电子政务参考资料

参考资料

电子政务参考资料

论我国电子政务发展的策略 ........................................................................................................... 1

政府信息化建设探索 ....................................................................................................................... 7

中国电子政务发展研究报告 ......................................................................................................... 21

中国电子政务对策论 ..................................................................................................................... 28

中国电子政务分析 ......................................................................................................................... 35

电子政务工程建设初探 ................................................................................................................. 39

电子政务软件推动政府信息化进程 ............................................................................................. 42

论我国电子政务发展的策略

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周宏仁

在信息时代，就像管理信息系统是管理企业必备的手段一样、电子政务已成为治国不可或缺的工具。信息化使许多政府原来不可能做到的事情不仅可以做到，而且可以做得更快、更好，帮助政府实现对国家的有效管理。今天，无论经济与社会的发展或者国家安全的保障，都离不开电子政务的支持。

在经济和信息全球化快速发展的情况下，一个信息化的政府已经成为一个国家或地区在全球竞争中的一个竞争力要素，也是提升国家和地区全球竞争力，争得经济和社会发展“先机”的关键。

电子政务的发展对我国的经济和社会发展，特别是信息产业的发展将有着十分重要的影响。电子政务的发展还将对我国各行各业信息化的发展，包括电子商务和电子社区的发展，起着示范作用。

一、电子政务的业务模型和内涵

在任何一个社会中，与电子政务相关的行为主体主要有3个，即：政府、企（事）业单位、居民。因此，政府的业务活动也主要围绕着这3个行为主体展开，即包括政府与政府之间的互动；政府与企（事）业单位，尤其是与企业的互动；政府与居民的互动。在信息化的社会中，这3个行为主体构成了电子政务、电子商务和电子社区这3个信息化的主要领域。电子商务在经历了一个发展热潮之后，目前正在向一个新的、更扎实的阶段发展。电子社区将受到重视并且成为全球信息化的热点。而无论电子商务还是电子政务都需要电子社区的发展来进一步地推动。

政府与政府、政府与企（事）业、政府与居民之间的互动构成了下面5个不同的而又相互关联的领域。

1.政府对政府

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政府与政府之间的互动包括：首脑机关与中央和地方政府组成部门之间、中央政府与各级地区政府之间、政府的各个部门之间、政府与公务员和其他政府工作人员之间的互动。这个领域涉及的主要是政府内部的政务活动，包括国家和地区基础信息的采集、处理和利用，如人口信息、地理信息、资源信息等；政府之间各种业务流所需要采集和处理的信息，如计划管理、 经济管理、社会经济统计、公安、国防、国家安全等；政府之间的通信系统，包括各种紧急情况的通报、处理和通信系统；政府内部的各种管理信息系统，如财务管理、人事管理、公文管理、资产管理、档案管理等；各级政府的决策支持系统和执行信息系统；等等。

2.政府对企业

政府面向企业的活动主要包括政府向企、事业单位发布的各种方针、政策、法规、行政规定，即企、事业单位从事合法业务活动的环境。“政府对企业”的活动实质上是政府向企业提供的各种公共服务，如构造一个良好的投资和市场环境，维护公平的市场竞争秩序，协助企业特别是中小企业的发展，帮助企业进入国际市场和加入国际竞争，以及提供各种各样政府信息的服务等等。

3.政府对居民

政府对居民的活动实际上是政府面向居民所提供的服务。政府对居民的服务首先是信息服务，让居民知道政府的规定是什么，办事程序是什么，主管部门在哪里，以及各种关于社区公安和水、火、天灾等与公共安全有关的信息。出生、死亡的登记，迁徙和户口的管理，结婚、离婚登记，白行车执照、驾驶执照的办理，车辆的登记，以及各种证件的管理和防伪（如身份证、毕业证、工作证）等，也是政府面向居民服务的重要内容。政府对居民的服务还包括各公共部门如学校、医院、图书馆、公园等面向居民的服务。

4.企业对政府

企业面向政府的活动包括企业应向政府缴纳的各种税款，按政府要求应该填报的各种统计信息和报表，参加政府各项工程的竞、投标，向政府供应各种商品和服务，以及就政府如何创造良好的投资和经营环境、如何帮助企业发展等提出企业的意见、希望和建议，向政府申请可能提供的帮助等等。

5.居民对政府

居民对政府的活动除了包括个人应向政府缴纳的各种税款和费用、按政府要求应该填报的各种信息和表格、缴纳各种罚款等外，还要开辟居民参政、议政的渠道，使政府的各项工作不断得以改进和完善。政府需要利用这个渠道来了解民意，征求群众意见，以便更好地为人民服务。

当前，世界各国电子政务的发展就是围绕着上述5个方面展开的。其目标除了不断地改善政府、企业与居民3个行为主体之间的互动，使其更有效、更友好、更精简、更透明和更有效率外，更强调在电子政务的发展过程中对原有的政府结构以及政府业务活动组织的方式

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和方法等进行重要的、根本的改造，从而最终构造出一个信息时代的政府形态。

在电子政务的发展过程中也产生了一些只有应用信息技术才可能获得新的政府概念，如“一站服务”，即居民或企业只要去一个政府综合办公地点即可解决需要政府办理的所有有关事项；“无站服务”，即居民或企业只要进入一个政府网站即可解决需要解决的问题；“24×7”，即每周7天、每天24小时不间断地向居民或企业提供政府的服务；“居民关系管理”，即掌握某些居民，以便有针对性地适时提供所需的政府服务，等等。

二、我国电子政务的发展策略

如何实现由“现有的政务”到“电子政务”的转变，是一个十分复杂的问题。借鉴国外许多成功的经验和失败的教训，我国电子政务的发展应从以下几方面考虑：

1.发展电子政务的中国国情

就整体而言，比起发达国家来，信息技术在我国各级政府中的应用起步较晚，计算机和网络技术在我国的应用时间还不算长，特别是一些经济相对不发达的地区情况更是如此。虽然近年来，计算机的应用在各部门的发展很快，但总的来说，在政府内部业务流的计算机化方面我们还有很长的路要走。政府内部业务流的计算机化是政府实现对用户服务信息化的基础，把政府内部的管理信息系统建设与面向用户的服务信息系统建设结合起来，综合加以考虑和规划，充分利用我们的后发优势，争取实现跨越式的发展。

由于电子计算机在政府中的应用时间不长，在我国政府各部门中还没有真正建立起一种有利于电子政务和信息化发展的计算机文化。电子政务的发展，无论在它的内容和方法上，将不可避免地遇到各种各样的社会阻力。特别是当电子政务的发展与某些部门或集团的利益发生冲突的时候，当电子政务的发展影响到少数人的权利和利益的时候，当电子政务要求政府行为更加透明而使得贪污、该职不易发生的时候，这种阻力更为突出。因此，在电子政务的发展过程中，如何克服形形色色的社会阻力是电子政务能否成功的重要因素之一。

2.慎审规划 小步快走

“想得要大，起步要小，扩张要快”是全球对信息系统工程建设的共识。这个原则是由信息系统工程项目自身的特点所决定的，如：资金和技术密集、对项目管理的要求比较高、信息技术本身发展快、不断提供新的设备和手段等等。

“想得要大”是指根据对信息技术发展的预期审慎地确定电子政务长远发展目标，或一个期望实现的“电子政务”蓝图。这个规划的目标应该是产出明确的、可以测量的，而不是抽象的、概念化的；规划要“大处”着眼；“远处”着眼；要有足够的洞察力和想象力。

“起步要小”是指要以小的、容易实现的、效果明显的项目起步，确保“初战必胜”，或者将大的项目分解成若干个小的项目组织实施。在实践中锻炼队伍，取得领导的信任和用户的支持。

“扩张要快”是指在已经取得经验和效益的基础上，加快系统扩张的步伐，尽快拿下这

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个系统所应有的全部经济和社会效益，充分享受信息化和信息技术带来的好处，扩大影响，在更大程度上取得政府和相关部门的支持。

3.电子政务实现中优先级的考虑

从目前世界各国的情况来看，大致可以从三个角度来考虑我国电子政务发展的优先级问题，即经济效益、社会效益和政府自身能力的建设。

1）从经济效益出发的优先级设定

经济效益显著的电子政务项目可以列举下面一些例子：

（1）增加税入：各种税收管理系统，如所得税、增值税、财产税、海关管理系统（确保关税收入），以及各种费用管理系统（如公共卫生费、车辆费、注册费、执照费等）。以帮助政府增加收入。

（2）财务管理：包括工资管理、支付和开支管理、各种投资和建设项目的管理等。主要目的是保证资金进出的有效管理，实现“节流”。

（3）资源和计划管理：如地理信息系统、资源信息系统、国有资产管理系统、城市规划与建筑管理系统等。这类系统通过有效和高效的管理间接产生经济效益。

（4）营造良好市场和投资环境：如工商企业管理系统，进出口管理系统，国内与国际贸易管理及市场信息系统，产业部门统计分析与市场预测、经济分析及投资数据、新技术及技术转让信息、专利信息、外资管理信息系统，以及各种相关的政府法规信息及服务系统等。

我国的“金关”工程和“金税”工程的成功是这类项目的典型例子。国际上，许多政府都将与“增加税收”有关的系统列为电子政务工程的第一优先。北京市开发的网上企业登记注册审批系统则是营造良好的市场和投资环境的典型例子。

2）从社会效益出发的优先级设定

社会效益比较明显的电子政务项目可以列举以下几个方面：

（1）面向居民的各种服务系统：如居民登记系统，包括出生、死亡、婚姻、迁移等，居民身份证、护照发放系统，自行车、汽车执照和驾照发放系统，各种证件的防伪系统，社会保障系统，社区的各种服务和管理系统，土地和住房的注册登记系统等。

（2）警察与公安系统：如出入境管理系统、罪犯管理系统、监狱管理系统、毒品管理系统.交通检测和管理系统以及其他的公安管理系统等。

（3）公共教育和文化系统：如电子入学管理系统、大中小学上网、毕业证书和学位证明查询系统、数字图书馆、数字博物馆、社区公共信息中心等。

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（4）医疗与保健系统：如医院信息系统、网上挂号系统、远程医疗系统、网上药物销售系统、器官移植信息中心、血液中心、医疗保险系统等。

（5）环境保护和环境信息系统：如环保信息系统、气象预报系统、地震检测系统等。

3）从政府自身建设出发的优先级设定

（1）提高政府核心业务运行的有效性和效率：如国防、安全、情报系统、首脑机关（党中央.国务院等）的各种监控系统，决策信息系统，公文流动管理系统，内部通信系统，信息与知识管理系统等。

（2）增加政府的透明度和反腐倡廉：如财务管理系统、人事管理系统、电子采购系统、政府工程招标系统等。

（3）政府信息资源的开发：如各种法律信息系统、政令信息系统、文件管理系统、档案管理系统等。

上面所列举的仅仅是发展电子政务时从不同的角度可以考虑的一些系统和项目，而电子政务所覆盖的政府业务范围则远比这里所列举的要多得多。

4.以政府业务而为主线发展电子政务

从国外的情况看，无论是中央政府，还是地方政府，在电子政务的发展中均以政府的业务流为主线，一个一个地实现政府业务流的信息化，以避免团化或强化现有的政府结构。

以政府的业务流为主线就是根据轻重缓急将政府职能中带有不变性的业务流一个一个地计算机化和网络化，既满足了政府的急需，又有利于政府的职能转变和政府的重构。

以政府业务流为主线发展电子政务实际上就是利用信息技术给政府重新“梳一次辫子”。把那些最急需的政府业务流的“辫子”先梳理出来。等到按照优先顺序把“辫子”梳完了。一个电子政务的总体结构就出来了。那些没有梳进“辫子”的业务流就是要转变的政府职能；而那些没有梳进“辫子”的部门就是要调整的政府机构。

5.以标准化和规范化的方法发展电子政务

我国大大小小的政府机构数以万计。如此巨大的电子政务建设规模，如果采用个体经济的办法任由部门各自开发自己的系统，不仅浪费大量的资源和时间，而且由于缺乏标准和规范，政府之间、政府部门之间的各种系统势必难以兼容，信息资源难以共享。

实际上，电子政务中包含许多的标准“零部件”，如人事、财务、计划、公文、档案、日程安排、国有资产、器材、图书资料、考勤管理及政府网站等等，不下数十种。如果这些“零部件”都规范化和标准化并由企业来开发，不仅可以节约大量的资源，而且可以形成和支持一个相当大的软件产业。“零部件”规范化和标准化的关键则在于政府业务过程的规范化和数据模型的标准化。

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从国外的经验来看，电子政务的标准化和规范化并不一定都需要通过行政命令来实现，有些可以通过技术政策来引导和推进，有些则可以依赖于市场的作用，让市场占有份额大的产品成为事实上的标准或规范。建立政府与企业某种形式的伙伴关系有可能使双方都从中受益。

其实，政府信息系统的建设并不一定非要政府投资不可。政府的职责是完成法律赋予的职能，不是信息系统的开发。因此，在电子政务的发展中，政府的角色是准确地提出对信息系统的要求，实现对信息化的有效管理，系统开发的任务应该留给企业去做。如果每一个政府部门都建立一支队伍去搞部门的系统开发，不但成果不能商品化，而且为内部人员非法修改系统和犯罪提供了机会。

三、电子政务的安全管理

安全问题是所有国家在电子政务的发展中都十分关心和重视的问题。这里仅对电子政务的安全管理问题提出一些建议。

1.安全、成本、效率的权衡

不同的电子政务应用系统，对于安全的要求是不同的。因此，不能将安全问题绝对化，不是“越安全越好”。在设计系统安全措施的时候，必须根据系统的实际应用情况，考虑安全、成本、效率三者的权重，达到适度的平衡。

目前，国内有一种趋向，好像建一个系统就要搞一个独立于互联网的专网，理由是要确保系统的安全。专网太多，不仅使电子政务的投资急剧增加，而且，也会造成极大的浪费。专网太多，还给政府信息系统的资源共享造成许多壁垒，降低了作为一个整体的政府信息系统的效率，给中央政府为了监控和决策而获取信息带来了很多困难。

为了保证国家的机密，有必要建设若干个独立于互联网的专网。但是，进入这种专网的系统越少越好。因为，进入这种专网的系统越多，专网的安全就越没有保证。

2.电子政务的安全管理

电子政务的安全管理可以通过安全评估、安全政策、安全标准、安全审计4个环节来加以规范，进而实现有效的管理。

（1）安全评估

什么系统需要专网，什么系统不需要专网；什么系统需要加密措施，什么系统不需要加密措施，应该通过系统的安全评估来回答。安全评估应该根据系统中信息的重要性，以及可能受到的潜在威胁的严重性来确定系统需要采取什么样的安全措施。对我国电子政务安全评估有必要建立一套标准程序，而任何系统在可行性论证前都必须完成安全评估。

（2）安全政策

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在政府对电子政务安全评估的基础上制定安全政策，包括政府信息系统安全等级的分类、与安全等级相对应的安全措施的要求、对参与系统开发和运行的企业（特别是外企）的要求和约束、系统安全的审计、安全问题的报告制度和程序、紧急情况的处理和应急措施等。

（3）安全标准

在电子政务安全政策的指导下，需要制订具体的、对每一个安全等级的政府信息系统安全标准，包括硬件、软件、人员、系统安全，运行规范，数据和软件备份，系统的物理安全等。有了这些标准，每一个政府信息系统只要“对号入座”参照标准执行即可。这样，不仅有利于安全管理，还可以节省各部门和系统在安全问题上耗费的人力和财务资源。

（4）安全审计

每一个政府信息系统在建成和运行的过程中，都应该接受部门的安全审计，以确保政府安全政策和安全标准的落实。

我国政府信息系统对于网络的使用可以考虑分为公用网（互联网）、公用专网（虚拟专网）与专网（光纤网），根据安全评估的结果按安全标准选择使用。政府信息系统应该充分利用虚拟专网技术，既使系统有必要的安全保障和专业化的网络管理，又可以节省大量的专网建设投资。

政府信息化建设探索

广东省信息产业厅厅长 徐志彪 2001-11-14

编者按：本文作者近两年作为访问学者在美国专门研究电子政府。同时，通过对美国、英国、日本、法国等发达国家的政府信息化情况的考察，着重比较了中美两国之间政府信息化发展的差异，详细分析了政府信息化对行政管理和经济社会发展的影响和作用，并对广东政府信息化建设提出了几条建议。“他山之石，可以攻玉”，文章对我们当前正在大力推进的政府信息化建设有一定的参考价值。全文较长，共分四个部分：1．世界各国政府信息化的发展现状；2．中外政府信息化的对比分析；3．政府信息化的影响和作用；4．关于政府信息化的建议。

1.世界各国政府信息化的发展现状

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1．1 背景

信息技术的发展，特别是网络技术的发展，正在改变着人们几千年来形成的信息传递方式、人际间的沟通方式和社会管理的组织方式，并深刻地影响着社会生活和政府运作的方式。从世界范围来看，工业社会型经济逐渐为全球化的知识经济所取代。信息已取代传统的其他资源，成为战略性资源，信息资源管理和知识管理，成为各行业的核心管理领域。信息和知识的生产、加工与处理，成为创造财富的基础。以信息和知识为基础的信息产业，已成为全球经济的主导产业。国民经济和社会信息化水平的高低，是衡量一个国家综合国力的重要标志。

在国民经济和社会信息化过程中，政府信息化处在关键和核心的位置。这是由政府在推动国家信息化中的主导地位和特殊角色，以及政府管理对信息的广泛依赖所决定的。为迎接信息社会的挑战，不少国家及地区政府，一方面积极发展国家信息基础设施，一方面致力于政府信息化，利用信息技术改革政府，构建电子政府。

随着信息技术的发展，政府信息化的概念不断演化，政府信息化所包括的内容也在不断扩展。20世纪70、80年代，人们提出了办公自动化(OA, Office Automation)的概念，即利用计算机技术来处理办公室的内部业务，主要是文件资料的制作、传送和贮存。80年代后，管理信息系统(MIS, Management Information System)又成为人们关注的焦点，它是为满足管理者需要而建立起来的信息加工和处理系统，重点是支持决策和满足管理者对适时、准确、相关信息的需求。90年代后，随着国际互联网技术的发展及其在政府管理中的应用，人们又提出电子政府(EG，Electronic Government)的概念，主要指在政府内部行政电子化与自动化的基础上，利用现代计算机和通信技术，建立起网络化的政府信息系统，并通过不同的信息服务设施(如电话、网络和公共电脑站等)，为企业、社会组织和公民，在其更方便的时间、地点及方式下，提供政府信息和其他公众服务。

电子政府是国际上一个比较通用的概念，西方国家的政府信息化主要是指电子政府。电子政府的核心内容是建构一个虚拟政府，即：跨越时间、地点、部门的全天候的政府服务体系。因此，电子政府又称为虚拟政府。

1．2 美国

美国的政府信息化工作是由美国联邦政府统一发起和组织的。联邦政府设有一个专门的组织机构——政府技术推动小组，成员有政府信息化促进协会联盟、IT产业顾问协会、政府信息技术服务小组、州级信息主管联盟、国家电信信息管理办、国家政府官员协会、政府评估组及首席信息化小组等。政府技术推动小组负责全国的政府信息化管理指导工作，包括技术推进、法规政策建议、管理投资、改善服务、业绩评估等。美国政府还建立了信息主管制度，联邦政府的首席信息官兼任国家预算管理局第一副局长，政府各部门也同时设立首席信息官，各州政府也都相应有首席信息官。另外，国会也有一个信息委员会，监督政府信息化的执行情况，例如它每半年对国家重大信息化项目评估一次。

美国的电子政府工作起源于90年代初。在80年代，由于美国政府预算赤字很大，国会和选民都要求政府消减预算提高效率。在这种情况下，美国政府成立了一个全国绩效评估委员会(NPR，National Performance Review)，由副总统亲自领导，主要是对政府的行政过程与效率、行政措施与政府服务的品质进行全面评估，提出改革建议和方案。

由戈尔副总统领导的NPR开展了大量的调查研究，访问了第一线的联邦雇员，直接收集了多达1200项具体意见和建议。NPR在1993年提出《创建经济高效的政府》和《运用信息技术改造政府》两份报告，认为借助信息技术进行再造工程(Reengineering-Through Information Technology)，能使政府工作运作更加顺畅，并能够节约成本。

由于传统政府结构呈现出金字塔式的等级节制系统，扼杀了中层管理者和员工的创造

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力，削弱了员工的活力，NPR指出要促进政府更有效地运作，必须进行全面性的改造。要以电子化处理取代传统的人工作业方式，建立政府的服务标准。在政府人事上，依照部门工作需要进行缩编，淘汰多余的人员和管理层级。要将企业家精神融入等级分明且由上而下的政府制度，将政府定位在社会的总管理者、监督者、人事专家、预算专家、采购专家、会计师和审计的角色上，并让民众从基层来监督政府组织。

NPR强调一个现代化的电子政府，应给予公众更多的机会以最有效的方式取得政府服务，提出了电子政府7项具体内容，包括建立全国性的整合的电子福利支付系统、发展整合性的电子化取得支付信息及服务、发展全国性的执法及公共安全信息网络、提供跨越各级政府的纳税申报及缴税处理系统、建立国际贸易信息系统、建立全国性的环境指标系统、推动政府部门电子邮件系统。

1994年12月，美国政府信息技术服务小组 ( Covernment Information Technology Services, GITS)，提出了《政府信息技术服务的前景》报告。该报告认为改革政府不仅仅只是人事精简、减少财政赤字，更需要善于运用信息技术的力量彻底重塑政府对民众的服务工作，要利用信息技术协助政府与客户间的互动，建立以顾客为导向的电子政府以提供更有效率、更易于使用的服务、为民众提供更多获得政府服务的机会与途径。具体内容包括：建立起政府资源共享的全国性规划，将政府机构的信息技术优先顺序加以排列，让政府各部门问信息得以互通与共享，并促进与工商界的合作等；增进信息基础建设的发展以建立现代化的电子政府，提供社会大众更有效率的信息和服务，快速回应民众的需求并保护隐私权；强化信息技术的领导能力，使领导者能够善于运用各种信息科技的政策、程序，并建立政府服务标准，以达到顾客导向型政府的目标。

由此可见，NRP的报告和GITS的报告反映了美国政府信息化的两个重要方面，一方面是利用信息技术提升政府效率，另一方面是运用信息技术建立与公众互动的政府服务机制。 近年来，美国政府信息化的目标，主要是建立以需求为导向的电子政府。1997年，美国制定了一个名为“走近美国”的计划，要求从1997到2000年，在政府信息技术应用方面完成120余项任务；在21世纪初，政府对每个美国公民的服务都实现电子化，在信息技术的支持下，政府工作的效率有极大的提高。1998年，美国通过了一项《文书工作消失法》，要求美国政府在5年内实现无纸工作，联邦政府所有工作和服务将以信息网络为基础。 目前，美国的政府网站建设已经相当完善和成熟。美国联邦政府一级机构已全部上网，州一级政府也全部上网，几乎所有县市也已经建有自己的站点。白宫网站就是最典型的例子，它实际上是所有美国政府站点的中心站点，链接了美国政府所有已上网的官方站点。美国的政府网站内容也非常丰富，以人口调查站点为例，用户可以通过直观地图的形式，查看到州一级甚至县一级的极其详尽的统计数据，包括当地从事各种职业的人口组成等等。

在政府信息化建设投入方面，美国一方面强调成本核算和成本效益分析，另一方面充分保障建设资金。各级政府机构在制定长期战略计划时，都充分考虑了信息技术设施和政府信息系统能满足政府机构目标和工作过程的需要，根据这种需要来确定预算，并且定期考察政府信息系统和信息技术设施利用的费用效益，以使在满足计划需求的情况下使信息技术设施和服务的效用最大。

据统计，由于实现政府信息化，1992年至1996年，美国政府的员工减少了24万人，关闭了近2000个办公室，减少开支1180亿美元。在对居民和企业的服务方面，政府的200个局确立了3000条服务标准，作废了1．6万多页过时的行政法规，简化了3．1万多项规定。在美国，全国雇主税务管理系统、联邦政府全国采购系统和转账系统等网络的建立，不仅节省了大量的人财物，而且提高了政务透明度，堵住了掏私舞弊的渠道。

1．3 英国

英国政府信息化工作主要包括：1994年的政府信息服务计划和1996年的直接政府

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(Government. Direct)计划。在这两个计划中，英国政府提出了以电子形式传送政府服务给公众的新型公共服务方式，既可以拉近政府与公众的距离，也能为公众提供更多的与政府往来的途径。英国提出的电子政府目标是：提供更好更有效率的服务；改善行政的效率与公开化；替纳税人看紧钱包。英国电子政府建设遵循如下7个原则：

(1)多选择性。除了传统的以文书、面对面地接受政府服务外，电子化传送政府服务的新方式，给予政府的大多数顾客更多的选择机会。

(2)强调信任。政府在收集与公众自身或商业有关信息时，也必须遵守资料保护的法律与相关程序，以确保信息收集过程的正当性、信息内容的正确性与准确性，尽量维护资料的安全，并准许公众能够取得有关自身的资料或修正错误的内容。

(3)可取得性。除了通过信息技术联结政府各部门外，建立电子化的单一窗口，以全天候24小时与快速服务、增加外语服务等方式，尽可能地提供民众取得政府服务的渠道，以达成公众利用政府的“可取得性”与“容易操作”两个重要特点。

(4)提高效率。必须通过信息技术增加行政效率并快速回应公众的需求，利用信息技术消除政府各部门与机构间的界线并进行政府组织的简化与整合工作，使得公众不再对各部门间的界线感到困惑，针对政府例行的处理程序加以自动化与流程简化，以减少人工处理造成的问题，并减少纸张的浪费。

(5)合理化。提供政府部门与机构间共享资源或组织功能重组的机会，以减少政府支出，并简化系统。

(6)公开信息。除了部分受到法律规范不得公开的资料(包括国家安全、商业机密或个人隐私有关的资料)外，其他的政府信息，应该尽量以电子化形式并经过有系统的处理之后公开，让公众能够更容易地取得所需的信息。

(7)电子安全。为了不让电子资料被他人不正当地截取与操纵，保障电子交易过程的程序，政府必须采取相关的安全机制，以维护电子环境中的安全与可靠性。例如，由政府或具公信力的第三者，建立个人身份与组织的认证制度，采取加密措施等。

英国的电子政府建设取得了很大的进展，位于世界前列。美国商业研究机构德勤研究公司对美国、英国、加拿大、澳大利亚和新西兰等国的250个政府机构进行调查，发现英国已有60％的政府机构已经开通或正在建设，其他国家这一比例最高的为53％。该公司预计，到2002年，将有41％的英国公众主要通过政府机构的网站享受政府服务。

1．4 日本

日本的政府信息化也是在90年代发展起来的。1993年10月，日本临时行政改革推进审议会将政府信息化作为行政改革的重要内容之一，要求制定政府信息化的推动计划。1994年8月，日本政府成立了高度情报通讯社会推进总部，内阁总理大臣亲任总部部长。1994年12月，内阁会议通过了关于政府信息化推进基本计划的决议，该计划从1995年度开始，为期5年。1997年，日本将原来的《计算机白皮书》更名为《信息化白皮书》，政府信息化与产业信息化、家庭信息化一起，构成三个主要组成部分。

日本政府信息化的主要目标是：建立一个高效、统一、能迅速应变的，与国民关系和谐、能够满足公众需求的政府。在行政所有领域普遍地用信息技术，使之成为行政活动不可或缺的一环，促进政府内部沟通顺畅和资源共享，保证政府决策迅速有效，提高政府服务的品质和效能。在确保信息安全的前提下，实现从“纸张”之信息处理，转为通讯网络、资料电子化之信息处理。

日本政府信息化的主要内容包括：

(1)行政信息的电子化。建立公务人员一人一台电脑或工作站的工作环境；提供能够活用外部信息的资料库；在固有的定型业务中，充分应用信息技术，积极推动业务信息化，并

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提升现有的系统。

(2)信息提供的高度化。普遍提供在线的网上政府服务；开展统一代码、资料项目等标准化工作，开发统一的资料库，加强各省厅间的资源共享。

(3)信息流程的顺畅化。建立政府机关的广域网络；建立省厅间的电子文书交换系统；建立各省厅区域网络。

(4)行政手续的便捷化。建立整合性、超时空限制的信息服务系统；根据公众需求，建立信息查询目录；建立与公众有关的行政手续、案件审查业务等信息系统。如申请、申报、商谈等业务，均予以电子化、线上服务化，提供电子查询、阅览等。

(5)通信网络的高度化。建立省厅内通信网络及主管机关与所属机关间通信网络；在中央机关网络与地方公共团体、民间之间，建立最适当的信息交换方式。

目前，日本中央政府基本上建成了支持主要业务工作的管理信息系统和决策支持系统，中央政府每年信息技术支出费用大约80~100亿美元。

1．5 法国

法国出于对文化的保护，曾一度抵触因特网。但从1998年开始，法国已逐渐接受因特网。1999年1月，法国政府宣布实施一个“为法国进入信息社会作准备”的政府项目，其中一个重要的内容就是利用信息技术使公共服务现代化，特别是政府部门利用因特网提供对公众的服务。目前，法国在因特网上大约有60个政府机构站点，已入网的政府部门包括教育、电信、环境等部门。法国政府建有一个政府各部门站点的索引站点，各个政府部门站点均在左上角有一个该索引站点的标志。该站点提供了按名称、职能等检索方式，来查找政府机构的功能。法国比较著名的政府站点，有爱丽舍宫站点和总理站点。

2. 中外政府信息化的对比分析

2．1 我国政府信息化建设概况

我国政府信息化工作，起步于80年代中后期。1984年，国务院批准国家计委成立了信息管理办公室，负责推动国务院有关部委的信息系统建设工作。1986年，国务院批准成立了国家经济信息系统领导小组和国家信息中心，负责国家经济信息系统的规划和建设。各个部委局和地方省市县相继先后成立了信息中心。90年代以后，我国的政府信息化建设进入了蓬勃发展阶段。1993年，国务院成立了国家经济信息化联系会议，开始实施了金桥、金关、金卡、金税等信息化重大工程。1994年，我省率先成立了广东省信息化基础设施建设领导小组。1996年，国务院成立了国务院信息化工作领导小组，加强了对全国信息化工作的统一领导，大大推动了政府信息化建设。

我国政府信息化工作主要在两个方面：一个是金字系列工程，一个是政府上网工程。 在金字系列工程方面，金桥工程直接为国家宏观经济调控和决策服务，计划建成一个连接全国各省市区、400多个中心城市，与几十个部委互联的专用基础通信网络，具有相当规模的服务能力。金关工程是国家为提高外贸及相关领域的现代化管理和服务水平而建立的信息网络系统，已经制定并实施了进出口企业代码、进出口商品代码两项标准，建设了配额许可证管理系统、进出口统计管理系统、出口退税管理系统、出口收汇和进口付汇核销系统等应用系统。到1999年，金关工程取得重大突破，实现了银行、外汇管理局和海关的计算机联网。全国外汇指定银行、外汇管理局和海关计算机网络系统的建立，实现了在进行进出口结汇业务时的全国进出口报关单联网核查，对进出口企业的报关单给予核验，有效地防止利用假报关单骗汇、逃汇和套汇等违法事件的发生，同时也提高了外贸企业进出口结汇的效率。金卡工程主要是推动银行卡跨行业务的联营工作，其中12个试点城市已全部实现了同城跨行的自动取款机联网，全国电子联行系统每天处理5万多笔业务，金额达800亿至1000亿

参考资料

元，每天为国家增加可使用资金500亿元；非银行智能卡也在公安、保险、劳动工资、交通管理、医疗卫生等各领域广泛应用。金税工程的首期工程是建立增值税专用发票计算机稽核系统。据不完全统计，增值税计算机稽核系统运行3年多来，共查出利用假发票违法违纪案件3万多起，追缴税款1．5亿元。

政府上网建设工程，是由信息产业部和相关部委信息主管部门共同组织建设的，计划到2001年，80％的国家部委和乡级以上政府都设有站点。目前，国务院的29个部委中有26个部委建立了自己的网站，其中有9个部委有英文版本的网页，12个部委提供了在线服务，90％的部委设有信息公告或资料数据库查询等。各省市区政府也建立了政府网络，甚至一些乡镇一级都建有网站。其中，北京已有100多个政府机构上网，正在实施“数字北京”工程，计划建立首都信息平台，实现电子政务、电子商务、信息化社区、科技信息网和远程教育等建设。

2．2 我国政府信息化建设中存在的问题

总体来说，我国的政府信息化建设还处于初级发展阶段，存在一些需要解决的问题，主要是以下几个方面：

(1)缺乏统一建设指南

无论是中央政府，还是地方政府，都尚未对政府信息化进行全面规划，对于政府信息化的建设体制、运行机制尚未建立，还存在不少的误区和盲区。各行业、各部门各搞一套，重复投资的现象还较严重。

(2)管理体制不够健全

当前政府信息化建设的管理很不完善，不能适应政府信息化建设的要求，不能反映政府信息化建设的特点。随着知识经济时代的到来，必须有新型的管理体系与其相适应。

(3)缺少相应的法律法规

政府信息化建设需要法律和法规来保障，这一点在政府信息化建设过程中尤为重要。目前，我国在信息化法制建设方面，还处于起步阶段。最近出台了几个法规，可以说是一个进步。

(4)与政府的业务工作分离

无论是办公自动化，还是政府上网，都是政府业务工作的手段，而不是目的，离开了业务部门的参与，也就无所谓“电子政府”了。要提高政府信息化水平，必须将信息化工作与政府的业务工作很好地结合起来，先要将政府部门的业务工作计算机化、网络化。

(5)网络安全问题

政府上网的信息，各机关之间互相传递的信息，如何保证安全，是一个非常重要的问题。很多单位在互联网和内部办公自动化网之间，没有从物理上完全隔开，这样就会在安全性和保密性上存在很大隐患。

另外，我国的政府网站也存在一些问题。主要有：规范性有待加强，例如域名不规范，有的政府部门用非政府域名，政府域名有的用英文全称、英文缩写，也有的用拼音全称、拼音缩写，有的加上了所属行政区划的缩写；同一类机关从域名上看不出任何关联，即使是上下级单位域名也缺乏衔接和统一。易用性不够，例如大部分网站没有内容检索，没有充分利用多媒体手段传播视频、音频信息；信息内容少，目前政府网站大都提供概况、单位简介、

参考资料

招商引资信息等一类信息，不能经常地及时地更新；互动程度低，例如政府网站对电子邮件的回复率较低等。

2．3 中外政府信息化发展比较

认真比较分析中外政府信息化发展情况，从中找出差距，将对我国的政府信息化建设很有帮助。以下主要是中美两国的情况的比较分析：

(1)政府信息网络

美国政府信息网络，除国防部和军方以外，基本上都是在公共电信网络上建立虚拟专网。联邦政府机构各自分散建设的虚拟专网，目前GITS正在着手组织统一的联邦政府信息网络。在州政府一级，大部分已经规划或实施了统一的连接州政府各个机构及公立学校、图书馆的网络，如德克萨斯州的政府专用虚拟网TEX-AN等。

在中国，统一的政府信息网络还未形成，以此为目标的金桥工程由于种种原因进展缓慢，从目前情况看，也不太可能达到开始的计划目标。金桥工程的业主单位，已经朝经营性的通信公司方向发展。一些部门，如广播电视、电力、铁路、公安、民航等，都拥有一定数量的基础通信资源，但离建成一个政府信息网络的目标还有一段距离。

(2)应用系统

美国政府机构的应用系统，已经进入办公自动化系统和管理信息系统阶段，正在走向更加复杂的机构内外结合的业务领域，向真正的电子政府迈进。例如，美国全国各地及在加拿大、墨西哥工作的美国公民，都可以通过财政部的收入和税务报告系统(STAWRS)，申报自己的收入、交个人所得税。财政部的国际贸易数据系统(ITDS)，连接着80多个与国际贸易有关的政府机构，收集并处理数据。国防部的旅行(出差)系统，以国防部的NIPRNET为基础，连接公共电信网络和旅行机构的服务系统，为所有美国军人提供从出差审批到旅行车(机)票、旅馆预订、费用领取和报销等全过程服务。

在我国，有相当一部分的政府日常业务，还处在手工处理阶段，政府的办公自动化任务还十分艰巨。政府部门的计算机应用系统，大多是分散的、小型的，这也是我国绝大多数政府网站只能提供一般情况介绍，不能提供在线服务的原因之一。

(3)政府信息资源的开发利用

美国数百个联邦政府机构具有信息收集、统计、调查的职能，但收集信息必须报行政管理和预算局批准，由行政管理和预算局进行协调。各政府机构每次信息收集，必须提前60天在《联邦公告》上通报，在这60天内，任何人都有权对此发表意见和评论。在向行政管理和预算局申报时，必须将《联邦公告》上征集的全部意见一起报告。批准后的信息收集有一个统一的信息收集代码，没有这个代码的信息收集就不是合法的收集，企业和公民有权不填报。根据《信息自由法》和《文书工作缩减法》的规定，凡是赋予信息收集代码的信息，除法律规定不能公开的以外，一律向社会发布。许多政府机构设置了信息解密办公室，根据法律规定，及时将原来定为机密的信息解密。

与我国相比，美国政府信息资源工作有以下几个特点：第一，为了保证政府各个部门履行其职责需要，美国每年进行数百种信息收集，使联邦政府成为美国最大的信息收集者、生产者、发布者，1998年达到了350万人的年工作量。这么大量的工作，都是通过统一协调，避免了重复浪费。全部的统计调查资料不收成本费，可免费在政府部门内共享，绝大部分(除列为机密的以外)向全社会免费提供。第二，协调部门和统计实施部门分开，保证信息收集的有效性和信息共享的实现。第三，联邦政府机构除有一定的人员从事统计调查外，大部分的信息收集委托信息服务机构进行。

参考资料

（4）管理体制

美国政府已经形成比较完整的政府信息化的组织体系和工作程序。所有联邦政府机构，都设立了直接向部门主要领导报告的信息主管(Chief information off-cer)，设有专门的办事机构。各个部门必须制定本部门的《信息资源管理战略规划》，而且每年滚动进行。信息资源管理战略规划，主要包括网络建设规划、信息收集规划、重要信息系统规划等内容，提出每年和五年的目标及对资源(包括资金)的要求。州政府有的设立信息资源管理部，如德州、明尼苏达州等；有的设置州信息主管，在信息主管下设一个或几个管理机构，如加州、新泽西州等(全美国的信息技术产品主要集中在这两个州)。

(5)资金投入

美国政府在信息化建设投入上，采用实事求是的态度，必要的支出得到充分的保证。10年前，联邦政府IT年支出为180亿美元，现在约为230—250亿美元。据估计，美国联邦政府从1981年到1998年，在信息技术应用方面共支付了约4000亿美元。州政府的支出视州的大小而不同，德州1998财政年度的预算为18亿美元。如果一般以10亿美元推算，50个州的总开支约为500亿美元。各种地方政府的开支总额，按与州政府持平推算，也是500亿。以上相加，美国政府部门每年在IT上的开支，约为1200多亿美元。

尽管我国政府在信息化投入方面，没有一个权威的统计数据，但资金严重不足确是事实。政府信息化建设资金投入是一个关键的问题。

3．政府信息化的影响和作用

3．1 促进行政运作改革

为了适应时代发展的需要，政府部门的行政运作也需要不断地调整和改革，特别是面对知识经济时代的挑战，这种调整和改革不仅必要而且是十分迫切。在政府部门广泛开展信息技术应用，无论是对行政人员，还是对行政方法、行政组织，都会产生很大的影响。

3．1．1 提高行政人员的素质

信息技术对行政人员的影响主要表现在以下方面：

(1)延伸与增强智力和体能。通过信息技术可以突破时空限制，行政人员可以看到、听到、触觉到以前无法感知的事物，可以完成以前智力、体能所无法完成的工作。

(2)提高判断、分析和解决问题的能力；行政人员应用信息技术，能及时获得大量信息，有助于逻辑地、辩证地和系统地思考问题。特别是网络技术的飞速发展，为获取信息提供了的极大便利，大大开阔了行政人员的视野，使“秀才不出门，能知天下事”、“运筹帷幄之中，决胜千里之外”真正成为可能。

(3)节约时间和精力。信息技术节约了原来靠人脑和文件处理信息所消耗的大量时间和精力，降低了信息传输的时间成本、人力成本。

(4)更新观念。行政人员要适应信息时代的要求，就必须更新传统观念，树立效率观念、创新观念、服务观念、竞争观念、民主观念、法治观念等现代化观念。

参考资料

(5)激励行政人员的全面发展。信息技术的应用，既对行政人员的知识和技能提出了更高的要求，又节约了行政人员的精力与时间。前者成为行政人员不断学习与培训的直接动力，后者则提供了可能与机会。信息技术带来的教育方式的更新(如网络学校)，更为行政人员学习现代化的管理知识，掌握与运用现代化的行政管理技术和工具，提供了极大的便利。

3．1．2 改进行政管理方法

信息技术与行政方法密不可分。所有行政方法都要有相应的信息支持，而有些行政方法就是专门为保证信息流通而创立的。例如目前行之有效的网络规划技术，就运用了先进的信息技术，从而大大提高了行政管理效能。著名的美国阿波罗登月计划，就因为使用了网络规划，技术而使原定14年的计划提前5年实现。这种技术源于十九世纪末美国学者甘特发明的甘特图，后发展为横条图形计算法，是一种较为简单的安排工序和时间的图表，不断改进成为网络规划技术，其工作程序的模型化建立，就依靠信息技术。

信息技术的发展，创立全新的行政方法和行政措施。例如决策支持系统(DSS)、电子会议系统(EMS)、远距离控制、分布式工作等。这些管理方法的应用，为行政管理提供了新的手段。

3．1．3 改革传统的行政组织

传统的行政组织形式是科层组织结构，它是与平稳的管理环境相对应的。科层组织结构的最大优点是效率很高，其弊端在于对外界环境变化的适应能力较差，而且压抑组织成员自身的全面发展。社会经济环境的不断变化，使得科层组织的革新不可避免。信息技术的发展促进了传统行政组织的重构。首先是缩减以至取消中间管理层，使传统的金字塔型的行政组织扁平化。中间管理层是信息通信技术落后的产物，它的存在既减缓了信息传递的速度，又易造成信息的严重失真。这种失真的原因有多种，其中一个原因就是中间层次为了争功诱过而导演的“官出数字，数字出官”现象，这也是信息传递不畅的结果。现代信息技术使操作执行层与决策层直接沟通，中间管理层就没有存在的必要。其次是增宽管理幅度，管理者和其下属都可以利用信息技术手段随时了解对方的状态和意图，而且仅占用很少的精力和时间，一个管理者能够同时指导更多的下属人员，从而增宽了管理幅度。第三，改进行政组织绩效。信息技术的发展极大地提高了工作效率，使得一个行政组织要完成与过去同样的工作量所需要的行政人员大为减少，从而行政组织更加精干高效。行政组织中信息技术的采用，有利于提高行政组织产生绩效和促进行政组织成员的自身发展。信息技术可保证行政组织成员间的全方位沟通和组织与组织之间的信息交流。

3．2 提高行政运作效率

3．2．1 加快信息传递

政府部门应用信息技术，加快了信息传递速度，使上传下达更加迅速。政府部门可以通过信息网络，发布政府的文件、公告、通知等，使得公众迅速地得到政府信息。另一方面，通过采用安全可靠的加密技术，也可以将政府内部的信息在网上传输，下级政府机构或其他组织也可以通过网络迅速地向上级机构或组织传送或反馈信息。与传统的邮寄、专人传递、传真等信息传递手段相比，信息网络的优势是很明显的，它不仅能迅速地传递信息，减少传送时间，保证信息的时效性，保证信息的全面与准确，并且可以大大降低信息的传递成本，节省大量的人力、物力和财力。

3．2．2 简化行政运作环节和程序

参考资料

由于政府信息化对政府的行政组织结构产生很大的影响，可以缩减甚至取消中间管理层，无疑将大大简化行政运作的环节和程序，特别是有些原本属于中间管理层环节的将被取消，或者被计算机程序取代。以公众反映意见为例，在传统的方式下，公众反映意见和建议，一般需要经过信访部门的全部环节，再经过层层批示到具体职能部门，最后将办理结果反馈到提意见者，在这一过程中经过了许多环节和程序。如果通过信息网络，公众可以交互式的方式，直接将意见、建议反映到有关职能部门，并且可以与职能部门一起共同落实解决。

3．2．3 降低行政运作成本

降低行政运作成本，是政府信息化的一个直接动因，也是政府信息化要实现的首要目标之一。由于信息技术的应用，提高了行政人员的素质，优化了行政管理的组织结构，提高了信息传递的速度和效率，这些都会促使行政运作成本的减少。

政府在传统管理模式下，社会化任务越重，管理范围越大，相应的管理成本越高(如图

1)，出现政务边际成本递增现象。

表1：从政人口占总人口的比重(％) 国 家 参照年份 从政人口占总人口的比重（%） 国 家 参照年份 从政人口占总人口的比重（%）

中 国 1980 0.496

1985 0.68

1995 0.848

1996 0.878

印 度 1989 0.46

日 本 1991 0.69

加拿大 1993 0.76

土耳其 1993 0.98

新西兰 1993 1.01

美 国 1993 1.13

新加坡 1995 2.67

泰 国 1991 3.51

西班牙 1992 5.38

德 国 1995 8.08

法 国 1994 8.73

资料来源：转引自姜奇平《电子商务与电子政务的比较》，www．sina．com

表2：行政管理费用占财政总支出的比重(％) 国 家 参照年份 行政管理费用占

国 家 参照年份 行政管理费用占

财政总支出的比重（%）

中 国 1980 5.43

1985 6.51

1990 9.83

参考资料

1996 13.11

日 本 1993 3.62

以色列 1993 4.98

印 度 1994 6.58

法 国 1992 6.67

英 国 1992 7.59

德 国 1991 8.83

美 国 1994 9.42

加拿大 1992 10.23

韩 国 1994 10.61

泰 国 1992 11.16

土耳期 1994 35.35

资料来源：同表1。

表l、表2显示了我国政务边际成本递增情况及与国际比较。

按照西蒙的有限理性说，在工业社会，个人能直接管理的人数，在7到13人之间。超过了，就需要分层。管理层这个中间环节，不仅降低效率，也要消耗资源，就是管理成本。管理成本包括正面的管理费用和负面的管理费用。负面的管理费用就是浪费和腐败，正如戴维·奥斯本等在《改革政府》中指出的那样，“官僚和官僚机制感兴趣的是争取更多的经费和更大的权力”，帕金森定律所揭示的官场病，实质是政府机构自我扩张、追求自我利益的结果。因此，通过政府信息化，减少负面的管理费用，消除腐败现象，也是建立廉洁高效的政府的重要方面。

另一方面，开展政府信息化需要大的投入，也是需要成本的。根据科斯理论，建立制度的成本与它节省的成本比哪个更大，决定制度的稳定性。如果传统方式耗费的成本过高，比如腐败现象太严重，或支持行政费用的财政负担过重，加快政府信息化建设，其成本就变得并非不可以忍受了。事实上，政府信息化有利于政府改革，是一种建设性的改革。

3．3 提高政府服务水平

3．3．1 顺应政府公开施政的国际趋势

当今发达国家政府都在互联网上开设了站点，通过网络树立新的政府形象，扩大政府政策影响，政府公开施政是国际性的趋势。

政府部门应用信息技术，通过信息网络，可以将政务更加公开，可以将更多的政府信息向社会公众公开。政府在制定政策、作出重大决策过程中，可以通过网络让公众参与，让公众发表意见，让公众提出建议。公众也可以通过信息网络监督政府的运作，了解政府在干什么，干得怎么样，甚至是政府出了什么问题，了解政府的工作进程和工作业绩，从而对政府的工作作出比较准确的评价，达到改进政府工作的目的。

政府信息化可以防止下级政府或组织利用“信息垄断权、知情权”搞“黑箱”操作，防范下级政府或组织违背上级决策精神而肆意妄为，从而在更大程度上保证下级政府或组织更好地执行上级政府或组织的决策，切实地保证政府决策的顺利执行。

各级政府网站是便民服务的“窗口”，能够帮助人们实现足不出户享受政府部门提供的各种服务，在网上实现政府职能，从而密切政府与公众的紧密联系。

参考资料

3．3．2 改善政府服务质量

政府信息化能够促进政府部门改善和提高服务质量。首先，政府应用信息技术，通过信息网络，降低了进政府办事的“门槛”，原来所谓的“门难进，事难办”的现象，在网络可以很好地得到解决。因为公众面对网络时，不存在要看办事人员脸色的问题，也没有低三下四的感觉。公众在网络上更能享受到“全心全意为人民服务式”的服务。其次，随着政府信息化的不断深入，政府工作人员的观念不断转变，政府工作人员综合素质也在逐步提高，从而促进政府服务素质和水平的提高。由于信息技术的应用，政府提供服务的方法和方式也得以改变，政府提供的各种服务比以前更快捷，对公众意见和需求的反映速度大大提高了，也消除了以往各种人为的因素，所有这些都有助于政府对公众更好地提供服务。第三，政府信息化是一种新事物，它不仅代表着先进的技术，而且也代表着一种新思想、新思维。政府信息化将会促进创新，不仅仅是技术创新，而是社会的全面创新，包括管理创新、制度创新，毫无疑问会提高政务的处理效率，提高政府的服务水平，推动社会全面进步。

3．4 提高政府决策水平

行政决策是行政决策者为达到某一特定目标，对若干备选方案进行选择，以确定行动方案的过程。随着社会复杂程度的加深，整个社会所需要的决策的数量越来越多，政府决策的负担越来越重。计算机决策支持系统，对政府决策产生了重要的影响。

3．4．1 决策支持系统的应用

计算机辅助决策支持系统(computer aided decision support system，DSS)以管理科学、运筹学、控制论和行为科学为基础，以计算机技术、仿真技术和信息技术为手段，辅助中、高层决策者的决策活动，是具有智能作用的人机计算机系统。DSS的研究起始于70年代，美国麻省理工学院的M．S．斯科特和P．G．W．凯恩等人做了开创性的工作。

DSS的目标是提高决策的效益，将此目标分解为六个目标是：(1)追求对半结构和非结构决策问题的支持；(2)为各层次的管理者提供决策支持，在需要时也可对整个管理层提供全面的支持；(3)支持相互依赖的决策和相互独立的决策；(4)支持决策过程的各个阶段；(5)支持各种各样的决策过程，而不只限于某一种或某几种；(6)容易为用户所使用。

DSS的主要任务是：(1)分析和识别问题；(2)描述和表达决策问题以及决策知识；(3)形成侯选的决策方案，包括目标、规则、方法和途径等；(4)构造决策问题的求解模型，如数学模型、运筹学模型、程序模型和经验模型等；(5)建立评价决策问题的各种准则，如价值准则、科学准则、效益准则等；(6)多方案、多目标、多准则情况下的比较和优化；(7)综合分析，包括把决策结果或方案分到特定的环境中所作的“情景分析”，决策结果或方案对实际问题可能产生的作用和影响的分析以及各种环境因素、变量对决策方案或结果影响程度的分析等。

DSS是一个由多种功能协调配合而构成的、以支持整个决策过程为目标的集成系统，由对话、数据和模型等三个子系统组成，其中模型子系统使决策者能够提出和比较各种备选方案，从而对有关问题进行全面分析和作出决策。其软件系统由数据库管理软件，模型库管理软件及管理用户和系统接口软件组成。这是通常的二库系统，在二库系统上增加一个方法库称为三库系统，在三库系统上增加一个知识库，称为四库系统，使之成为知识化决策支持系统，它是将人工智能技术引入DSS，使系统智能化、知识化，实现对生产规律、决策规律以及模型、方法、数据等方面知识的存储和管理，在管理判断和推论方面为决策者提供依据，提高决策的效益。

我国已经开展DSS的应用。例如由国务院办公厅与大连理工学院联合开发的“智能化

参考资料

综合信息管理与决策支持系统”是国内较成熟的DSS，它可实现多媒体综合信息，管理信息系统的生成和管理、经济运行的评价、比较、监测等决策支持功能。

3．4．2 DSS对行政决策的影响

DSS对行政决策的影响是多方面的。首先，它削弱以至取消决策者与执行者之间的严格分界。在马克斯·韦伯所设计的科层制中，组织内部层层授权，下级对上级严格负责，“只有处在金字塔顶端的人才能掌握足够的信息而作出熟悉情况的决定”。而DSS技术的发展使每个人都能及时获得所需要的信息，在工作现场就可以作出必要的决策，无须事事先向上司汇报，再执行上司的决策，真正做到“将在外，君命有所不受”。

其次，改善行政决策者的有限理性。管理决策的基石是由西蒙提出的“有限理性”学说，而信息的不完备是影响人们进行理性判断和决策的直接原因之一。DSS的发展可逐步实现在适当的时候、把适当的信息提供给适当的管理者，这样就改善了决策者的有限理性。网络化电子政府的实现，使得公共行政决策者可以在广泛了解决策所需信息的前提下进行决策，避免了靠经验决策和决策信息不完备导致的决策的盲目性现象，从而提高了行政决策的科学性和合理性。

最后，支持与强化行政决策过程。行政决策可分为程序化决策和非程序化决策两类。以计算机为基础的DSS完成程序化工作的效率与功能是不言而喻的。在计算机尚处于实验室阶段时，美国10年一次的人口普查只能用制表机来处理普查数据，以至于在人口普查结束4年后，数据尚未处理完毕。第一台专门设计用于商业目的的计算机UNIVAC，就因总共服役7万多个小时并成功处理了美国人口普查局的人口普查数据而被载入电脑史册。这是计算机处理程序化决策的成功范例。而对于非程序化决策，DSS也可以提供强有力的信息支持。 此外，决策过程包括有客观与主观两种因素。客观因素指的是同决策问题相关的自然规律，主观因素指的是决策者的价值观。决策过程中包括：结构化、半结构化与非结构化三类问题。结构化问题，指的是人们已经完全掌握其规律的那些问题，因此可以建立模型交给计算机去处理。非结构化问题，指的是人们尚未掌握其规律的那些问题，只能由决策者处理。半结构化问题，是上述两者的混合。因此，决策的成败是同决策者的素质紧密相关的。DSS在这过程中只能起着辅助决策者的作用。决策科学与信息技术的进步与发展，为群体决策提供了强有力的理论依据与技术手段。但是，复杂决策过程的全自动化是完全不可能的，必须注意提高决策者的科学素质与精神素质，建立正确的价值观，才能在DSS的帮助下作出正确的决策。

4．关于政府信息化的建议

根据上述分析，对于我省政府信息化建设提出如下建议。

4．1加强统一组织和管理

由于历史的原因和管理体制的局限，我国政府信息化建设大多是按部门开展的，由各个政府部门分别进行，形成了各自为政、各自分割、相对独立的局面。信息网络自成体系、横向互不联网，造成了效率不高、重复建设、浪费极大的严重后果，大大影响了政府信息化建设的整体效益发挥和信息资源的充分共享。

建议一：加强政府信息化建设的统一组织和管理。

首先，要对政府信息化建设统一规划。由于开展政府信息化的行为是政府行为，建设资金大多是财政支出，所以全省政府信息化规划必须是计划性的，而不是指导性的。经过省政

参考资料

府批准的全省政府信息化规划，要像城市建设规划那样，要划出“红线图”，要强制性执行。 其次，要对政府信息化建设资金统一管理。以往各部门分头建设的原因之一是建设资金渠道较多，但绝大多数都是财政资金。如果建立完整的制度，由财政部门统一管理，从资金管理这个源头上下功夫，就能够解决各自为政、重复建设的难题。

第三，建立统一对口的政府信息化管理组织机构，具体负责规划和协调工作。

4．2 建设全省统一的政府信息网络

当前，政府信息网络是政府信息化的基础。建设统一的政府信息网络，是推进我省政府信息化的关键。

建议二：建设全省统一的政府信息网络

根据我国的国情和政府的结构、功能和运作方式，我省还不能完全像美国政府那样在公共通信网络上构建虚拟网络，出于国家安全和保密管理的考虑，政府信息网络由物理上分离的两个计算机网络组成。一个是外网，直接与因特网相连，供政府与外界交流使用。另一个是内网，供政府部门内部使用，是上下级政府、政府部门之间传递内部信息和保密信息、协同工作的渠道。

我省的一些政府部门已经拥有一定的信息网络资源，如果将这些现有基础网络资源加以整合利用，在较短的时间内，便可以建成全省统一的政府信息网络，关键在于要打破行业界限，政府的资源要最大限度公用化。

4．3 加强政府业务规范化、制度化

政府信息化既不是简单的政府上网，也不是单纯地将各部门的计算机网络联网，而是要应用信息技术对政府业务进行重构或再造，要建立以业务流为核心的管理模式。在完整、先进的信息技术解决方案基础上，实现政府在信息流通、工作组合、制度执行、事务控制、时间管理等管理环节的计算机化。否则，将出现在技术与业务的矛盾中徘徊的现象。不要以为计算机是万能的，什么都要计算机做，更不要以为计算机只有添麻烦，还不如手工方便。

建议三，政府业务规范化、制度化。

首先，仿照美国政府的做法，在政府部门推行信息主管制度。信息主管与原来各部门的信息中心主任有区别，他不是一个主管技术的角色，而是进入管理层和决策层，担当行政业务和信息技术之间总协调的角色。

其次，仿照美国的《信息自由法》和《文书工作缩减法》，对政府业务的信息处理作出规范要求，包括对信息的采集、加工、传递等全过程，都有固定运作程序和明确要求。 第三，政府信息化必须与政府的职能转变和政府机构改革结合起来。在规范政府行为、依法行政、建立透明公开办事制度的基础上，通过信息技术的应用，促进政府业务管理的重组优化，从而实现政府信息化。信息技术应用是手段，不是目的。但是，手段的运用，会对政府管理产生重要的影响。

4．4 加强信息安全保密

政府信息有一定的保密性，关系到政府运作和国家安全，做好信息安全保密工作是进行政府信息化的前提。

建议四：加强信息安全保密

首先，加强信息安全保密制度。据有关专家估计，信息网络上的安全问题80％以上是由于制度不健全而引发的，是人为的原因。建立健全相关责任制和规范管理，是加强信息安

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全保密的必要手段。

其次，建立安全认证中心，保证信息传输安全。

第三，加强安全保密技术的自主开发。

第四，建立网络安全紧急反应以及处理机制，协调政府机关处理信息安全管理事件。

中国电子政务发展研究报告

中国行政管理学会政府信息化建设课题组 2002-3-26

20世纪90年代以来，伴随着信息技术、特别是网络技术的飞速发展，信息化成为各国普遍关注的一个焦点。在国家信息化体系建设中，政府信息化又成为整个信息化中的关键。在中国加入世贸组织新的历史条件下，在关注国外电子政务最新进展的同时，究竟应如何评价我国政府信息化建设以及电子政务的成就、问题，未来中国电子政务发展应采取什么样的策略，围绕上述问题，本研究报告将提出一些分析思路和对策，供有关方面参考。

一、要高度重视发达国家电子化政务发展的动向

建立电子网络政府，推动电子政务的发展，是一种世界性潮流，也是电子信息技术应用到政府管理的必然趋势。

国外“信息高速公路”建设，是从20世纪70年代开始的，到90年代后，电子政务开始在一些发达国家得到快速发展。综观美国、英国、加拿大、法国、日本等发达国家电子政务发展的状况，虽然有许多差异，但有一些最新的动向值得我们注意。

第一，发达国家推动电子政务的发展，普遍与政府改革紧密地结合。近20年来，发达国家在社会压力、财政压力以及经济全球化压力下，普遍进行了大规模的政府改革运动。在政府改革中，各国涉及的内容是多方面的，但概括起来看，带有共性的做法主要包括：减少政府对市场的干预，放松政府对社会、市场的管制；削减名目繁多的规制，简化政府管理的行政流程；在政府管理中引入市场机制，推行公共服务市场化；将政府职能向社会转移，更多地发挥非政府组织或民间组织在公共管理中的作用；优化政府组织结构，裁减机构和人员，削减财政开支；将政府的决策和执行功能分离，加强对政府的绩效评估，提高政府管理透明度等。为了巩固这些改革成果，发达国家普遍把推动政府信息化放在了十分重要的地位，并把巩固改革成果与推动政府信息化、发展电子政务有机结合起来，从而收到了显著效果。 第二、在推动政府信息化的过程中，发达国家重视制定统一的规划和技术标准，以此来规范电子政务的发展。美国于1993年制定并颁布了《美国国家基础设施行动计划》，1994年又提出了《政府资讯科技服务远景》，从而确定了美国联邦政府推动电子政府发展目标。欧盟制定了“信息社会行动纲领”，对未来的政府信息化作出了周密的安排。英国在1996年颁布“绿皮书”，对电子政务的发展作出了系统规划，并提出了近期和远期目标。加拿大在1994年由工业部长提出了一份有关发展信息高速公路的战略框架，其中有关政府信息化

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