城中村改造模式选择与实施探讨

城中村改造模式选择与实施探讨

摘要：城中村改造是中国快速化城市进程中的一个特有现象。从上个世纪90年代开始，逐步引起了各方面的广泛关注。在分析9个城市城中村改造实践的基础上，指出了实施城中村改造应该充分考虑的关键因素，并提出了具体实施过程中操作建议。 关键词：城中村；改造；实施

1 城中村的特征与形成

“城中村”，顾名思义，即城市中的村庄。至少应具有如下五个基本特征；(1)从地域空间上看。“城中村”应该在城市总体发展规划所划定的城市范围之内；(2)从土地权属来看，“城中村”的土地为集体所有而非国家所有，这是“城中村”的核心特征之一。也是“城中村”存在的根本条件；(3)从管理体制上看，“城中村”的管理主体仍然是村民委员会，在行政隶属上仍然以乡镇体制为主，少部分是街道办事处；(4)从户籍上看，“城中村”的村民仍然是农业户口，因此在理论上他们仍然可以承包土地，虽然可耕种的土地数量实际上往往很少甚至已经没有I(5)从经济关系上看，“城中村”周围已基本上形成完善的商业环境，村民的现代商业意识也已基本形成，更重要的是，村民的生活来源也基本上依靠二、三产业或全部是房租。 城中村是我国快速城市化进程中出现的一种普遍现象，在沿海发达地区城市中，表现得尤为突出。一般认为我国实行的城乡二元土地制度是城中村产生的主要原因。上世纪90年代中期以前，中国城中村问题尚未显现，上世纪90年代中后期，中国城市化进程提速，城市周围土地开始被大量并且快速地征用。为了避免在农村土地房屋补偿和村民安置方面支付巨额经济和社会成本，城市政府选择了绕开村落迂回发展的思路，这就直接导致了城中村的出现。城中村，既是历史的遗留，又是现期的新生活体。

2 城中村改造的主要模式

实施城中村改造，部分城市已先行一步，并取得了一定的成绩和经验。如广州市按照“先行试点、稳妥进行”的原则，选择有代表性的城中村试点改造；杭州市依照社区股份合作制的方法首先对城中村的集体资产进行量化改制；珠海市通过市场机制，引入房地产开发商参与城中村改造等。归结起来，主要有三种模式：

(1)政府总揽，自上而下。如在石家庄等地，政府拿出资金拆旧建新，采取就业培训等措施，鼓励村民融入城市生活。这种方式缺点是前期拆迁安置成本高，政府财政资金有限，难以做到资金平衡；优点在于有利于整体规划与快速推进。能最大地实现土地价值。

(2)自力更生，政府推动。在广州市，对于规模大的“城中村”，主要采取政府提供优惠政策，实行村集体、村民出资和银行贷款相结合的方式，自主实施改造。这种模式需要政府在基础设施、公共设施及资金等方面提供较大支持力度。

(3)引入资金，开发带动。在经济较发达、市场经济较活跃的地区，如珠海等地，通过引入外部资金，以开发的形式带动城中村的改造。这种模式优点在于可以缓解政府资金的局限性，使财政资金可以投入到更多的基础设施及公益事业上，但缺点是开发商在缺乏政府约束和指导的情况下，很难保障村集体和村民的利益。

3 改造模式选择的标准

3.1 改造实施前的历史

城中村的发展过程也是各种错综复杂的关系不断形成的过程，如：复杂的债务关系、盘

结的人情往来、从不同角度伸出的利益之手，这其中最为突出的就是土地关系。(1)传统体制之下，村级集体所有的土地的处置往往不是非常符合政策的规定，各种隐形的土地交易难以理清I(2)随着城中村的发展。“村民”作为一个利益群体其组成人员是在不断变化的。①在上世纪60、70年代，城市和农村的生活水平差距较大，“城中村”村民很多便利用其离城较近的地理优势进城工作。随着时间的流逝，这些人往往只有户口在村、而本人已多年不再回乡。②改革开放初期，不少“城中村”村民放弃了传统的农耕，转而从事现代的工商业。当时鉴于大量土地的弃耕，不少“城中村”引入了外地人员进行承包耕种。这些外地人员部分是当年同时转入了户口，部分没有。在实际改造实施中，如何对待此类村民和原有老村民。在不少地方引起了争议。③上世纪80年代末90年代初，由于大量不合程序的户籍迁移，各地“城中村”大量出现了在本村无人认识的“本村户籍村民”。④各地“城中村”大多在乡镇企业发展的高峰期兴建乡镇企业。其从业人员多为老“城中村”村民，此类人员进入乡镇企业工作时。往往采取的是“押地进厂、地随人走”的方式。由于目前乡镇企业发展大量不佳，而这些人员往往年龄在50岁左右，欠缺谋生能力，并且是家里的“顶梁柱”，所以在改造中理应给予适当关注。⑤历史原因形成的政府信誉的丧失。在“城中村”中主要表现为历史上政府征用土地后承诺的条件不兑现，少数地方的政府甚至采用的“哄着上路、骗着实施、拖着兑现”的不良行政方式，严重损害形象。 3.2 改造实施中的现实

“城中村”要想顺利实施改造，消除村民思想负担、妥善处理利益分配，兼顾好国家、集体和个人是基础。(1)消除思想负担。各种调查显示，“城中村”村民对改造主要有以下三种忧虑：①改造后生活缺乏保障。鉴于自身素质，农民担心转为居民后缺乏与城市居民竞争的能力，找不到工作；改制后的股份合作公司前景未明，收入未知；部分地方社会保障体系的不能及时跟进，养老、医疗缺乏预期保障。②子女上学困难。转为居民户口后，教育资源充分放开，在收入缺乏保障的情况下，有地方农民反映子女到城里上学的额外开支太多，难以负担突然提升的教育消费。③担心政府承诺不兑现。有些村庄的改造是在不安的情绪下进行——担心政府承诺不兑现，经济损失得不到合理补偿。改造前，可以依托村委会进行“集体维权”；改造后一旦出现问题则只能“孤军奋战”。总之，传统的农业生活习惯让面对与土地突然失去直接联系的农民不知所措。(2)合理分配利益。“城中村”改造中的矛盾集中出现在利益再分配时，这是利益在国家、集体和个人之间的再分配、再调整的问题，主要表现为：①土地级差地租如何分配。随着城市的发展，“城中村”及其周边地区的基础设施以及商业环境都得到极大改善，集体土地大幅升值，土地价格由每亩万元急剧上升为几十万甚至上百万。村级集体组织依靠出租土地、经营厂房获得巨额土地级差收益。城中村改制时，政府、企业、“城中村”的村民等如何合理地分配存量的现金或实物资产，成为改制的核心问题。②集体所有土地变性为国有土地后市场化行为所带来的巨额收益如何分配。改制后，集体土地必将进一步变性为国有土地，除部分用作公益外，还有一部分必然面向市场开展经营，预期的巨额收益应做出合理分配。

3.3 改造实施后的未来

(1)“村的改造”。一个理性的人的决策往往是趋利避害的。也就是说，能否切实有效改变村民当前生活的脏、乱、差的生活环境、为村级组织的发展打下基础、村民收入长期看来是否会增加、财产性收入能否得到保障等等(即实现“村的改造”)将是调动广大村民支持城中村改造的积极性的重中之重。(2)“人的改造”。不少村民对“城市化”有潜在的恐慌——既有对自己的劳动技能、经营能力和文化素养缺乏信心，又有对眼前既得利益即将失去的无助。这在对待房租的态度上表现尤为明显：现有的房子租金虽少但仍有市场，改造后租金收入是升还是降?这些就要求改造的实施者必须使村民观念由农村转变为城市，提高文化修养、掌握

城市生存技能。

4 实施改造模式时的工作要点

(1)抓手。纵观各地的经验可以发现，充分尊重民意是做好城中村改造一条不变的规律。民意从何而来?从农村基层政权组织的运行特点看，村民代表和党员可以作为两条民意主渠道。一方面村民代表和党员是非常广泛地分布在村民间，有了解民意的基本条件；另一方面现行的《中华人民共和国村民组织法》及《中国共产党章程》等对村民代表和党员的权利和义务有制度上的规定；最后，鉴于当前农村村民的学识素养，大量的宣传解释工作是必需的，而村民代表和党员作为村内活动的积极分子是比较好的选择。(2)突破口。如前言，城中村要想得到顺利地实施，调动村民的积极性是关键一环。村民积极性从何来?未来生活的改善预期就是突破口。为了形成好的改造氛围，在实施改造之初就要把村民特别关注的一些问题妥善解决。比如：社会保障体系覆盖到“城中村”村民(即为村民买社保)、农业户口改登为居民户口、居住条件的切实改善，这些基本问题解决所取得的效果远胜于完全口头上的表述。 (2)注意工作重心的变化。以武汉市的改造流程为例。武汉市一个村实施“城中村”改造大致要经历以下几个步骤：村级集体经济组织改制(以股份制方式转变集体经济管理模式)、农业户口改登为居民户口、村改居人员就业和社会保障、土地房产处置和建设规划管理、村委会改居委会等等。在这个流程中。当集体经济组织改制、参加社保以及户口登记完成后，改造工作就会非常专业，普通村民一无时间二无能力去理解。具体到工作上，会出现“一增一减”两种反向异动。“一增”，就是指村级组织的领导人员的能动性增强。改制、参加社保、户口登记等过程是直接与村民的利益相挂钩，并且好坏易见。在这些过程中，为了平息村民的忧虑，大多数地方都在政策上布置了刚性条件，也制定了全体村民共同参与和监督的制度，村级领导人私下操作空间有限。开始编制规划等流程以后，专业化让信息的不对称显著提升，村民参与程度势必下降，村级领导人将有更大的发挥空间。“一减”，就是来自村民的阻力减少。村民参与程度下降的直接后果是改造决策集中化。此将出现两种相反效果。一是提高办事效率，抢占市场先机；二是村民利益难以得到保障， “一增一减”对的最大影响是使剩余工作缺乏有效抓手。一是部分村对规划等工作的重要性认识不够。朴素的产权观点——我住在这里，这地就跑不了——依然存在。把规划作为一种城市化进程中有效保护自身利益的途径尚未形成普遍共识。二是部分村不能形成合理的发展思路，等、靠、要现象一定程度存在。等开发商上门洽谈、等大型企业投资、等政府出谋划策均已不适应当前的发展形势。三是部分已有的发展思路不太符合上级部门规划。积极与相关企业接触，想方设法促进集体经济的发展的初衷是好的，但由于缺乏对产业政策的了解，做了些无用功。村级集体经济的发展只有融入更大的发展思路，才能越走越活。

(3)形成改造推进的长效机制。首先完善城中村改造考核体系。目前很多地方实施了绩效考核，可以在对各城中村改造相关单位、部门或村的考核当中，单列城中村改造工作，增加权重，促使备有关机构积极发挥主体作用。其次增强改造工作透明度。与政务公开和村务公开工作相结合，把城中村改造作为村务公开的重点项目进行管理，加强对执行情况的监督和检查力度。第三注重政策宣传力度。武汉市硚口区长丰街长丰村启动村级集体经济改制之初，相关部门明确要求翻印《武汉市城中村综合改造政策及解答》一书3000本，做到全村男女老少人手一本，很好地起到了消除误解、公开公正的作用。

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