体补贴，而且政府并没有投入资金，实行的完全是个人积累制，不具有统筹共济的性质” 。目前的农村社

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会养老保险体系显然不可能给失地农民提供相应的保障。

2.3 失地农民尚无法享受与城市居民同样的养老保障

从各地情况看，失地农民中只有极少数能享受与城镇居民同等的社会保障待遇。他们失去土地后，既有别于农民，又不同于城市居民，成为一个边缘群体。他们既不享有土地的保障，也不享有同城市居民一样的养老保障。这部分人处于养老保障的真空地带。许多失地农民是靠征地款来维持眼前的生计，但过2-3年征地款“吃”完了，其最终结果往往是生活没有保障，更不要说长远的养老保障。从目前的情况看，个别经济发达地区将失地农民直接纳入城市养老保障体系，往往有一部分政府责任无法落实，存在空账运行的危险。其他欠发达地区更加不可能给予财政上的充分支持。失地农民享受与城市居民同样的养老保障还有很长的路要走。

2.4 家庭养老功能日趋弱化

在中国，家庭养老既是一种悠久的传统，也是一个古老的制度。当前，传统的家庭养老开始面临许多的挑战。一是由于计划生育的实行，子女数减少，每个子女要照顾的老人增加，目前典型的4-2-1家庭结构中，一对夫妇就得照顾四个老人。二是代际居住方式变化，从共居转向分居，家庭发生裂变，大家庭转向小家庭。由于代际间空间距离扩大，人口流动加快，空巢家庭增多。三是劳动力社会参与率的提高和社会竞争因素的介入，使得不少子女陷入角色冲突之中，即“事业角色”与“子女角色”的冲突。年轻人面临事业工作的巨大压力，势必影响到家庭养老功能，不能再像过去那样尽孝于父母跟前。家庭养老是农民一直以来

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可以依靠的，它的功能日趋弱化也要求相应替代方式的出现。

另外，失地农民的养老问题还体现在老龄化趋势上。自20世纪80年代以来，中国人口老龄化速度加快。人口学家预测，到2020年我国农村65岁以上老人的比例是14.0%-17.7%。中国农村正在进入一个老龄化的社会。据江西的调查，每100个失地农户中有7个60岁以上的老人，老龄化的趋势十分明显。老龄化速度加大了失地农民养老的需求，使失地农民的养老保障缺失矛盾进一步加深。根据浙江省人民政府研究室统计，在其调查的181人中，参加养老保险的34.36%????。浙江作为建立失地农民养老保险最早的地区之一，只有差不多1/3失地农民有养老保险，可见，失地农民的养老保险还没有完整建立起来，农民参保率也比较低。

3.浙江省失地农民养老保障制度的问题及缺陷

3.1缴费标准及费用的确定与计算缺乏科学性。

在大多数实行基本生活保障型制度的地区,缴费标准是参照城镇最低生活保障金发放标准来确定的,导致缴费标准普遍偏低,而且不能够适应失地农民市民化的生活水准需要。此外,缴费总额(账户所需资金额)的计算,普遍采用简单的静态计算法,即:缴费总额=缴费标准*12个月*缴费年限,其中,缴费年限是由当地平均寿命减去退休年龄计算的。在这一公式中,由于忽略或没有考虑许多影响因素,导致缴费总额的计算过于简单粗糙,其结果往往偏高,有失养老保障制度的科学性和合理性。

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3.2管理难度较大,监督机制缺乏。

从目前各地运作的情况看,存在以下的管理问题: (1)各县(市)根据上级的原则或政策框架制定更细的操作办法,导致在一个地级市内,乃至省内因操作办法细碎而出现五花八门现象,不便于统一管理和监督。(2)各县、市执行的办法不一,不利于跨地区流动人员的转保,或与流入地城市养老保险制度的衔接,从而不利于城乡一体社会保障制度的实现。(3)尽管资金都由各县级财政部门统一管理,但缺乏对资金运营及监督的明确规定。同时，“五部门”之间缺乏高层的协调、管理和监督的激励与约束机制，这为制度的正常运行和健康发展埋下了隐患。

3.3资金筹集机制不健全，存在空帐的隐患。

虽然各类型制度规定资金是从土地补偿费、安臵补助费和土地收益中一次性划拨或列支，表面上看似乎不存在失地农民不能按期缴费的问题，但更为严重的是，第一失地农民失地失业,收入没有保障,让其为未来养老缴费无疑是雪上加霜,即使从土地补偿安臵费中扣缴也显得过分,因为目前的补偿安臵费已经很低,农民连现期的生活都很困难,怎能心甘情愿接受扣缴保费的做法。第二集体缴费部分从土地补偿费中列支，存在与集体经济发展争资金的矛盾。第三，政府出资部分，大都从土地收益中列支，同样存在土地收益不能按期取得的问题，影响政府资金及时足额到账。以上三种情况都会导致失地农民养老保障金账户为空帐情况，如果不加以防范，将严重影响和制约该项制度的持续发展。

4完善浙江省失地农民养老保障制度的建议

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4.1总结实践经验，加强理论研究

任何一项切实可行的制度，如果没有坚实的理论来支撑，是很难持续健康地发展的。浙江省失地农民养老保障制度是一项史无前例的伟大创举，没有现成的理论可参考，没有成功的经验可借鉴，因而在实现探索中，许多具体且关键的问题还需要理论研究来突破和提升。第一，需加强有关概念的界定。从浙江省11个是制定的试行办法的命名看，“被征地农民”的概念，有几种不同的称谓：“被征地农民”（如湖州市）、“被征地人员”（如宁波市）、“征用土地农转非人员”（如杭州市）、“土地征用人员”（如嘉兴市）等。显然这一概念还需要进一步界定和统一，这样才有利于实践操作和统一管理。第二，对失地农民的养老保障制度的给付水平的确定，不能简单地参考某一种制度标准，如城市最低生活保障制度或事业保险制度，而应考虑和权衡多方面的因素。公平而又科学地确定失地农民的养老保障水平。第三，增强失地农民养老保障制度的保险理论属性，使农民交纳的保障费用科学合理，同时也可以增强该制度的规范性。

4.2改变观念，公平对待农民

根据浙江省11个市制定试行办法的原则和政策可以看出，造成失地农民养老保障制度给付水平低的现象源于制度设计者陷入了两点误区。误区一：认为农村经济发展水平低，农民收入少，农民的基本生活保障水平应与之相适应，因此给付水平应低一些。误区二：认为失地农民养老保障制度的给付水平如果确定得较高，会增加政府的财政负担。

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因此，将失地农民养老保障制度给付水平定位在城市最低生活保障制度的标准上。而城市最低生活保障制度是针对城市贫困线以下的少数人设计的。失地农民是城市化过程中产生的特殊群体，是一大批弱势群体，失地农民由于失去了土地这个生活支柱，尤其是年龄偏大、文化素质低的农民，很可能永久失业，未来每月几百元的保障金很难让其生活下去。农民失地也是为城市化发展做出牺牲，即使给政府增加负担，也可看做为城市化发展付出的成本。

4.3加强资金的管理监督机制

失地农民的养老保障资金管理十分重要,其重点应放在事前的风险防范上,提早加强监督机制的建设。一是尽可能地将资金的使用渠道及办法在制度中明确规定,增强透明度,加大社会监督的力度;二是明确监督主体及其监督职能,增强监督部门对资金监督的专业性、规范性和权威性;三是尽快建立和完善有关的社会保障法规体系,严格依法监管。除此之外,应明确和加强市级以上业务管理和监督机制的建设,强化现有的劳动和社会保障部门的管理与监督作用,确保失地农民养老保障制度的健康运行。

4.4完善土地补偿政策，建立保障资金的安全收缴机制

土地补偿费及安臵补助费的高低，直接决定失地农民养老保障水平的高低，因此，在土地征用过程中，必须在明确界定农民的土地产权的前提下，以土地的市场价格为基础，合理确定土地补偿和安臵补助费标准，处理和协调好农民、集体及政府之间的利益分配关系，建立科学的土地利益分配机制，确保农民的土地利用和生存权不受侵犯，从而可提

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高失地农民的养老保障总体水平。同时，土地补偿费及安臵补助费有时失地农民养老保障制度的主要资金来源，其能否及时足额到位，对该项制度的顺利、健康运行起着重要的作用。因而还需要政府调整和完善土地征用和补偿政策，加强土地补偿费的安全保障措施，杜绝征地中的“白条”现象，建立失地农民养老保障制度资金的安全收缴机制，尽可能地避免资金空帐现象的发生。

结语

在现代工业化和城市化进程中，一部分农民失去部分或全部承包经营土地是历史发展的必然。因此，从某种意义上说，农民是我国工业化和城市化的重要参与者和促进者，为城市化水平的提高做出了重要贡献，他们理应成为城市化的受益者。然而由于国家征地拆迁补偿安臵政策的滞后性，失地农民的养老保障权益得不到有效保证，已经成为现阶段影响和谐社会建设和新农村建设的重大不稳定因素。对此问题，理论界虽然做了大量研究但还没有形成体系，政府也没有提出一个行之有效的解决办法。为此，本文在总结国内外失地农民养老保障权益经验基础上，阐述了浙江省失地农民养老保障的现状、存在问题及限制因素，提出了构建适合浙江的失地农民养老保障制度措施。由于本人学识水平以及研究条件的限制，本文的分析主要基于统计资料和其他一些文献的调查数据，没有收集到最新的统计资料，在一定程度上影响了论述的说服力，还有待于进一步研究和逐步完善。

我们相信，只要党和政府以及社会各界重视失地农民群体的养老保

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险问题，针对不断出现的新情况、新问题，做到一切从实际出发、一切从人民利益出发，坚持以人为本，落实全面、协调、可持续的科学发展观，失地农民养老保险问题就一定能够得到妥善解决，城乡一体化的社会保障目标在不久的将来就一定能够实现。

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