公共政策学笔记

第一讲 公共政策概述 公共政策的内涵

1、对公共政策概念的探讨 （1）哈罗德·拉斯韦尔、亚伯拉罕·卡普兰

公共政策是一项含有目标、价值与策略的大型计划。 （2）戴维·伊斯顿

公共政策就是对全社会的价值作权威的分配。 （3）托马斯·戴伊

公共政策是关于政府所为和所不为所有内容。 （4）詹姆斯·安德森

公共政策是政府的一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者为处理某一问题或事物采取的。 （二）公共政策含义

公共政策是国家机构及公共团体为了实现特定的公共目的，对社会价值进行合理配置的决定与实施过程。

3、公共政策的主要表现形式

行动方案、方针、原则、策略、措施、计划、行为规范 4、公共政策的特征 公共性 价值性 权威性 动态性

? 5、公共政策（具体政策）的分类 ? ①侧重于政治学科的公共政策

? 国家安全政策、外交政策、选举政策、权利保障政策等 ? ②侧重于经济学科的公共政策

? 能源政策、税收政策、产业政策、金融政策 ? ③侧重于社会学科的公共政策

? 社会保障政策、教育政策、人口政策、妇女儿童政策、卫生政策等 ? ④侧重于市政和区域规划学科的公共政策

? 土地政策、交通政策、住房政策、环境保护政策、公共通讯政策等 ? ⑤侧重于自然科学和工程技术的公共政策

? 科技开发政策、科技推广应用政策、技术改造政策、质量认证政策等 ? 6、公共政策的功能 ? 目标导向功能 ? 法律规制功能 ? 利益协调功能 ? 政治象征功能 ? 社会发展功能 （二）公共政策的发展

? 消极政策→→→积极政策 ? 经验政策→→→规范政策

? 单一型政策→→→综合型政策

（一）公共政策学产生的根源 1、行为主义的盛行 2、社会问题的增多 3、政策替代的文化

（二）公共政策学发展的背景

首先，在全球化和现代化的推动下，产生了越来越多的复杂的国内和国际问题，公共政策也面临越来越多的挑战。

? 其次，市场经济的纵深发展和世界改革浪潮的推动，公共政策的功能和作用愈加凸

现。

? 再次，现代科学技术的迅猛发展，自然科学、技术科学和社会科学及其产业的交叉

科学、边缘科学、横断科学和综合性科学极大地推动公共政策学的发展。 ? 最后，思想库或智囊团的成熟也是促进公共政策科学发展的重要因素。 ? 1、创建时期 20世纪50年代 ?

? 2、形成时期 20世纪70年代 ?

? 3、反思时期 20世纪80年代 ? 4、拓展时期 20世纪90年代 ?

公共政策系统

? 公共政策主体 ? 公共政策客体 ? 公共政策环境

? 一、公共政策主体的含义

? 1、主体：是指一个社会中具有自我意识机能与自觉能动性并从事认识和实践活动

的人。

? 2、公共政策主体：指直接或间接参与公共政策制定、实施、监控、评估过程的个

人、团体或组织。 ?

? 二、公共政策主体的分类

? 1、按主体数量分：个人、团体

? 2、是否具有公共权力：官方、非官方

? 3、按政策运行阶段：制定、执行、监控、评估 ? 4、按参与方式与程度：直接、间接

? 5、按法权序列：国家公共法权主体、社会政治法权主体、社会非法权主体 1 官方的政策活动者

立法机关 行政机关 司法机关 政党 2.非官方的政策活动者 一、 利益团体

利益团体是基于某种共同价值、共同利益、共同态度或者是某种职业和行业而形成的正式、非正式团体和群体等社会组织。其目的在于建立、维持、增进共同利益和共同态度所蕴含的行为模式；其职责是履行利益聚合功能，以保障或增进其成员的利益作为最高目标。

? １．利益团体影响政策制定的方式：

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? ⑴通过本团体在各种代表机构中的代表人物，就某个政策问题向政府陈述意见，提

出建议或提案；

? ⑵通过社会舆论表达本团体对某个问题的观点和见解，力图说服政府采纳；

? ⑶对社会规范价值重新加以界定；也可以用现有法规、制度上的规定表明自己的立

场。

? ⑷由一个团体单独或几个团体联合向政府施加某种压力。 二、公民(选民)

? 公民决定或影响政府公共决策的主要途径有： ? ⑴以国家主人或主权者的身份，对某些重大政策问题直接行使主权，如对宪法修订、

领导人的选举、基本国策或重要的地方性政策，采取直接投票的方式来加以决定； ? ⑵用间接或代议的方式，选出自己的代表者制订或修改并执行公共政策

? ⑶使用各种威胁性方式(如请愿、示威游行、罢工、罢课等)去反对某些政策，迫使

政府修改或废止这一政策，或表达制订新的政策的要求，迫使政府将问题提上议事日程；

? ⑷通过参加利益集团，借助团体的力量去影响政策制定； ? ⑸通过社会舆论或游说的方式提出政策诉求，影响政策导向； ? ⑹以个人的知识活动为政策制定者提供实证依据或理论指导；

? ⑺对政府通过并实施的政策采取合作或不合作的态度，以此影响政策结果。 三、大众传播媒介

? 大众传媒对政策制定的影响与作用：

? ⑴大众传媒能及时反映社会所发生的公共问题，同时，其传播的信息是经过层层加

工和筛选的，它建构的“第二现实”影响受众对问题内容及其性质的认知和态度，进而影响着政策议程的建立。

? ⑵由于大众传播的直接性、迅速性和广泛性，它能为政策制定创造良好的公众支持

的环境，从而扩大政策诉求群体，提高政策问题的认知程度。 ? ⑶大众传媒的“焦点效应”，可以形成强烈的政策舆论压力，促使决策系统接受来

自公众的愿望和要求，是实现决策科学化和民主化的重要载体 。

3. 现代政策研究组织 现代政策研究组织的类型

（１）官方思想库。 通常隶属于不同国家或地区的政府及其职能部门，带有明确的官方色彩，反映了政府一定的态度、立场和感兴趣的问题。

（２）半官方思想库 。政府通过资金上的援助或签订合同与这些思想库建立长期的、稳定的、密切的合作关系。

（３）民间思想库。民间思想库是由民间发起，得到基金会和企业资助，为国家机构及其长官服务的政策研究机构，它们具有选题自由、研究面宽、联系广泛、不受政治可行性的局限、能超脱政府及其职能部门之外的特点。

（４）跨国思想库。这是由世界各国科学家、经济学家、企业家、政策科学家组成的、以研究人类全球问题为主的思想库。

（１）提供政策建议，充当咨询参政机构； （２）提供学术思想，充当认识机构

（３）提供政策结果信息，充当评估机构；

（４）向政府输送官员和专家，充当人才交流、储备机构； （５）制造舆论、传播观点，充当宣传机构。 公共政策客体

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一、公共政策客体的类型

任何公共政策都是主体与客体的统一。

公共政策客体是指公共政策所要处理的问题和发挥作用时所指向的对象。

公共政策客体由社会公众围绕利益关系相互作用所形成的某种与“应有”和“规范”不相一致的状态子系统，它是一个立体结构，包括了政策所要改变的状态、政策直接作用的人与事、政策所要调节的公众利益三个层面的内容。

公共政策客体的第一个层面是公共政策的制定与实施所要改变的状态，这种政策客体就是作为政策问题的社会公共问题。并不是所有的社会问题都是公共政策客体，只有那些列入政府议事日程、涉及到社会上相当多人的利益的社会问题才是公共政策客体。

公共政策问题的分类：

1、以政策问题的性质与内容为标准：政治问题、经济问题、文化问题、社会问题 2、以政策问题在社会经济中的功能为标准：初次分配问题、再分配问题（社会转移分配问题）

3、以问题的直观性、熟悉程度、决策目标的明确性、所需信息的完备性为标准：结构良好问题、结构不良问题

公共政策客体的第二个层面是公共政策执行中所要直接作用的对象，这种政策客体主要是处在社会不同层次、不同范围内的应由具体政策来规范、制约的社会成员与社会事件。

人们一般将政策所要规范、制约的社会成员称为政策的标的群体或目标团体；将政策所要直接作用的社会事件或社会现象称为政策的标的物。

公共政策客体的第三个层面是公共政策所要解决的核心问题即人们之间的利益矛盾。政策所要调整和规范的是人与人之间的利益关系。个人与群体由于在社会生产和生活中所处的地位不同、社会分工的不同，因而必定会产生出不同层次、不同性质的利益要求。

这些不同的利益要求经过相互影响、交流、碰撞、摩擦，就会产生现实的利益矛盾，这种利益矛盾可能发生在个人与个人之间，也可能发生在个人与群体之间，还可能发生在这部分群体与那部分群体之间，甚至可能发生在政府与公众之间。 二、公共政策客体的构成

公共政策客体包括两个方面：公共政策问题与目标群体。制定与执行政策就是要改变政策客体系统的现有状态，或是将政策客体的现有状态向人们期望的符合社会发展目标的理想状态转变。

公共政策客体中人的方面的因素构成了政策的目标群体。它是公共政策直接作用与影响的公众群体。

政策目标群体系统中既存在具有相同利益的个人组合的统计群体，它不是一种实体性存在，只具有统计上的意义；也存在由于利益相同而产生出来的相互联系的临时性团体，这是一种实体性群体；另外还有组织严密的利益集团。 目标群体的分类

1、以目标群体的数量和区域范围为标准：全体社会成员、区域社会成员、特殊社会成员

2、以公共政策对目标群体的利益影响为标准：受益群体、受损群体

3、以政策客体对政策内容的态度为标准：顺应型客体、抵触型客体、观望型客体 在对公共政策的目标群体进行分析时，主要是考察这种群体的规模即人数在人口中的比例；群体本身的组织程度；群体结构的稳定程度；对实施中的政策的支持与满

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意程度。

政策目标群体中的统计群体凝聚力不强，处于分散状态。 政策目标群体中的临时性团体虽有一定的组织性，但不稳定。

只有政策目标群体中的利益集团组织性最高，对政策运行产生的制约能力也最强。 政策目标群体系统中的成员对政策的态度有三种情况。一种情况是目标群体中的成员倾向于接受政策；一种情况是目标群体中的成员对政策不满，抵制政策；还有一种是观望。对于具体政策来说，政策目标群体系统中对政策满意、接受与不满意、不接受的比例是不同的。

具体政策的政策目标群体系统中的成员，他们对政策的态度在政策运行的不同阶段可能是不一样的。

有些公众在政策刚公布时，由于对政策目标不了解，或受到传媒的误导而对政策持反对态度，而当政策实施时，他们可能从政策执行中得到实际利益又转而支持政策。也会出现相反的情况，即一部分公众开始时对政策表示，而后来又对政策表示怀疑和反对。

目标群体接受和服从某一项公共政策的原因？ 目标群体接受和服从某一项政策的原因： 1、政治社会化的影响

所谓政治社会化是指人们在社会化的过程中，政治观念的树立(对国家、政党、制度、权威、意识形态、权利义务的认识)和政治行为模式的形成(遵纪守法，拥护社会制度等)。

任何国家都会设法通过家庭、教育、传媒等渠道促成人们的政治社会化。如果这一过程较为成功的话，社会成员就会逐渐树立起支持现行社会制度的观念，能够体谅公共政策中的一些无奈之举。

2、传统思想观念和行为习惯的制约

政策往往会对目标群体思想和行为的改变提出一定的要求，其变化幅度的大小在很大程度上影响目标群体对政策的接受和服从。因而，在政策制定中必须考虑习惯的因素，掌握改变的幅度，如果能采取渐进方式就最好别搞激进变革。 3、对政策形式合理与实质合理的看法

政策不仅需要实质合理，更需要形式合理，二者相辅相成。如果政策制定不符合法定的程序或违背法律原则，其被目标群体接受的可能性就会大大降低。 4、对成本收益的权衡

目标群体对某项政策的态度在很大程度上取决于其对利益得失的判断。因而，目标群体的利益得失是制度激励的关键，必须引起政策制定者和执行者的高度重视。

5、对大局或整体的考虑

虽然人是“经济人”，但也是“社会人”，他们不仅会从成本和收益角度考虑问题，而且还会从整体和大局角度进行判断。

6、避免受到惩罚

公共政策的权威性是不争的事实。如果没有一定的惩罚措施，一部分人很可能就会去做违背政策的事情。因而有时候人们会因为畏惧惩罚而接受和遵从政策。当然，处罚只是手段而不是目的，为处罚而惩罚实际上就是权力的滥用。

7、环境条件的变化

政策在实施过程中会产生“振动效应”。随着时间的推移和客观条件的改变，人们的主观认识也会产生这样那样的变化。因而，没有一劳永逸的政策。

? 一、公共政策主客体利益的平衡

? 公共政策的实质是对社会价值的分配,政策主体作为政策的制定者和执行人,决定着

利益分配的格局。

? 公共政策的目标是保证公共利益的最大化,但公共利益既包括政策客体的利益,也涉

及政策主体自身的利益。作为理性经济人,政策主体在政策制定和执行中事实存在着利益驱动,在政策活动中也进行着成本和收益预期,同样追求成本最低、利益最大的结果,这种主观价值倾向性使得主体的价值中立原则难以实现。而公共政策本身可以是公开的书面的规范性文件,也可以是隐而不揭的内部非公开的行为,如公务员工资调整政策，这种不公开性为主体自利提供了可能。

二、公共政策环境

? （一）公共政策环境因素 ? 地理资源和经济环境因素

? 政治和法治环境因素(制度因素) ? 社会文化环境因素 ? 全球与国际环境因素

? A公共政策的经济环境要素是指制定与实施某一项具体政策时，可能面对的和能够

加以利用的总的经济状态。它包括整个世界经济的格局与运行状态，一国或一个地区经济体制、经济结构、经济发展速度、经济总量的总和。

? 具体地说，政策主体必须时刻关心下列的经济因素：世界经济的格局，世界金融、

贸易、投资体制与状态，一国或一个地区的经济体制，产业政策与产业结构状况，货币政策、金融机构及其监管机制，贸易体制与已有的政策，消费品市场与生产要素市场的供求状况，既定的税收政策与财政状况，个人收入分配的差距程度与地区发展的不平衡程度，个人消费的水平与特征，等等。

政治和法治环境因素

? 公共政策的政治环境因素是指制定与实施具体的政策时，可能面对的总的政治状

态，它是一国或一个地区政治体制、政治结构、政治关系的总和。

? 主要包括基本的政治制度，党政关系状况、政党制度、执政党的权威与作风，阶级

与阶层的结构与分化，利益集团的构成与活动状况，政府的结构、功能与效能，政治稳定程度，政治民主化进程与状况，等等。

? 在认识公共政策的政治环境因素时，还应考虑国防环境因素，它是指制定与实施公

共政策时所依赖的军事、国防状态。

? 主要包括军事机构和军队在社会生活中的地位，军事设施与装备的技术水平与实战

性能，军费开支在国民生产总值中所占比例，军队在应付外在敌对势力的突发性入侵时的应变能力等等。

? 政策主体在制定和实施某项政策，特别是带有政治敏感性的政策时，尤其要重视把

握政策的政治环境因素，没有政治可行性的政策，不但制定不出来，即使制定了，也无法贯彻落实。

? 公共政策的法治环境因素是指在制定与实施具体的公共政策时，可能遇到的一国或

一个地区的总的法治状态，它是一国或一个地区法律体系、法律机构、执法状况与社会治安的总和。

? 主要包括宪法与法律体系，立法机构与立法程序，司法机构与司法独立程度，审判

责任制度，社会治安水平，等等。

? 法治环境因素不仅为政策的制定和执行提供保障，而且，政策的合法性首先需要有

完善的法治体系来保证。

社会文化环境因素

? 公共政策的社会环境是指制定和实施具体政策时，可能面对的总的社会状况，它是

社会人口、群体、职业、规范等等的总和。

? 主要包括社会人口的规模、性别与年龄比例、地区和民族分布、人口增长率、人口

政策，社会职业构成与就业政策、劳动保护与失业救济，社会福利与保障体系，社会问题与社会越轨现象，社会人伦关系、道德风尚、传统习惯、民族心理、价值取向，等等。

? 公共政策的文化环境是指制定与实施具体政策时，可能会面临的总的文化状况，它

是一国或一个地区教育、科技、道德等等的总和。

? 主要包括社会的教育体制、教育机构、教育政策、国民义务教育的范围与年限、接

受高等教育的人数在总人口中的比例、职业培训体系、人口素质与人力资源状况，国家知识创新体系、科技体制、科研机构、科技政策、科技人才储备、专利数量、科研成果推广应用开发的机制、科技普及程度，文化设施、文化团体、文化市场及其管理，社会道德风尚、精神风貌，等等。 ?

? 经济环境因素对公共政策的影响

? 首先，经济环境因素是制定、实施公共政策的基本出发点。

? 公共政策的制定与实施涉及到资源的配置问题。任何一个社会的政府都只能对社会

资源的存量加以合理配置，而绝不可能进行超量配置。同时，公共政策对资源的配置又必须在既定的经济制度和体制框架内进行，离开了一定的经济结构、制度和体制去制定和实施某种公共政策，必然要引起经济制度、体制的反弹。因此，资源的分布与既定的存量、既成的经济制度和体制乃是公共政策过程的基础。 ? 其次，经济环境因素是公共政策过程运行的必要条件。

? 公共政策的制定、执行和评估都要耗费一定人力、物力和财力，并需要一定的经济

制度作为支撑。这些就构成了政策过程的成本。因此，要使公共政策过程正常运行，就需要一定的资源和经济条件。资源的多少和经济条件的好坏对公共政策的质量和运行状况具有较大的影响。

? 第三，经济环境因素会影响公共政策的经济目标和方向。

? 现代公共政策体系中占主导地位的是政府的经济政策。政府不可能仅仅凭自己的主

观愿望去制定和推行某些政策。不同国家的政府，一个国家不同地区、不同层次的政府，只能依据本国、本地的资源状况、经济情况来制定和推行适当的公共政策，现实的状况，实际的经济制度、结构制约着公共政策的经济目标与方向。

政治环境因素对公共政策的影响

? 首先，政治环境因素决定着公共政策的政治性。 ? 其次，政治环境因素决定着公共政策的民主化程度。 ? 第三，政治环境因素决定着公共政策合法化程度。

? 一国政治生活中最根本的方面是不同阶级、阶层、政党、利益群体与国家公共权力

的关系。当公共权力掌握在占社会人口绝大多数的阶级、政党和利益群体手中时，公共政策所要维护的就是绝大多数公众的利益；反过来，国家政权掌握在占人口少数的阶级、政党、利益群体手中时，公共政策只能为社会公众中的少数人服务。 ? 政治生活的核心问题是政治制度的民主化。在一个专制社会中，政策的制定与实施

完全是由少数官僚与政客操纵的，公共政策不是实现社会公正、自由的途径，而是成为维护少数特权阶层利益的工具。只有实现了政治生活的民主化，公众能够参与决策，公共政策才会成为增进社会民主的有效手段。

社会文化环境因素对公共政策的影响

首先，社会文化环境因素决定公共政策运行的智力条件。

其次，社会文化环境因素影响公共政策运行的伦理、心理条件。 全球和国际环境因素对公共政策的影响

? 首先，全球和国际环境因素影响着公共政策的价值选择。 ? 其次，全球和国际环境因素影响着公共政策的目标选择。 ? 第三，全球和国际环境影响着公共政策的途径选择。 ? （二）公共政策环境的特征 ? 环境的多样性与归类性的统一 ? 环境的连动性与定向性的统一 ? 环境的确定性与变动性的统一 ? 环境的常规性与突发性的统一 三、公共政策与公共政策环境的关系

? 1、公共政策是随着社会的发展由环境的需要而产生的；

? 2、公共政策必须适应政策环境，有什么样的政策环境就应该有什么样的公共政策； ? 3、政策环境的发展变化必然导致公共政策的发展变化；（社会变迁）

? 4、公共政策也不是完全消极被动的，它对政策环境也有一定的能动作用。

一、公共决策体制的构成因素

１、公共决策体制就是决策权力的分配、决策的程序、规则和方式的总和。 ２、公共决策体制的主要构成因素：

（１）决策权力。权力指影响他人的能力 。

（２）决策程序。指由前后相继的步骤、环节与活动所构成的决策形成过程。 （３）决策规则和方式。即政策形成所遵循的原则和采取的投票方式。 二、公共决策体制的结构 １.纵向结构

各级决策组织之间构成领导与被领导的主从关系，这个排列组合方式便是决策体制的纵向结构。

管理层次与管理幅度的变化决定着决策体制“形状”的变化。管理层次多而管理幅度小，其纵向结构就呈尖型形态；管理层次少而管理幅度大，其纵向结构就呈扁型形态。 ２.横向结构

同级政策组织之间，构成平等合作与协商关系，这种排列组合方式便是决策体制的横向结构。横向结构中的决策组织间不存在领导与被领导的隶属关系，而是一种平等并列的关系。

横向结构中的决策组织按决策权范围或功能来划分。

? 随着社会化大生产的发展，政治体制改革下我国的公共决策体制在其结构上也进行

了一定的调整，其变化及趋势主要表现在：

? （1）在横向结构上， 一方面越来越趋向于决策与执行的相对分离。另一方面，在

“谋”与“断”的分工中，作为“谋”的信息咨询部门和政策分析部门越来越受到重视。同时，这种作为“谋”的信息咨询部门和政策分析部门将越来越独立于“断”的决策部门而将更大地发挥其作用。

? （2）在纵向结构上，分权成为体制改革的又一重要趋向。在市场化条件下，中央

将在一定权限内给予地方更多的自主权，以使地方因地制宜对本地区进行管理。中央将加强宏观政策的制定以提高宏观调控能力，在此基础上，地方获得更多的决策权。值得一提的是，在这一过程中，针对我国的改革现实，中央的权威不应削弱而应加强。分权的趋势使得上级部门的管理层次相对减小而管理幅度相对增大。因此，我国以往公共决策体制的尖型纵向结构将在一定程度上向扁型的纵向结构发展。 ? 1．决策权力是决策体制中最重要的因素之一。

? 决策过程可以看作是人们相互间进行“权力角逐”的过程。行为者使用各种争

论、政策为手段，维持和扩张自己的权力、影响力的过程。 ? ?

? 2．决策权力角逐的中心问题是利益。

? （１）公共决策权力的产生和维护以利益关系为基础。

? （２）公共决策权力的运行实质上就是各种利益相互博弈的过程。 ? （３）公共决策权力体制因利益关系的改变而改变。 ? §3. 现代公共决策方式 ? 一、全体一致规则

? 1．内涵：是指所有投票人都对某项公共选择的方案投赞成票，一致同意的规则。 ? 2．特征：

? （１）一票否决。决策人形式上都平等地享有决策权，任何一个否决行动都对决策

方案能否最终通过具有决定性的意义。

? （２） “帕累托最优”。全体一致性规则肯定导向达到“帕累托最优”，所有决策人

都能用自己的投票行为而获益，或者可以说，决策人中至少没有人因此而利益受损。 ?

一、全体一致规则

? 3．优劣：

? 优点：导向“帕累托最优” 。 ? 缺点：

? （１）决策成本过高。 ? （２）鼓励“策略行为”。 ①讨价还价。 ②弃权。 二、多数规则 3．特征：

（１）决策效率高。决策过程中无需人人都投赞成票，只要有超过半数的赞成票，决策方案就能通过。

（２）“少数服从多数”。多数规则要求公共行动方案对全体参与者都具有强制性，即占少数的反对者必须服从占多数的支持者所作出的决策，这也就是“少数服从多数”。

? ４．缺陷： ? （1）“多数剥削少数”

? （2）决策结果未必可靠（循环） ? （3）存在“投票悖论” 投票悖论

? 在对过半数规则研究的过程中，学者们发现了一个非常重要的现象，即采用过半数

规则时，投票过程的次序至关重要，不同的次序会产生不同的选择结果，各种政策方案，都有可能被通过，这种现象叫做“循环”（cycling）或投票悖论(the Paradox of Voting)。

? 投票悖论：在只存在两个备选方案时，多数票规则是有效的；而当面对三个或更多

个的备选方案时，多数票规则便会显得不那么有效，通常会出现循环投票现象。即，在多数票规则下，可能没有稳定一致的均衡结果，而是在各种选择中循环。这种现象被称作投票悖论或孔多塞悖论。

一、公共政策问题的定义

? 所谓公共政策问题，是指基于特定的社会问题，由政府列入政策议程并采取行动，

通过公共行为希望实现或解决的问题。 ? 1．社会客观现象或问题情境。 ? 2．对上述问题的察觉与认同。 ? 3．价值、利益与规范的冲突。 ? 4．团体的活动与力量。 ? 5．政府的必要行动。 二、公共政策问题的特征

? 1．政策问题的关联性：不同领域的政策问题是相互关联着的。

? 2．政策问题的主观性 ：政策问题既与客观的社会现象有关，也与人们对这种现象

的认识和选择有关。

? 3．政策问题的人为性：政策问题是人类主观判断的产物，它不能脱离那些试图界

定该问题的利害关系人。

? 4．政策问题的动态性：政策问题的发生和发展有一个逐渐形成的过程。随着社会

环境的变化，其界定和解决也处于不断变化之中。

一、政策议程的种类

科布和爱尔德区分了两种基本的议程，即系统议程和政府（正式）议程。

1．系统议程：由那些被政治社区的成员普遍认为值得公众注意，并由与现存政府权威中的立法范围内的事务相关的一切问题组成。

（1）该问题必须在社会上广泛流传并受到广泛注意，或者至少也必须为公众所感觉。 （2）大多数人都认为有采取行动的必要。

（3）公众普遍认为，这个问题是某个政府机关权限范围内的事务，而且应当给予适当的关注

? 2．政府议程：由那些引起公共官员密切而又积极关注的问题组成的。政府议程是行

动的程序，是决策机关和人员对有关问题，依照特定程序予以解决的实际活动过程。 ? （１）旧的事项：以某种常规的形式出现在政策议程上的事项。

? （２）新的事项：由于特定的情景和事件而产生的，也可能因社会上越来越多的人

要求政府对某些问题采取行动引起的。 ? 3．两种议程的区别

? （１）系统议程和政府议程是政策议程的两个不同阶段。

? （２）系统议程一般由一些较抽象的项目所组成，其概念和范围都很模糊，仅是发

现问题，提出问题，它可以不提出政策方案或解决办法。 ? （３）政府议程比系统议程特定而且具体，它是对政策问题进行界定或陈述的阶段。

问题经过一定的描述，为决策系统正式接受，并采取具体方案试图解决的时候，系统议程就转入政府议程。

一、方案规划的含义

所谓方案规划，指的是对政策问题的分析研究并提出相应的解决办法或方案的活动过程，它包括问题界定、目标确立、方案设计、后果预测、方案抉择五个环节。 1.方案规划的目的是为了解决既定的政策问题； 2.方案规划的基本内容是方案设计和方案择优；

3.方案规划既是一种研究的活动，又是一种政治行为。

公共政策执行

●政策执行的涵义与作用

1.涵义:政策执行是在政策制定完成之后，将政策所规定的内容变为现实的过程，是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。

? 2.作用:

? ⑴确保政策目标的实现 ? ⑵检验政策的成效

? ⑶为后继政策制定提供重要依据

●政策执行研究的途径与理论 1．“自上而下” 途径

也被称为“以政策为中心的途径”或“政策制定者透视”途径。这种途径假定，政策是由上层规划或制定的，然后，它们被翻译或具体化为各种指示，以便由下层的行政官员或职员执行。这种途径关注的焦点是政策制定者，要考察他们做什么以及如何将政策付之于实践而生效。 2．“自下而上” 途径

“自下而上”途径以组织中的个人（即参与政策过程的所有行动者）作为出发点，政策链条中的较低及最低层次被当作政策执行的基础；它强调政策或项目的成功与否依赖于参与执行项目的行动者的承诺与技巧。 四、政策执行的种种理论

1．行动理论：政策执行被视为对某项公共政策所要采取的广泛行动；

2．组织理论：强调组织在政策执行中的地位，认为只有了解组织是怎样工作的，才能理解所要执行的政策以及它在执行中是如何被调整和塑造的；

3．因果理论：将政策看作一种假设，将政策执行看作是引导人们达到目的地的地图，关心政策过程中的因果关系；

4．管理理论：强调政策执行是一个管理过程；

5．交易理论：认为政策执行是一个政治上讨价还价的过程；

6．系统理论：将政策执行理解为政策行动者与环境的相互作用；

7．演化理论：主张在政策执行中重新设计目标和修改方案，政策的制定与执行是一个演化的过程。

●政策执行过程的环节与手段 一、政策执行过程的环节 1．政策宣传

政策宣传是政策执行过程的起始环节和一项重要的功能活动。政策执行活动是由许多人员一起协作完成的。要使政策得到有效执行，必须首先统一人们的思想认识。政策宣传就是统一人们思想认识的一个有效手段。

? 2．政策分解

政策分解就是通常所说的制定计划。要使政策执行顺利进行，就必须在政策基本原则指导之下，对总体目标进行分解，编制出政策执行活动的“线路图”，明确工作任务指向，使执行活动有条不紊地进行。 ⑴客观性原则 ⑵适应性原则 ⑶全面性原则 ⑷一致性原则

? 3．物质准备

物质准备是保证政策执行顺利进行的经济基础，是必不可少的环节。物质准备主要是指必需的财力（经费）和必要的物力（设备）两方面的准备。 4．组织准备

组织准备工作是政策具体贯彻落实的保障机制。 ⑴确定政策执行机构

⑵配备胜任称职的领导者和一般的政策执行人员 ⑶制定必要的管理法规制度 ①目标责任制 ②检查监督制度 ③奖励惩罚制度

? 5．政策实验

政策实验既可以验证政策，如发现偏差，及时反馈信息，修改和完善政策，又可以从中取得带有普遍指导意义的东西，如实施的方法、步骤、注意事项等，为政策的全面实施取得经验。

政策实验的步骤： ⑴选择实验对象 ⑵设计实验方案 ⑶总结实验结果

? 6．全面实施

政策的全面实施是政策实施过程中操作性、程序性最强、涉及面最具体、最广泛的一个环节。全面实施政策要求严格遵循政策执行的基本原则，充分发挥政策执行的功能要素，以保证政策目标的圆满实现。 7．协调与监控

政策的协调与监控贯穿于政策实施全过程。协调做好了，才能使执行人员及其他有关人员做到思想观念上的认识统一和行动上的一致。 监控是政策实施过程的保障环节。必须对整个实施过程加强监控，以保证政策的全面贯彻和落实。

政策执行手段是指政策执行机关及其执行者为完成一定政策任务，达到一定政策目标，而采取的各种措施和方法。

二、政策执行的手段 1．行政手段

行政手段是指依靠行政组织的权威，采用行政命令、指示、规定及规章制度等行政方式，按照行政系统、行政层次和行政区划来实施政策的方法。行政手段有着权威性、强制性、对象的有限性和时效性三个显著的特点。

2．法律手段

法律手段是指通过各种法律、法令、法规、司法、仲裁工作，特别是通过行政立法和司法方式来调整政策执行活动中各种关系的方法。法律手段除了与行政手段一样具有权威性和强制性外，它还具有稳定性和规范性的特点。

? 3．经济手段

经济手段是指根据客观经济规律和物质利益原则，利用各种经济杠杆，调节政策执行过程中的各种不同经济利益之间的关系，以促进政策顺利实施的方法。经济手段运用价格、工资、利润、利息、税收、资金、罚款以及经济责任、经济合同等来组织、调节和影响政策执行者和政策对象活动。经济手段不同于行政手段和法律手段，它有间接性、有偿性和关联性三个特性。 4．思想诱导手段

思想诱导手段是一种以人为中心的人本主义管理方法，它通过运用非强制性手段，诱导政策执行者和政策对象自觉自愿地去贯彻执行政策，而不从事与政策相违背的活动。常用的思想诱导手段有：制造舆论，说服教育，协商对话，奖功罚过等。

●创造性执行政策（灵活变通）问题 一、原则性与灵活性相统一的要求 1.政策执行中的原则性

所谓政策执行中的原则性，是指执行政策必须遵循政策的精神实质，保证政策的统一性、严肃性和权威性，严格按照政策规定的要求去做，全面地、不折不扣地实现政策目标。

2.灵活性原则

所谓灵活性原则，是指在不违背政策原则精神和保持政策方向的前提下，坚持从实际出发，采取灵活多样的方式方法，因时因地制宜，使政策目标得到真正实现。 ⑴政策总是针对特定的问题，以时间和条件为转移； ⑵政策具有层次性；

⑶任何政策都需要逐步完善。 3.坚持原则性与灵活性相统一

在政策执行中坚持原则性与灵活性相统一的原则，就是要把政策的精神和实际情况相结合，既要创造性地实施政策，又要正确地把握政策的界限。灵活是在原则所允许的范围内的灵活，而不是违反政策的随心所欲。 1. 政策变通的涵义

在执行政策过程中，执行者要坚持稳定性与可变性相统一、原则性和灵活性相统一的原则，要善于变通，要根据不同时间、不同对象、不同地点、不同条件、不同需要

而变通政策，使执行的政策能适应实际情况，取得预期效果。 2．政策变通的形式：

（1）“求神似，去形似”； （2）“不求神似，只求形似”；

（3）“既不求神似，也不求形似”。 3. 如何做到正确、合理的政策变通

（１）了解上情。加强政策学习，领会精神实质，这是合理变通的前提条件。

（２）摸清下情。要深入调查研究，明了实际情况，这是合理政策变通的实践基础。

（３）上下情有机结合。坚持政策的原则性和灵活性相结合的原则，把政策的基本精神和实际情况相结合，这是政策变通的关键。

●“上有政策，下有对象”的表现、成因及治理 1．“上有政策，下有对策”现象的表现：

（1）“你有政策，我有对策”——替换性执行； （2）“曲解政策，为我所用”——选择性执行； （3）“软拖硬抗，拒不顺从”——象征性执行； （4）搞“土政策”——附加性执行。 2．“上有政策，下有对策”现象的成因: （１）中央利益与地方利益间的矛盾 （２）政策本身的缺陷

①有些政策缺乏科学性、不完整、不配套 ②政策多变

③政出多门，莫衷一是

（３）政策执行主体的本位主义和地方利益的驱使 （４）政策执行的监控不力

3．“上有政策，下有对策”的危害：

⑴“上有政策，下有对策”的分散主义倾向，成为中国政策执行有效性锐减的重要因素。 ⑵地方政府行为短期化，采取地方保护主义手段，实施地区经济封锁，人为割裂市场，阻碍全国统一市场的形成。

⑶中央政策权威性、严肃性受到自我利益、自我意识、自治权力日益增大的地方政府及其领导者的挑战，危及国家和民族的稳定和统一。 4．对“上有政策、下有对策”现象的治理：

（１）从制度上解决合理划分中央和地方事权的问题 ①宏观决策中央独统 ②微观决策地方自主

③中央和地方做到职责权相对应

④中央明确规定给地方一定幅度的政策执行自由度 （２）加强政策研究，建立科学合理的政策体系

（３）摆正局部和全局的关系，树立“全国一盘棋”思想 （４）加强监督，从严治政

●影响政策有效执行的因素 1．政策问题的特性：

（１）政策对象行为的特殊性 （２）政策对象人口数目的多寡 （３）政策对象行为的调适性 2．政策本身的因素： （1）政策的正确性

（2）政策的具体明确性 （3）政策的可行性

? 3．政策执行系统的外部因素 ： （1）政策目标团体的顺服程度 （2）政策执行的环境

? 4.政策执行系统的内部因素:

⑴政策执行的资源 ：人员、信息、设备、权威 ⑵政策执行的计划

①计划的合法性 ②计划的合理性 ③计划的共识性 ④计划的可行性

? ⑶ 政策执行组织的结构 ①标准作业程序 ②执行权责分散化 ⑷ 政策执行人员的态度 ⑸ 政策执行的沟通程度

①执行命令欠缺清晰性 ②执行命令欠缺一致性 公共政策评估 本章要点：

●政策评估的概念、类型与意义 ●政策评估的过程及步骤 ●政策评估的八种模式

●政策评估面临的困难以及推进政策评估事业的途径

? 2. 政策评估的定义：

? 依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率、效果及价值进行判断的一

种政治行为，目的在于取得有关这些方面的信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据。

二、政策评估的类型

1． 正式评估和非正式评估

⑴非正式评估：指对评估者、评估形式、评估内容没有严格规定，对评估的最后结论也不作严格的要求，人们根据自己掌握的情况对政策做出评鉴的评估。

⑵正式评估：指事先制定完整的评估方案，并严格按规定的程序和内容执行，并由确定的评估者进行的评估。它在政策评估中占据主导地位，其结论是政府部门考察政策的主要依据。

2．内部评估和外部评估

⑴内部评估：由行政机构内部的评估者所完成的评估。它可分为由操作人员自己实施的评估和由专职评估人员实施的评估。

⑵外部评估：由行政机构外的评估者所完成的评估。 3．事前评估、执行评估和事后评估

⑴事前评估：在政策执行之前进行的一种带有预测性质的评估。事前评估的内容包含三方面：对政策实施对象发展趋势的预测，政策可行性的评估, 对政策效果进行评估。 ⑵执行评估：对在执行过程中的政策实施情况的评估, 就是具体分析政策在实际执行过程中的情况，以确认政策是否得到严格地贯彻执行。

⑶事后评估：政策执行完成后对政策效果的评估，旨在鉴定人们执行的政策对所确认问题确定达到的解决程度和影响程度，辨识政策效果成因，以求通过优化政策运行机制的方式，强化和扩大政策效果的一种行为。它在政策执行完成以后发生，是最主要的一种评估方式。

三、政策评估的标准

? （1）生产力标准 ? （2）效益标准 ? （3）效率标准 ? （4）公正标准 ? （5）政策回应度 四、政策评估的意义

1．检验政策的效果、效益和效率的基本途径 2．决定政策修正、调整、继续或中止的重要依据 3．有效配置资源的基础

4．决策科学化、民主化的必由之路

2. 政策评估的八种模式

? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?

1．目标达成模式 内容：

（1）目标达成评价：结果与政策（项目）目标是否一致； （2）影响评价：结果是不是由政策（项目）所造成。 步骤：

（１）明确政策（项目）目标及它们的真正含义，并将它们按重要程度加以排序，再把它们转变成可以测量的客体；

（２）测定这些预定目标实际上可在多大程度上实现； （３）弄清楚政策（项目）促使或阻碍目标实现的程度。 优点：

（１）体现了民主

（２）提供客观的评估标准 （３）具有简单性 缺陷：

（１）忽略了成本

（２）在目标不清的情况下难以运用

? （３）不考虑意料之外的结果

? （４）忽视了公共政策制定中的隐秘议程的作用 ? （５）忽视实施过程

? 2．附带效果模式

? 关注非预期的、预料之外的政策效果。附带效果是指项目目标范围之外的影响，

与主要效果——政策制定者有意识地想要得到的主要实质性影响——相区别。附带效果模式的特征是以预定目标为评估基本的标准，但是又充分考虑到附带效果的存在。

? 3．无目标模式

? 无目标模式的“组织者”是结果——不管是计划内还是计划外的结果。评估者

的主要任务是全面观察政策实施，然后找出所有相关的结果，对结果的价值进行判断。

? 4．综合模式

? 该模式认为，评估不应只局限在已得到的结果上，而至少应包括执行，甚至还

包括计划。从系统论的观点看，公共政策可分为“投入”、“转换”和“产出”三个阶段。综合模式又在每个阶段中区分了描述和判断两个范畴。描述范畴又细分为意图和观察；判断则分成标准和判断。整个干预过程被分成了12个单元。 ?

? 5．顾客导向模式

? 顾客导向模式将政策干预对象的目标、期望、关心甚至需要作为评估的组织原

则和价值准则。顾客导向评估的核心是项目是否使顾客的关心、需要和期望得到满足。应用顾客导向评估的关键是定位政策（项目）的顾客，得出顾客对项目的看法。

? 6．利益相关者模式

? 利益相关者是指所有对政策（项目）的目标和执行感兴趣，并对其具有影响的团体和个人。应用利益相关者模式首先要找出卷入或对项目的出台、执行和结果感兴趣的主要团体和个人。 ?

? 7．经济模式

? （1）生产率模式：即产出与投入的比率。

? （2）效率模式：成本－利益分析和成本－效益分析。在成本－利益分析中，项目

的投入与产出都用货币单位测量；而在成本－效益分析中，投入用货币单位而产出则根据真实效果计算。

? 8．职业化模式

? 职业化模式指职业人员根据他自己的价值准则和执行的质量标准来评估其他

人员的执行情况。主要是同行评议，着力于对评估对象作一个全面的质量判断。职业化模式主要应用于公共生活中的一些目标较复杂、技术难度较大的领域。

三、政策失败原因的探索

（1）政策投入不够 （2）政策对象不配合

（3）政策在目标、内容、管理上彼此冲突 （4）解决某些问题的代价大于利益 （5）有些问题纷繁复杂，解决难度大 （6）外在因素的干扰 （7）政策超前

一、政策评估所面临的困难 1．政策评估的不确定性 2．政策效果的不确定性

3．政策资源的混合和政策行为的重叠

4．政策行动与环境改变之间的因果关系不易确定 5．评估信息和评估经费缺乏 6．有关机构和人员的抵制

二、我国政策评估的现状

? 1．评估者缺乏对政策评估的科学认识和认真态度

? 2．评估标准以价值判断为主，评估方法以定性分析为主 ? 3．缺乏独立的政策评估组织

? 4．评估对象以政策输出为主，忽视对政策影响的评估 ? 5．资料和评估经费的欠缺

? 6．公众未能广泛参与政策评估

三、推进我国政策评估工作的途径 1. 提高对评估工作及其意义的认识 2．政策评估制度化 3．建立独立的评估组织

4．明确政策目标、精选评估对象 5．建立政策评估信息系统

6．引入科学的评估理论、方法和技术

公共政策变迁

本章要点：

●政策调整内容与原则 ●政策终结的地位和作用 ●政策终结的种类与方式

●政策终结的障碍和终结的策略 ●政策周期的内涵与意义

●政策周期与经济发展周期的关系 ●政策变化的基本模式

1. 政策调整概念

政策调整是指在政策监督和控制所获得的有关政策系统运行（尤其是政策执行的效果）的反馈信息的基础上，对政策方案、方案与目标之间的关系等进行不断的修正、补充和发展，以便达成预期政策效果的一种政策行为。

2.政策调整的原因

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(1)政策问题的变化 (2)政策目标的变化 (3)政策环境的变化 (4)政策资源的变化 (5)政策缺陷的暴露 (6)政策负面作用加大 (7)主观认识的变化

3. 政策调整的内容

? ? ? ? ?

(1)政策目标的调整 (2)政策方案的调整 (3)执行措施的调整 (4)政策关系的调整

(5)政策主体和作用对象的调整

4.政策调整的原则

? (1)预设性原则 ? (2)程序性原则 ? (3)针对性原则

5．政策调整的程序

(1)获取反馈信息，即掌握由监控机构在政策监督和控制中所获得的关于政策系统运行尤其是政策执行结果方面的信息；

(2)依据反馈信息，对政策问题、目标和方案等进行认真的分析研究，以确立需要补充什

么、修正什么或完善哪些方面；

(3)进行实际的修正、调整、补充和完善工作，并将新的方案付之于实践。

政策终结

一、政策终结概述

定义： 政策决策者通过对政策进行慎重的评估后，采取必要的措施，以终止那些过时的、多余的、不必要的或无效的政策的一种行为。政策终结发生在政策评估之后，是人们主动进行的，是提高政策绩效的一种政策行为。

2. 政策终结的特征 （1）强制性。 （2）更替性。 （3）灵活性。

3．政策终结的实际意义

? （1）节省资源 ? （2）提高绩效 ? （3）避免僵化 ? （4）优化政策

4．导致政策终结的因素

? (1)决策者的价值取向 ? (2)政策环境 ? (3)政策资源

2．政策终结的类型

(１)功能的终结, 即终止由政策执行所带来的某种或某些服务；

(２)机构的终结, 伴随着政策终结进行的机构缩减或撤消，就是机构终结； (３)政策本身的终结；

(４)项目的终结，即政策的具体项目以及执行措施的终结。

3. 政策终结的方式

(１)政策废止，就是彻底结束旧的政策，完全取消其相关功能。

(２)政策替代，指的是新政策代替旧政策，但所面对的问题不变，所要满足的要求不变。 (3)政策合并，指的是旧政策虽然被终止了，但政策要实现的功能并没有取消，而是将其合并到其他的政策中去。

(4)政策分解，指的是将旧政策的内容按照一定的原则分解成几个部分，每个部分各自形成一项新政策。

(5)政策缩减，指的是采用渐进的方式对政策进行终结，以缓冲终结所带来的巨大冲击，逐步协调好各方关系，减少损失。

4、政策终结的障碍

1. 相关者的心理抵触 （１）政策受益者 （２）政策制定者 （３）政策执行者 2. 现存机构的持续性 （１）机构的惯性 （２）机构的生命力 （3）机构的动态适应性 3. 行政机关的联盟 4. 利益集团的阻碍 5. 程序上的复杂性 6. 社会舆论的压力 7. 高昂的成本

5、政策终结的策略

1. 重视说理工作，消除人们的抵触情绪。 2．公开政策评估结果，积极争取支持力量。

3. 旧政策终结与新政策出台并举，缓和政策终结的压力。 4．选择有利的终结时机和焦点。 ５．“力场分析”、不传播试探性信息与“闪电”策略 。 ６．正确处理政策终结与政策稳定、政策发展的相互关系。

4、政策终结的障碍

1. 相关者的心理抵触 （１）政策受益者 （２）政策制定者 （３）政策执行者 2. 现存机构的持续性 （１）机构的惯性 （２）机构的生命力 （3）机构的动态适应性 3. 行政机关的联盟 4. 利益集团的阻碍 5. 程序上的复杂性 6. 社会舆论的压力 7. 高昂的成本

5、政策终结的策略

1. 重视说理工作，消除人们的抵触情绪。 2．公开政策评估结果，积极争取支持力量。

3. 旧政策终结与新政策出台并举，缓和政策终结的压力。 4．选择有利的终结时机和焦点。 ５．“力场分析”、不传播试探性信息与“闪电”策略 。 ６．正确处理政策终结与政策稳定、政策发展的相互关系。

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/lof3.html