浅析加强军队规划计划与预算有效-基于美军PPBE体系的启示_葛祥

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浅析加强军队规划、计划与预算有效性衔接

—基于美军ＰＰＢＥ体系的启示——

○葛祥

（军事经济学院

湖北

武汉

430035）

“建立需求牵引【摘要】党的十八届三中全会提出了

规划、规划主导资源配置机制”和“深化预算管理制度改革”的要求，虽然我国国防预算制度取得了较大进步，但也存在一些问题。本文针对当前国防预算存在的相关问题和矛盾，从需求的角度出发，借鉴美军PPBE体系，加强规划、计划与预算的有效衔接，以求能最大限度地提高国防费使用效益。

【关键词】规划计划PPBE体系

预算有效性

一、加强规划、计划与预算有效性衔接的必要性1、满足军事变革要求，确保国家安全利益的需要进入新世纪以来，面对日益复杂的国际局势，中国特色军事变革拉开了序幕，但与发达国家比，我国新军事变革起点低、任务重、装备较落后、信息化程度不够等现实问题摆在眼前。在新形势的条件下，要解决好这些问题，军事

资源配置制度必须要更加注重战略统筹，以需求为导向，以成本效益为核心，将长中短期资源配置计划有机结合起来，只有这样才符合新军事变革要求，才能支撑规模适度、结构优化的军费分配，加快以信息化为基础的军队现代化建设，以应对多种安全威胁。

2、规范军费分配秩序，提高军费分配效率的需要

美军PPBE体系中规划、计划和年度预算评审是同时进行的，这有利于提升效率、精简中间程序，使预算、计划同规划阶段联接更加有效，更加适应未来作战和国防工程建设的需求。计划与预算评审相结合起来，有利于作战需求与预算约束有机统一，这样才能做到任何重大项目决策都从需要和可能的角度考虑，做到量力而行，坚持从需求出发，把需求建立在科学论证的基础上，防止主观臆断情况的发生。加强规划计划与预算有效性衔接有利于将钱用到刀刃上，用到最急需发展的地方，有效提高军费分配效率。

3、增强科学理财能力，实现财务保障目标的需要

我军正处于由机械化半机械化向信息化跨越发展的重大战略机遇期，需要大量的经费投入，增强科学理财能力、提高保障力既是贯彻落实科学发展观的必然要求，又是一个紧迫而重大的现实课题。为使有限的财力最大限度地转化为保障力、战斗力，这就要求我们必须加强规划、计划与预算的紧密衔接，创新预算制度，充分发挥其保证新军事变革整体有序实施的组织功能和严格经费开支使用的制约功能，从而建立和维护良好的军队财经工作秩序，防止军费分配、开支过程中的随意性和盲目性，促进依法理财。

二、当前我军规划、计划与预算有效性衔接存在的主

要问题

1、建设计划与发展规划的联系不紧密

在PPBE这个预算系统中，规划阶段是最高层次的内

容，任何建设计划的制定，必须以军队的发展战略规划为指导，但在实际操作过程中，军队的发展规划与建设计划之间的联系不紧密，规划阶段对计划阶段未起到应有的指导作用。许多部门、单位在制定建设计划时是以其短期利益为出发点，没有考虑全军建设的长远规划，个别项目列入建设计划不是以有利于提高部队战斗力、有利于部队基础性建设及长远发展为原则和标准的，而是只考虑到本单位的局部利益，存在严重的本位主义，有的建设计划甚至是完全由单位领导拍脑袋决定的，在这种情况下，就会出现“面子工程”、“政绩工程”等现象，导致建设计划与发展规划不相符，不利于部队全局建设的项目计划。

2、预算编制与建设计划的衔接不紧密

将中期建设计划与年度预算结合起来，形成连续、动态的预算发展机制，是现代国防资源配置效率的中心环节。但我军预算编制与建设计划的脱结较为严重，主要表现在：一是在时间节点上不同步。军费预算是根据承担任务、建设计划来安排的，客观上要求预算编制时间与工作任务计划时间相一致，但实际上并不同步；二是在制定主体上不一致。军队建设计划和编制年度经费预算分别是由各单位司令部门和财务部门完成的，这种制定主体分离的现状，加之部门协调机制不畅通，直接造成了财务部门不了解单位所承担的任务和建设计划，而计划制定部门又无法掌握预算的情况，导致预算编制与建设计划存在脱节现象。三是在调整机制上不协调。建设计划可能会因一些外部因素的影响而随时进行调整，但由于军费预算编制缺乏动态性，现有的预算编制规定各级预算一经批准，不得擅自改动，这种调整机制造成了预算的调整跟不上建设计划的调整，直接导致了预算编制与建设计划相脱节。

3、预算执行与预算编制的联系不紧密

在军费预算管理过程中，依旧存在预算执行与预算编制“两张皮”的现象，造成这一问题的原因是多方面的，主要表现在：一是预算编制不科学，制约预算执行。在预算编制层面上，主观上重视程度不够，客观上编制体制不顺，加上编制力量薄弱、方法不当，导致预算编制欠科学，预算编制质量的高低，直接影响到预算管理的效果。二是预算执行不严格，制约预算效果。在预算执行层面上，预算管理人员主观上缺乏执行预算的主动性，责任感不强，不按程序报批经费的情况屡有发生；客观上没有严格的责任制管理

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执法不严。三是预算监督不到位，制约预措施和执法机构，

算执行。在预算监督层面上，监督不到位，未真正做到严格执法、违法必究。当前，预算监督不到位，主要是由于预算的公开性、透明性差，在监督结果的处理上，流于形式的多，真究实抓的少，预算监督成了“监”而不“督”，难以发挥应有的作用。

三、加强规划、计划与预算有效性衔接的设想1、改革预算体制，形成鲜明特色

（1）统筹建立专职的规划、计划与预算“三位一体”的职能机构。当前我军建设发展规划的职能部门主管是战略规划部，对全军发展计划起着重要的作用；但对规划、计划实施影响重大的预算编制是由财务部综合计划局来负责编制实施的，这就容易造成规划、计划与预算的脱节，严重影响军队发展的效率。因此，可考虑将预算编制的职能从财务部移交到战略规划部，成立一个新的统筹规划、计划与预算的专职部门，以便提高国防资源配置的效率，增强协调各方面关系的能力。

（2）规范军队与政府之间及军队内部的预算关系。从改革政府的财政预算体制着手，归并军队向政府编报预算和政府拨款给军队的渠道，即凡是军队建设所需经费，都由负责预算的一个部门集中向中央或地方政府及其财政部门编报预算；凡是政府财政给军队的拨款，都由中央或地方的财政部门直接向军队负责拨款的一个部门划拨。不仅如此，军队建设所需要的经费最好由中央预算提供，因为国防安全是一种纯公共物品，在全国范围内征税来提供军队建设所需要的经费，既能够体现公平负担的原则，又能更有效率。

（3）延长预算编制时间以提高预算编制科学性。为保证预算本身的客观性与科学性，避免预算执行中频繁的调整，适当延长预算编制时间是必然要求。美军预算一般是提前21个月即开始进行，所以存在着“三个预算”并存，一个在论证中，一个在批准中，一个在执行中。当然，预算编制时间不是越长越好，应以能够保证预算编制程序的每个步骤都有足够的论证时间为宜，结合实际情况，以12个月为预算编制标准周期，即每年从预算年度开始在预算年度结束前确定最终方案，更能准确反映单位的实际建设需求。

2、优化编制方法，提高使用效益

（1）采用“5—3—1模式”的编制方法。美军PPBE采用的基本模式是“十年规划—五年计划—两年预算”，与美军相比，由于两军所处的政治环境不一样，且在制定规划、计划和预算编制的技术、装备和人员素质方面，我国均存在较大的差距，因此，结合实际情况，研究建立具有我国特色的国防预算编制方法，即考虑实行滚动的“五年规划—三年计划—年度预算”的编制方法，每年都要制定国防发展五年规划和国防建设三年计划，并根据三年计划的第一个年度计划编制军费年度预算。

（2）引入绩效预算编制方法。当前我军预算方法主要为零基预算，而现实工作中仅用这一种预算编制方法是远远不够的，应将绩效预算方法与其结合起来，将军费预算

建立在可衡量的绩效基础上，以结果为导向，将绩效、预算结合起来实施预算管理。绩效预算不仅是一种预算方法，更是军费管理理念的变革和创新，是军事经济发展的客观需求。随着我军军事管理模式的不断发展和完善，探索引入绩效预算，强化军费支出管理，提高军费支出绩效水平，是我军预算管理改革的重点。

（3）建立预算修正机制。预算的修正主要是指在第一个预算年度过程中，把本年度的预算与后一年的预算结合起来，每年安排2个年度的预算，由于实施滚动编制的规划计划预算，2个年度的预算以当年安排的预算作为下一个年度的预算准则，后一个预算作为进行各项准备工作的指南，降低了编制难度，如此重复的向前滚动。同时根据不断变化的情况，每年可对5年计划、3年规划进行相应的调整，使规划、计划与预算之间形成紧密的调整滚动机制。

3、完善配套措施，增强编制效率

（1）建立规划、计划与预算综合评审制度。规划、计划与预算综合评审，是指对规划、计划与预算制定等各环节进行相关的审查和评价，从而提高规划、计划与预算制定的科学性。对计划项目的审查，以军队建设的计划目标为依据，对可供选择的各计划项目进行系统分析，审评其在全局中的作用，进行优先性的排序。对预算项目与支出安排的审查，是通过消费比分析，评价各预算项目的取舍是否恰当、财力的投向投量是否适当。

（2）推进和完善预算研究咨询机构的建设。预算制定实质上就是对军事财力资源配置做出决定，需要广泛征求意见、集思广益。考虑到现有的编制、人员、技术等局限，可以先在总部一级设立研究咨询机构，吸收有关方面的专家，专职从事研究、论证、评价等工作，为全军的规划、计划与预算制定提供咨询服务，并有一定的政策和具体计划预算制定的参与权。同时可以将方案评估、项目论证等职能赋予该机构。

（3）横向对比、选择和综合平衡。各事业部门在编制分项预算建议方案时，必须是符合规划计划方案的，必须保证计划内建设项目已经被包含于财务部门项目库中并排在前列，不能临时随意的增加、更改预算项目库的内容。同时事业部门项目库和财务部门项目库也要定期根据年度预算目标的变化，及时对新项目进行审核、评估、排序和入库，并定期将一些过时项目清除出库，实现动态管理。

【参考文献】

[1]付义清、张江虹、田晓军：军队财务改革研究[M].北京：海潮出版社，2013.

[2]吴昊、刘晶、张飞：借鉴PPBE体系深化我军预算制度改革初探[J].军事经济学院学报，2013（5）.

[3]王海燕、商世民：浅析美军PPBE系统的运行现状[J].军事经济学院学报，2012（3）.

（责任编辑：谌盼）

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