19 完善民办高校法人治理结构的实践与探索 - 基于三江学院的个案分析

完善民办高校法人治理结构的实践与探索

——基于三江学院的个案分析 陈万年，董新华，周更生，罗殷 （三江学院，江苏 南京210012）

摘 要：实行“理（董）事会领导下的校长负责制”，是我国当前民办高校较为通行的内部法人治理模式。能否坚持并完善这一法人治理制度，不仅关系到民办高校能否进行科学决策和有效管理，也关系到其能否正常运行和健康发展。本文从实践角度，对三江学院在构建和完善法人治理结构中的具体做法进行全面阐述，并从个案出发，对我国当前民办高校法人治理制度建设的关键环节及存在问题进行理性思考，结合实际，提出完善民办高校法人治理结构的对策建议。

关键词：民办高校；法人治理结构；三江学院

法人治理结构主要是指用于实现企业目标的一套制度安排，其关键在于明确而合理地配置公司股东、董事会、经理人员和其他利益相关者之间的权力、责任和利益，从而形成有效的制衡关系，以保证效率的提高和公司目标的实现[1]。因此，法人治理结构是企业体制中最关键的组成部分之一。任何组织都有一个治理问题，学校当然也不例外。尤其是对于按照市场机制发展起来的民办高校，其治理结构的构建和完善对教育规律和经济规律的平衡起着关键性的作用。因此对民办高校发展而言，治理结构问题更显得重要和迫切。

一、民办高校法人治理结构的定义与特点 1．民办高校法人治理结构的定义

民办高校的法人治理结构源于公司的法人治理结构，具体是指民办高校作为独立的法人实体，在举办者（出资人）、决策者、管理者和教职工等权益相关人之间建立的有关学校运营与权利配置的一种机制或组织结构，以及通过这种组织结构形成的责权利划分、制衡关系和配套机制（如决策、指挥、执行、激励、约束和监督机制）等规则构成的一整套制度安排[2]。

2．民办高校法人治理结构的基本特征

分权制衡是法人治理结构的基本特征。完善的法人治理结构既能够体现集体决策的优势，同时客观上也构成了相互制衡的权力格局；这有助于在出资举办方与办学管理者之间合理配置权力，形成科学的决策机制、执行机制和监督机制，协调各不同利益主体之间的关系。在民办高校法人治理结构中，不同机构依据不同的职权，各司其职、各负其责、相互配合与制衡，以保障学校的正常决策和管理秩序。通过这一结构，出资人将自己的资产交由理（董）事会托管经营。学校理（董）事会是学校的最高决策机构，作为拥有治理权的常设机关，全权负责学校的经营活动，拥有对学校法人财产的支配权，对学校校长的聘用、奖惩以及解雇权；校长受聘于理（董）事会，作为理（董）事会意志的执行者，在其授权范围内管理学校。教职工代表大会或类似的机构，保障教职工参与学校的民主管理和监督。

二、民办高校实行法人治理结构的必要性和可行性 完善的法人治理结构是现代大学制度的本质特征之一。构建法人治理结构是民办高校建立现代大学制度的必然要求，也是其从自然人治理转向法人治理，确保公益性，实现可持续发展的根本保障。

1．实行法人治理结构是民办高校可持续发展的保证 在我国民办高等教育举办者的投入中，相当大的部分来自于商业资本。资本的特性是追逐利润，对经济利益的追求是其投资的主要动机；而教育是教书育人、传承和创造知识、关乎民族发展和人类发展的神圣事业。可以说，资本的寻利性和教育的公益性是贯穿于民办教育发展过程中的一对基本矛盾，而且随着大量的寻利性资本进入民办高等教育市场，这对矛盾会更加突出；伴随这对基本矛盾而来的必然是民办高等教育经费不足、质量不高、道德下

[3]

降等危机。而完善的民办高校法人治理结构则有利于解决教育公益性和资金寻利性之间的矛盾，有利于真正贯彻执行“教育不以营利为目的”这一教育法规，有利于解决民办高校的资金困境，从而提高民办高校的办学质量。这正是民办高校可持续发展需要解决的基础性问题。

2．民办高校实行法人治理结构是法律法规的强制要求

随着我国民办高等教育事业的发展以及国家法律法规的不断健全和完善，民办高校实行法人治理结构不仅成为了一种强制要求，而且相关法律法规的完善也为其实行法人治理结构提供了法律依据。如2003年颁布的《中华人民共和国民办教育促进法》、2004年颁布的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》和2007年教育部颁布的《民办高等学校办学管理若干规定》对民办高校法人治理结构进行了明确的规定。《民办教育促进法》第19条规定：“民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构。”[4]该条规定使法人治理结构成为民办学校的必设制度。同时该法的第20条明确规定：“学校理事会或者董事会由举办者或者其代表、校长、教职工代表等人员组成。其中三分之一以上的理事或者董事应当具有五年以上教育教学经验。学校理事会或者董事会由五人以上组成，设理事长或者董事长一人。理事长、理事或者董事长、董事名单报审批机关备案。”[4]第21和24条分别对董事会和校长的职责进行了具体规定。《民办教育促进法实施条例》则在《民办教育促进法》的基础上对民办高校的理（董）事会的组织程序作了更为详细的规定：民办学校的章程中应包括理（董）事会或者其他形式决策机构的产生方法、人员构成、任期、议事规则等；民办学校理（董）事会或者其他形式决策机构的负责人应当品行良好，具有政治权利和完全民事行为能力；民办学校的理（董）事会或者其他形式决策机构，每年至少召开一次会议；经1/3以上组成人员提议，可以召开理（董）事会或者其他形式决策机构临时会议；学校的一些重大事项应当经2/3以上组成人员同意方可通过。[5]此外，《民办高等学校办学管理若干规定》则更为详细地规定了民办高校理事会或者董事会以及校长的任职条件和任期。[6]这说明，民办高校必须有法人治理结构，上述法律法规也是我国民办高校法人治理结构的法律依据。

3．法人治理结构在我国民办高校中充分应用的条件越来越成熟

近30多年来，我国的民办高等教育经历了从无到有、从小到大、从不规范到逐渐规范的一个恢复发展过程。在这个过程中，不仅民办高校的内在条件发生了巨大的质的变化，而且法人治理结构在我国民办高校中充分应用的条件越来越成熟。首先，随着我国高等教育的发展以及社会择业观念的转变，越来越多的优秀人才加入到民办教育事业中来，从而较大地提高了民办高校管理人员和教师的整体素质，这为法人治理结构在民办高校管理中发挥应有的作用创造了良好的人才条件；其次，民办高等教育的投资者逐渐从个人转向机构，举办形式也由80年代的家族学校，向由教育投资公司或教育集团或多个股东共同投资的股份制形式学校转变；[7]再次，随着民办高校发展的逐步壮大，规范化和法治化的管理已成为其发展的必须要求，而实行法人治理结构正好为民办高校依法治校提供了一种有效的模式。在这种背景下，民办高校的自身经济条件和筹资能力得到非常大的改善，同时也越来越淡化了民办高校的家族管理色彩，从而为法人治理结构在民办高校中的规范建立提供了较好的经济支持和观念、意识基础。

三、三江学院实行法人治理结构的实践探索

作为全国最早设立的民办本科高校之一，三江学院从1993年初成立开始，就建立了董事会领导下的校长负责制的领导和管理体制；制定了学院章程及学院（法人）章程，并相继成立了党委、院务委员会和“教代会”等组织。学校按照有关法律、法规的规定，结合自身实际，在构建法人治理结构时，将重点放在落实学校的法人财产权、建立健全理（董）事会制度上，并着力于理顺内部各种权力主体之间的关系。

1．坚持办学的公益性，落实民办高校法人财产权

明晰的产权制度是完善的法人治理结构的前提要件，对民办高校法人治理制度的构建至关重要。落实民办高校的法人财产权，是民办高校完善内部法人治理结构、建立现代大学制度，实现可持续发展的物质基础和硬件保障。

三江学院在坚持办学的公益性、落实法人财产权方面虽然经历了一些挫折，但同时也进行了积极、有益的探索。1992年7月，南京大学、东南大学等高校的一批退休教授和教育管理者在小平同志南方讲话精神的鼓舞下，积极响应国家鼓励社会力量办学的号召，抓住当时民办高校申报条件相对比较宽松、审批手续相对简化的历史条件和机遇，通过租用校舍、利用南京高校丰富的退休教师资源等，在省级教育行政部门的大力支持下，发起并创办了三江学院。在学校创建初期，创办者们不计个人得失，无私奉献，积极为学校的发展献计献策，发挥余热。随着学校办学规模的日益壮大，在是否坚持和如何落实学校的法人财产权方面，曾一度出现过曲折。而后在江苏省教育厅的协调和指导下，经过相关部门的审计，根据《中华人民共和国民办教育促进法》的精神，依法对学校的资产进行了认定，明确了三江学院作为民办高校，没有国家经费拨款，没有投资主体，完全靠国家政策支持和自身积累滚动发展，逐步壮大。同时，《三江学院章程》和《三江学院法人章程》中也明确规定：学校的现有资产，主要是优惠政策和全院教职工辛勤劳动积累起来的，属于社会性资产，任何个人和组织不得侵占、转移，所有资产都属于三江学院；从而在制度层面明确了学校办学的公益性，落实了学校的法人财产权。[8-9]

可以说，三江学院是我国“自身积累、滚动发展”成长起来的民办高校的典型代表，学校落实法人财产权的过程在我国民办高校治理结构调整中也具有典型意义。在十多年的办学历程中，正是因为学校确立并始终坚持办学的公益性，并抓住我国高等教育大众化发展和江苏建设教育强省的机遇，才使得办学规模和内涵建设得到协调发展，积累的净资产达到5个多亿，成为了国内有一定影响的民办本科院校。

2．合理优化理（董）事会成员结构

理（董）事会是民办高校的决策机构。加强民办高校理（董）事会的建设，是实施民办高校法人治理结构的核心内容。

三江学院在创办之初即成立了学校董事会，当时拟定的《三江大学董事会章程（草案）》等文件明确规定：学校的管理体制为“董事会领导下的校长负责制”，学校董事会是学校的最高权力机构，决定学校一切重大事宜。首届董事会成员由学校的创办人、社会活动家以及学校行政领导等组成。但由于学校曾一度出现产权不明晰的情况，在产权归属问题上产生矛盾后，原来的董事会成员产生分歧。在江苏省教育厅的协调和指导下，学校在明确法人产权的基础上，根据《民办教育促进法》的精神，不取得合理回报的民办学校的决策机构一般称为理事会，2003年8月19日，原董事会成员与学校原行政领导协商一致，将学校决策机构名称改为理事会，并成立了新的理事会。首届理事会成员由原董事会部分成员、学校原行政领导、江苏省教育厅推荐并得到参加协商会议成员一致推举的理事长兼新任校长、以及经第一次教职工代表大会选出的教职工代表四部分组成。

学校成立理事会时，明确规定了创办者理事的任期问题和理事会的换届问题。理事会规定，第一届创办者理事成员在任期之内由于年龄、身体健康等原因出现缺额的，理事名额由教职工代表大会选举教职工理事增补。按照这种增补方式，学校最终将形成理事会理事主要由校长和教职工代表理事两部分组成；这不仅体现了学校治理的民主性和合理性，而且也有利于理事会成员新老结构的进一步优化。目前，学校理事会成员由11人组成，含创办者理事、学校校长和学校中高层管理人员等教职工代表等，且成员都具有五年以上的高等教育教学或管理经验，其中多位以前曾担任过公办高校的校长、副校长等职务，因此理事会人员整体素质相对较高。显然，理事会成员结构完全符合民办教育促进法的要求，既体现了各方的代表性，也保证了决策的民主性。

3．合理分配理事会与校长的职责范围

在民办高校法人治理结构中，理事会是最高的决策机构，校长受聘于理事会，并执行理事会的决议，双方应是职责分明，各司其职。

三江学院实行理事会领导下的校长负责制，明确了理事会与校长各自的职责范围。理事会的职权范围包括：聘任和解聘校长；修改学校章程和审定学校的规章制度；审定发展规划，批准年度工作计划；筹集办学经费，审核预算、决算；决定教职工的编制定额和工资标准；决定学校的分立、合并、改制、终止和决定其他重大事项等。在内部治理方面，校长独立行使教育教学和行政管理职权，其工作职责主要包括：执行理事会的决定；实施发展规划，拟订年度工作计划、财务预算和学校规章制度；聘任和解聘学校工作人员，实施奖惩；组织教育教学、科学研究活动，保证教育教学质量；负责学校日常管理工作；学校理事会的其他授权等。在日常工作中，校长在学校的行政管理、教育教学组织、用人和资金使用等方面，均具有充分的自主权和独立性。

4．建立健全理事会会议章程及运行程序

有效的理事会同样离不开制度保障。为规范理事会的运作，《三江学院章程》明确规定了理事会的职责，理事会的规模和人员构成，理事的选拔和任期，理事会的组织结构，理事长的产生程序、职责和任期等。章程还规定，学校理事会每年至少召开两次定期会议。会议主要任务有审议校长行政工作报告、审议财务预决算报告、决定学校重大事项等内容。每次理事会会议召开之前，理事长或理事长指定的人员于会议召开十日前通知全体理事，并将会议的时间、地点、内容等一并告之理事。临时会议非紧急情况，必须两日前通知全体理事。紧急会议由理事长随时召集。学校章程规定，理事会会议须有三分之二以上理事出席方可召开，经三分之一以上理事提议，可以召开临时理事会会议。学校决策机构的议事程序和规则采用民主集中制。章程规定，理事会讨论下列重大事项，应当经三分之二以上理事同意方可通过：（1）聘任、解聘校长；（2）修改学校章程；（3）制定发展规划；（4）审核预算、决算；（5）决定学校的分立、合并、改制、终止；（6）决定学校改革与发展中的重大事项。学校理事会在日常工作中，严格按照上述规定执行，真正使各项重大决策活动做到了有法可依、有章可循、规范有序。

5．理顺内部各权力主体之间的关系

（1）妥善处理理事会与校党委之间的关系

与公办高校实行党委领导下的校长负责制不同，民办高校实行的是理（董）事会领导下的校长负责制。虽然在领导体制上有所差异，但实行理（董）事会领导绝不能排斥党委在学校管理中的地位与作用。三江学院在江苏的民办高校中率先成立了党委，并明确规定“党组织在办学中发挥政治核心和监督保障作用”；学校在领导体制上实行理事会领导下的校长负责制，校长由理事会选聘，理事会理事由教职工代表大会选举产生，而教职工代表大会则是在党委领导下召开的，这样就形成了教职工代表大会——选举理事进入理事会——理事会选聘校长——教职工代表参加教职工代表大会的闭循环，这个闭循环的起端是教职工代表大会，而教代会是在党委的领导下召开，正体现了党委对民办高校的领导。同时，学校还在校行政、理事会、校党委三套领导班子中，建立了直属党支部，并通过合法程序使多名党委委员进入了理事会，充分发挥了党组织的政治核心作用。这无疑从最高制度层面，确立了党组织在学校中的地位。在日常工作中，理事会、校长和校党委之间虽然职责不同，工作各有侧重，但彼此分工合作，关系协调。

（2）合理安排理事会、校长与教代会、工代会之间的关系 《三江学院章程》明确规定，“三江学院教职工暨工会会员代表大会（简称教代会）是校党委和上级工会领导下的教职工参与民主管理和民主监督，维护教职工合法权益的群众组织，是实现民主管理学校的基本形式。”[8]学校教代会、工会代表依法由教职工选举产生，

以教师为主体。学校理事会、校长尊重并支持教代会、工会依法施行民主管理和民主监督的权力，高度重视并积极采纳教代会代表和工会会员提出的意见和建议。在教育教学和管理活动中，凡是涉及学校发展大局和教职工切身利益的事情，如规划制定、分配改革、合同签订和教职工集体福利等重大事项，在决策或方案付诸实施前，都通过“两代会”，广泛征求全体教职工的意见和建议。

四、进一步完善民办高校法人治理结构的对策及建议 作为一所新建的民办本科高校，三江学院近年来在构建内部法人治理结构方面，作了积极有益的探索，推动了自身的快速健康发展。但由于历史和现实的原因及受主客观条件的制约，学校与大多数民办高校一样，在法人治理制度建设上还存在一些共性问题，需要认真研究解决。

1．进一步明确对民办高校主要负责人的能力和素质要求

在民办高校的办学过程中，理（董）事长、校长和党委书记三个角色作为学校决策、执行和政治监督机构的代表和主要负责人，他们的能力和素质直接决定着学校的办学效益、办学理念、教育质量和办学水平。进一步明确对各主要负责人的能力和素质要求，使各方职责明确、责任到位、和谐共处，是促进学校健康发展的保证。

作为学校决策机构的主要负责人，理（董）事长主要代表理（董）事会，其主要任务是解决与目标、政策和方向有关的重大问题，主要职能是政策治理和战略治理。在办学过程中，注重的是办学效益和市场规律，考虑更多的是“回报”。所以，在确定理（董）事长的人选时，须考虑理（董）事长要具备能把握学校全局、会资本运作、懂得提高学校的办学效益等条件。基于此，可考虑理事长由在领导学校的整个办学过程中做出过重要贡献、有重要威望的人担任；其任期和任职年龄根据学校实际工作需要确定，可不作统一规定。

作为完全面向市场的办学者或学校的经营管理者，民办高校的校长在理（董）事会的决策下工作，具体负责学校的日常教育和教学管理工作，拥有最高的行政管理权。在治学过程中，校长更注重的是人才培养，顾及的是办学的社会效益，考虑更多的是“治校”。因此，在选聘校长时，必须明确校长要具有前瞻性的战略眼光、先进的办学理念、正确的市场定位、合理选人用人的能力和经营管理、整合社会资源的能力以及较强的行政、学术管理能力和社交能力；同时还要注意避免在校长选聘和选举时，由被选举人个人的“学术光环”、“名人效应”和“专家崇拜效应”等带来的误区。

民办高校的党委书记在学校的各项工作中主要承担沟通协调、决策参谋、监督管理的作用，其主要职责是处理党、理（董）、校关系，使各方责任和权益到位。因此，对其人选的确定要遴选政治素质好、熟悉高等教育工作、业务精、懂管理、有一定党务工作经验的党员干部担任。

三江学院在发展过程中，由于客观原因，出现了理事长、校长和党委书记均由一人担任的现状。在学校发展的特定时期，这种“三位一体”的“集权制”治理，保证了当时学校内部突出问题的解决和学校各方面的高效运转、跨越式发展。但随着学校办学规模的逐步扩大，这种由一人兼任的领导体制，有可能导致学校理事会与学校行政间的决策与执行、制约和监督关系不复存在；且一人隶属于多个身份也会使工作更加模糊不清。因此，从法人治理“分权与制衡”的原则出发，也为了更好地促进学校的健康、可持续发展，建议学校的理事长与校长不应兼任，两者应分立；从发挥政治核心和监督保障作用方面来讲，如果民办高校的理（董）事长兼任学校的党委书记，将有利于使理事会、校行政、党委三者的关系更加协调，目标更趋于一致，党委对学校重大问题的决策参与作用将更到位，更有利于促进学校的快速发展、和谐稳定，有利于贯彻党对学校工作领导的精神。

2．明确理事任职资格和条件，进一步丰富和完善理事会成员结构

三江学院在发展过程中，由于客观原因，曾出现过“两个董事会之争”，在江苏省教育

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