构建城管执法的协商治理模式_董艳春

第26卷第6期2013年11月

北京航空航天大学学报(社会科学版)

Journal of Beijing University of Aeronautics and Astronautics(Social Sciences Edition)

Vol.26　No.6

November,2013

构建城管执法的协商治理模式

董艳春

(北京航空航天大学公共管理学院,北京100191)

摘　要:改革开放以来,伴随着城市化进程的快速发展,加强和创新城市管理变得越来越重要三城市管理中城管人员与摊贩之间的博弈,主要表现为散乱经营二消极配合二全面对峙二默契共生和和谐相处五个场景,以及形式化二粗暴化二自由化和人性化四种执法模式三在城管执法中引入市民群体,构建城管人员二流动摊贩和市民三方共同参与的协商治理模式,以期更好地解决城管执法困境三关键词:城管执法;城管人员;流动摊贩;协商治理

中图分类号:C916　　　文献标识码:B　　　文章编号:1008?2204(2013)06?0012?05

　收稿日期:2013?03?18

　作者简介:董艳春(1985 ),女,河北邢台人,博士研究生,研究方向为科技政策与管理二社会管理.

Construction of a Consultative Governance Mode for

City Administration and Law Enforcement

Dong Yanchun

(School of Public Administration,Beijing University of Aeronautics and Astronautics,Beijing 100191,China)

Abstract :Since the reform and opening up,along with the rapid development of urbanization,strengthening and in?novating city management becomes more and more important.There are five scenes:scattered management,negative cooperation,comprehensive confrontation,tacit symbiosis and harmonious co?existence as well as four modes:formal?ization,rudeness,liberalization and humanization in the game between city inspectors and street vendors in city man?agement.It is necessary to construct the consultative governance model with the participation of city inspectors,street vendors and citizen,so as to better solve the dilemma in city administration and law enforcement.

Key words :city administration and law enforcement;city inspectors;street vendors;consultative governance

一二引言

改革开放政策的实施,一方面,促进了经济的快速发展,另一方面,也加快了利益分化和社会分层三伴随着生产力水平的提高及家庭联产承包责任制的推广,产生了大批文化素质差二技术水平低二生存能力弱的城市下岗人员和农村剩余劳动力,这些弱势群体在谋生时极为青睐成本低二收效快二利益高的流动经营模式三进入新千年后,这种经营模式成绩与问题并存三该经营模式在促进就业二服务市民的同时,也造成了交通堵塞二环境污染等问题三鉴于此,相关部门开始加强整治力度三但由于城管人员执法方式不当及流动摊贩不配合,近几年城市管理过程中,城管与摊贩之间的矛盾冲突不断,而且日趋尖

锐,诸如崔英杰事件二夏俊峰事件二昆明市红云路群

体冲突事件等频发,引发了社会各界对城管执法方式的思考三

伴随着中国以人为本观念二依法治国理念以及维护人权意识的不断增强,城管人员暴力执法和流动摊贩暴力抗法的情形有所改善三在执法过程中,城管人员和流动摊贩以遵守法律法规为前提,采用灵活多变的方式进行博弈,运用合理合法的策略实现了利益的优化组合三社会进步二城市发展二观念更新等,促使作为城管人员和流动摊贩服务对象的广大市民,参与到城市管理中来,使得由城管人员与流动摊贩双方参与的城管执法模式,开始向城管人员二流动摊贩和市民三方参与的模式转变三这在一定程度上能够分化利益冲突的聚焦点,更好地解决城管执法困境三

二二城管人员与流动摊贩互动

博弈的五个场景

在具体的城市管理中,城管人员和流动摊贩博弈时,双方往往会根据不同的场景采取不同的策略三结合Rahim在冲突管理理论中提到的回避二屈从二压制二妥协和合作五种管理方式[1],可将众多执法场景划归为五种类型,即散乱经营二消极配合二全面对峙二默契共生和和谐相处三

场景1:散乱经营

在人口流动频繁的某道路两旁,聚集着多个小摊贩,吆喝二讨价还价二说笑声混杂在一起,人潮如织,生意兴隆三

这种场景多出现在城管人员很少光顾的街区,城管车在不远处巡逻时,往往像没发现这边的场景一样直接开过去;或是停下来由城管人员对摊贩进行简单说教,如不要堵塞交通二弄脏环境等三结合冲突管理理论,从城管人员角度来看,他们采取的是回避策略,即关注自身和关注流动摊贩的程度都比较低,带有逃避责任的色彩三虽然这种方式能够避免城管人员与流动摊贩之间的直接冲突,但从长远角度看,不利于市容市貌整洁,容易招致社会公众的不满三

场景2:消极配合

在某十字路口,摊贩正在招揽生意,突然传来几声: 城管来啦!”于是摊贩们迅速收拾商品,向偏僻地方跑去三

这种场景下,摊贩对正规经营的空间和秩序有一定了解,已经认识到自身是非正规经营者三结合冲突管理理论,从流动摊贩角度来看,他们采取的是屈从策略,即关注自身的程度较低,关注城管人员的程度较高三与处于城市执法者地位的城管相比,流动摊贩处于弱势,尊重城管人员的执法行为,在一定程度上能够保护其自身利益免受损失三但当城管人员离开后,摊贩就会重新登场,这种城管人员和流动摊贩之间的猫鼠游戏经常上演,这种方式并不能达到城市管理的根本目的三

场景3:全面对峙

在一个摊贩聚集区,有人喊 城管打人了”,只见几个中年男性和城管人员扭打在一起,妇女的谩骂声一片,围观群众越来越多三

这正是一直饱受人们谴责的暴力执法二暴力抗法场景,不但使得城管人员的形象越来越差,而且突显了流动摊贩这一城市管理中的特殊群体三该情景下弱势摊贩被摆在强势城管人员面前,当自身财产受到极大威胁时,摊贩会选择激烈反抗,而围观群众则会倒向弱势摊贩阵营,强烈谴责城管人员三结合冲突管理理论,从城管人员和流动摊贩双方角度来看,他们采取的都是压制策略,即关注自身的程度高二关注对方的程度低三这种策略以输赢为导向,想赢的一方为了达到目的而不择手段,常常无视另一方的需要,采取自私自利的行为三此外,这也与某些城管人员的服务意识淡薄有关,他们对摊贩采取傲慢态度及强硬措施,直接导致了冲突升级三

场景4:默契共生

城管人员在某小区门口发现了摊贩,他们没有堵住路口二弄脏环境三城管人员: 这几天要搞大检查,你们就别过来了三”摊主: 知道了,我们会配合的三”第二天城管人员再来检查时,摊贩确实没来三在这个场景中城管人员不会长时间蹲守,也不会经常来检查,只是在某些特殊时期才进行彻底清查三城管人员会通过提醒的方式给摊贩充足的时间离场,避免直接冲突;摊贩抓住城管人员工作时间的弱点,以时间来换空间,在大检查时段内,充分尊重城管人员的权威,以离场方式来表达对其权威的认可三结合冲突管理理论,从城管人员和流动摊贩双方角度来看,他们采取的都是妥协策略,即关注自己和关注他人的程度都属于中等,通过相互让步达成双方都可以接受的决策三城管人员在与流动摊贩长期的斗争中,渴望摊贩能够理解甚至是同情他们;同时他们也会尊重摊贩最基本的生存权利,在保证工作顺利开展的情况下,尽量避免给摊贩造成损失三场景5:和谐相处

某小区公园旁边的空地上,早市特别热闹,摊贩用整齐划一的推车,从事各自经营,卖菜二卖早点二卖水果等三快到早市结束时间时,走过来几个城管人员,他们帮助摊贩收摊和打扫卫生三

城管人员与流动摊贩的和谐相处,以城管人员执法观念转变二摊贩公民责任意识增强为前提三正如日本著名经济学家青木昌彦所言 一些不入流的经济形式,却是多姿多彩的经济马赛克”三[2]只有城管人员充分认识到中国现有摊贩经济存在的必然性,他们才会更加宽容地对待流动摊贩三生活安好二食品安全二环境优美二市容整洁等,构成了人们最普遍的向往,流动摊贩在从事经营时,也要具备公民责任意识,使得 城市让生活更美好”的追求变成现实三结合冲突管理理论,从城管人员和流动摊贩双方角度来看,他们采取的都是合作策略,即关注自身的程度和关注他人的程度都比较高三这种策略通常

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与问题的合理解决连在一起,即诊断并正确干预了问题,在这个过程中需要观念转变二信息交流二方式更新及换位思考等,从而达成双方都可以接受的方案三

三二城管执法的二维模式分析

上文提到的五个场景主要涉及城管人员和流动摊贩两个主体三博弈过程中双方在采取策略时有两个重要参考指标:法律和人情三前者涉及合法性问题,后者涉及合理性问题三城管执法既要做到合法也要做到合理,这样才能从根本上达到执法为民的目的三依据执法人员对法律和人情侧重度的不同,城管执法模式可划分为四个类型,如图1所示

三

图1　城管执法的二维模式

(一)形式化执法模式

形式化执法模式,即在执法过程中既不看重法律也不看重人情,该模式主要出现在城市管理执法体系设立的初级阶段三由于执法意识二执法依据二部门建设二组织规划二管理方法等方面的欠缺,城市管理执法沦为一种形式三具体表现为走过场二应付检查二相互推诿二推卸责任等,而反映到现实中则表现为街道脏乱二交通堵塞二市民举报多二摊贩争夺摊位冲突不断等三这种模式的出现,既与城管部门体系不健全二机制不完善等客观因素有关,也与城管人员思想观念落后二责任意识淡薄等主观因素有关三

(二)粗暴化执法模式

粗暴化执法模式,即在执法过程中主要看重法律而忽视人情三在立法方面对流动摊贩进行抵制,在执法方面对其进行打压三该模式主要表现为破坏财物二没收设备二从重处罚二粗口骂人二出手打人等暴力行为三一线城管人员属于典型的街头官僚[3],具有某些官本位思想,在执法时容易滥用自由裁量权,

常常忽视流动摊贩的合法权益三这种执法模式不仅破坏了行政执法人员的形象,而且从执法效果上看只能治标不能治本三因此,粗暴化执法模式只会导致城管人员与流动商贩之间的冲突不断激化,甚至酿成众多类似崔英杰事件的悲剧,不能从根本上促进城市管理工作的有效开展三

(三)自由化执法模式

自由化执法模式,即在执法过程中主要看重人情,一定程度上漠视法律三这主要与前期粗暴执法时遇到的困难二现阶段国家对人权的重视及对弱势群体的保护有关三城管人员在长期执法中,了解了摊贩的生存困境,意识到他们为捍卫生存权可能采取的极端行为,也认识到中国现阶段城市流动摊贩存在的必然性,于是在实际工作中尽可能采取宽容措施,如缩小巡查范围二减少巡查次数二降低惩罚力度等三自由化模式虽然能够在一定程度上保障摊贩生存权,避免可能出现的暴力执法和暴力抗法行为,但却造成了有法不依的嫌疑,并没有把依法治国落到实处,因此,从长远来看,这种执法模式并不可取三

(四)人性化执法模式

人性化执法模式,即城管人员在执法中既看重法律也看重人情,这是城管执法的主流发展趋势,更是解决城管人员与流动摊贩之间冲突的必然选择三人性化执法模式,要求城管人员树立以人为本的执法理念,在遵守法律法规的前提下,充分发挥主观能动性,以合法性二合理性为行为导向,以解决实际问

题为目的,灵活运用自由裁量权,积极探索和创建城管执法的长效机制三这种执法模式,要求城管人员能够做到变被动执法为主动执法二变事后解决产生的问题为事前预防问题的产生二变全力对抗为全面合作,努力协调好市容市貌与摊贩生存权之间的关系,为创建和谐城市做贡献三

人性化执法模式是最理想的城管执法方式三但是具体到城管执法的实际情况来看,作为矛盾冲突双方的城管人员和流动摊贩并不都是理智的三而且,长期以来形成的群体意识和行为,如城管人员的官本位思想二街头官僚行为以及流动摊贩的小农意识二自私自利行为等,都给执法过程中双方的直接合作带来了阻碍三这就为第三方介入创造了极大的可能性,同时也凸显了第三方积极介入的必要性三

四二构建城管执法的协商治理模式

(一)城市管理中市民的角色定位

在当前市场经济条件下,社会公众的利益取向逐渐多元化二明晰化二复杂化,公民的主体意识和权利意识也逐渐增强三[4]面对各种冲突事件,城市管理人员必须突出社会利益分配和社会管理服务体系的公共性,注重社会矛盾化解机制的有效性,并引导社会冲突走向有序化解决的道路三增强市民的城市

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建设责任感,提高市民维护和支持城市管理的自觉意识和公共精神,有助于营造良好的执法环境三此外,市民公共精神的提高,还有助于促进城市管理者执法行为的文明性与有效性三

在美好城市建设中,需要文明执法二乐善好施的城管队伍,更需要具有公共精神二乐于奉献的市民三[5]作为城市主体人员的广大市民,既是城市管理的服务对象,也是城市管理好坏的直接利益相关者,因此,现阶段中国在创新和完善城市管理时要充分发挥市民在城管人员与流动摊贩之间的调节作用三具体说来,广大市民要扮演好监督者和协调者角色三监督者角色要求市民既要监督城管人员的工作,劝阻和举报城管人员的暴力执法行为,又要监督流动摊贩的行为,用正确的方式进行劝导三协调者角色要求市民灵活运用以理服人二以德育人的方式,帮助城管人员与流动商贩寻求共识,尽量避免矛盾冲突的升级三

(二)构建协商治理模式

贺佃奎在研究消除冲突的策略时,提到了三种途径:教育途径二强制途径二合意途径三教育途径只能作为维护秩序的辅助手段,强制途径只是暂时的表面妥协,惟有通过协商达成群体间合意的第三种途径,才是从根本上化解群体冲突之道三[6]协商治理模式是一种强调政府二公民和社会组织等在平等自由基础上,就共同关注的话题进行理性商谈从而达成共识的治理模式三这种治理模式目前在中国不断完善的乡村治理中越来越受重视,而且也在试点省份如浙江省取得了不错的成效三[7]协商治理模式采用的创新性活动主要有民主恳谈会二民主决策过程二民主听证会和监督委员会等三

民主建设是协商治理模式的基础三理性二平等二法制二宽容二非暴力,对人的基本权利和异类生活方式的尊重等,构成了民主建设的新观念三民主的本质是调整利益关系,政治现代化要求尊重公民对其自身生活的知情权二话语权和参与权三平等沟通是协商治理模式的关键三协商要求在平等沟通的基础上,各利益主体充分自由地表达自身意愿三目前城管执法中,最大的问题是非对等性,即城管人员处于主体地位,而流动摊贩和广大市民处于从属地位三人员固化是协商治理模式的条件三一个流动性极高的群体很难对其进行有效组织,城市管理中摊贩的流动性,使得人们怀疑协商治理实现的可能性三学者张国平通过调查研究发现,流动摊贩的经营也具有相对固定性三[8]长期在同一个地方摆摊,流动摊贩通过观察该区域城管人员的巡逻规律,可降低其被抓的可能性,也能与辖区内市民建立良好关系,在一定程度上产生对摆摊区域的依赖感和归属感三具体到城管执法过程中,针对城管人员和流动摊贩之间的博弈,加入市民这一主体,就构成了协商治理模式,如图2所示

三

图2　协商治理模式

(三)协商治理模式的运行

协商治理模式的作用机制,主要通过基础阶段和协商阶段来实现三在基础阶段,城管人员要以服务市民为宗旨,采取合理合法的方式,对流动摊贩进行全面治理,[9]而不是笼统管理三流动摊贩也要以服务市民为出发点,通过合法经营谋取正当利益,并积极配合城管人员工作,确保市容市貌整洁三在该阶段市民及市民团体,主要扮演监督者角色,既要监督城管人员是否存在徇私枉法二暴力执法等行为,也要监督流动摊贩是否存在污染环境二阻塞交通等行为,并做好相关的劝导和举报工作三

城管执法的协商治理模式进入协商阶段,多以出现了执法困境或者城管人员执法理念的转变为前提三在此阶段通过搭建协商平台如群众协商会二民主恳谈会等,使城管人员二流动摊贩和市民这三个群体能够在平等沟通基础上,充分发表各自意见,为有效解决问题而积极出谋划策三而市民这一主体的参与,能够很好地缓解城管与摊贩之间的对立状态三协商治理模式的根本目的在于优化权利资源配置,以实现罗尔斯‘正义论“中提出的 符合地位最不利的人的最大利益”[10]三这种治理模式就其本质意义而言,与中国倡导的以人为本的价值理念是完全一

致的三

五、结语

中国共产党十八大报告指出: 社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式三要完善协商民主制度和工作机制,推进协商民主广泛二多层二制度化发展三”[11]在城管执法中引入协商治理模式,鼓励市

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民和流动摊贩的参与,属于基层民主建设的积极尝试,这对化解城管执法困境二训练公民民主技巧二推动政府职能转变等具有重要意义三

但是,由于目前城管执法中协商治理模式尚处于萌芽阶段,仍然存在着一些不容忽视的问题,如公民或者公民组织的协商意识淡薄二协商伦理缺失二共同利益基础薄弱,城管部门对行政资源的垄断二城管人员权利意识丰富二责任意识淡薄等,导致出现了各种低质量的协商,如协商中的多元冲突,强势主体对协商的掌控,派系力量对社会共识的漠视等一系列不合理现象三

因此,城市管理中要推进协商治理模式的进一步发展,首先,要建设协商的长效机制,确保协商治理的可持续性;其次,要培养公民参与的民主技巧,促进其在协商治理中更好地发挥作用;最后,借助现有制度资源,将城管执法中协商治理模式的创新之举,纳入到国家体制机制中来,为这种模式提供制度保障三总之,协商治理模式作为城市管理中的一项创新举措,有其他治理模式无法比拟的优势也有其不足之处,需要管理者在实践过程中采取灵活多变的方式,不断地促进这种治理模式的发展与完善三参考文献:

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社会变迁与民商法发展

第三届海峡两岸民商法前沿论坛圆满举行

2013年11月16日到17日,由北京航空航天大学(以下简称 北航”)法学院和台湾政治大学法学院联合举办的 社会变迁与民商法发展 第三届两岸民商法前沿论坛”高峰研讨会在北航举行三北航法学院与台湾政治大学法学院在紧密互动的基础上,已经连续召开了三届 两岸民商法前沿论坛”三该次论坛以 社会变迁与民商法发展”为主题,广邀两岸民商法理论与实务界精英,就社会变迁中民商法制度发展及其理论创新的时代课题,展开新一轮的民商法前沿学术交流和对话三

来自中国政法大学二中国人民大学二北京大学二中国社会科学院法学研究所二台湾政治大学二台湾东吴大学二台湾地区 中央研究所”等两岸40余所知名高校法学院二研究机构的150余位民商法学者参加了此次盛会,此外还有不少来自两岸实务机构的民商法领域的法官二律师二行政官员三该届高峰论坛为期两天,共安排了2个基调报告二4个主题报告以及63场分报告三与会专家通过回应急剧的社会变迁这一现实背景,就我国当下的民商法制度与理论发展课题展开了广泛而深入的研讨和对话,提出了富有启发性的见解,取得了重要的学术成果,对两岸民商法理论和实务的交流二互动和发展起到了重要的推动作用三该次论坛也成为构筑和提升两岸民商法专家学者友谊的重要平台三

(摘自北航法学院官网)四61四北京航空航天大学学报(社会科学版)　　　　　　　　　　　　　2013年11月

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