《公共行政的精神》读书笔记

《公共行政的精神》读书笔记

20世纪60年代，公共行政作为一门回应和解决社会公共问题的科学孕育着新的变革，回应新的挑战。面对人们对公共行政提出的许多批评，新公共行政学派诞生并逐渐兴起，使公共行政发生了根本性的变化，研究重点从传统的重视机关的管理转移至政策的议题和政策的建议；公共行政从单纯地强调效率和经济，到强调社会的公正；公共行政从价值的中立到思考公共行政的价值的信仰问题；政府的伦理、诚信、责任问题成为公共行政强调的重点；变革而非成长成为公共行政重要的理论问题；有效率的公共行政是在主动与参与的公民意识的系络中加以界定的；理性模型的正确性和官僚模型的有用性，受到臵疑和批判等。在新公共行政发展的历程中，弗雷德里克森教授一直起着核心的作用。他强调社会公平，主张通过社会变革消除阻碍实现社会公平的政策的结构，建立强有力的政府。1997年，弗雷德里克森发表了《公共行政的精神》一书，进一步阐述了公共行政重大理论和现实问题：公共行政的信念、价值和习惯。全书分为三个部分，分别阐述了作为治理的行政、公共行政的公正和公共行政伦理的构建。

一、关于“公共”

弗雷德里克森从探讨“公共”出发，在书中介绍了公共

的五种观点，即公共是利益集团（多元主义的观点）、公共是理性选择者（公共选择的观点）、公共是被代表者（立法的观点）、公共是顾客（服务提供的观点）、公共是公民，在回顾了这些观点的基础上，提出公共行政的公共理论的构建需要具备宪法基础、品德崇高的公民、对集体和非集体回应的制度、乐善好施与爱心等四个构成要件。这种新的理论还应该包括陌生人之间的交往、解决公共空间和公共关系问题、非人情化关系的有效性以及发展当代相互依存的公共关系等四个概念。

二、公共行政的政治背景

作者认为，影响公共行政的首要要素，也是最重要的要素，就是政治。政治是公共行政运作的环境背景。政治的表现形式多种多样，每种形式都以不同的方式影响着公共行政。书中，作者列举了影响公共行政的几种政治表现形式。一是美国宪法，美国制宪者设计了一个有限政府的体制，通过分权、制衡、联邦制、授权公民，实行分权化的政府，确认了多元主义存在的合理性，并通过政治过程的方式，公共行政发展成为美国政府的一个合法组成部分。二是立法政治。作者通过对政治—行政二分法的批评，提出公共行政管理者应行使相当大的自由裁量权。同时，立法政治受到立法—行政—利益集团之间关系的影响。三是行政首长政治。行政首长在公共政策的形成过程中能够发挥重要作用和影响。

四是利益集团政治。利益集团经常为政治候选人提供经济上的支持。五是媒体政治。媒体政治是一把双刃剑，它既能夸大政治家、社团领导、运动员及影视明星的个性和私生活的重要性，同时，也能够暴露他们的言行失检，惩罚他们。对媒体的有效运用长期以来被认为是一种高超的政治技巧。五是代理的政府政治。主要形式有：联邦、州及地方政府与私人部门或非营利组织等签订合同，为社会提供物品和服务；授权并与州及地方签约；联邦和州的税收制度；联邦政府的贷款能力；各级政府均参与管制商业及私人活动。作者认为，在绝大多数立法机关中缺乏能使大多数行政官员遵从的、明晰可鉴的命令规则，需要行政官员具备高度的灵活性；专家和专业人员是有效行政政治的基础。随着代理政府的发展，政府项目的成功已经更多地依赖于所有的美国人及其公民精神，政府官员必须对代理政府的责任能力和绩效给予更多的关注。

三、关于“治理”

加维对治理这种新理论进行了描述，认为其所运用的是市场逻辑、民营化、契约外包、交易费用的逻辑和问题网络。在论述治理的定义和作为治理的公共行政的优势和不足的基础上，作者得出以下结论：第一，治理是在公共行政急需积极符号之时出现的一种积极符号；第二，治理是有关政府改革的流行看法、民选的行政首长政治、严肃的经验学派理

论及现代公共行政理论的融合；第三，就像所有的改革一样，在作为治理的公共行政中，迎头出击总比坐以待毙好；第四，用治理代替公共行政，掩盖了非民选的公共官员在民主政体中的正当角色之一基本问题。但作为治理的公共行政本身体也潜伏着许多危险，因为它与民选的行政首长存在着如此紧密的联系，因此它处于政治的风险之中。市场化的模式忽视了政府的角色和政府可能发挥的作用。严重的公正问题可能会折磨治理途径的公共行政。治理途径的公共行政还可能引发合法性问题等等。

四、关于“社会公平”

长期以来，效率和经济是公共行政理论的两个支柱。效率即尽可能地利用已有的金钱实现更大的公共利益，它是公共行政实践的理论基础。经济即尽可能少地使用纳税人的金钱去实现某一公共目标。当代许多的公共行政理论，特别是公共选择和政策分析途径的公共行政理论，都把效率和经济作为评估政策或政策执行的正确尺度。“把效率和经济作为公共行政的指导方针是有必要的，但仅此是不够的。必须加上社会公平作为公共行政的第三个理论支柱，使公共行政能够回应公民的需要。” 某一政府方案对一些公民来说非常有效率，但对另一些公民来说则没有效率。并且，某一公共方案对一些公民来说可能是经济的，但对另一些公民来说则是昂贵的。如果不考虑政策实施的分配效果，不遵循社会公

平的理念，公共行政可能忽视全体公民的合法利益。追求公正，是公共行政的根本目的。探讨公共行政领域的社会公正问题。首先应该讨论的是行政自由裁量权这一富有挑战性的问题，因为如果不存在自由裁量权的话， 那么许多社会公平的观点都会悬而未决。允许行政机关具有广泛的自由裁量权，在理论上是正确的，在实践上也是适当的。同时我们也应该将注意力转向社会公平的理论以及公平理论在当代以及代际之间的应用问题。

五、关于行政自由裁量权

在公共管理者如何将公共决定应用于实践方面，西方传统公共行政有两个不同的观点。柏拉图认为不存在行政自由裁量权的问题，即认为公共管理者能够中立地和成功地使用法律，并且认为实际上他们并不做有关涉及公共资源配臵的决定。而亚里斯多德不接受柏拉图的界定。他辩解道，人们不是在完美性与稳定性之间作出抉择，而是在社会实现正义的多种可能方式之间作出选择。但在实际执行任何法律的过程中，官员们将必然遇到一些立法者根本未能料到的问题。原则上，公共官员在诉讼问题上，始终面临着作出自由裁量权的问题。正如亚里斯多德所言：“在他们所面临的各种具体的行政决定中，公共官员们必须在实现正义的多种可能方式之间不断作出抉择”。但任何权力都可能导致滥用，行政自由裁量权也不例外，行政自由裁量权也存在着失控的可

能。为了防止行政失当，公共官员在使用行政自由裁量权时一定要注意过程的公平，即公平、公开、公正的裁决每一个法律案件。因此行政自由裁量权是社会公平变为公共行政精神之必要条件的重要前提。

六、社会公平的复合理论

沃尔多曾经指出过“公共行政是政府的艺术与科学管理的艺术与科学的联姻。效率和经济主要属于管理理论的范畴，而社会公平属于政府理论的范畴。”弗里德里克森认为，社会公平是民主公正社会的基础，是影响组织成员行为的因素，是分配公共服务的法律基础和实践基础，是理解复合联邦制的知识来源，并在此基础上，建立了“社会公平复合理论”，该理论既包括单纯的个人公平、分部化的公平、集团公平，也包括代内和代际的公平、预期的机会公平和手段的机会公平和公平的价值。

七、公共行政伦理与公民精神

作者认为，价值是公共行政的灵魂，公共行政的理论和实践不仅仅是技术或管理的问题。那种一方面把政府政治和政策制定过程作为价值表达，另一方面把行政作为单纯技术和价值中立的政策执行的做法，是失败的。无论任何人，研究行政问题，都要涉及价值的研究，任何从事行政实务的人，实际上都在进行价值的分配。政治和政策的价值通常与伦理相联系在一起。在缺乏控制和强制标准的情况下，政治人通

常会在公共支出中追寻个人的利益。同样，不同职业领域对道德的界定也是不同的。对于政府部门，特别是政府中的行政部门，人们有严格的标准和很高的道德期望。大量证据表明，官僚制是负责任的和受到控制的，只不过有些官僚是公共政策制定过程中强有力的参与者，而且在政治世界中是颇具影响力的保护者。来自于其他环境的人进入政府部门后，可能比政府中的其他人更倾向于破坏政府道德。随着政府朝着民营化的方向发展，道德败坏的可能增加了。在政府中，民选官员同公务员在道德期望标准上有很大差别，他们面临的主要伦理问题与分配正义有关。在任何组织环境中，人们的道德状况改善都是可能的。同职业伦理标准和准则所发挥的作用一样，规章、制度、报告、检查、监督等的确能够强化伦理决策的可能性。

公民精神对公共行政具有重要的意义，对公共行政伦理的实现具有重要影响。作者认为，公共行政“不仅呼吁有教养的、以功绩为基础的公共服务，也同样需要谙熟宪法、热心公共事务、见多识广的公民”。这导致了公民精神的觉醒。同时他也论述到：“一个好的政府必须有一群它所代表的好公民。得到强化了的公民精神的观念应该成为一种公共行政的承诺，这是恰当的”。这进一步强化了公民精神在公共行政中的重要性。公共行政精神中涉及的公共行政伦理的问题包括公正与非公正、是与非、对与错、善与恶等基于价值的

选择，也包括爱国主义和乐善好施等高尚的伦理。作者认为，“当我们在公共行政中寻找公共的意涵的时候，便会发现，公共与公民的角色密不可分”。因此我们探讨公共行政首先必须探讨公民精神，考察公共行政伦理必须首先对公民精神进行考察。公民精神与公共行政伦理有密切关系。公共行政伦理要求公共管理者关注公共利益和社会公正，这进一步要求公共管理者持有公民精神倾向。公民精神倾向和私益倾向是一组相对范畴，私益倾向导致政府腐败和不道德行为的产生。“当具有私益倾向的个人担任具有政府责任的职位时，有证据表明他们的信仰、观点和价值同政府和公众的道德观念是不一致的。也经常因为这个原因，我们会在政府中发现腐败和不道德的行为。”而相比于具有私益倾向的人，那些具有公民精神倾向的人具有更大的善或者公共利益的观念。如果政府组织中的主导精神或者集体观念是公民倾向的，那么组织强调的重点就会集中在服务、公共利益和有效的政府上。由此观之，公民精神有助于行政伦理的实现，进而有助于公共行政的实践。这也使得公民精神是公共行政伦理追求的目标。作者认为公共行政的精神是建立在对所有公民的乐善好施的道德基础之上的,乐善好施意味着一种对公民的广泛的和问心无愧的热爱。同时, 乐善好施也意味着一种服务于更大的公共利益、公平地照顾公民的需要的承诺。这样, 公共行政精神就与爱国主义和乐善好施等公民精神紧紧联

系在一起了。实现了公共行政精神于公民精神的融合。

最后，作者总结了公共行政的一系列主要原理：①公共行政的前辈们明智地选择公共行政而非政府行政一词来表明这一领域的性质。公共行政包括国家的活动，的确也根植于国家。但是，其范围更广，并且应该更广，还包括集体的公共行政的行政或执行层面的各种形式及表现。②公共行政的任务在于高效、经济及公平地组织和管理所有具有公共性质的（包括政府、准政府的及非政府）机构。③公共行政的范围是执行公共政策，有效地组织与管理公共机构，不带任何党派偏私地支持公共机构使命，为了全体公民的利益而政体的价值。④公共行政，无论在学术研究方面，还是在实践的领域，均应公平地把关注的焦点放在美国联邦体制下的联邦、州及地方政府层级上。⑤我们应当以这种方式，即以增强变革的前瞻性、回应性及公民参与的方式，管理公共组织的机构。⑥在民主政治环境下，公共管理者最终应向公民负责。正是因为这种责任，我们的工作才显得崇高神圣。⑦无论在理论上还是实践上，公共行政对公平与平等的承诺，都应该与对效率、经济和效能的承诺同等重要。遵循公平与平等原则能够把我们时代的人民紧紧联系在一起，同时也使我们与未来一代的联系更加紧密。⑧公共行政的精神是建立在对所有公民的乐善好施的道德基础之上的。

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