浅析当前乡镇人口与计生工作面临的困境及建议对策

浅析当前乡镇人口与计生工作面临的困境及建议对策

——以xx镇为例

前言

我国的人口与计划生育政策从1983年开始实施，控制了中国总体人口基数，使中国13亿人口日和世界60亿人口日推迟了4年，为国家创造了40年的人口红利期，有效缓解了资源、环境的压力，有力地促进了经济发展和社会进步，人民生活实现由贫困到温饱再到总体小康的历史性飞跃。如果说改革开放使我们国家从政策体制上具有发展经济的可能，那么人口与计划生育政策的实施使这种可能具备了良好的人口条件。改革开放以来我国人民生活水平的不断提高，经济增长速度一直保持较快发展，都与此有关。人口与计划生育政策的实施为我们的现代化建设赢得了宝贵的时间与空间，更重要的是，它影响了一代甚至几代人的观念。而观念的改变是我们这个有着深厚封建残余的国家向现代化迈进能否成功的关键因素之一。与此同时，中国人口增长速度的减缓，也对世界人口的发展作出了积极的贡献。中国人口数量的变化，对世界以及亚洲人口的影响极大。

然而，随着人口与计划生育工作的深入发展，乡镇人口与计划生育工作面临诸

多困境，也出现了一些新情况、新问题，需要认真研究和探讨解决，作为一名基层的计生工作者，笔者就此做了一些调查与思考。

一、乡镇人口与计划生育工作面临的困境

1、乡镇计生队伍不够稳定。当前人口与计划生育工作人员责任重、风险大、待遇低，留不住人。一是乡镇计生办、计生服务所的人员多为临聘人员，流动性大。以xx镇为例，现有工作人员xx人，其中行政xx 人，事业xx人，职工xx人，临聘人员xx人，尤其是统计与微机这两个重要岗位，多年来都是由临聘人员担任，这些人员流动性大，工作没有连续性，业务水平难以提高，最终影响数据的完整性、真实性、可靠性和逻辑性。二是村级计生专干任务重、待遇低，影响了工作积极性，能干的“不愿干”，想干的“干不好”，动摇了比较薄弱的基层基础，对稳定低生育

1

水平形成潜在威胁。以xx镇为例，目前工资水平最低的为530元，最高的也就1100元，这对我们沿海乡镇来说，连养家糊口都成问题。而且他们当中大部分人还兼着妇联、社保、出纳、文统等其它工作，工作量可想而知，xx镇村级计生专干兼职比例达到55.8% （详见表一）。三是计生工作缺少激励机制。作为“一票否决”工

表一 xx镇村级计生专干基本情况统计表

类型 阶段 人数(人) 比例 % 30岁以下 年龄 30--40 19 44.2 40--65 14 32.6 65岁以上 学历 初中 24 55.8 高中 11 25.6 中专 6 14 大专 2 5 700元以下 工资水平 700--800 800--1000 1000--1100 5 11.6 5 11.6 2 5 15 34.9 19 44.2 7 16.3 作，奖励和提拔的不多，处罚和降级的却不少，片面的处罚只能导致计生工作无人愿做，就是迫于组织压力做了，也是完成任务的态度，没有工作的积极性和创造性。四是疲于应付各级考核。由于计生工作作为“天下第一难”的局面并未改变，从上到下层层下达考核指标，部分下达的考核指标脱离工作实际，面对过多过滥的考核指标，乡镇计生干部疲于应付。而且“一票否决”的巨大压力让很多乡镇计生干部产生了要调离计生工作岗位的念头，使原本应有的工作热情减弱，因而分管领导不愿分管，计生干部人心思走，这样的比例有85%以上。

2、控制违法生育任务艰巨。一是群众生育意愿与现行生育政策之间存在较大差距。通过访谈了解，人口与计划生育工作发展到现在，人们的生育观念发生了一定变化，但“一个孩子嫌少、两个孩子正好、生个男孩养老”的旧传统生育观念仍未彻底改变。据反映，农村中多数群众仍希望生育2个及以上的孩子，而且有男孩。二是一孩男户、二女户、未婚青年、不符合省《条例》照顾二胎条件人员违法生育欲望强烈。首先，一孩男户和二女户是违法生育的主要人群。由于各项惠农政策的落实，农民生活水平有所提高，特别是我们沿海乡镇，农民生活水平更是有了显著的提高，小孩抚养和监护成本的降低及长效节育措施知情选择政策的实施，导致原本的一孩男户，现在又想生育第二个，出现二孩生育积压，二孩出生人数较多，以xx镇为例，这几年一孩育妇率的比率不断下降，下降到现在的34%，实际水平可能更低。二女户想生男孩，如果管理措施稍一弱化，这部分人便想方设法超生，达到自己的生育目的。其次，不符合省《条例》照顾二胎条件的人员想方设法超生。主

2

要是一方初婚、另一方再婚，一方农业、另一方非农业的家庭。特别是再婚家庭一般把再生育一个孩子作为维系新组建家庭的纽带，为了达到稳定新组建家庭的目的，想方设法超生。另外，农村出现了达到法定婚龄不登记先生育、不登记先举行婚礼、不够法定婚龄违法生育的三种苗头性问题，且呈蔓延趋势。三是违法生育手段多样。主要表现在：有的通过假离婚、假迁户口、假出国达到违法生育的目的；有的一方农业、另一方非农业的家庭，通过迁移户口、弄虚作假办理非转农骗取二胎生育计划；有的以外出打工为由，在流动中违法生育。四是个别村干部抓人口与计划生育工作的责任感和主动性不强，存在不想抓、不愿抓、不敢抓的思想，甚至包庇亲属违法生育。

3、长效措施落实不够及时。目前xx镇长效节育措施拖欠率较高，从访谈了解的情况来看，目前应落实而未落实长效节育措施育龄人群大致有以下几种类型：一是观望型，对落实长效避孕节育措施不积极，不主动，存在能拖就拖，实在拖不过去再落实也不迟的思想。二是对抗型，有违法生育动机，拒不落实长效避孕节育措施。三是患病不适应型，育龄群众身体患有不适手术的各种疾病。四是流动型，有的已婚育龄妇女外出前查体有环，但外出后私自取环；有的常年在外打工的已婚育龄妇女，由于受现居住地长效避孕节育措施落实不严格的影响，落实难度较大。五是攀比型，这类往往是由于村干部家属在落实长效避孕节育措施上不带头，影响了群众的积极性。六是对立型，对村干部或计生工作人员有意见，故意在工作上不配合，给干部出难题。从以上几种类型分析，一类、二类人员所占比重较大。

4、性别比偏高状况扭转难。多年来，随着独生子女政策的施行，不少人尤其是已经生育了一胎女的对象采取B超确定性别人工选择妊娠，致使性别比逐年升高。根据xx镇实际出生人口进行分析，全镇出生婴儿性别比为103，但二孩性别比高达131，分析原因：一是群众生育男孩意愿仍然强烈。二是在B超设备、引产手术、终止妊娠药品的管理上还存在较多问题，一些医疗保健机构以及个体诊所非法配置和使用B超，非法开展胎儿性别鉴定的现象依然存在。三是缺乏法律依据，比如对非法性别鉴定的人员处罚，食品药品监管部门对医疗机构使用终止妊娠药品情况进行监管，还缺乏法律依据，缺乏有效的打击力度。四是性别比整治责任不清，从部

3

门配合的角度上面，公安、食品药品监管部门、卫生部门不予以配合就计生部门一家抓性别整治，实质上就是一句空话。

5、晚婚晚育率下降幅度大。《婚姻登记条例》实施后，由于登记手续的简化，出现了初婚人数激增、晚婚率大幅度下降的状况，且难以扭转。出现这种现象的根本原因在于群众旧传统婚育观念仍未转变，客观原因在于：一是村级源头管理失去了“抓手”。《婚姻登记条例》实施前，结婚要登记，必须持村级出具的介绍信，不到晚婚年龄的，村级一般不予出具介绍信。《婚姻登记条例》实施后，简化了程序，取消了村级介绍信，未婚青年只要够法定婚龄，持身份证和户口簿就能办理登记手续。二是台帐管理、合同约束未落实到位。三是乡镇对晚婚晚育控制没有引起高度重视。在政策推动上，力度不够，没有制定有效的激励政策；在督查考核上，既没有督导村级建立完善未婚青年管理台账，也没有把晚婚晚育工作作为人口责任目标的一项重要指标考核。

6、社会抚养费征收难度大。一是对“经济困难型”处理难兑现。这种人越穷越生，越生越穷，家里经济十分困难，对其经济处罚往往难以兑现，即使申请人民法院强制执行也无经济执行能力。个别超生户，法院先后拘留数次，仍不缴纳社会抚养费，在社会上造成了不良的影响。二是对“流动型”违法生育的处罚不好执行。这部分人常年在外逃避，找不到人，无法强制执行。三是社会抚养费征缴手段不多。目前向违法生育群众征缴社会抚养费，不外乎人口计生部门直接征缴或提请法院非诉执行这两种渠道。无论通过何种渠道，前提都是违法生育群众必须具有缴纳社会抚养费的经济能力，否则就束手无策，即使法院强制执行，也只是通过封存、扣押拒不交纳者的部分动产，顶多对其采取行政拘留措施迫使其缴纳，很少象执行经济案件那样，采取封存、拍卖拒不缴纳者的不动产等强制措施，更没有采用过限制其有关权力的措施。由于社会抚养费的征缴渠道狭窄，征缴措施不够严厉，给应缴纳社会抚养费的群众留下了抗拒缴纳的空间。

7、流动人口管理难度较大。人口与计划生育工作涉及面广，牵涉社会方方面面，抓好人口与计划生育工作单独依靠计划生育部门是不够的，容易造成计划生育管理“盲区”，特别是流动人口计生管理。目前农村人口流动性大，流动人口计生

4

管理形成“流出地想管管不着、流入地不愿管”的局面，造成流动人口计生管理难度较大（详见表二）。主要表现在以下四个方面：一是流动人口漏管现象严重。多数育龄妇女外出嫌办理《流动人口婚育证明》手续麻烦、不好回函，便采取不与村

表二 xx镇流动人口基本情况表（单位：人）

总人口 75820 总数 6216 流出人口 育龄妇女数 2592 已婚妇女数 2087 总数 2915 流入人口 育龄妇女数 1319 已婚妇女数 882 打招呼、不办证、不签合同等方式私自外出。加之村级经常性工作不到位，对流动人口的动态信息不能及时掌握，极易造成这部分人漏管。二是假回函现象严重。有的育龄群众通过黑市办假回函；有的通过亲属在外地冒名顶替查体办回函；有的不择手段获取流入地流动人口空白回函单，自己填写孕、育、节育情况，寄回流出地。三是流动人口信息平台反馈信息有时与实际不符。有的流入地在查体程序、人员身份确认上不规范，有的查体结果不真实。四是出国出境青年管理难。xx镇作为著名的侨乡，出国出境的年青人较多，许多青年初高中毕业后便外出务工，由于对国家人口与计划生育政策和相关的生育知识的不了解，等他们回来时，已有一个或者几个小孩。

8、相关部门配合协调较差。人口与计划生育作为一项基本国策，他是每一个部门和每一个中华人民共和国公民义不容辞的责任和义务，他是一个系统的社会工程。要想贯彻落实好，必须经过镇直各相关部门的配合协作，相互沟通来完成。比如说：派出所、边防所不管是否是违法生育，只凭出生证明就给小孩上户，这就助长了违法生育的气焰。因为违法生育者最担心的就是小孩户口问题，这一问题落实了，他就万事大吉。再比如：在卫生院也要凭证生育，凭生育证开具出生证明。但许多医疗机构没有执行这些政策，只要你生了就开出生证明，更有甚者没有在医疗机构出生，我们的卫生工作人员只要有关系就不按上级要求操作，甚至出具假证明。这些问题的出现，也间接支持了计划外生育的发生。

二、对乡镇人口与计生工作存在困境的分析

究其原因，这些困境的出现主要有以下几个因素：

5

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/l3yf.html