美国的行政机关与宪法实施的监督_王宝明

行政法学研究 2001年第4期 外国行政法制

美国的行政机关与宪法实施的监督

王宝明1,孙春柳2

(1.国家行政学院法学教研部,北京,100089;

2.清华大学公共管理学院,北京,100089)

摘 要:在美国,政府是包括行政、立法、司法三个机构在内的概念,美国政府的三个部分均在通过自己权力的运用实现和其他两个部门分享着监督宪法实施的权力。以总统为首的行政机关通常通过提名最高法院的大法官;提出法律或宪法修正案的建议;行使否决权;公布行政条例等方式解释和影响宪法。宪法问题的决定往往是行政机关与其他两个机构互动的过程,这个过程充满了对话、妥协和斗争。美国宪法监督的成功经验可以给法治尚处在发展过程中的国家以启示。

关键词:美国;行政机关;宪法监督

中图分类号:DF3 文献标识:A 文章编号:1005-0078(2001)04-072-05

在美国,政府是包括立法、行政、司法三个机构在内的概念,事实上美国政府的三个部分均在通过自己权力的运用实现和其他两个部门分享着监督宪法实施的权力。

美国宪法监督并司法机关监督宪法实施最初是由美国联邦最高法院的判例确立的。

不是由司法机关独自享有,除法院外,国会、行政机关在监督宪法实施上均发挥着影响。美国的宪法学家普遍认为美国二百多年来政局稳定得益于美国制宪者的 天才 ,我们不能否认美国多年的政局稳定与美国宪法创立的立法、行政、司法三权 分权制衡 的政体密切相关。但是,美国宪法之所以能够得到较好的实施,不仅仅是长期以来我们所认为的是由美国司法机关独享监督宪法实施的权力,还有美国行政机关在监督宪法实施上对美国宪法监督所发挥的影响。在监督宪法实施的领域里同样实现着美国分权制衡的宪法理念,也正是这种监督宪法实施领域里的分权制衡才使得美国每每遇到宪法危机时,总能 平滑 过渡,从而避免社会的激烈动荡,也因此表现出美国宪法以及宪法所创造出的宪政体系的优势。 MarburyV.Madison,5U.S.(ICranch)137,2L.Ed.60(1803)转引自DaanBraveman,WilliamC.Banks,RodneyA.Snolla,ConstitutionalLaw:StructureandRightsinOurFederalSystem,FourthEdition,LexisPub lishing2000P.23-31.

美国的行政机关与宪法实施的监督

一、美国行政机关在宪法实施监督中的地位

人们常认为美国最高法院拥有独占的监督宪法、解释宪法的权力,这种观点其实具有相当的局限性,在美国的政治体系中,鼎足而立的三个组成部分 司法、行政、立法在宪法监督上都扮演着不可或缺的角色,宪法问题的决定往往是司法机构与其他两个机构互

最高法院既不是唯一的,在某些情况下动的过程,这个过程充满了对话、妥协和斗争。

甚至不是主导的宪法监督解释机构。总统和议员都有合法的权力和足够的能力监督解释宪法,而且他们的解释既可能发生在法院的决定之前,也可能发生在其后。宪法问题的复杂性在于它更多地不是对特定法律条款的纯技术性的分析,而是需要在相互冲突的政治和社会价值之间作出选择。因此,司法机构客观上需要立法和行政机构必要的参与和支撑。历史地看,美国的立法和行政机构也确实从来没有停止过对宪法的解释和重新解释。美国宪法价值的形成有赖于政府三大机构的共同作用。

行政机关与宪法实施的监督。由于人们总是将行政与专断独裁相联系,易为研究者忽视的是行政机关对宪法实施监督的作用。事实上,美国行政系统在宪法监督方面起着不可替代的作用。以总统为首的行政机构通常通过以下方式解释和影响宪法:提名最高法院的

总统的否决大法官;提出法律或宪法修正案的建议;行使否决权;公布行政条例等等。

权一方面是为了保护行政机关的权力,另一方面是为了制约议会通过总统认为违宪的法律。

美国联邦的法官都是总统提名、参议院通过而产生的。大多数州的州法官也是州行政长官任命、州立法机构通过而产生的。联邦最高法院的九位大法官,一经任命便终身任职。即使在大法官触犯刑法的情况下,也必须由国会经过与罢免总统同样繁琐的弹劾程序,才能罢免大法官。最高法院之所以能够在很大的程度上保持政治独立性,不受总统或政党的控制,终身制是其原因之一。美国的开国元勋们对大法官采取非选任命而且终身制的理由,是为了使司法权,尤其是司法对宪法的解释权不但独立于立法机构、行政机构之外,也独立于公众压力之外。因此,大法官从理论上说在做出判决时可不受任何政治因素的干扰,而是根据宪法、道德,以及个人良心来行事。当然,对于二百多年前制定的美国宪法的解释,总是有相当多的余地。因此每位大法官的个人道德观念与政治立场便会在法律解释中起重要的作用。这也是为什么人们在谈起大法官时,总要提到他是哪位总统任命的缘故。但是,大法官的任命需要参议院批准,其通过程序包括极其详尽的调查以及反复听证。在这个过程中,候选人的历史与人品受到层层推敲。因此,即使总统任人惟亲,在大法官人选上也不得不谨慎行事。况且,最高法院共有九位法官,他们由不同的总统任命,个人政治倾向也相应有很大差别。更何况大法官通常在位数十年,在这期间他们本人的观点也往往随着社会政治的变化而改变。这或许也是在尼克松时代联邦最高法院九名大法官,虽然其中有四名出自尼克松的任命,但 水门事件 的表决结果却是罕见的一边倒

LouisFlsher,ConstitutionDialogues:InterpretationasPoliticalProcess,PrincetonUniversityPress,1988.5U.S.C. 3331(1994).

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行政法学研究 2001年第4期的原因。

美国宪法所规定的立法、行政和司法权或职责不得互相委托,这是分权原则的基本要求。但是从20世纪20、30年代开始,国会一直依靠 立法否决 来控制委托出去的立法权,保持对行政当局的监督。国会广泛授权行政当局立法,但同时规定国会要进行审查,并可否决(通过两院决议或一院决议甚至一个委员会的决议)按照此授权所采取的行政行动。诸如 战争权力决议 和1974年的 扣押控制法 都是利用这种 立法否决 的手段来控制行政行动的。但是,1983年在 移民和归化局诉契达案 中,联邦最高法院以7比2票裁定 立法否决 是违宪的。

契达是一名东印度人,他承认因学生签证过期应被遣送回国,移民和归化局签发了遣送令。1974年,契达按照 移民和国籍法 申请并成功获得了司法部长批准的中止遣送令。然而,该法同时授权参议院或众议院可以作出决议 立法否决 此项行政决定。1976年,众议院通过了一项否决中止遣送的决议。面临被遣送的局面,契达向法院提起诉

讼。

总统的否决权一方面是为了保护行政机构的权力,另一方面是为了制约议会通过总统认为违宪的法律。1832年,安德鲁 杰克逊总统以违反宪法为理由否决了继续授予美利坚银行特许权的法案,虽然最高法院1819年的判例支持这种特许, 乔治 老布什总统曾经否决过五个允许联邦资金资助堕胎的法案。某些时候仅仅是否决的威胁,就足以使议会重新修改法律草案。如果在最高法院认为一项联邦法律合宪后,议会又对该法律进行了修改,总统可以根据自己的独立判断否决该法案。

另外,美国行政机构能够对宪法实施监督,还在于行政机构中的 独立管制机构 可以制定和公布行政条例,通过行政条例解释和影响联邦宪法。在这方面,行政机构本身的制度约束和行政官员对法律的信仰也是重要的条件。在美国的权力结构中,存在着 独立管制机构 ,这些 独立管制机构 并不真正属于总统行政机构的管辖。 独立管制机构 的章程必须受到政府权力的立法机构 国会的批准,国会对于他们的活动有严格限定,运作也必须受到国会的监督。即使是行政体系中的司法部,在法律的制约下,也不见得就对白宫言听计从。水门事件发生后,由于可能涉及行政部门的高层犯罪,刑事调查和起诉由独立检察官负责。而当时法律规定独立检察官由司法部长任命。这样,从理论上来讲,独立检察官是尼克松行政体系的一名 下属 。水门事件的第一任独立检察官是哈佛大学的法学教授考克斯,当他在司法程序上步步紧逼时,尼克松曾经要求司法部长解除他的职务,为此司法部长和两位司法部副部长均向总统提出辞呈。这种结局显然与国会、媒体以及民众的监督有关,与法律工作者的职业道德以及法律职位的职业神圣感也不无关系。 美国联邦最高法院裁定 立法否决 规定违宪。 立法否决 被裁定是违反宪法的送交条款(宪法

第1条第7款第3顶)和两院制条款(宪法第1条第1款第7项)的,而这些条款是 宪法实施权力分立宗旨不可分割的部分 ,载LouisFisher,ConstitutionDialogues:InterpretationasPoliticaIProcess,PrincetonUniversityPress,1988。

Mecullochv.Maryland,17U.S.(4Wheat)316(1819),11,23,31-44.转引自DaanBraveman,WilliamC,Banks,RodneyA.Smolla,constitutionaILaw:StructureandRightsinOurFedera1System,FourthEdition,LexisPublishing2000.

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二、美国宪法实施监督的成功之处及局限

考察美国宪法监督制度,应当将其放在美国法治发展的历史过程当中去进行。在这样一个历史过程中三种权力充满了对话、妥协和斗争,其中每一种权力的运用以及其他两个机构对其进行的制约都充满了对宪法的创造精神,也伴随着解决冲突的妥协和无奈,这种妥协和无奈构成了美国宪法监督制度不可避免的局限。如果说美国三种权力在法律规则内竞相争高的过程中使得宪法能够按照统治集团的需要发展,进而也可能是社会需要的方向发展,使得矛盾和斗争每每得以化解而不发生各种危机,从而用法治的方法造就了美国两百多年来的社会稳定是美国宪法监督制度优点的话,那么,在这个过程中的每一个妥协中都有可能发生对法治某些原则的背离。

首席大法官伯格指出,依照宪法,在立法案成为法律之前应送交总统签署,总统拥有否决权,以便让总统能对付国会来保护行政权力不受侵犯;同时,送交总统的目的也是为了防止出现 不公正的、无远见的或欠考虑的 法律,并使立法程序具有 面向全国的性质 。而总统的否决权同样受到宪法条款的制约,宪法规定两院2/3的多数票可以推翻总统的否决。这与 送交 条款一样,旨在确保 立法应当只有在经过国家的当选官员们仔

细考虑和全面的研究后才予通过 。

在上述 赘述 一书中,怀特大法官在不同意见中指出,本案中,被最高法院裁决所推翻的法律比最高法院有史以来所推翻法律的总和还要多。确实,最高法院的判决使得国

契达案 之后,国会还在继续会不得已对几百条含有立法否决规定的法律进行了修改。

把立法否决写进法律草案,总统们也继续签署使之成为法律。到1999年底,这样的法律又多了四百多部,而且大多要求行政机构的行动获得某个国会委员会的批准。这就难怪与首席大法官伯格持不同意见的怀特大法官强调,立法否决对克服国会的进退两难处境有着重要意义。这种处境就是:要么承担那些根本无法完成的任务,写出详尽的成文法,确定未来无穷无尽的具体情况下的行动;要么拱手把国会制定法律的职能交给行政部门和独立机构。他认为,立法否决 是对行使国会委托权力的行政和独立机构不可避免地扩大权力的必要制约 。 宪法的第1条第7款所包含的担心绝对不会引起争论。一种旨在保全国会立法作用和使实现有效分权的机制,既不违反宪法第1条,也不违反权力分立原则。 除了被写进法律的立法否决权外,更有甚者,更多的国会委员会 否决 靠着非正式、非法律形式的协议转入 地下 。例如,国会经常用这种协议来监督行政机构的支出,行政机构要想得到改变既定的资金用途的某些自由裁量权,要提前通知国会的相关委员会,在有些情况下必须获得委员会同意。行政机构不是法定要受此类协议的约束,但破坏双方的默

1988.

LouisFisher.NealDevins,PoliticaIDynamicsofConstitutionallaw,ThirdEdition,PrincetonUniversityPress,LouisFisher&NealDerins,PoliticalDynamicsofConstitutionalLaw,ThirdEdition,PrincetonUniversityPress,1988.

LouisFisher,ConstitutionDialogues:InterpretationasPoliticalProcess,PrincetonUniversityPress,1988.

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行政法学研究 2001年第4期契会导致国会收回行政机构想要得到的那部分权力。这种行政机构与国会或国会的相关委员会用宪法权威作交易的作法无疑是与法治精神格格不入的。通过这种交易美国已经和正在违反宪法规定的立法程序通过了上万件法案。

三、美国宪法监督的成功经验的启示

中国是一个有着五千年文明史的国家,历史上虽然不乏法律思想和法律制度(特别是在唐代和清代法律建设曾达到当时能够达到的最高水平),但与当今宪政观念和宪法统辖下的法律制度不能同日而语,近现代中国更多的更习惯的是 人治 而非 法治 。自1982年宪法制定和实施以来,虽然中国的宪法得到了很大程度的实现,但是确立宪法的权威还要走过漫长的道路,从传统的孔孟之道规范人们行为到建国后一个时期忽视法治建设施行 人治 而非 法治 的历史,增加了法治进程的难度。中国的政党制度、国体政体与西方也存在很大差异。

各国宪法监督体制源于各国不同的文化背景,但是不同国家的宪法监督体制的相互启示是可能的,在研究美国宪法监督体制的成功之处时,必须注意到发源于一种文化背景的法治观念突破其原有的体系而对其他社会具有普遍有效的可能性。如果我们探讨在具体的制度层面如何构建,至少有以下方面:

1.建立独立而有权威的宪法监督机构。鉴于中国宪法实施的现状,长期的目标是建立独立而有权威监督机构例如宪法委员会,以一个专门机构的超脱和权威来提升宪法监督的力度,近期应当进一步发挥全国人大常委会行使监督宪法实施权的功能,规范监督的程序,将目前的非正式监督发育成正式的法律监督。

2.法院裁决进入宪法领域。长期目标可以设计宪法法院作为专门监督宪法实施的机构,由于中国法治体系与欧洲大陆法系有着诸多联系,中国现行的司法体系更易吸纳这种设计,而且中国现行的司法体系也确实缺乏像德国宪法法院发挥的功能,宪法法院除了管辖宪法案件之外,还可以管辖一些司法管辖权的争议案件。目前,中国的近期目标应是法院裁判应进入宪法领域,用生活中的案例来宣示什么是合宪什么是违宪。

3.行政机关切实尊重宪法并保障宪法的实施。宪法的实施与行政活动关系极为密切,在中国的立法程序中法律草案大多由国务院提出,因此,国务院审议草案的一个重要任务就是草案的合宪性,另外,纠正部委和下级政府违宪的行为或文件也成为维护宪法的重要任务。

4.社会团体、科研机构进一步关注宪法问题,成为启动宪法监督的动力。由于国家体制不同,美国宪法监督的经验是 三权互动 ,中国在目前可能更需要权力机关、行政机关、司法机关以及社会团体和人民群众充分行使宪法权力(权利),共同监督宪法的实施。

(责任编辑:刘 莘)

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