史鉴篇讲座--中国古代政治制度的变化与选官制度的发展

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吴宗国

选官制度的发展

一、中国古代政治制度的变化

（一）先秦到南北朝的社会发展与政治体制的变化

中国古代政治制度从政治体制上可分成王国和帝国两个时期。夏禹的儿子继承了王位，开始王位继承制，从此中国进入长达１００００多年的王国时期。夏商周都属于王

国时期。商有分封贵族的制度。西周初年，大封同姓和异姓诸侯。这种封建贵族政治基于宗法和血缘关系之上。通过层层的分封，权力分散在各级贵族手中，并且世袭享有这种特权。高级官吏都是世卿世禄，世世代代传下去。

春秋战国时期是一个转型期。伴随着封建制和世卿世禄制度的衰落，是郡县制的产生和客卿制度等的出现。

秦始皇统一全国，建立皇帝制度，中国的历史进入帝国时期或叫皇帝时期。王国时期跟帝国时期，不是简单的名称上的区别，而是在社会结构、政治体制方面都有很大不同。简单地说，在王国时期，从发展来说，是处在一个比较低的阶段，是处在奴隶制时期，实行分封的政治制度。到了帝国时期，一般认为已经进入封建时代。这两个封建的概念是不一样的，前面的封建是从中国传统的政治体制的概念来说。从战国、秦汉以后，中国已经是封建社会，这是按照社会发展的学说来说的。主要特点就是地主阶级和农民阶级构成社会的两个主要对立阶级。

秦始皇统一全国以后，建立皇帝制度。，

“天下事无大小皆决于上 ”国家的所有事

情，不论是大事还是小事都由皇帝决定。皇帝拥有国家最高权力，有对一切政务的最后决定权和否决权。但是不直接统领百官，百官是由宰相直接统领，政务也是由宰相来负责处理。但是从当时政治体制上讲，宰相没有最后的决定权和否决权，不具备完

整的行政权。地方上实行郡县制，国家通过郡县直接控制农民，直接向农民征收赋税徭役。在小农在居民中间占据多数的情况之下，国家的调发可以达到无以复加的程度。秦朝末年所以发生陈胜吴广起义，隋朝末年所以发生农民起义，都是因为国家的赋税徭役超出了农民的负担能力。

从秦汉开始，从中央到地方建立起了一套政务运行系统，并且形成一整套严密的

法律、法规作为政务运行准则。政务运行通过文书进行操作，有严格的文书编制运用和保管制度，从而使政务的操作具有规定性和严格性。国家的官吏，主要是受过法律和文书训练的文法吏。

在政治体制上，秦和汉初在中央政府中，皇家事务和国家事务没有分开。在汉代九

卿中间，太常、光禄勋、卫尉、太仆、宗正等都是掌管皇帝或者皇家事务的。在政府机关中，有的是管皇家事务，有的管国家事务，有的则混为一体。国家还保持着古老的家国不分、家国一体的传统和形式。从人们的观念上说，天下就是皇帝的天下。另外一个方面，当时皇权本身，还是要依托当时最有势力的集团或阶层进行统治。西汉初年依托的是功臣集团，西汉末年依托的是外戚集团，东汉到魏晋，是世家大族和士族门阀。皇帝总是要依靠他们来进行统治，让他们担任宰相和高级官吏。

在行政的运作上，西汉初年，皇帝主要依靠丞相处理国事。由丞相提出奏请，皇帝批准，下诏实行。随着社会经济的发展，中央需要处理的问题越来越多，而且有许多不是按照原来的制度就能解决的。皇帝需要亲自处理的政务和文书越来越多。汉武帝时，出现所谓中朝官，就是在官员中找一些人做皇帝的顾问，另外，成立相当于皇帝秘书处性质的尚书。东汉时尚书权力越来越大，尚书机构称台。到了魏晋，正式成为宰相机构。这是政务范围扩大以及决策、行政逐步合理化的过程。汉朝初年那种家国不分，仅依靠丞相简单处理政务的办法发生了变化。尚书成为宰相机构以后，社会事务不断地变化，很多事情还是需要皇帝来处理，特别是很多尚书的奏章需要皇帝批准。为保证质量和效率，出现更高档次的秘书、咨询机构：门下和中书。门下和中书主要是帮助皇帝审批决策。政府机构在政务运行和处理过程中，层次增加了。

从东汉至魏晋，官僚政治制度的发展进入一个特殊的阶段。随着社会经济的发展，豪强大族势力有了很大的发展，逐步控制了从中央到地方的大权。他们世代担任地方佐官，在中央四世三公、外戚专权。这些都是豪强大族在发展过程中利用原有制度实现的，并没有形成制度，更没有取得法律上的认可。

西晋时，九品中正制为豪强所利用，形成门阀政治。它跟古代封建贵族政治不一

样。封建贵族政治来源于氏族贵族转化为国家贵族，是基于一种宗法血缘关系。而门阀

政治则来源于豪强士族形成了稳定的、强大的经济势力和政治势力，逐步控制政治，世世代代做官，成为门阀。门阀政治实际上仍然是官僚政治的变形。尽管门第逐步成为了做官的前提条件，但构成门第、门阀等级的最基本因素还是当朝和累世担任高官。

南北朝时期，随着北方的统一和南北政治形势的稳定，社会经济重新走上了恢复

和发展的道路。江南士族、山东士族和关陇贵族先后开始衰落。这些变化也反映在国家体制的变化上。这个变化的最后完成是在隋朝。

（二）隋和唐初的政治制度

隋唐处于中国中古社会转型期，也是经济社会大发展时期。盛唐时期，人均粮食达到７０

００斤。唐朝所以能够出现那样一个辉煌时期，就是建立在这样一个丰厚的物质基础之上。隋唐以后，土地所有权转移相对加速。农产品商品化在唐朝逐渐有了发展，工商业和城市也有了很大发展，整个社会面貌和社会生活发生许多变化。这种变化在盛唐时期，或者说是开元、天宝时期表现出来，但其起点更早，是南北朝以来社会经济发展的结果。

适应这种发展，隋唐以来在政治制度和选官制度方面，有很多积极的创新的东西。而宋朝以后，有的制度就处在一种维持状态。所以了解隋唐历史，会给我们许多启发。

隋朝摆脱家国一体的国家体制。在整个政府机构中，皇家事务和国家事务已经完

全分开。同时原来作为皇帝秘书咨询机构的中书省、门下省移到皇宫外，成为国家政权机关。在皇宫外，形成由中书省、门下省和尚书省组成的决策、审议和行政机关，一般称为“三省制”或“三省体制”。

随着三省体制的建立，皇帝在国家中的地位也发生了变化，成为国家最高领导人。隋炀帝在修建东都洛阳的诏令中说：乃一人以主天下也。这和

“是知非天下以奉一人，” 高祖天下”“夫朝廷者，

西汉初年的“天下者，，高皇帝之朝廷也”有很大不同，从观念上讲是一个很大的变化。

中国历史上有两个皇帝最辛苦，秦始皇和隋文帝。秦始皇不管大事小事，都要亲自

决定。秦朝时文书写在竹简或木简上，秦始皇给自己规定，每天一定要读１２０斤的竹简或木简的公文，不达到这个数字，就不休息。隋文帝时期，社会事务更多，尚书省和各部门向皇帝的报告大量增加，甚至营造细小之事，出给轻微之物，也要向他报告。他只好早起晚睡。儒生侯生、卢生说秦始皇“贪于权势 ”，唐太宗则说隋文帝不肯信任臣下。这

有一些道理，但也不完全是。不论是秦始皇还是隋文帝，他们都是不得已而为之。比较这两个皇帝，有很多相同之处。第一，他们都是统一全国的皇帝。秦始皇是第一次，隋文

帝是第三次。西晋的统一，规模很小，跟这两次不能比。第二，秦始皇时刚刚建立皇帝制度，而隋文帝时刚刚完成或是正在完成政治体制转变。秦始皇时各种制度都处在草创阶段，没有建立起正常的政务运行机制。即使建立起来一些制度，也还需要磨合，比方说丞相制度，汉朝的皇帝就没他那么忙，就已经开始能够利用丞相制度。后来又设立尚书，通过制度变化，使政务运行更加合理。而隋文帝是处在三省制度刚刚建立的时候，政务的审批机制还不完善，只好亲自动手。他的儿子隋炀帝在门下省设立“给事郎”，负责审读尚书省的奏案，这个问题就解决了。从隋文帝到隋炀帝三省体制逐步完善，形成了一种分层决策的政务运行机制。具体事务由负责事务的各个部门提出处理意见，报尚书省各有关部门。尚书省对政务提出处理意见，报门下省审核。门下省给事郎审读后，门下省的首长侍中做出决定，小的事情报告给皇帝知道，即“上闻”；大的事情，呈报给皇帝批准。门下省对一般小事情有事实上的决定权。皇帝具有最后决定权和否决权。政务根据政事的性质、大小，由各个不同层次决定。

唐朝政治机构基本跟隋朝一样。唐朝的宰相由三省长官及其他皇帝指定参与政

事、参与机密的大臣组成。中书省主要起草法令，帮助皇帝决策；门下省不仅要审核中书省起草的诏令，而且要审议尚书省给皇帝的报告；尚书省掌行政，但不是严格意义上的最高行政机关，因为其行政权不完整。尚书省下设六部，每个部有四个司。九寺是一些具体事务机关。三监也是一些具体职能部门。国子监是管学校的，少府监是管手工业的，将作监管建筑。御史台和中书省、门下省、尚书省并列，是一个独立机构，是国家监察机关。这和秦汉以来监察制度不一样。秦汉的监察由御史大夫负责，而御史大夫是副丞相。秦汉的监察是行政监察，而不是国家监察。御史台成为独立的国家监察机关是从南北朝开始，但是当时权力时大时小，不很完善。从唐朝开始，就发展完善起来。

唐朝的决策也分成几个层次，大事情由皇帝和宰相商量决定，这是国家的最高决

策，有时候还增加一些其他官员。第二层决策是政事堂，即是宰相会议。唐朝的宰相跟以前以后的宰相都不一样。从秦汉到南北朝，宰相是最高行政首长，同时负有一部分决策任务。而唐朝宰相主要进行决策，在政事堂议决“军国之务”。第三层由尚书省作出决定，由门下省审核，大事要由皇帝批准，一般政事由门下省决定。第四层，由九寺三监来决定。宰相上午在政事堂商讨国家大事，下午回本部门办公。政事堂讨论的很多决定，由中书省和门下省通过一定程序报告皇帝，起草诏令来付诸实施。

这一套政府机构和决策系统，隋朝就已经形成，到了唐朝进一步完善。贞观四年唐太宗与大臣谈到隋文帝不肯信任百司，每事皆自决断时说：以天下之广，

“朕意则不然。

四海之众，千端万绪，”的思想出自《易经》，《周易·系辞上》有

须合变通。 “变通”“变通配

四时”，系辞下》有变则通，通则久”。是《周易》中的一个重

《周易·“穷则变，“以变得通”

要思想。但是在周易中“变通”和“穷则变，变则通”还没有联系起来。唐初孔颖达对“变通”作了新的解释：是变中最大也。唐太宗正是在这个意义上使用

“谓四时以变得通，” “变通”。唐太宗认为，天下情况是很复杂的，任何决定都需要符合变化的情况。这是一个总的指导思想。在唐朝，思想影响很大，

“变通”而且成为后来政治改革中一个强有力

的思想武器。那么如何？“皆委百司商量，宰相筹画，于事稳便，

“合于变通”唐太宗说：方可奏行。

”就是碰到事情，“百司商量”，具体事务由九寺三监来商量，一般政务由尚书省六部来商量。以后，由政事堂讨论决定，这样“于事

“百司商量”上报到门下省和政事堂，稳便，方可奏行”。

唐太宗的这一段话从理论上对当时政治运行做了一个很好的总结和说明。特别值得注意的是，唐太宗认为政事无大小，断十事，五条不中”“乖谬既多，”

“日，不亡何待！

把政务处理中间的错误和国家的兴亡直接联系起来。一件事两件事好像不是什么问题，但是“以日继月，乃至累年 ”，积累下来以后就不得了。皇帝应该广任贤良，高居深

视，法令严肃。应该调动大臣们的积极性，调动各个机关的积极性，严格法令，使得政务处理中间错误减少。他还说：必须执奏，”

“若诏敕颁下有未稳便者，不得顺旨便即施行。

即使诏敕已经颁布，如果有不合适之处，也要执奏，不能因为是皇帝的诏令就必须照样

执行。

前面所引的这一段话，出自《贞观政要》卷一。日本有学者说，《贞观政要》是当代主

管阶层最需要研究的一本“领导学”著作。《贞观政要》作为“贞观之治”的一个比较原始

的记录，包含了丰富的内容。贞观年间君臣努力学习古代经典和历史，通过他们对古代

传统文化中政治理论精华的吸收，结合历史上的经验教训和当时的现实情况，在理论

上有许多创造，把中国古代政治学说提到一个新的高度。贞观年间创造出来的理论以

及实行的政策措施，非常实际，非常具有可操作性。唐以后，《贞观政要》就成为历代帝

王和士大夫的一本政治教科书。不仅在中国，在韩国、在日本也是这样。

唐朝政治制度中最大的特点就是制定了一整套制度来保证政府机构的正常运转：

第一，制定有关法令，对各个部门组织机构、职责范围和编制作了明确规定。

第二，规定公文处理程序和限制办事天数，并设立专门官员负责监督检查。一件公

文到一个部门，由负责收发和监督检查的官员注明日期，并且注明几天之内完成。事情

办完后，又由该官员进行审核，首先是不是按期完成，其次是处理是不是符合法令。超

过天数多的，要追究刑事责任。规定公文处理程序和办事天数对提高行政效率非常重要。

第三，按照在政务处理过程中地位和作用的不同，把官吏分为长官、通判官、判官和主典四等。主典是对文案进行一些先期准备工作，把有关档案都调齐，而且提出初步处理意见。这在很多部门是由一些还不是官的吏来负责。判官是经办的官员，是要帮助长官做最后决定的。通判官一般指副长官。长官们做最后决定。在政务处理过程中地位和作用不同，发生差错所负责任也不一样。现在是首长负责制，就是追究首长责任。当时是追究负主要责任的人，就是问题出在哪一级，就由哪一级负主要责任。

第四，对官吏失职、违法乱纪、贪赃枉法从法律上规定具体处分办法。特别是对于

贪污，在唐朝整个法律中都是很重视的。在《唐律》中，有关贪污受贿的条文一共有１４条。不仅对贪污受贿官员追究刑事责任，而且对主管官员家人在管内收取贿赂，或向别人索要财物，也一样处以刑罚。

第五，加强对政务运转过程中各个部门及有关官吏的监察。监察是多层次的。各个部门专门负责检查的官员，要负责监察。另外，御史台也要负责监察。

唐初的这些制度，尽管到后来还有很多变化，但它规划了以后政治制度的一个基本框架和运行模式。其基本内容是政府机构按职能分工而不断调整、政务处理的程式

化、四等官制的确立（四等官，只是《唐律》的提法，以后就没见这一提法，但长官、通判官、判官、主典这样一个模式是没有变化的）、吏系统的完善、各种制度和法令的规范。从隋朝开始，在官员之外建立了一个吏系统。一些文书工作、档案工作都是由吏来承担。吏尽管不是官，但是都具有一定的文化素养。这些制度从唐朝开始，以后各朝代都没有大变化。唐朝初年的制度奠定了唐朝到清朝政治制度的基础。

（三）唐宋以后官僚政治制度的变化

唐朝初年的制度建立在小农占据社会大多数人口的基础之上，社会经济还处在恢

复阶段，社会事务也不太多。三省制本身有合理之处，但对政府职责规定很具体，缺少弹性。随着社会的变化，随着经济的发展，出现了很多新问题，超出了原有各个部门的职责范围，在原有的法律中也找不到相关规定。因此，从高宗、武则天以后，唐朝的政治法律制度就处在一个不断调整变化的过程中。其中一个很重要的变化，就是临时设立使职，派一些人担任临时职务，处理新出现的各种问题。而这些职务，后来慢慢也就成为常设。另外一个，就是宰相、中书省、门下省等机构也逐步发生变化，就是宰相机构逐步变成一个兼管行政的机构。

宋朝政治制度最大的一个变化，就是宰相权力进一步分化，成立了枢密院。枢密院是军事指挥机关，同时也具有过去兵部的某些职能。成立一个独立的军事指挥机关，这

在以前是没有的，在中国政治制度史，乃至于在世界政治制度史上是一件大事。秦汉尽管有太尉掌军事，但跟枢密院不一样。宋朝财权也分了出来，成立了三司。

金元作为少数民族政权有其特殊性，就不细说了。元朝有一件事情值得提出来，就

是行中书省，也就是行省的设立。现在的省，是从元朝开始的，当时全称是行中书省。中央有中书省，是最高政权机关，各省设立行中书省，是各个省的最高军政机关。汉、唐一直到宋，都希望在县、州郡之上再设立一级行政机构。因为随着国土开发，人口增长，经济发展，州、县两级已经难以控制。但是由于害怕尾大不掉，害怕地方权力过大，都没有敢于迈出这一步。到了元朝，才终于成为现实。但是明朝又有所后退，保留行省编制和区划，但机构分开，民政、军政、财政都是独立的，而且都直属中央。清朝，巡抚、总督成为军政首长以后，省一级才有真正的最高首长。

明朝政治制度最大的一个特点就是取消丞相。一般认为明朝皇权太大，其实，是其权力更加分散，分层管理有进一步发展。

总的来说，唐宋以后，官僚政治制度的发展有这样一些趋势：

一是行政权的扩大和分化。特别是六部的行政权越来越大。唐朝六部没有直接的

发令权，到了明清，六部就有了直接发令权。它所管辖的范围也扩大了许多。而宰相的很多权力，下放到行政部门。明太祖所以能够取消宰相，就是因为行政权扩大以后，宰相所要决定的事情跟皇帝所要决定的事情差不多。取消宰相，从政治制度发展上是很自然的。

二是中央决策、立法群体的扩大和决策立法的制度化。汉朝也有廷议，是皇帝临时召集的，人员和时间不固定，决定的事情仅供皇帝参考，不是一个法定程序。唐朝宰相在政事堂议决政事，这是一个法定程序。到了宋朝，宰相以外还有执政，就是副宰相，这个人数比唐朝要多。宋朝是由宰相和执政议决大政。到了明朝，实行朝议制度，这是沿政事堂和宰相执政议决朝政的路子走。参加朝议的人数，进一步扩大，是决策中不可缺少的程序。所以说唐宋以后，尽管皇帝的权力好像更加集中，但是由于行政权的扩大，皇帝本身要管的事情其实并没有那么多。在决策中，他虽然是最高负责人，但也都是建立在集体讨论议决的基础上。学者对唐宋以后皇权是加强还是削弱，有不同意见。依我看，表面上是加强，实际上是削弱。

三是在行政权力扩大的同时，国家对行政的监察也随之加强。

四是地方政府职能的转变。在中国古代，地方政府的基本职能主要是控制农民和

土地，保证国家的税源与兵源；维持社会治安，实现社会保障和生产保障，并且进行教化，以维持社会的稳定与发展。这些职能从秦汉到明清基本没有变化，变化的主要是对

农民的政策。西汉初年，农村小农人口为主，控制和保护小农是地方政府的基本职能，要防止小农分化。唐宋以后，土地集中已经达到相当高的程度，大部分土地都集中在地主手里面。国家一方面要控制小农，同时要协调地主、农民和国家关系。另外在社会职能方面，秦汉以后，地方政府很多事情都要直接管。唐宋以后，很多事情地方政府不直接管了，往往是由政府出面号召而由民间操办。比方赈灾，修水利，有些由官督民办，有些由地方上或者宗族来办。地方政府主要从事各项政务，政府成为纯粹的政务机关。

对于中国古代政治制度，有几点认识：

一是政治制度发展变化的主要原因，是社会经济的发展。各种事务日益增加，原有的机关已经不能适应这种需要，这时候就需要设立新的机关，这是政治制度变化最根本的原因。有些学者把内廷、外廷，决策、执行这样一些矛盾以及皇帝跟宰相、官僚之间的矛盾，作为古代政治制度发展的主要原因。我不同意这样一些看法。这些政治斗争对政治制度的变化，可以起一些推动作用。有些制度迟早是要变，但因为政治斗争需要，可能提前或推迟出台，也就是起一种加速或延缓的作用。而制度的变化是不以人的意志为转移的。当然制度变得好不好，又受到制定制度人的素质的影响。

二是政治制度的发展走势是决策行政的合理化、分层决策的发展和行政权的不断

扩大。它的目标是要不断扩大政府部门职责的弹性，以提高政府的工作效率，更好地应对日益复杂的社会问题和各种经济政治军事问题。

三是从历史上看，政治制度的调整不是一帆风顺的。首先是任何政治体制变化，都会受到旧的体制下既得利益者的反对。各个利益集团有的反对，有的支持。比方说，北魏实行三长制，就是一个鲜明的例证。其次是祖宗之法的影响，或者说传统思想的影响。王安石变法的反对者就提出“祖宗之法不可变也”。再次是即使在不存在任何阻力的情况下，也需要有一个认识过程。在这个过程中，人的因素有很大作用。我们经常看到，有的制度好，比较切合实际，能够顺利实行。有的则不太好。这决定于制定制度的官员对现实是否有广泛和深刻的了解以及他们的素质，如马克思主义的理论水平、历史知识与思维方式以及基层实践经验等。任何重大的理论问题，如果没有高的马克思主义水平、广博的历史知识、基本的文化知识，以及对现实情况的深刻了解，是不可能很好解决的。制度的制定也包含了大量的理论问题，制定者如果没有以上的素质，也是很难制定出切合实际的推动社会发展的制度。从历史上看也是这样。唐朝为什么很多制度比较好，这和唐朝初年官吏的素质有很大关系。而唐朝初年官吏素质的形成，是有它特定历史条件的。不是我们正常的选官和培养官吏的问题。但是从中间也可以得到一些启发。最后，还要看条件是否全部成熟。从刚刚出现变革的需要，开始提出变革的设

想，到条件成熟并实现变革，是一个很长的过程。

四是制度不是万能的。有些制度颁布以后，由于理念上的不同，素质上的差异，实行的结果也会出现很大的差异。唐太宗就注意到这个问题。他认为一要破除私心，二要有责任心，要从国家兴亡的高度来看待这个问题。另外，不同的集团，不同的利益的代表者，还可能利用原有制度来达到他们自己的目的。像九品中正制、察举、辟举，都有过这种历史遭遇。

二、中国古代选官制度的发展

官员的选拔任用是随着社会的发展、政治制度的变化而不断发展的。古代选官制

度包括官员的培养、选拔、任用，官员的考核、管理和卸任后的重新任用两个主要方面。

官员的选用西汉时有时称为选举。但是把官员的选任制度称为选举，则是在唐朝

以后。秦汉的选官主要是几个系统。一个是郎官，郎官由两部分人组成，高级官吏子弟可以送到朝廷做郎，“郎

”既服一些勤务，同时也是见习官僚。还有“赀选 ”，有十万钱家

产而又不是商人的，可以候选为郎。做了郎以后也可以做官。另一个是“辟举 ”，主要是

一些下属的官吏，比方说中央丞相、太尉的属官，可以由他自己来辟举。地方的长官由中央任免，下面的佐官，如郡的功曹、州的主簿由长官来辟举。一般的平民可以通过辟举这一途径进入官僚系统。

汉武帝时期，有两个重大举措。一是开始实行察举制度。察举制度分两种：一种是特科，由皇帝临时下诏举行。一些杰出人才往往可以通过特科脱颖而出。一种是常科，主要是察举孝廉，是由地方举荐。常科孝廉一开始不需要考试，到东汉以后才需要考试。二是设立太学，有博士、博士弟子，这可以说是中国最早的官立大学。太学生学成以后，也可以做官。东汉以后，豪强大族已经成为势力，在地方经济上占主导地位，地方的政权也就逐步地由他们控制。辟举、察举慢慢地都和门第挂钩，逐步成为豪强大族的一种工具。

东汉末年，曹操提出“治平尚德行，有事赏功能 ”的选官原则，就是乱世用人可以不

拘其德行，只要有才能就行，到了治世就必须要有德行。这个话实际上是有片面性的。光有德行，是办不了事的。曹操的儿子曹丕建立魏国，实行九品中正制，即九品官人法。由中央官任中正，察访本郡士人，评为九品，作为吏部选任官员的依据。魏时九品官人之法是按人才优劣以定品第，与门第无关。这与“唯才是举 ”是相通的。但是，发展到西

晋，随着豪强大族势力的恢复和发展，中正官为他们所把持，成为他们世代担任高官、垄断政权的工具。

南北朝时期，随着豪强士族的衰落，军功、才学等原则逐步被提出来。南齐末年萧衍提出“唯才是举”。西魏苏绰提出选举要“不限资荫”。

隋朝建立后，在选官制度上迈出了几大步：

第一，正式废除九品中正制。其意义就是选官不限资荫，不看门第。只要有才能，就能做官。在隋文帝、隋炀帝一些诏令中间，明确提出才学标准。

第二，创立科举制，科举制是从察举制中脱胎而来。科举制是按才学标准选拔人才的制度。

第三，取消州郡长官由佐官辟举的制度，地方官吏都由中央吏部任免。这就结束了豪强士族利用担任地方佐官控制地方行政的历史。隋朝还建立地方官的任期制。为了防止这些地方官吏和地方势力勾结，规定州刺史、县令的任期是三年，佐官为四年。隋文帝还规定，地方官员赴任，父母和１５岁以上的儿子不得带到任上。这也是为防止家属犯罪。

唐朝继承和发展了隋朝的选官制度，确立了一整套非常严密的选官制度。

唐朝的选官制度也叫铨选，做官必须通过考试。不管是高级官僚的子弟或是科举

出身，要做官首先要通过出身考试。所谓出身考试，就是获得做官资格的考试。获得做官资格，不等于就可以做官了。要做官，还要参加铨选，要通过身、言、书、判考试。南北朝后期提出来的才学标准有了具体的实现形式。不同出身的人具有不同的考试标准。比方说，高级官员子孙，可以通过进入弘文馆学习，然后进行考试，这个考试就比较容易一些。科举考试是要难一些。虽然还不能做到在考试面前人人平等，但在都要参加考试这一点上，是人人平等的。

唐朝获得出身即做官资格有三条途径：一是门荫，当朝五品以上官员的子孙可根

据父祖官位的高低，获得不同的品阶官职。但是首先也需要参加出身考试，然后参加铨选。门荫与门第不同。门荫是给当朝官员的一种特权，而门第是看祖先的门第。二是流外入流，流外官即中央各部门的吏，经过一定年限，经过若干次考核，合格者可参加铨选。三是科举。唐朝的科举也称贡举。科举是宋朝以后的名词，唐朝没有科举这个名词。唐朝科举有制科和常科。制科是皇帝临时下令举行，有官职的没有官职的都可以参加。录取以后，没有官职的可以立即授官，有官职的可以升官。常科包括明经、进士、明法、明书、明算这些科目。参加常科考试的主要有两种人：一种是国子监学生即生徒。另外一种是不在学的一般人，他们可以到州县报名，在州县考试合格，也可以送到中央参加科举，叫乡贡。科举跟察举有三个区别：一是科举可以自己报名，而察举由地方官举荐，读书人本身没有主动权。二是科举一律要通过考试，而察举在某些时间，比方说汉武帝

刚刚建立察举时不需要通过考试。三是从唐朝后期开始，科举成为中高级官吏的主要来源，科举制度在选官制度中具有举足轻重的地位。而察举只是选官制度中的一项，而且其地位时高时低，作用时大时小。

贡举考试最初由吏部考功员外郎负责，开元二十四年以后由礼部侍郎或临时指定的官员负责，称为知贡举。主持考试官员的级别大大提高。

明经、进士考试合格，就取得了做官的资格，就可以参加铨选。

唐代官员的选授，五品以上高级官员和六品以下中下级官员在方法和程序上是不

同的。五品以上官员由宰相提出名单，皇帝批准后制授，授官前不经过考试。五品以上官虽然不考试，但在达到五品职位前也是经过一次次考试，不断升迁才达到的。而且在授予官职前，还需要宰相在政事堂讨论，然后奏请皇帝批准。对其才学、政绩也是经过严格考核的。六品以下官敕授，由尚书省负责，其中文官由吏部，武官属兵部，谓之铨选。

铨选的具体程序是：先由应选者投状，到他的本郡即原籍，或是故任所，就是原来

担任官职的地方，取得解状后，十月份到尚书省。吏部根据应选人的解状、籍书、资历，还有考课情况，进行审核，然后根据四才三实，定其留放。所谓“留”“放”

就是授与官职，就是不授予官职。

“四才三实”是当时考试的科目和授官的标准。，取其体貌丰伟。二

“四才”一曰身，

曰言，取其言辞辩正。取其楷法遒美。取其文理优长。，

三曰书，四曰判，“三实”是德行、

才用和劳效。才用就是才能，劳效就是劳绩。应选者集中以后，审查合格，就先要试判两道，以观其书判。试判之后，进行面试，以察其身言，谓之铨。试铨之后，即可定其优劣而决定留放。留者还要面谈，询其便利而拟其官，谓之注。选人对所注之官如不同意，可以提出。如果三次都不同意，可以参加下一次铨选。吏部确定任官名单，以奏抄的形式送门下省审核，然后上闻。中书省以敕旨的形式批复后，由吏部发给告身。

唐初制度，入仕后升迁以四考为限。对于在职官吏，唐朝还建立了考课制度。考课具体的做法，跟现在的做法大同小异，但透明性更强。具体做法是本人先写一份工作总结，然后由长官召集本部门人员，由长官对大家宣读，大家评定，并根据本部门各类考第的比例限制，决定考第。最后申报到尚书省，审核评定后宣布考核等第和结果。

考课的标准有四善二十七最。一是德义有闻，现

“四善”属于现在所谓的政治标准，

在也叫德。二是清慎明著，做官是否清廉、谨慎。唐朝非常强调做官清廉。三是公平可

称，就是处理政务要公平。四是恪勤匪懈。这是对各级官吏的基本要求。

“二十七最”中，擢尽才良，，

“铨衡人物，为选司之最”就是人事部门在铨选人才的

时候，能把最优秀的人才选拔上来，“决断不滞，为判事之

就是最佳表现。与夺合理，最”，就是一般的办事部门在决定事情的时候，要能够及时把事情办完，而且合乎制度、合乎情理。“礼义兴行，肃清所部”，就是地方治安很好。后来唐朝政府在对地方官的考核中，出了新的标准。

“四善”主要是品质方面，很具体很关键，如果做官真正能够做到这些方面，就应该是一名好官了，这四条很准确很具体，具有很强的可操作性。唐朝的一个特点，就是能够抓住事情的一些关键，用最简单、最明确、最白的方式表现出来。考课的多少，考课的等级，就按照“善最”的多少决定。比如一最以上，有四善的就为上上。政事粗理，无善无最的为中下。没有大过，为中下。“爱憎任情，

也没有大善，这是对官员最起码的要求。处断乖理”、、这些都是下等，得了上考、中考，

“背公向私”贪污，要解除职务的。中上考、

就可以正常升迁。四考中中，就可以升一级。四考中上，就可以升两级。考课的等第和升官联系在一起，而且跟官员的经济利益也联系在一起。中上以上的，可以每年加一季禄，中下以下，就要夺禄。

流外官也有考第，流外官主要负责一些具体工作，最基本的要求是“清谨勤公”，要清廉要谨慎，要勤劳要为公。“居官不怠”是中等。

这是上等。就是勤勤恳恳地办事，“不勤其职”是下等。

以上就是唐朝确立下来的一整套选举制度，包括铨选制度、考课制度。其中心就是要选拔出适合不同需要、不同层次、不同素质的人才，保证政务的正常运行。唐朝前期，唐太宗、唐玄宗在用人上都有自己的特点。“君子用

武则天、唐太宗说，人如器，各取所长”。这是很重要的一个思想，就是用人必须用其所长。这就突破了曹操所说的“乱世用其才，治世重德行”的思想。唐太宗还说过，“所以择贤才，为求安百姓”，不以亲故为限，用人为了老百姓。为民的思想在唐朝有很大发展。唐朝后期柳宗元有一个很有意义的说法，就是做官不是要劳役老百姓，而是要“役于民”，是给老百姓当差。这是很高的思想。当然在真正的政治实践中间能够做到这样的官员，那是太少了。

武则天的用人，在唐代在后代都受到很多人的赞扬。司马光在《资治通鉴》（卷二

○五）中说：“滥以禄位收取人心”就是武则天为收取人心，广泛吸收人才做（武则天），

官，大开制科，还可以自己推荐，“然不

通过考试吸收各种有用人才。也鼓励下属推荐，称职者，寻亦黜之”，就是如果不称职，马上就会被罢免、刑诛甚至于被杀。

“挟刑赏之柄

以驾御天下，政由己出，明察善断，故当时英贤亦竞为之用”。就是在选拔人才的时候，一方面采取各种措施吸引人才，另一方面，明察善断，严格考察人才。所以当时能够把一些最优秀的人才，吸收到自己的周围。武则天不仅在当政时吸引一批优秀人才，像李

昭德、狄仁杰、娄师德、李峤、徐有功等，对当时政治的发展起了很大作用，还为“开元之治”准备了人才。开元二十二年以前，在政治舞台上的姚崇、宋璟、张说、张九龄等，都是武则天培养和选拔的。没有这些人，就没有“开元之治”。从这个意义上说，没有武则天对这些人才的正确的培养和选拔，也就没有“开元之治”。

唐代知贡举的官员与被录取的进士结成了座主、门生的关系，成为唐后期政治生

活中的一个很大的问题。宋太祖有鉴于此，实行殿试，把取士大权收归皇帝，以防止知贡举官员与及第举人结党营私。考试时还实行锁院、封弥、誊录制度。

北宋开始扩大录取名额，还对多次参加科举没能及第的士子实行特奏名的制度，

授予他们出身和官职。进士考试合格的，不需要经过再考试，直接授官，实现了出身、入仕的合一。录取时按成绩分出名次，按不同名次授予不同官职。虽然选举合一，但出身仍然是多样化的。

明朝科举分为童试、乡试、会试、殿试几个级别。未进学的士子考中后人府州县学

读书，称为生员，又称秀才。生员优异者可选送京师国子监就读，成为贡监生。生员参加乡试，合格者即为举人。举人赴京参加会试、殿试，被录取者为进士。监生、举人、进士都享有选官资格。

至于授予进士、举人的官职，完全贯彻了学而优则仕的原则，并且拉大了所授官位

的距离。第一甲第一名，从六品，二、三名正七品，第三甲正八品，一般可授知州、知县。比宋更加优惠。

清朝基本沿袭明朝选官制度。

三、选官制度中的几个问题

（一）科举考试的标准问题

唐初进士科只试策，考时务策五道，其中包括经、史、时务等三个方面的内容，包含了对官员在文化和学识上的三项基本要求。这与过去单纯强调经术，或片面强调文史法律有很大的不同。这不仅在当时，就是从今天来看，也是具有很高的认识水平。这与唐初唐太宗所重用的主要官员大多具备这样的素质并且有着丰富的政治阅历有密切的关系。只是在具体实行上看重的还是文章的好与不好，并没有把这些作为真正的要求。

唐后期围绕诗赋、策问的争论，宋的经义，明的八股文，以及儒家经典由以《五经》为主转变为以《四书》为主，都与科举考试的录取标准有关。

从唐到宋，考题越来越难，主要是随着应举人数不断地增加，科举考试已经不把选

拔优秀人才作为第一目的。考试的目的在很大程度上是把大多数人排斥在外，而又给大多数应考者一种公平的感觉。

（二）科举制成为中高级官吏的主要来源的意义

唐贞元、元和之际，即公元９世纪初，进士科成为高级官吏的主要来源，明经科则提供了有一定文化水平的中低级官吏。发展到北宋，科举成为中高级官吏的主要来源，朝廷官吏大多由进士科出身的士大夫担任，皇帝通过官僚士大夫进行统治的士大夫政治得以实现。科举成为培养人才、选拔官吏、组织政权的强大杠杆，也是朝廷联系广大士大夫的强大工具。

科举制保证了一个长存不衰，而成员又是不断变动、上下交流的士大夫阶层。既为各级政府提供了源源不断的官僚来源，又因为这些官员都是新提拔起来的，没有家庭背景，都有相当的文化素养，所以在做官的一个相当时期之内，往往具有一定的进取精神。而这些正是组织一个强有力的政府，增强国家控制能力，保证大一统的必要条件。

科举制的发展，还深刻影响了社会基层结构。唐代除出现了衣冠户，还形成了由落

第举人构成的举人层。北宋则出现了士人家族。到明清，由有功名的人，包括举人、进士和退休官僚在农村构成了一个特殊的绅士阶层。国家赋予他们许多政治、经济特权。北宋的士人家族、明清的绅士阶层，尽管在地方上是一股强大的势力，但他们的利益与其说是地区性的，还不如说与中央有更密切的关系。因为造就他们的主要不是他们的财产和家族，而恰恰是中央政府即朝廷所实行的科举制。因此，一方面他们成为地方政权的基础，同时他们也成为联系中央和地方的纽带。

科举制还是统治者笼络人才的一种手段。康熙皇帝对此说得很透彻：

“非不知八股

为无用，特以牢笼人才，舍此莫属。 ”

（三）关于高级官吏的培养选拔问题

这里的一个根本问题，就是采取一个什么样的途径来选拔和培养高级官吏。自古以来，有不同的看法。

有的强调要有实际从政经验，要有地方州县基层工作的经历。韩非子提出“宰相必起于州部”，做宰相的，必须要有基层工作的经历。秦汉选官，论功升进，以能取人，也都是以实际从政经验为前提的。

到了唐朝，随着科举入仕的官员越来越多，而且很多在中央做官的官员不愿意到

地方担任工作，唐玄宗时提出在京城做官的，如果没有州县官的经历，就不能提名担任

中央高级官员。强调州县工作经历，这对于铨选制度是一个非常重要的补充。

关于这个问题，唐朝本身有一个很深刻的教训。武则天为唐玄宗准备了人才。唐玄宗当政以后，除了重用武则天提拔出来的人才以外，在选拔任用年轻官员时，采取了同时提拔和重用长于文学和精于政事、有政治经验的两派人物。有一批进士出身或科举出身的官员，因其文学才能，被提到很高职位。这些官员科举出身，一直在中央做官，没有地方实际工作经验，也没有从政经历，普遍缺少政治实践，缺乏政治经验，因而也就无力解决各种复杂的社会、政治、经济和军事问题。在开元二十年以前，这个问题不突出，有武则天提拔出来的一批文武双全的人才。到了开元二十三年以后，这一批人中除了张九龄以外，都退出历史舞台。而张九龄是武则天提拔起来的最后一个人，本身也缺少基层工作经验，也不能够解决那些问题。唐玄宗只好重用那些有政治才能有政治经验的人，李林甫就是这么上台的。李林甫确实有卓越的政治才能，但是文化素养不高，缺少经史知识。在进行一些重大决策时，缺乏理论上的指导，也不能从历史上吸取经验教训，结果造成严重失误。其中后果最严重的是，政府赋予节度使很大的权力，却没有采取任何限制和防范的措施。范阳节度使安禄山凭借手中的兵权发动了安史之乱。这是没有吸取历史上尾大不掉之患的教训，缺乏远见的一个结果。这也是唐玄宗在开元年间没有注意培养和选拔既精通经史，又长于政事的人才的恶果。在人才培养和选拔上的失误，导致在一些重大问题决策上的失误。而决策上的失误，终于导致了安史之乱这场悲剧的产生。这从一个侧面说明按照什么标准和运用什么方法来培养选拔人才的重要。唐太宗所说的“用非其人，必难致理”是有着深刻含义的。高级官吏要有统治理论和历史知识，要有文化素养，还必须要有实际经验、政治见识和解决复杂问题的能力。

还有的单纯强调行政经验。唐朝后期，李德裕提出，朝廷显官，须是公卿子弟，因为他们从小就熟悉朝廷间事，“台阁仪范，班行准则，不教而自成”。明朝让进士观政于诸司，在翰林院等衙门者，称庶吉士，在六部等衙门者仍称进士，其目的是让他们见习政务。自古以来，都把行政经验看成是选拔培养高级官吏的一个重要因素。它的实质是把政务运行中的程式化因素神圣化，过分看重形式，而忽略了任何重大政务的决定和执行都不是程式所能解决的。这样只能培养出只会等因奉此、维持现状的官僚，而不可能培养出解决实际问题的政治人才。

重视实际经验，是一个非常重要的问题，跟官吏的素质培养有很大关系。科举成为高级官吏的主要来源以后，官员的文化素质，除了要具备经史知识、写作能力，还要求有法律知识等。但这些都已经不是主要的问题。成为问题的是其他各种素质，是文化素养的内容，是从政的经验，是政治的见识。而这样一种官僚的成长需要有一个过程。在

唐朝这个问题就不断被提出来，到了宋朝，终于出现复合型的官吏。他们既有比较高的

文化水准，又有基层工作经验和丰富的政治实践。

（四）官员出身、素质的发展变化，新型士大夫官僚的出现

各个不同时期对人才有不同的要求。六艺，即礼、乐、射、御、书、数，代表了先秦对

士子的要求，涉及礼乐、骑射和书数。孔子还提出了“学而优则仕 ”。秦和西汉初年，以 “文法

”取人，这与后来以儒术文辞取人，以儒生文人居官，形成鲜明对比。汉武帝独尊

儒术，对官员提出经术的要求。对官员的文化的要求越来越高。各个时期对文化也有不

同的要求。例如唐初就把善属文即能写文章作为基本的要求。

不同时期对人才的不同要求，以及相应的考试方式和选拔方法，成为人才成长的

指挥棒，严重影响了各个时期的官员素质。既有较高文化素养和政治见识，又有地方工

作经历和行政才能的士人群体，复合型的士大夫官僚，到北宋才基本形成。北宋还出现

了王安石这样既有丰富学识，又自觉在州县将其所学用于施政的人物。王安石，进士及