对我国志愿服务法的若干反思与建议

對我國志願服務法的若干反思與建議

呂朝賢

南華大學非營利事業管理研究所

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中文摘要

本文旨在檢視現行志願服務法的基本框架，並提出反省。本文認為政府志願服務法係由三個基本框架所形塑：(1).功效框架。(2).誘因框架。(3).意義框架。並從政策公正性與實然性等二個原則提出若干研究問題。研究結果顯示，這三個立法框架皆有其侷限性，本文建議政府應：(1).對志願服務的意義放寬，除強迫性行為外，只要行為本身對社會之貢獻大於個人之投入成本與收益者，皆可視為志願服務行為。(2).在政策誘因上，應去除教育與服兵役等二項優惠措施，並著力於志願服務參與平台之建構才是正途。(3).在功效上，應多強調志願服務的社會貢獻，如：社會資本累積與社會包容的涵養，而非僅著強調其經濟價值而已。

關鍵字：志願服務、志願主義、志工

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一、前言

聯合國將2001年訂為志工年，志願服務（volunteering）猶如新世紀的全球公民運動，被各國積極地推展。於此浪潮下，政府亦不遑多論，推出全球少有的志願服務法，連阿扁總統的兩次就職年慶皆是以當「志工」為誌慶之活動，其所受的關注程度與象徵意義之深遠，實前所未見。不過上述將政府的法令制定緣由，皆推衍成昧於時尚的說法，似小歔政府的用心。其實政府對志願服務之看重，並非始於2001。自民國41年在農業推廣體系即有「義務指導員」制度，之後各項小型推展志工的計畫不斷（陸光，1994; 施建矗，2001）。但真正落實成為政府的施政法令則始於民國71年臺灣省訂定的「台灣省推行志願服務實施原則」，及至前年志願服務法頒訂前，我國已有數十項與志願服務有關的計畫或法令被政府制定與推動（陳武雄, 2001），政府對志願服務的重視可見一斑。

志願服務法可謂過去數十年來政府對志願服務活動推展的總整理。此一政府行為準則的法令雖新穎，但其後看不見的立法框架卻有脈絡可循；相對於其為政府行趾準則之表面意義外，隱而未明的框架（frame）才是真正影響臺灣志願服務走向的實質影響力量。那麼有那些呢？本文採用政策分析文獻中常用的「目的」（goals）、「問題」（problems）、「解方」（solutions）等三項政策組成要素來說明之。所謂目的係指政策所欲追求的可欲／值得爭取的事務；問題則是目標事務之理想狀況與現實狀況間的差距；解方則是如何縮小理想與現實差距的可行之道。（可參閱 Stone, 1988對此議題的討論）

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以此三項要素為基，吾人可將志願服務法之基礎立法框架分解成三1：第一是與目的有關的，本文稱之為功效框架：在志願服務法第一條指出志願服務為可.資有效運用的社會人力資源，係為促進社會各項建設及提昇國民生活素質而制定。其假定志願服務可作為政府與市場滿足社會需求的補充或替代的助力。第二是與解方有關的，本文稱之為誘因框架：在志願服務法第16至第21條中政府為促進民眾參與志願服務提供了若干誘因，其假定政策誘因可增強民眾志願參與的意願。第三是與問題有關的，本文稱之為意義框架：為查知現實狀況與政策理想之差距，則我們必須知道如何去範定／計數問題，計數／範定問題基本上就是一種分類化（categorization）的過程，政策制定者需選擇重要的特徵來建構問題，以作為包含與排除不同行為之基礎（可參閱Stone, 1988 對此議題的討論）。簡單說就是需為志願服務下定義，如此才可考察現實與理想間之差距，並能提供處方設計之參考。在志願服務法第二條與第三條，將出於志願、非以報酬為目的、於立案組織或團體中所從事之有益社會的行趾皆視為志願服務。

平心而論，志願服務法所蘊涵的三種框架，在民間單位的志工管理制度或策略中，亦是顯然可見。然而政府與民間畢竟不同，其政策之影響既廣又深，政府所欲為之事對社會必有一定之影響與衝擊；尤其當所欲影響之標的已深植人心時，更需小心謹慎，且需思考周全。所謂徒法不足以行，且良法亦需美意為基。那麼如何論斷志願服務法的美意，它的判準為何呢？本文以為應考慮以下二項原

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在此僅約略的摘述三種框架之內涵，本文將在後續三節中更詳細討論框架內涵。

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則（可參閱Stone, 1988對此議題的討論）：(1).政策的公平性（equality）：政策之施行通常有預期的與非預期的效果存在，非預期的後果應不能減損、甚至惡化民眾利益之取得。意即我們需分辨需與政策後果長相左右的受益人與被害人，我們才得以知曉，政策是否如其立法所願。(2).政策的實然性：政策是否貼近現況，是否鼓勵了所有應鼓勵的行為，還是見絀百出。

前兩項原則引發吾人思考如下幾個問題：前述志願服務法中的三項框架是否符合分配性公正（distributive justice）之精神？其所產生的社會公益是否雨露均霑？還是益有等差？志願服務法之範圍是否符合臺灣志願服務的發展現況？它是否將所有應該鼓勵的善行義舉（pro-social action）皆納入考量？未考量的行為類型是否減損了社會公益的累積？

志願服務法到底是孕育夢想的養分，還是養虎遺患，有看不見的隱憂存在？本文之研究目的即在徵引稽疑，討論志願服務中的意義、誘因、成效等三大框架是否合宜2。

二、意義框架：志願服務的定義與範圍

志願服務法可視為政府鼓勵民眾善行義舉的行動準則，而此法中對於志願服務的定義，則限定了其所涵蓋的範圍。理想上，該定義不僅應將所有對社會好的活動，都納入鼓勵範圍；而且應能彈性的調整以貼近時代脈動變化下的多元善

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志願服務法共有八大項25條條文。本文的分析問題並不包括主管機關的權責、志願服務運用單位的權責、志工權利與義務、志願服務之法律責任、經費與附則等六大項中的條文內容檢討。

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行。但要為志願服務下定義是相當困難的，因為志願服務的定義依年代、社會環境、文化而有不同的意義，從最早期為宗教而戰之志願軍（Karl, 1984）到現代以家庭與企業為單位的志願服務型態，其類型駁雜難分。是故，如何使法律的定義盡量貼近學理與實際之狀況，成為本文所欲論述的第一道題目。

志願服務到底是什麼？Cnaan et al.（1996）檢討了文獻中有關志願服務的定義指出，志願服務的意涵可以歸納成四大組成要素（請參閱表一）3：自由選擇（free choice）、報酬（remuneration）、結構（structure）、預期受益對象（intended beneficiaries）。在這四項要素中皆有不同的等級程度區分，其不同的組合所指涉的志願服務範疇並不一樣。如以Cnaan 等人的分類模式來說，我國的志願服務定義可轉譯成「民眾在自由意志選擇下，於立案組織中，所從事之有益他人或社會的無酬行為，但可貼補執事所需之支出」4。此一轉譯結果將「基於個人責任與義務」、「未立案組織」、「有益個人與親朋」、及「領取津貼」之行為排除在外5。如此的排除準則引發了吾人三個疑問：(1).此定義是否能符合現實的善行義舉行為模式呢？(2).是否排擠了可欲的善行義舉？(3).是否因而減損社會之福祉，甚至

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Cnaan et al.(1996)所提的分類元素在其它文獻中亦有提及，請見Davis Smith(2001)、Karl(1984)、Lukka & Ellis(2001)等人的著作。

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志願服務法中將「民眾出於自由意志，非基於個人義務或法律責任，秉誠心以知識、體能、勞力、經驗、技術、時間等貢獻社會，不以獲取報酬為目的，以提高公共事務效能及增進社會公益所為之各項輔助性服務」定義為志願服務（內政部社會司，2001）。

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排除的四項類別所參考的法條分別為，(1).「基於個人責任與義務」：第三條第一款，請參閱註釋4。(2).「未立案組織」：第三條第三款規定志願服務運用單位僅限於立案之團體，一般民間的慈善會、未立案組織、原住民部落、一般社區皆不包含在內。(3).「有益個人與親朋」：第二條及第三條第一款，請參閱註譯4。(4).「領取津貼」：第十六條中規定係指志工運用單位可補貼志工執事所需的支出，此屬補貼支出，而非領取津貼。

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造成負向的外部效果？對此三項疑問，本文將依志願服務之四種組成要素檢討與反省如下。

表一：志願服務的組成要素

面向自由選擇類型1.自由意志2.相對而言未受強迫3.有責任報酬1.完全沒有2.非預期3.補貼支出4.津貼／低薪結構潛在受益者1.正式的2.非正式的1.有益他人／陌生人2.有益親朋好友3.有益自己資料來源：Cnaan et al.（1996）。

在德語與瑞典語中，志工通常被稱為自由意志者（free willer、freiwilliger、friwilliger）。而在中文字詞中對從事志願服務者通常以「歡喜甘願」來形容。這二個例子其實就反映傳統上與一般大眾的認知皆視志願服務或成為一名志工是個人自由意志選擇下的結果，如果是被強迫去做的，那其「志願」的屬性將大打折扣？然而人們在從事志願服務活動真的那麼自由自在，可依自由心志決定嗎？其實經驗研究已指出，志願服務的參與有時是受到社會壓力或同儕壓力所致（Freeman, 1997）；而且隨著志願服務屬性的多元化，事實上現今有許多新型態之志願服務工作係含有義務與責任屬性的，如：替代刑罰志工（alternative

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sentencing volunteers）─對犯罪人以適當的社區服務工作時數來替代刑罰6（McCurley & Lynch, 1996）；及基於互惠的利他關係（reciprocal altruistic relationship）而投入志願服務的學校義工爸爸媽媽。

這表示，不論就實際的參與因素或志願服務的類型而言，傳統上所指稱可依自由意志，完全依心意，志願地投入志願服務的看法，並無法完全涵蓋現存的所有志願服務類型。現代的志願服務類型，如前所列之替代刑罰志工，或學校中的義工媽媽與爸爸，或企業志工，其實皆隱含著「義務」、「責任」，甚至「強迫」7的屬性存在。因此，吾人以為，應放寬此一條件，僅排除完全被強迫性的志願行為，個人只要在參與志願行為的決策時，擁有決定參與與否的權利要件，且能滿足法令中應盡責任／義務者8，即便是選項有限，皆不能排除此行為是志願服務的可能。

第二個要素指的是當志工的人是否不求回饋。通常，我們將志願服務定義為不求回饋的活動，此種不求回饋就是做任何事都是為他人或公眾的利益著想，而不是為了累積個人的財富、聲望或其它收益而做，換句話說，志願服務的「志」是「志在為他人、社會公益，而非個人利益」。但此一純粹奉獻、基於利他精神

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2002年2月8日頒布增訂的刑事訴訟法第二百五十三條之二第五款規定，檢察官為緩起訴處分者，得命被告於一定期間內「向指定之公益團體、地方自治團體或社區提供40小時以上240小時以下之義務勞務」。目前各地方檢察機關已著手擬定相關方案執行中。

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就企業志工而言，企業主「鼓勵」員工一起投入社區的志願服務活動時，其實員工是很難拒絕不參與該類活動。

這一點是為區別替代刑罰志願行為與扶養親屬行為。因為後者並無法透過交換「行為的受益對象」而滿足法律應盡之責任／義務。

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（altruism）的志願服務真的是志願服務的唯一型式嗎？答案恐非如此。

如果我們將志願服務之報酬放寬來看，它其實是可分為有形與無形的二類。有形的報酬如金錢，無形的報酬如聲望、健康9。這些報酬都是投入志願服務者可能獲取的收益，亦是促使人們投入志願服務的理由10。以服務信用銀行11（service credits banking）為例（Coughlin & Meiners, 1990; Chan, 1992; Ellis, 1995），早年的投入可以換取未來相關服務的回饋，此一類似捐血活動性質的服務，早已盛行在志願服務的領域中。又如早期西方以樂善好施之仕女（lady bountiful）來指稱那些有錢的貴族女士所從事的濟貧活動（Wilson et al., 2001）；雖然這種活動隱含著社會歧視，視救助不幸者為彰顯自我道德情操之途，但不可否認的，它有助於女性取得社會地位與權力。再從實際的方案來說，在相關的文獻中（McCurley & Lynch, 1996）亦已有所謂「津貼志工」12（stipended volunteers）

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志工從志願服務過程中還可能得到其它收益，如：擴大自我的社會網絡，而這將有助於支持體系的擴張及就業機會的擴大、可增進溝通技巧與專業能力、學習到如何使團隊運作更有效率的能力等等（Pidgeon, 1998:39-45）。Pidgeon書中對此議題有其它更詳實的記述，在此不再贅述。此一可貴的書目資訊係由審查委員之一所提供，特此誌謝。

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從文獻中我們發現，具優勢地位（dominant status position），如高教育、高社經地位者，其參與志願服務的可性愈高（Freeman, 1997; Lemon et al., 1972; Sokolowski, 1996; Selbee & Reed, 2001）。然而，這亦可能是這些群體有較多的機會接觸志願服務工作，或特別認知到志願服務對其之利益所在，而非他們特別的熱愛奉獻。

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中華民國弘道老人福利基金會的「全國志工連線計畫」，即為一種服務信用銀行制度，志工在照顧老人時，可儲存服務時數，用以交換服務遠地親人或儲存留至將來自己老年使用。

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津貼志工需符合幾個條件：(1).係組織中的經常性服務活動，(2).幫助的對象與志工無個人關係，(3).志工雖非以賺取服務報酬為考量，但可得到低於該工作市場價值的財務報酬。(4).此財務報酬需低於該志工為參與此志願服務活動所需投入的成本（Mesch et al., 1998; Tschirhart et al., 2000）。

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類型的志願服務活動13。

以上的例證皆顯示，現行志願服務法中所範定的志工定義其實是未能符合現況。而這些未被納入的志願服務類型是否值得被納入呢？我們可以用社會中最弱勢的貧窮人口為例來說明之。底層階級者（underclass）受限於社會參與機會之缺乏，而導致生活不穩定或貧窮之問題，從70年代起已廣泛被討論與證實（Townsend, 1979; Wilson, 1987）。這些研究者發現純然以經濟的手段，如：教育與訓練、生活津貼與補助等方式，並無法解決／減緩貧窮問題，保障社會參與之機會於是被提出，視為解決貧窮問題的可行策略之一。

而現存的津貼志工制度正可符合此一精神，它有助於底層階級者的社會參與，是一種促進社會包容（social inclusion）與社會凝聚（social cohesion）的方式。換個角度來想，如果這些窮人沒有津貼，他們如何可能奉獻時間，參與志願服務呢？（Fischer & Schaffer, 1993）。如果津貼制度，可以去除窮人或底層階級參與社會活動之經濟障礙，促進生活的滿意度與社會之整合，那政府豈可樂而不

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美國聯邦政府的義祖父母方案（The foster grandparent program）及長青之友方案（The senior companion program）；二者皆以運用60歲以上的低收入老人來提供志願服務，除有交通、誤餐費用、年度免費身體檢查之補助外，志工每小時仍可得到美金2.65的津貼。金車教育基金會在民國74年開始辦理的「恰克里」志工隊，除交通食宿等補助外，每日皆有獎學金（約500元）。台北市野鳥學會的義務解說員以個人名義領取解說費後（金額不固定），然後再捐給學會（組織並沒有規定，一定要捐，但這是組織既成之非成文規定）而學會則補貼其交通、稅金、保險等支出300元。第四十四屆國際體健休運動舞蹈年會，會議期間，除交通、餐飲與衣著補助外，另給予志工每天1000元。台北海外和平服務團所徵募的對泰國與柬埔寨難民營服務的工作站志工，在工作期間皆有生活津貼的補助。泰華文教服務中心徵求赴泰北擔任僑校教師研習會的教師志工，除交通、食宿、保險與教具補貼外，每日皆有教學津貼30美元。

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