浅谈行政职权滥用的危害与防范措施

浅谈行政职权滥用的危害与防范措施

摘要

行政滥用职权一直处于非常关键的、引人重视的位置，行政滥用职权是行政法学理论研究中不容忽视的重要内容之一，所谓对行政滥用职权进行制约，就是对于那些违反行政性合法原则，滥用自由裁量权的行政行为进行必要的限制，从而建立起科学有序的行政权力结构，现阶段防范行政滥用职权应采用综合方略，结合行政权力体制改革，从科学设置行政职权、公共权力的多元化和社会化入手，加强行政法制建设，强化监督机制，最终达到行政权力的规范运行和权利与权力的和谐统一。加强对权力的制约和监督，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，才能保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。 关键词：行政职权；滥用；危害；防范

目 录

摘要................................................................ 1 引言................................................................ 3 一、行政职权滥用的基本问题.......................................... 3

（一）行政滥用职权的内涵及构成要件 .............................. 3 （二）行政滥用职权的表现形式 .................................... 4

1、不适当的目的.............................................. 5 2、不相关的考虑.............................................. 5 3、违反狭义比例原则.......................................... 6 4、任意无常和不合理的迟延.................................... 6 5、结果显失公正.............................................. 7

二、我国行政职权滥用的危害.......................................... 7

（一）行政职权的滥用影响党和和政府的形象 ........................ 7 （二）行政职权的滥用会导致公众法律信念的淡漠 .................... 7 （三）行政职权的滥用也必然会导致政府政令的不畅通 ................ 7 三、行政滥用职权的存在原因.......................................... 8

（一）在立法指导思想上，“宜粗不宜细”的思想 ..................... 8 （二）在立法模式上，“先改革，后立法”的立法方式 ................. 8 （三）在行政程序立法、执法上，滞后薄弱 .......................... 9 （四）现代法律调整方式的不完善，导致行政职权的适用范围过宽 ...... 9 （五）行政主体、执法人员存在违法动机 ............................ 9 四、行政职权滥用的防范措施......................................... 10

（一）推进行政体制改革，从源头上减少、铲除滥权的机会和土壤 ..... 10 （二）加强行政法制建设，以法制权 ............................... 11 （三）强化监督，以权制权 ....................................... 12 结论............................................................... 13 参考文献........................................................... 14

我国自改革开放以来，社会经济不断发展，法治思想不断深入，法律制度不断改革和完善，政府部门由权能性政府向服务性政府转变，这些都体现了行政职权的行使逐渐符合现代法治国家的要求。行使行政职权者直接管理着社会经济的具体事务，与人们的生活息息相关。所以，政府及其公务人员能否做到依法行政，直接关系到老百姓的切身利益，也直接关系着党和政府在群众心目中的地位和形象。然而由于权力自身的特点，如强制性、有价性、可交换性、扩张性等，使得行政权力往往会不自觉地偏离正常的行使轨道，加上缺乏有效监督，所以行政职权滥用的现象普遍存在。因此，我们必须重视行政职权的监督体系建设，及时地建立和完善一套有效的行政职权监督体系。

一、行政职权滥用的基本问题

（一）行政滥用职权的内涵及构成要件

“滥用职权”是我国《行政诉讼法》第54条和《行政复议法》第28条规定的“判决撤销或部分撤销，并可以判决被告重新做出具体行政行为”的理由之一。行政滥用职权一直处于非常关键的、引人重视的位置，行政滥用职权是行政法学理论研究中不容忽视的重要内容之一，在国内外的认识上，尤其是在立法上对其内涵和表现形式等没有做出明确而详细的规定方面也颇具争议，我国行政法学界也认识不一。

行政滥用职权的构成要件有以下四点：(l)具体行政行为首先是违背了法律、法规的立法目的并且与法律、法规的原则和精神不相符合。这是行政滥用职权的行政行为的本质特征；(2)具体行政行为的内容不尽合理，从而使后果丧失公平性。行政行为的内容是否合理，是衡量其是否构成滥用职权的客观标准。在一般情况下，行政机关所做出的背离法律、法规的目的和原则的行政行为，都必然导致该具体行政行为不合理性。目的正当与内容合理，本身就是一个问题的两个方面，内容不合理的具体行政行为必然与法律、法规的目的和原则背道而驰；(3)做出具体行政行为必须是法律、法规规定的范围内所允许的。这就是说，行政主体在做出具体行政行为的同时，又拥有该项职权，而且必须是合法的。这是滥用

职权的重要特征之一；(4)滥用职权的行政行为是由于行政机关的工作人员基于故意而引起的。即行政滥用职权不仅反映了行政行为客观上存在的瑕疵，而且反映了导致这种瑕疵的主观原因。这一点对于法律责任的设定和追究是十分重要的。正因如此，在现行法律中，滥用职权概念大多出现在与设定和确定公务人员的法律责任有关的场合。于此形成对照的是，滥用职权概念很少与行政机关的法律责任联系在一起。因为在一般情况下，主观因素对行政机关法律责任的设定和追究没有什么影响或者至少不具有决定性的影响。另一方面，应该注意的是，内容不合理、不适当的行政行为除了因行政机关工作人员的主观上的故意造成外，还可能由于其他客观方面原因所引起的，滥用本身就含有主观上故意的成分。因此，如果内容不合理、不适当而违背法律、法规目的、原则或精神的行政行为是由于其他客观方面的而非因行政机关工作人员主观上的故意所引起的，则不属于滥用职权的行政行为。

（二）行政滥用职权的表现形式

关于行政滥用职权的表现形式，各国有不同的表述。英国行政法中行政滥用职权被归纳为三种情况:(l)不符合法律规定的目的。(2)与法律不相关的考虑。(3)不合理的决定(行政机关的决定为任何具有一般理智的人所不会采取)1。

法国行政法上认为行政滥用职权是指:(1)行政主体行使权力的目的不是出于公共利益，而是出于私人利益或所属集团利益:(2)行政主体的行为虽然符合公共利益，但不符合法律授予这种权力的特殊目的；(3)不按法律要求使用程序，如用司法程序代替行政程序2。

美国学者将滥用行政职权概括为六种情况:(l)不正当目的；(2)错误的和不相干的原因；(3)错误的法律或错误的事实；(4)遗忘了其他有关事项；(5)不作为或迟延；(6)背离了既定的判例或习惯。

德国滥用行政职权主要体现在以下几种形式:(1)违反比例性、适度性和必要性的原则；(2)不正确的目的；(3)不相关的因素；(4)违反客观性；(5)违反平等原则。

我国台湾学者认为以下几种情形就足以构成滥用行政职权:(l)依行政人员个

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王明扬著:《英国行政法》，中国政法大学{匕版社1987年版，第171页。 伯纳特·施瓦茨著:《行政法》，徐炳译，群众出版社1996年版，第571页。

人之意欲而来之随意；(2)无动机的情绪；(3)不能理解的对事物之谬误而引起之态意；(4)加以损害之意图；(5)奸计或恶意妨害；(6)政治上之偏见而引起之权利滥用；(7)对个人不利之先天的反感或嫌恶；(8)对个人有利之同情；(9)个人之动机或利益，如由于行政人员个人之利益或好恶；(10)一般对事件之无关联性与违背目的性。

通过总结国内外的行政法学理论与实践的成果，本文认为在我国行政法实践中，行政滥用职权的表现形式主要有以下几种： 1、不适当的目的

行政机关行使裁量权必须符合法律的目的。法律在授予行政机关一定的裁量权时，都有其授权的特定目的，不过这种目的可能是明示的也可能是默示的。行政机关在行使行政裁量权时必须按照法律的目的行事，如果目的不当，即“行政主体的行政行为从客观上分析不符合法律、法规授权的目的即构成滥用职权。具体包括:因行政行为人出于私人利益(如恶意报复、歧视等)或所属小集团的利益而使行为目的为判断标准的滥用职权类别，与那些只有出于不良动机和目的的自由裁量行为刁一属于滥用职权的论点不同，他不仅包括行政行为人恶意行使自由裁量权的违法，也包括主管企图上并无不轨，但因疏忽、过于自信，甚至出于善良动机而导致行为目的与法定目的不一致的违法的行政行为3。 2、不相关的考虑

不相关的考虑包括未考虑应当考虑的因素、考虑了不应考虑的因素两项内容。未考虑应当考虑的因素，是指行政主体在做出行政行为时，没有考虑应当考虑的因素，既包括法定因素也包括常理因素。法定因素，例如《水法》第40条规定户禁止围垦河道。确需围垦的，应当经过科学论证，经省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门或者国务院水行政主管部门同意后，报本级人民政府批准。”这里对于围垦河流申请的批准当中应当考虑的事项并末明确规定，但是从总则当中可以发现是否有利于开发、利用、保护、管理水资源和防治水害、改善生态环境都是应当考虑的事项。考虑了不应该考虑的因素，是指行政主体把法律、

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曾一鸣:《川各论行政滥用职权》《法制与社会》2008年第l期，第178页

法规规定了不应当考虑的因素作为处理问题的依据，做出不合理的行政行为。 3、违反狭义比例原则

行政法上的比例原则就是指行政权虽然有法律上的依据，但必须选择使相对人的损害最小的方式来行使的原则。在德国行政法学上，该原则包括三项内容:即妥当性原则、必要性原则和法益相称性原则。妥当性原则是指国家措施必须适合于增进或实现所追求的目标之目的；必要性原则是从“经验的因果规律”来考虑诸种手段的选择问题，一也就是要靠以往的经验与学识的累积，对所追求的目的和所采取的手段之间的相当比例进行判断，确保所要采取的手段在诸种可选择的手段中是最温和的、侵害最小的；法益相称性原则，也称狭义的比例原则，就是要求干预的严厉程度与理由的充分程度之间要非常成比例，要求以公权力对人权的“干预分量，，来断定该行为合法与否，要求在宪法的价值秩序内，对上述行为的实际利益与人们付出的相应损害之间进行“利益衡量”，使人民因此受到的损害，或者说做出的特别牺牲比起公权力因此获得的利益来讲，要小得多，合算的多，是人民可以合理忍受的程度，否则，公权力的行使就有违法、违宪之虞。 4、任意无常和不合理的迟延

任意无常是指行政机关没有合法的理由，先后就同一事实做出数个不同的行政决定。在这种情况下，将数个决定单个看都符合合理性的要求，但由于这种变更本身没有合法理由，从而使最后的行政行为也失去了起码的合理性。国外把这种表现称为“不遵循既成的先例和惯例的行为”。行政主体在实施具体行政行为时，无任何确定的标准，而是根据自己的情绪出尔反尔，任意所为，往往使行政相对人无所适从。“不合理的迟延，指的是法律对某种行政行为没有规定明确期限，而行政机关在明显超出“合理期限，，的时间内无正当理由拖延不决。不合理的迟延主要发生在依申请的行政行为程序中。很多情况下，迟延会产生与剥夺权力相同的效果，使相对人的合法权益及期待利益丧失。”4

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刘沛:《析行政滥用职权》《中国检察官》2007年第3期，第10页。

5、结果显失公正

在法定的范围和幅度做出显失公正的裁决是行政自由裁量权被滥用最常见、最普遍的表现，一也是导致行政相对人请求法院予以司法救济的一个重要方面。法律、法规设定自由裁量权的目的，就在于使行政机关及其工作人员根据具体情况、具体对象，在法定范围、幅度内做出公正的裁决。如果行政主体在行使自由裁量权时，做出了“显失公正”的裁决，即使该行为未超出法定的范围、幅度，法院也应加以干预，撤销或变更此行政行为。

二、我国行政职权滥用的危害

依法行政是依法治国的重要组成部分。但我国各级政府在行政执法过程中，仍然存在着行政职权滥用的现象，它的危害主要表现在以下三个方面

（一）行政职权的滥用影响党和和政府的形象

行政职权的滥用影响党和和政府的形象，损害党和政府在群众心目中的威信。在当前党和政府大力推进依法行政，建设社会主义法制国家这一大方略下，政府滥用行政职权无疑会造成党和政府在群众心目中威信的丧失。

（二）行政职权的滥用会导致公众法律信念的淡漠

毛泽东同志曾经说过：“只要我们党的作风完全正派了，全国人民就会跟我们学”。同理，如果我们的政府滥用行政职权，不依法行政，不遵守法律，全国人民也会跟着政府不依法办事，不遵纪守法。从而导致公众法律信念的淡漠和社会风气、道德水准的降低。

（三）行政职权的滥用也必然会导致政府政令的不畅通

行政职权的滥用也必然会导致政府政令的不畅通，导致本地区经济发展的滞后，导致社会矛盾的增加和加剧，危害社会发展进步。行政职权的滥用更会被一

些不法分子用来实现其向权力、金钱或色情的转换，从而达到非法目的，为行政权力的腐败提供了可能。

三、行政滥用职权的存在原因

行政滥用职权在任何一个国家都是普遍存在的，当然我国也不例外。由于法律只规定了一些职权运行的范围和幅度，加之行政工作人员的素质还跟不上行政政治要求，因此行政滥用职权在没有有效监督的情况下导致的行政滥用职权的现象就更加显得司空见惯。究其原因，主要有以下几种情形:

（一）在立法指导思想上，“宜粗不宜细”的思想造成行政职权的范围和幅度过大

由于经济和社会的发展，行政管理的种类不断增多，社会生活也日趋复杂，政府的行政职权也随之扩大到各个方面。在立法思想上所遵循的“宜粗不宜细”原则赋予了行政机关较大的权力，法律没有规定限制条件或是只规定了模糊的标准，使行政机关工作人员在行使职权时的自由空间扩大，然而在具体操作上却没有做出及时、有效的政策调整。致使一些行政官员滥用这些职权，钻法律的空子，进行以权谋私的活动。

（二）在立法模式上，“先改革，后立法”的立法方式导致行政职权行使不当

我国改革开放三十年来，一些新问题、新情况不断涌现，导致一些新出现的事物找不出与之相对应的情况。就是在改革进程中，在沿用“先改革，后立法”的模式下，加之积累的比较成熟的经验，才以法律形式确认和巩固了改革成果。这就不可避免地导致在相应的法律出台之前，行政权力的运行缺乏详细、具体、明确的运行规则。即使形成了相应的法规，也不能对行政行为在所有情况下的所有处置方式和程度都做出详细、具体、明确的规定。

（三）在行政程序立法、执法上，滞后薄弱，是行政职权运行呈现非程序现象

我国行政程序立法一向贫乏、简单，《行政诉讼法》第一次以立法的形式将“违法法定程序”作为认定行政行为违法的标准和依据，使程序置于和实体同等重要的地位。但是，我国的法律原则通常不被视为法律渊源，因此所谓的“法定程序，，只能解释为法律规范明文规定的行政行为应当遵守的程序。《行政处罚法》颁布后虽有改观，但在整体上仍十分薄弱，由于缺乏系统的《行政程序法》约束，对于行政处罚以外的其他种类的行政行为尚缺乏具体而严格的程序性要求。“从世界上大多数国家司法审查来看，都把滥用职权视为司法审查制度纠正的违法行政行为，从目前行政机关执法行为来看，普遍还没有形成程序观念，违反行政程序的案件时有发生5。

（四）现代法律调整方式的不完善，导致行政职权的适用范围过宽

在社会生活中政府与市民其实代表了两种力量，法治根本特点就是在于要把政府与市民的关系纳入到法律的调整之下，把政府与市民二者的行为空I’tlJ提升为法律上的权力空间，用法律的形式明确地规定出二者的行为边界。在传统体制下，法律对政府行为空间的规范方式是“法不禁止即为允许，，，由此看来，政府的权力是开放性的，法律侧重列举政府行为的禁止性规定，然而在开放性的政府权力空间内，缺少相应的权力运行程序和规则，这便造成了滥用行政权力的格局；而法律对于市民社会的权利空间是“法不允许即为禁止”，相对于政府的权力空间更具有封闭性。我国社会正处于体制转型期，法律调整方式也处于变革中，从立法上看，既要加强单项立法，又要加快整个法律体系的健全和完善，因为法律调整方式的转变则是以整个法律体系的总体变革为前提的。

（五）行政主体、执法人员存在违法动机

在社会实践中，一些行政主体从本部门、本地区的局部利益出发，以及考虑

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吕李永超:《对行政自由裁量权有效控制的法律思考》，《河南省政法管理十部学院学报》2003年第6期，第11页。

相对人的社会地位、政治背景、经济情况等因素，对类似的事实、情形、后果往往做出不一致的具体处理结果。更有甚者，个别的公务员由于受利益关系多元化和分配方式多样化的影响，其自身的人生观、世界观、价值观发生扭曲和变形，名目仗胆地无视国家法律、滥用行政职权。

四、行政职权滥用的防范措施

行政权同其他国家权力一样具有两重性:一方面，社会和公众通过法律的形式授予国家行政机关广泛的公共权力，管理国家事物和社会事物，维护社会主体的权利，促进社会的进步和经济的发展，具有积极作用；另一方面，同其他的国家权力相比，行政权具有更大的扩张性、侵略性和易腐性，一旦被滥用、失范就会阻碍甚至破坏社会经济的发展，并且侵害社会公众的合法权益。控制和规范行政权力不仅是行政法的实质所在，也是体制转型时期推进依法治国、法治行政所要探索和亟待解决的难点、热点问题。为此，学者们从不同的价值取向出发，提出了许多不同的观点:控权论认为，控制行政权力要以“权力制约权力”，以“社会制约权力”，以“权利制约权力”，以“利益制约权力”；博弈论认为，以行政权为一方，以立法权、司法权及民众为博弈另一方，、以协商合作取代斗争的对抗，求得“非零和”的双赢结局。平衡论认为，应既制约行政主体滥用行政权，又制约相对方滥用职利，求得权力和权利的平衡。

本文认为，根据我国的实际情况，行政职权滥用产生的原因是多方面的，既有行政权力体制上的原因，也有法制建设、行政监督体制建设滞后和公务员素质不高等原因。所以应从多方面入手，综合规制行政权力的行使：

（一）推进行政体制改革，从源头上减少、铲除滥权的机会和土壤

权力滥用的基础和条件是行为人必须拥有行使某种行政行为的权力，权力越多，滥权的机会越多、可能性越大，正如英国历史学家阿克顿的著名定律:“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”反之，没有权力也就不存在权力的滥用，更谈不上权力的腐败。但是行政权力是社会和公众为了调整和整合各种社会利益关系的需要，通过法律的形式授予国家行政机关的强制性公共权力。而任

何一个现代国家又不可能不设行政权力。这就从客观上要求行政权力的设置必须合理适度，符合社会经济发展的需要。权力源于权利，权力越多则权利越少。如果权力设置过多过滥，超过一定限度，不仅会侵害公众的利益，增加行政成本，而且为权力滥用创造了条件提供了机会。在长期计划经济体制下，我国一直沿袭高度集中的一元化权力行政管理体制，政府全面干预经济活动和社会生活，包揽一切公共事物，行政机构臃肿、职能交叉重叠、人浮于事、效率低下。经过20多年的改革，在市场经济已初步建立和行政体制改革不断深化的情势下，行政权力一元化、国家社会一体化的格局虽然有所改变，但是本质上并没有大的变化“现在政府部门职能交叉、机构重叠现象依然很严重，”“根据统计资料显示:我国政府中司局级业务交叉达30%，处级业务交叉达40%。”“政府还是管了很多不该管又管不好的事情，有些该管的事情却没有管好，这个问题必须解决”。因此，防治行政权滥用，规范行政权力运行必须结合行政体制的深化改革:一是在市场经济运行中，政府要尽快转换角色由运动员变成裁判员。二是理顺政府职能，科学界定干预范围，取消不必要的行政干预，消除束缚企业发展的“审批经济”、“权力经济”。三是学习借鉴先进国家的成功经验，行政管理向公共管理模式转化，分散行政权力，将政府的有关社会服务管理权让渡给非政府组织承担，逐步建立多元化行政主体。上述措施将会从行政权力设置的源头环节上减少权力滥用的可能性。

（二）加强行政法制建设，以法制权

依法行政、行政法治是现代法治国家行使行政权力时普遍奉行的基本准则，体现了社会政治文明的进步和发展。我国在改革开放、建立社会主义市场经济体制和法治国家的进程中逐渐确立了行政法治的概念，认识到行政法治在实现国家法治化进程中的作用。党的十六大确立了依法治国、依法行政的方略，实现了从人治到法治的重大思想转变。行政法治的核心就是以法律控制行政权力。在我国，一般认为行政法治的内容应包括:第一，法律至上，行政权不得超越法律。包括行政职权的取得必须有宪法和法律的授权；行政权的行使必须在法律规定的权了范围内，不得游离于法律之外；任何行政行为必须有法律的依据，行政措施不得与法律相抵触，违反法律规定。第二，司法审查。行政行为侵犯相对人的合法权

益时，相对人可以向法院提起诉讼，请求法院纠正违法行政。司法机关的审查为最后监督。第三，责任行政。即行政权力和行政责任相一致，行政主体行使行政行为违法，侵害了相对人的合法权益要承担相应的行政责任。第四，公民权本位。行政权的行使以保护和尊重人权，维护公民的基本权利和自由为根本目的。行政法治化是防范行政权力滥用的重要保障。

（三）强化监督，以权制权

防范行政职权的滥用，必须建立起有效的权力制约监督机制。权力逆向的监督，缺乏钢性的监督，监督机关缺乏独立性的监督，都难以取得监督实效。这就要求监督权要优势于或至少要平行于行政权。法国18世纪思想家孟德斯鸠曾深刻指出：“从事物的性质来看，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”在西方国家，以权治权体制主要是议会(国会)的监督、司法审查和专门的独立监察机构。这些机构的主要特点是权力大、独立性强。现阶段，我国的行政监督体制还不能有效的制约监督行政职权的滥用，其中监督机构缺乏权威性和独立性是一个重要原因。因此，重点应加强和完善以权治权的制约机制。

行政职权是一项重要的公权力，行政主体能否准确而适当的行使职权直接关系到行政权力行使之“成败”，对行政滥用职权的规制，需要行政主体在行使行政职权时，反复揣摩法律授权的本意，是否违背了法律、法规的目的和基本原则。同时，对行政滥用职权的认识，理论还有待于深化，立法还有待于完善，借鉴国外先进经验，在我国实践的基础上探索适合我国国情的控制方式和控制标准，并通过包括公众、媒体在内的各方面的努力，刁能有效的防止行政滥用职权现象的发生。

参考文献

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