我国农村社会保障制度的现状

我国是一个农业大国,13亿人口中有8亿在农村,农村社会保障是我国社会保障体系极其重要的组成部分。但受传统城乡二元结构模式的影响,造成现在我国城乡发展极不平衡,在城市社会保障体系基本建立的同时,农村社会保障却存在着保障水平低、社会化程度低、政府扶持力度小、覆盖范围窄、法律制度缺失等诸多问题。适时建立健全农村社会保障体系,有利于实现社会公平,维护社会稳定,促进城乡融合和共同发展,是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、全面实现小康社会建设目标的必然要求和重要体现。

一、我国农村现行社会保障的模式及途径

我国农村现行社会保障模式的具体类型和救济途径可以归纳为以下几种:

1 五保供养制度。农村五保供养,是指依照国家《农村五保供养工作条例》的规定,在吃、穿、住、医、葬方面给予村民的生活照顾和物质帮助。我国五保供养制度始建立于20世纪50年代。根据国务院于2006年1月公布的最新《农村五保供养工作条例》规定,老年、残疾或者未满16周岁的村民,无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人,或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的,享受农村五保供养待遇。对未满16周岁或者已满16周岁仍在接受义务教育的供养对象,保障他们依法接受义务教育所需费用。五保供养主要有在当地农村五保供养服务机构集中供养和在家分散供养两种形式,供养对象可以自行选择供养形式。五保供养所需资金,在地方人民政府财政预算中安排,中央财政对财政困难地区的农村五保供养在资金上给予适当补助。

2 家庭赡养。“养儿防老”是中国农民传承了几千年的家庭保障思想,它与中国几千年的家庭伦理观念是紧密相联的。家庭养老不仅被视为中华民族的传统美德,而且被上升到政策和法律层面。1996年10月开始实施的《中华人民共和国老年人权益保障法》,以法律的形式确认了老年人被赡养的权利。《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》明确指出:“农村养老以家庭保障为主”。实际上,家庭赡养一直是我国农村养老保障的主要形式。家庭赡养形式中最主要的又是子女供养。

3 土地保障。自从农村实行土地承包责任制以来,土地对中国农民来讲具有双重意义,既是生产资料又是生活资料,具有生活保障功能,成为农民实现自我保障的基础和依托。可以说,对于中国农民来讲,尤其是对中西部落后地区的农民来讲,土地就是其“命根子”。近年来,随着国家农村税费改革政策的实施,农业税、特产税逐步取消,农民在土地中获得的收益较以前有所增加。

4 优待抚恤保障。这是一种比较特殊的保障,其保障对象为老红军、复员军人、烈军属、伤残军人等。根据有关政策,对这些人给予不同的优待抚恤,其业务由民政部门负责主管。严格意义上讲,优待抚恤不是一般意义上的农村社会保障,它是支持国防建设的特别社会保障措施。

5 农村社会养老保险。1992年1月,民政部颁布了《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》,按照“个人交纳为主,集体补助为辅,国家给予政策扶持”的筹资原则,以个人账户积累方式为主的农村养老保险工作,以县为单位,开始在各地推广开来。1995至1998年是农村养老保险搞

得最火热的几年,农民参保的积极性非常高,但是到了2000年参保人数急剧下降。这其中除了农保资金没有得到很好管理、各级政府对农村社保工作不够重视等因素外,主要是因为1999年国务院有关部门下发了关于目前尚不具备普遍推广农村养老保险的条件的文件,导致农村社保工作大幅度下滑。究其原因,主要还在于对农民和农民利益的忽视和轻视。2002年11月,党的十六大提出要在有条件的地方探索建立农村养老保险制度,使这一工作又逐步得到发展。据2004年发布的《中国的社会保障状况和政策》白皮书显示,截至2003年底,我国有1870个县(市、区)不同程度地开展了农村社会养老保险工作,共5428万人参保,积累基金259亿元,有198万农民领取养老金。

6 计划生育奖励扶助保障。2004年,农村计划生育家庭奖励扶助制度开始在全国5个省市和10个省的地级市试点。2005年,试点范围扩大到25个省(区、市)。从2006年起,这项制度将在全国范围内全面推行。其主要内容是,农村只有一个子女或两个女孩的计划生育夫妇,每人从年满60周岁起享受年均不低于600元的奖励扶助金,直到亡故为止。奖励扶助金由中央和地方政府共同负担。实施该项政策的目的,是通过对实施了计划生育的家庭给予经济奖励和扶助,部分解决农村计划生育家庭的养老困难问题,形成利益导向机制,以更好地推进农村计划生育工作。

7 农村新型合作医疗制度。合作医疗曾是我国农村的基本医疗制度,在人民公社时代由于集体经济的支持,在其发展的高峰期曾一度覆盖了90%的农村生产大队和95%的农村人口。20世纪80年代初,该制度随着农村传统集体经济的瓦解而解体。为解决农民“因病致贫,因病返贫”的问题,保障农民的基本医疗需求,2002年我国开始实行新型农村合作医疗制度,即由政府组织、引导、支持,农民自愿参加,政府、集体、个人多方筹资,以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。中央财政从2003年起,通过专项转移支付对中西部地区除市区以外的参加新型合作医疗的农民,按每年人均10元安排补助资金。地方财政对参合农民的补助每年不低于人均10元。截至2004年6月,新型农村合作医疗制度覆盖了9504万农业人口,实际参加人数6899万人;共筹资30 2亿元,其中地方各级财政补助11 1亿元,中央财政对中西部地区补助3 9亿元,在一定程度上缓解了农民治病难的问题。

8 最低生活保障制度。农村最低生活保障制度是对家庭人均收入低于最低生活保障标准的农村贫困人口,按最低生活保障标准进行差额补助的制度。近年来,一些有条件的农村地区业已开始探索建立这一制度。据统计,截至2004年底,已有496 4万人享受农村低保待遇,全国农村低保金支出17 36亿元,月人均补助29 1元。

除上述主要生活保障和医疗保障途径外,国家还采取了自然灾害专项救助、特困救助等措施,对农村重点贫困对象予以适当的生活救济。

二、现行农村社会保障面临的困境和挑战

除了传统的五保制度、救灾救济制度得以延续外,随着农村低保工作和新型合作医疗制度试点的展开和逐步推进,农村社会保障初步具有向城市社会保障体系对接的趋势。但总体看来,目前我国农村社会保障还处于缝缝补补的非规范化、非系统化阶段,仍然主要依赖于传统的

家庭保障和土地保障。随着社会和经济的发展,这种传统的保障方式逐步陷入了困境,面临以下挑战和难题:

1 土地保障功能弱化。主要是以下原因弱化了土地保障功能:一是耕地减少与农业人口增多的矛盾。一方面,城市的扩张不断侵占原本紧张的耕地;另一方面,不断增加的农业人口,使人多地少的矛盾进一步凸显。二是小规模的家庭农业经济投入产出比极低,同时还要面临自然灾害的风险,农民收入极不稳定。三是加入WTO以后,中国落后的农业经济还要受到国外发达农业的冲击,进一步增加了农业风险。

2 家庭保障功能弱化。随着社会发展和计划生育政策的实施,农村家庭结构日趋小型化,出现了“4—2—1”和“4—2—2”家庭结构模式,即一对中年夫妇将要承担双方父母四人的“生老病死”和一个或两个子女的抚养责任,这将使未来家庭不堪重负。同时,具有中国特色的“打工经济”,造成农村无子女共处、只剩下老年人独自生活的“空巢家庭”增多,使农村养老问题面临更严峻的考验。

3 人口老龄化带来的压力。据2005年2月在广州召开的全国省级老龄办主任会议资料显示,我国60岁以上人口已达到1 34亿,超过总人口的10%;其中65岁以上人口1 1亿,占总人口的8 5%。目前,全国70%以上的老龄人口分布在农村地区,农村老龄化问题较为突出。我国人口老龄化的增长速度快于预期,并且以年均3 2%的速度持续增长。人口老龄化导致社会劳动人口减少、社会负担加重等一系列问题,客观上进一步加重了农村养老的压力。

4 农村税费改革的遗留问题。农村税费改革整体上减轻了农民的负担,但也带来了一些新问题。税费改革后,原本就处于“吃饭财政”状态的县乡两级财政实力进一步削弱,村级集体经济趋于瓦解,中央财政转移支付又相当有限,致使原由乡镇统筹和村级集体经济负担的部分五保户和其他一些农村贫困对象失去了救济保障。在欠发达地区的农村,情况更为严重,一些符合五保政策的对象,因财政下拨资金有限而被挡在五保门外,未能实现应保尽保。对此,当地村干部也无可奈何。

5 疾病问题依然是困扰农民生活的瓶颈因素。新型农村合作医疗制度目前覆盖面还太小,并且主要限于经济较发达地区,而经济欠发达和落后贫困地区约7亿农业人口依然处于医疗无保障的境地。农民因长期过度劳累,日晒雨淋,缺少劳动保护,往往落下一身疾病。但在医疗费用日益高昂的情况下,相当多的农民无钱治病,有病难医,不少农户“因病致贫,因病返贫”。据全国100多个县(市)的抽样调查,全国农村慢性病患病率达85%,平均每个农民年患病时间在12天以上,因病休工5天以上。每年全国农村因疾病至少损失27亿个劳动日,造成数百亿元的经济损失。一些贫困农民甚至陷入这样一个循环圈:生病———医药费增加———生活更加困难———营养不良———再生病———更贫困……特别是在老、少、边、穷地区,疾病实际上已成为影响农村社会经济发展的一个重要制约因素。综上所述,二元社会结构下形成的“二元社会保障体系”导致农村社会保障体系的功能缺位,对传统的家庭保障和土地保障模式的过度依赖已无法适应当前农村经济社会发展的要求,迫切需要建立符合现代文明,体现社会公平与公正的新型农村社会保障体系。

三、健全和完善农村社会保障体系的思考和建议

1 摈弃“经济发展决定论”片面化的思想误区。所谓“经济发展决定论”,是指一个社会的保障水平取决于一个国家的经济发展水平和经济实力的理论。据此理论,相当多的学者认为,我国目前的经济实力不适宜建立全面覆盖城乡的社会保障体系和网络。笔者认为,这种理论不能走向极端化、片面化,当前尤其应当强调这一点。理由如下:(1)效率与公平应是矛盾的统一体。综观国外的工业化过程,大多经历了优先发展工业,然后以工业反哺农业的过程。我国走的也是一条先城镇后农村、重城镇轻农村的路子。这么做的实质是效率优先,即优先确保城市发展的效率。这在特殊的经济发展阶段具有一定的积极意义和作用,但过度注重城市效率会损害社会公平,导致城乡差距拉大。如果仅考虑货币收入,剔除农民收入中的实物部分,目前城乡居民人均收入差距已达到4倍多。如果考虑到社会福利方面因素的差异,城乡实际收入差距将进一步扩大到6倍左右。城乡收入的过大差距,不仅违背了社会公平原则,而且由此形成的城乡二元经济结构严重割裂了城市与农村的有机联系,最终必然损害到城市的效率。因此,努力建立健全农村社会保障体系,逐步使农民享受与城市居民同等的社会保障待遇,既是实现国家整体社会公平的必然要求,也是促进国家整体协调发展的合理选择。极端化的“经济发展决定论”存在一个假定的逻辑前提:为优先确保城市的效率与公平而必须或不得不牺牲农村的效率与公平。但这一假定在历史与现实、理论与实践上均不具有必然性,因而不能令人信服。无论是在革命战争时期还是社会主义建设时期,中国农民做出的贡献都已经足够多了,现在应该到了还农民社会公平的时候了。(2)我国社会保障支出总量不足且分配不公。我国在改革开放后,经济经历了长期快速发展,国家经济实力显著增强,GDP总量持续增长。以2002年为例,我国的GDP为102397 9亿元,社会保障支出为7318 2亿元,社会保障支出水平为7 15%(国际上通常把社会保障支出占国内生产总值的比重作为衡量社会保障支出水平的主要指标)。而发达国家的社会保障支出水平均呈逐步上升的趋势,到20世纪90年代中期,大部分发达国家社会保障支出已占GDP的1/3左右。2002年我国人均GDP水平接近1000美元,与英国、芬兰、丹麦、法国、德国等发达国家1960年的人均GDP相近,但我国7 15%的社会保障支出水平与这些国家1960年的支出水平却有较大差距,甚至低于当时人均GDP仅458美元的日本。即使是这7 15%的社会保障支出,其中绝大部分也被占总人口30%左右的城镇居民所享受,而占总人口70%左右的农民享受的社会保障支出低得可怜。由此可见,我国的社会保障支出不仅存在总量不足的问题,也存在分配不公的问题。据劳动和社会保障部的最新测算,中央财政如果每年转移支付200亿元,中国农村就有望普遍建立起农村社会养老保险制度,中国8亿农民就可以普遍地老有所养。近年来,我国财政收入增长的稳定性进一步增强,财政发展的步伐不断加快。全国财政收入从1万亿元到2万亿元,用了5年时间;从2万亿元到3万亿元,仅用了2年时间。2005年1至11月,全国财政收入比上年同期增长18 5%,其中,中央财政收入15560 98亿元,增长17 5%;地方财政收入13380 92亿元,增长19 8%。这说明,现在开始大幅增加农村社会保障支出,不仅是完全必要的,而且国家财力也是可以承担的。(3)财政资金使用效益偏低。与关系国民生计的社会保障支出水平偏低情况并存且形成鲜明对照的是,我们的政府机关吃喝成风,公务用车互相攀比,气派的办公大楼不断耸起,形象工程乐此不疲,行政经费急剧增长,有限的财政资源被无情地挥霍浪费且缺乏有效监控。如能提高财政资金的使用效益,节余的经费用于社会保障,也可部分弥补社保资金的不足。

2 着重建立健全三项农村基本社会保障制度。现阶段,应着重建立农村最低生活保障制度、养老保险制度、合作医疗制度。(1)应优先建立最低生活保障制度。最低生活保障制度是以保障公民基本生存权利为目的的社会救助制度,是社会保障体系中的最后一道“安全网”。制定

时应科学确定保障标准,不同地区依据其经济发展水平可以有所不同。另外,也要考虑农村生活费低于城市的实际情况,同一地区农村标准应适当低于城市标准。(2)逐步建立灵活多样的养老保险制度。一是养老保险的形式可以多样化,主要有基本养老保险、补充养老保险、商业养老保险等。一般地区普遍建立基本养老保险制度。经济发达地区,在参加基本养老保险之外,鼓励农民个人按照自愿原则,缴纳补充养老保险费和购买商业养老保险。二是缴费方式应有别于城市。由于农民以农业生产为主,无固定用工单位,不可能完全参照城市居民的缴费方式。建议在乡农民由个人、各级财政分别负担,按合理比例缴费,计入以身份证号码为编码的全国通用个人账户。进城务工农民享受当地职工同等待遇,按所在地区养老保险政策,由个人和用工单位按一定标准灵活缴费,计入个人通用账户。缴费时间也可灵活确定,每年年终个人可查询、核对、补缴,逐年积累,到期定期支取。三是规范养老保险基金管理。在确保基金安全性的前提下,努力提高基金的使用效益,实现基金的保值增值。(3)大力推行新型农村合作医疗制度。新型农村合作医疗具有以下几大特点:一是突出大病统筹为主,重点解决农民“因病致贫,因病返贫”的问题;二是政府给予资助,发挥资金利益导向作用,激发农民参与的积极性;三是将过去以乡村为统筹单位改为以县为统筹单位,增加抗风险和监管能力。这种新型合作医疗制度十分切合农村的实际情况,应予以大力推广,并在条件成熟和经济允许的情况下,逐步向城镇基本医疗保险制度过渡。

3 拓宽农村社保资金来源渠道。建立广泛的农村社会保障体系,必然要求以雄厚的资金作为基础。如何筹措资金是农村社会保障体系建立成功与否的关键。除农民个人应缴部分外,还要广辟融资渠道,多种形式筹措农村社保资金。一是中央财政、地方财政都要适当调整财政支出结构,提高社保资金支出比例,加大对农村社保资金的投入。同时,中央财政、地方财政要明确各自责任和投资分配比例。二是借鉴福利彩票、体育彩票的经验,发行社会保障彩票,从社会广泛募集资金。还可建立统一的管理机构,将三种彩票发行机构合并,缩小管理成本。三是开征社会保障税。税制法定,一般具有稳定性、规范性、强制性等特征,是相对比较固定的筹资渠道。社会保障税作为附加税,由税务机关统一征收,一方面可以减少征收成本,另一方面富者多缴,穷者少缴,起到“抑富济贫”的作用,有利于促进社会公平。社会保障税应成为社保资金的主要筹集方式,这也可以大大减轻政府面临的财政压力。征收社会保障税是发达国家和部分发展中国家的成功经验,目前世界上已有80多个国家开征了社会保障税,且这种税已成为仅次于所得税的第二大税类,在筹集社会保障基金方面发挥着独特的作用。从我国实际看,开征社会保障税也是必要和可行的。四是整合部门资源。目前,在农村社会保障领域,民政、劳动、卫生、计生、扶贫等部门多头管理,各自为政。可以考虑整合现有各部门社保资源,成立一个统一的农村社会保障管理机构,统一规划,统一政策,统一管理,提高社保资源使用效率,使农村社保工作规范化、系统化。

4 提升土地保障和家庭保障的“造血”功能。在农村建立社会保障体系,并不是全盘否定土地保障和家庭保障的功能和作用。恰恰相反,土地保障和家庭保障符合中国国情和文化传统,是农村社会保障体系的有益补充。要充分发挥土地保障和家庭保障的功能和作用,就必须提升其“造血”功能。一方面,要进一步调整农村产业结构,加强农业基础设施建设,加大科技扶贫力度,提高土地产出效益,使农业增产、农民增收。另一方面,家庭保障主要依赖于子女的赡养,而子女的赡养能力往往决定于其就业状况,就业状况又决定于其受教育程度。但在广大农村尤其是中西部落后地区农村,儿童失学辍学的现象并不少见,上学难的问题比较突出。因此,应加大

农村教育投入,提高农民子女的文化素质,增强其将来的就业能力,从源头着手,为家庭保障提升“造血”功能。

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