贫困救助

第六章 贫困救助 学习要点：

1、贫困救助的主要内容 2、最低生活保障制度 3、廉租房制度 4、医疗救助 5、农村五保制度 第一节 概述 一、贫困救助的概念

贫困救助是针对社会低收入群体的社会救助，主要以家庭为单位进行救助，目的是解除贫困者的生存危机，确保其维持起码的生活条件。

二、基本原则 1、保障生活权的原则 2、普遍性原则

3、以贫困线为标准的原则 4、维护个人尊严的原则 三、贫困救助的主要内容 （一）最低生活保障 （二）住房救助 （三）医疗救助 （四）教育救助 （五）流浪乞讨人员救助

第二节 城乡最低生活保障制度

一、城乡最低生活保障制度建设背景

新中国成立后，我国逐步形成了与计划经济体制相配套的城乡二元的社会保障制度框架。在城镇，以劳动力的充分就业为基础，将广大职工、干部及其家属的生、老、病、死都和单位及政府相关联；在农村，随着农业合作化层次的逐渐

提高，特别是1958年建立人民公社制度后，集体保障、土地保障、家庭保障构筑起农村社员的保障网。还有少量的漏网成员主要是无劳动能力、无生活来源、无法定抚养人、增养人或扶养人的“三无人员”，在城市主要由社会福利院集中供养或接受政府定时定量救济，在农村则由集体供养．吃“五保”。因此，新中国的传统救济对象是非常有限的，这项制度的重要性也就无从谈起。

改革开放后，作为世界上最大的发展中国家，中国的贫困问题引起了国内国际的普遍关注。在整个20世纪80年代，中国社会救济制度改革的重点主要在农村。通过有计划的反贫困工作，我国农村的绝对贫困人口从1978年的2．5亿(人均年收入不足100元为贫困线)，降至1985年的1．25亿(200元／年·人均)，再减到1993年的8000万(400元／年·人均)。中国农村的扶贫开发，无

论衣实践成效上．还是在理论研究和方法创新上都有着重要的意义，并为城市社会救济制度的改革进行了有益的探索。

步入20世纪90年代后，我国经济体制改革以社会主义市场经济为取向，城镇国有、集体企业改革渐次深化，加上经济全球化和亚洲金融风暴等的影响，引发了城市社会一系列经济和社会矛盾。首当其冲的是遍及中国城镇的来势猛、规模大的下岗和失业洪水。失业或大幅削减收入，致使下岗失业人员的生活陷入了困境。

第二是1990年后开始的我国以市场为取向的物价体系调整，引发了1993-1996连续4年的高通货膨胀，城市居民的生活面临了极大的压力。

第三是城镇职工的单位保险尚未转向社会保险，许多职工相应的养老、医疗等保障待遇难以兑现。部分国有企业因生产经营不善而不得不减发乃至停发在职职工工资，企业的离退休人员也因单位的不景气而无法正常领取养老金。

与城市贫困问题愈益突出相对应，我国传统社会救济制度的缺陷愈加明显，救济范围窄、救济标准低、救济经费严重不足。以1992年为例，当年得到国家定期定量救济的城镇困难者只有19万人．占城镇人口的比重为o．06％。“三无(无劳动能力、无工作单、无法定赠养人)”条件的限制使许多生活困难的城镇居民成为“(政府、单位、家庭)三不管”对象。即使得到救济，水平也低。1992年城镇困难户的定期定量救济经费总量是8740万元，救济对象人均月救济金额为38元，相当于当年城镇居民人均生活费收入的25％。而这时候，政府尚未考

虑进行相关制度的改革和创新，仍习惯性地采用运动式的临时补救措施——如在全国开展“社会帮困”活动、搞“送温暖”工程．等等。这些活动声势虽浩大，成本也不菲，但收效却甚微。1993年上海开始探索建立的城市居民最低生活保障制度拉开了中国城市社会救济制度改革的序幕。 二、城乡最低生活保障制度建设过程

第一阶段，1993年6月—1995年5月，试点阶段。1993年6月1日，上海市率先建立了城市居民的最低生活保障线制度，使全市2680位月人均收入不足120元的城市居民得到了救助，筑就了城市居民的第一道生活防线。到1995年上半年，已有上海、厦门、青岛、大连、福州州、广州等6个大中城市相继建立了城市居民的最低生活保障线制度。在这一阶段，这项制度的钥建和实施基本上是各城市地方政府的自发行为。

第二阶段，1995年5月—1997年8月，推广阶段。到1995年底，建立这项制度的城市发展到12个。1997年5月，全国已行206个城市建立了这项制度，约占全国建制市的1／3。在这一阶段，制度的创建和推行已经成为中央政府的一个职能部门——民政部门的有组织行为。

第三阶段，1997年8月—1999年底，普及阶段。1997年8月，国务院须发了《国务院关于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》，对进一步制定和落实城市居民最低生活保障制度作出了部署。1999年，民政部加大了督办力度，截止到当年9月底，全国668个城市和1638个县政府所在地的建制镇已经全部建立起居民最低生活保障制度。到10月底，最低生活保障对象增加到282万人，其中传统民政对象占21％，新增加的救助对象占79％。1999年l—10月，全国共支出最低生活保障金15亿元。无论在救助对象上还是保障资金方面．都比建立这项制度前的1992年增加了10多倍。

1999年10月1日国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》正式实施，标志着城市居民最低生活保障制度建设已初步完成。

与此同时，我国开始探索建立农村居民的最低生活保障制度。1995年，提出建立农村最低生活保障制度后，各地以省政府名义颁发了农村社会保障体系建设的文件或法规，部署开展这项工作，用以改革传统的农村社会救济制度。1997年起，有条件的地方逐渐建立农村居民最低生活保障制度。到1999年底，全国

农村有1935个县区市实行了农村“低保”，占全同2126个县的91％；保

障人口316．17万，占农业人口的0．34％；资金投入6．2亿元，其中国家预算安排3．24亿元。

第四阶段，2000年1月至今，扎实推进和救助体系逐渐完善阶段。2000年1月14日民政部发出《关于深入贯彻(城市居民最低生活保障条例)进一步规范完善城市居民最低生活保障制度的通知》。

二、最低生活保障制度的基本内容 （一）保障对象

《城镇最低生活保障条例》第二条规定： “持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利”。也就是说，享受城市居民最低生活保障待遇的条件主要有两个：一是非农户口，二是共同生活的家庭成员人均收入水平低于所在地城市居民的最低生活保障标准。具体说，主要有两类人群：一是无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、扶养人或抚养人的城市居民，即通常所说的“三无人员”，属传统意义上的救助对象；另一类是尚有一定收入的城市居民：包括领取失业保险金期间或期满仍未能重新就业，家庭人均收入低于所在地最低生活保障标准的居民；在职人员和下岗人员在领取工资或最低工资、基本生活费以及退休人员领取退休金后，其家庭人均收入仍低干最低生活保障标准的居民。这类人员都有一定的收入来源，但因收入较低或者家庭赡养或抚养系数 较高而负担较重，他们是市场经济条件下新增的保障对象。

(二)资金筹集

《条例》第五条规定： “城市居民最低生活保障所需资金，由地方人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目．专项管理，专款专用。国家鼓励社会组织和个人为城市居民最低生活保障提供捐赠、资助；所提供的捐赠资助，全部纳入当地城市居民最低生活保障资金。”从近年来各地的低保实践来看，中央和地方财政的投入是低保资金的主要来源，同时社会团体、非赢利组织通过募集善款、善物开办“慈善超市”等．给低保家庭提供了粮油衣被乃至大件家用电器等日常生活用品，给广大低保家庭带来了实惠．增加了福利。

（三）救助标准

《条例》第六条明确：“城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤(燃气)费用以及未成年人的义务教育费用确定。”城市居民最低生活保障制度实行地方各级人民政府负责制。城市居民最低生活保障标难．由所在地人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，民政、财政、统计、物价、审计、劳动保障和人事等部门各负其责，具体管理行政区域内的城市居民最低生活保障工作。就各地城市低保标推的制定而吉，一般是根据当地基本生活品物价水平，采取“菜篮子法”、“恩格尔系数法”等科学方法合理确定的。

三、农村“五保”供养工作

对农村“三无”人员实行“五保”施的一项基本的社会保障政策 （一）“五保”供养的由来

1953年，中央人民政府内务部制定了《农村灾荒救济粮款发放使用办法》，把无劳动能力、无依无靠的孤老残幼，定为一等救济户。1956年的《高级农业生产合作社示范章程》规定，农村合作社对于社内缺乏劳动力、生活没有依靠的老弱孤寡残疾社员，应当统一筹划，在生活上给予适当照顾．做到保吃、保穿、保烧(燃料)，年幼的保证受到教育和年老的保证死后安葬，简称“五保”，享受五保的农户便统称“五保户”。以后的“五保”又增加了保住和保医的内容。

1978年，在研究“五保”工作立法时，又把“五保”对象进一步界定为无法定扶养义务人，无劳动能力，无生活来源的老年村民，无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能人的，是农村五保供养的对象。

确定五保对象，应当内村民个人申请或者村民小组提名，经村民委员会民主评议后．在本村范围内公告。无重大异议的，由村民委员会将评议意见和相关材料报送乡、民族乡、镇人民政府审核。乡、民族乡、铁人民政府应当自收到评议意见之日起20日内提出审核意见，并将审核意见和有关材料报送县级人民政府民政部门审批。县级人民政府民政部门应当自收到审核意见和有关材料之日起20日内作出审批决定。对批准给予农村五保供养待遇的．发给《农村五保供养证书》；对不符合条件不予批准的，应当书面说明理由。

(二)五保供养的内容、水平

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