深圳市规划和国土资源委员会土地利用总体规划实施操作指引(试行)

深圳市规划和国土资源委员会土地利用总体规划

实施操作指引（试行）

深圳市规划和国土资源委员会

二○一三年四月

目 录

第一章 总则 ......................................................... 1

第二章 建设项目用地规划审核 ......................................... 3

第三章 有条件建设区使用 ............................................. 4

第四章 土地利用总体规划修改 ......................................... 6

第五章 附则 ........................................................ 10

第一章 总则

第一条 【目的依据】

为贯彻落实《国土资源部关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》（国

土资发 2012 2号）、《广东省人民政府办公厅印发广东省土地利用总体规划实

施管理规定的通知》（粤府办 2013 3号）、《广东省国土资源厅关于印发<广东

省土地利用总体规划修改管理规定>的通知》（粤国土资规划发 2013 23号）、

《广东省国土资源厅关于进一步做好交通基础设施用地保障工作的通知》（粤国

土资规划发 2013 51号）、《深圳市人民政府办公厅关于做好土地利用总体规

划实施工作的通知》（深府办 2013）7号 等文件要求，规范我市土地利用总

体规划实施管理工作，结合当前我市土地管理制度改革有关政策，制定本指引。

第二条 【指引定位】

本指引为深圳市规划和国土资源委员会（以下简称委员会）内部各处室、管

理局开展土地利用总体规划实施相关工作的依据。

第三条 【规划层级】

深圳市土地利用总体规划体系分为市级土地利用总体规划和片区土地利用

总体规划两个层级。其中，市级土地利用总体规划主要确定全市各类用地指标、

片区划分、中心城区和各片区指标分解、中心城区用地布局；片区土地利用总体

规划确定片区各类用地指标及用地布局。

中心城区包括原经济特区内四区，分别是福田区、罗湖区、南山区和盐田区。

中心城区外包括四个片区（附件1），分别是宝安片区（含龙华新区）、龙岗片区

（含大鹏新区）、光明片区、坪山片区。

第四条 【实施部门】

委员会负责统筹、指导和审核土地利用总体规划实施，各管理局负责所辖区

域的具体实施工作。

第五条 【指标控制】

规划实施期间，市、片区两级土地利用总体规划城乡建设用地规模不得突破

上级土地利用总体规划确定的城乡建设用地规模；基本农田保护面积、耕地保有

量不得低于上级土地利用总体规划确定的基本农田保护面积、耕地保有量。

规划实施期间，对土地利用总体规划确定的建设用地、交通水利用地、其他

建设用地规模等预期性指标，要通过严格执行土地利用年度计划、严格建设项目

用地预审和土地供应等措施促进实现。

规划实施时，城乡建设用地可用于交通水利用地及其他建设用地；交通水利

用地及其他建设用地不得用于城乡建设用地。城乡建设用地内部地类可互相调剂

使用，交通水利用地与其他建设用地可互相调剂使用，申报用地时按其实际用途

报批。

第六条 【重点建设项目用地规划表】

符合下列条件之一的建设项目，按列入土地利用总体规划中“规划期间可能

占用基本农田保护区的工程清单”和“重点建设项目用地规划表”处理：

（一）国家和省重点建设项目；

（二）列入省、市国民经济和社会发展规划中的能源、交通、水利、环保、

城镇村重要基础设施、社会公益项目；

（三）列入省、市能源、交通、水利、环保等重点专项规划中的能源、交通、

水利、环保项目；

（四）属防灾救灾建设、军事设施、涉密项目；

（五）每年省、市国民经济和社会发展规划或交通专项规划中明确的交通项

目。

上述交通项目包括铁路、公路、机场、港口码头、管道运输等。

土地利用总体规划中“规划期间可能占用基本农田保护区的工程清单”的建

设项目按列入土地利用总体规划中“重点建设项目用地规划表”处理。

第七条 【指标和数据库管理】

各管理局、相关处室对视作符合土地利用总体规划的建设项目务必做好台帐

管理，每年12月初报总体规划处汇总（附件2）。

各管理局、相关处室对有条件建设区调整、土地利用总体规划修改的地块一

经批准后及时报送总体规划处，总体规划处汇总后交由信息中心在图形系统上及

时公布。

每年12月，总体规划处汇总本年度视作符合土地利用总体规划、有条件建

设区调整、土地利用总体规划修改的地块，更新全市土地利用规划数据库，交由

信息中心在图形系统上公布。

委员会按照相关要求将有条件建设区使用情况、土地利用总体规划修改情况

报送国家土地督察广州局和省土地行政主管部门备案（附件10）。

第二章 建设项目用地规划审核

第八条 【规划审核】

各管理局、相关处室应严格依据规划审查各类用地，建设项目用地在选址和

预审阶段、城市更新项目和土地整备项目在规划审批阶段必须严格进行土地利用

总体规划审核。

不符合土地规划用途的建设项目，必须扣减用地规模或调整用地选址，否则

不得通过建设项目用地预审，不得进行建设用地审批。符合规划调整的，按规定

程序先行调整规划，再办理用地审批手续。

第九条 【审核依据】

建设项目用地规划审核以土地利用总体规划确定的地块规划用途为依据。

第十条 【审核内容】

建设项目用地规划审核，主要审核以下内容：

（一）是否符合土地规划用途（附件3，属于建设用地的应进一步核查二级

分类）；

（二）是否占用耕地和基本农田保护区；

（三）是否占用有条件建设区。

主要审核内容见附件4，建设项目规划审核结果标准表达可参考附件5。

第十一条 【特殊情况】

建设项目用地规划审核一般以用地范围作为审核范围。以下情况作特殊处

理：

（一）公园绿地、水利设施等建设项目以实际发生建设的用地范围作为审核

范围（附件6.案例1）；

（二）围填海造地，涉及围填海的规模、用途和布局符合土地利用总体规划

的，要按照相关规定审查报批；未纳入土地利用总体规划的，要编制规划修改方

案，并按规定程序报规划原批准机关批准后才能审批用地（附件6.案例2）；

（三）地下工程用地不需要进行规划审核。包括道路隧道、地下敷设管线、

地下停车设施等只发生在地下建设，地面仍保留为农用地或未利用地的地下工程

项目用地（附件6.案例3）；

（四）临时用地不需要进行规划审核。根据临时用地申请使用情况，在规划

期内能依法复绿为农用地的临时用地，包括垃圾填埋场、淤泥渣土受纳场、临时

堆场、临时施工用地以及相关法规规定的临时用地（附件6.案例4）。

第十二条 【视作符合土地利用总体规划的情形】

建设项目用地不涉及占用基本农田保护区的，以下情形视作符合土地利用总

体规划：

（一）建设项目用地调整规划用途面积不超过400平方米的（附件6.案例5）；

（二）单体面积在400平方米以下的为社会提供服务的输电线塔基、钻探井

位、通讯基站、环保设施等公共基础设施建设项目（附件6.案例6）；

（三）纳入土地利用总体规划文本附表“重点建设项目用地规划表”中的交

通、水利、军事设施建设项目。

（四）纳入土地利用总体规划文本附表“重点建设项目用地规划表”中的建

设项目、使用特殊用地（不含军事设施用地）、盐田等其他建设用地规模的建设

项目，以单独选址方式报批并同时符合下列条件的：1、不涉及占用基本农田；2、

国家和省重点建设项目；3、符合国家和省的产业政策和供地政策；4、不涉及经

营性房地产用地。

第三章 有条件建设区使用

第十三条 【使用原则】

有条件建设区内土地在不突破各区城乡建设用地规模且符合城市规划的前

提下，用于城乡建设用地实际使用布局的合理调整。

使用有条件建设区时应等面积核减所对应区的城乡建设用地规模。涉及跨区

建设项目用地使用有条件建设区的，由建设项目涉及有条件建设区面积较大的管

理局牵头，其他管理局配合，由牵头管理局拟定有条件建设区使用方案。

第十四条 【使用地块条件】

有条件建设区使用涉及的调入调出地块应符合以下条件：

（一）调入地块

1、在有条件建设区范围内；

2、在最新的土地利用现状图和实地上均必须是农用地或未利用地。若为建

设用地，应予以解释说明；属违法用地的，需提供违法用地处理到位证明文件。

（二）调出地块

1．土地利用规划用途必须为城乡建设用地；

2．在最新的土地利用现状图和实地上均必须是农用地或未利用地；

3．未经批准为建设用地，并提供未批准为建设用地的说明；若已批准为建

设用地的，应依法撤销建设用地批准文件后，方可作为调出地块。

第十五条 【使用程序】

建设项目涉及使用有条件建设区时，按以下程序办理：

（一）管理局负责拟定有条件建设区使用方案（附件7.3）。

（二）征求区（新区管委会）发改、经贸、建设、环保、交通、农业、水务

等有关部门意见。属于中心城区范围内的，由总体规划处征求市有关部门意见（附

件7.4）。

（三）主办处室审查有条件建设区使用方案。

（四）委员会业务会批准有条件建设区使用方案。属于中心城区范围内的，

方案经委员会业务会审议后逐级上报批准。

（五）有条件建设区使用方案经批准后30个工作日内，管理局应在本辖区

范围内予以公告（见附件9）。

（六）委员会将有条件建设区使用方案成果上报备案（附件10）。

有条件建设区使用涉及法定图则修改的，管理局应同时启动法定图则修改程

序，法定图则修改和有条件建设区使用方案一并上报。

第十六条 【重点审查内容】

主办处室在审查有条件建设区使用方案时，需要重点审查以下内容：

（一）用地是否符合区域内等面积置换原则，区域内城乡建设用地总规模是

否突破；

（二）调入调出地块是否符合条件；

（三）与法定图则、生态线及其他相关规划是否相衔接；

（四）相关图表是否符合要求。

对不符合规定的，要求管理局修改有条件建设区使用方案后重新上报；审查

有条件建设区使用方案时，调整地块涉及相关职能处室业务的，应征求相关处室

意见。

第十七条 【上报材料】

管理局申请使用有条件建设区时，应当提交以下材料：

（一）关于有条件建设区使用的请示（附件7.1）。

（二）有条件建设区使用方案（附件7.3）。

（三）区（新区管委会）发改、经贸、建设、环保、交通、农业、水务等有

关部门对有条件建设区使用方案的意见及采纳情况说明（附件7.4）。属于中心

城区范围内的，管理局不需要提供该项材料。

（四）电子数据光盘（附件7.5）。

第四章 土地利用总体规划修改

第十八条 【修改原则】

修改土地利用总体规划应当遵循以下原则：

（一）不得减少本区域内耕地保有量和基本农田保护面积；

（二）不得突破上级土地利用总体规划确定的城乡建设用地控制指标和建设

用地总规模；

（三）有利于土地利用结构和布局优化；

（四）优先保障国家和省重点建设项目、战略发展地区、民生工程及基础设

施用地；

土地利用总体规划修改不包括本指引第二、三章有关规定使用土地而引起的

土地利用布局变化的情况。

第十九条 【市级规划修改情形】

符合第十八条规定，有下列情形之一，确需修改市级土地利用总体规划的，

可按照规定的权限和程序修改市级土地利用总体规划：

（一）中心城区国家和省的重点建设项目用地；

（二）中心城区对选址有特殊要求的交通、能源、水利、矿山、军事等单独选址建设的项目用地；

（三）跨片区的国家和省的重点建设项目用地以及对选址有特殊要求的交通、能源、水利、矿山、军事等单独选址建设的项目用地，造成两个或两个以上片区规划修改且指标发生变动的；

（四）围填海用地项目位于规划范围之外的；

（五）经省政府批准调整行政辖区或功能片区设置后，对土地利用总体规划实施和土地管理产生较大影响；

（六）国家和省人民政府规定的其他情形。

第二十条 【片区规划修改情形】

符合第十八条规定，有下列情形之一，不占用基本农田，确需修改片区土地利用总体规划的，可按照规定的权限和程序修改片区土地利用总体规划：

（一）国家、省和市级重点项目建设用地；

（二）对选址有特殊要求的交通、能源、水利、矿山、军事等单独选址的建设项目用地；

（三）公共配套设施，市政公用设施、民生项目用地；

（四）市政府批准的其他情形。

第二十一条 【修改地块条件】

规划修改涉及的调入调出地块应符合以下条件：

（一）调入地块

1、在规划建设用地范围外。若涉及禁止建设区，应说明其必要性，并附相关主管部门的意见；

2、在最新的土地利用现状图和实地上均必须是农用地或未利用地。若为建设用地，应予以解释说明；属违法用地的，需提供违法用地处理到位证明文件。

（二）调出地块

1．土地利用规划用途必须为建设用地；

2．在最新的土地利用现状图和实地上均必须是农用地或未利用地；

3．未经批准为建设用地，并提供未批准为建设用地的说明；若已批准为建设用地的，应依法撤销建设用地批准文件后，方可作为调出地块。

第二十二条 【市级规划修改程序】

市级土地利用总体规划修改按照以下程序办理：

（一）管理局负责拟定规划修改方案（附件8.6）。涉及跨区建设项目规划修改的，由建设项目涉及面积较大的管理局牵头，其他管理局配合，由牵头管理局拟定规划修改方案。

（二）总体规划处征求市发改、经贸、建设、环保、交通、农业、水务等有关部门意见（附件8.7），并组织相关处室审查。

（三）管理局完成专家评审会及听证会工作。

（四）总体规划处报委员会业务会审议。

（五）方案经委员会业务会审议通过后，由委员会以市政府名义将方案逐级上报国务院批准。如规划修改方案为交通、能源、水利、矿山、军事设施等确需单独选址建设的项目，依法可以修改土地利用总体规划的，规划修改方案则由土地利用处在用地报批时一并上报。

（六）方案经批准后30个工作日内，管理局应在本辖区范围内予以公告（附件9）。

（七）委员会将规划修改成果上报备案（附件10）。

市级规划修改方案涉及法定图则修改的，管理局应同时启动法定图则修改程序，法定图则修改和规划修改方案一并上报。

第二十三条 【片区修改程序】

片区土地利用总体规划修改按照以下程序办理：

（一）管理局负责拟定规划修改方案（附件8.6）。

（二）管理局征求区（新区管委会）发改、经贸、建设、环保、交通、农业、水务等有关部门意见（附件8.7），并完成专家评审会及听证会工作。

（三）主办处室负责审查规划修改方案，并报委员会业务会审议。

（四）土地利用处将方案连同其他用地审批材料一并报市政府审批。

（五）方案经批准后30个工作日内，管理局应在本辖区范围内予以公告（附件9）。

（六）委员会将规划修改成果上报备案（附件10）。

片区规划修改方案涉及法定图则修改的，管理局应同时启动法定图则修改程

序，法定图则修改和规划修改方案一并上报。

第二十四条 【市级规划修改上报材料】

委员会以市政府名义向国务院申请市级土地利用总体规划修改时，应当提交以下材料：

（一）深圳市人民政府关于修改土地利用总体规划的请示（附件8.3）（土地利用总体规划修改方案按规定可以在报批用地时一并报批的除外）。

（二）土地利用总体规划修改方案（附件8.6）。

（三）土地利用总体规划修改对规划实施影响的评估报告。其中涉及环境影响评估部分要求按广东省环境保护厅《关于土地利用总体规划调整环保审查意见的函》（粤环函 2006 766号）的具体要求编制。

（四）专家组对土地利用总体规划修改方案、规划修改对规划实施影响评估报告的论证意见以及专家组成员名单（附件8.4）。

（五）土地利用总体规划修改方案听证会纪要（附件8.5）。

（六）国家、省、市重点建设项目等相关证明文件。

（七）涉及具体建设项目的应由项目单位提供建设项目用地标准和总规模是否符合有关规定的说明。

（八）市发改、经贸、建设、环保、交通、农业、水务等有关部门意见及采纳情况说明（附件8.7）。

第二十五条 【片区规划修改上报材料】

委员会向市政府申请片区土地利用总体规划修改时，应当提交以下材料：

（一）关于修改片区土地利用总体规划的请示（附件8.2）。

（二）片区土地利用总体规划修改方案（附件8.6）。

（三）片区土地利用总体规划修改对规划实施影响的评估报告。其中涉及环境影响评估部分要求按广东省环境保护厅《关于土地利用总体规划调整环保审查意见的函》（粤环函 2006 766号）的具体要求编制。

（四）专家组对片区土地利用总体规划修改方案、规划修改对规划实施影响评估报告的论证意见以及专家组成员名单（附件8.4）。

（五）片区土地利用总体规划修改方案听证会纪要（附件8.5）。

（六）国家、省、市重点建设项目等相关证明文件。

（七）涉及具体建设项目的应由项目单位提供建设项目用地标准和总规模是否符合有关规定的说明。

（八）区（新区管委会）发改、经贸、建设、环保、交通、农业、水务等有关部门意见及采纳情况说明（附件8.7）。

第二十六条 【规划修改专家评审及听证】

土地利用总体规划的修改在上报审批前，管理局应按相关规定组织专家评审及听证等工作。

（一）专家评审会及听证会可同时召开，具体工作由管理局组织实施，听证会相关工作参照《国土资源听证规定》。

（二）专家评审会时，应邀请5名以上市级土地利用规划专家库专家。与项目承担单位有利害关系的专家应回避有关项目论证，有关部门的行政管理人员不能以专家身份参加论证。

（三）专家评审论证的主要内容包括：

1．土地利用总体规划修改的必要性，是否符合规划修改的范围和要求。

2．规划修改方案的合理性。重点是耕地保有量指标不减少，基本农田指标不减少；补划的耕地及基本农田质量不下降；规划确定的建设用地总规模不变。

3．土地利用总体规划修改方案与当地城乡规划是否衔接协调。

4．对规划实施的影响评估报告是否客观。

第五章 附则

第二十七条 【经费保障】

委员会应将全市各层级土地利用总体规划实施工作经费列入各年度前期费计划，保障规划实施检查、调整修改、评估等工作顺利开展。

第二十八条 【责任追究】

委员会各相关部门应在本指引下开展规划实施各项工作，未按本指引要求以及违反相关法律规定，造成规划确定的各项约束性指标突破、擅自修改规划、非法占用基本农田和耕地等情况的，追究相关负责人责任。

第二十九条 【发布实施】

本指引自发布之日起实施，试行1年。

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