钮菊生公共政策分析第二章_政策系统分析

关于政策系统的争议政策环境是政策系统中的一大要素陈振明：政策系统是“由政策的主体、政策客体及其与政策环境相互 作用而构成的社会政治系统。” 邓恩认：政策系统应包含“公共政策、政策利益相关者和政策环 境”。

政策环境不包含在政策系统中周树志教授认为，“政策环境不是政策系统本身的内容……政策系 统存在于政策环境之中”。 伊斯顿也认为，“政治系统都受环境的包围”,政策系统是一种社 会政治系统，它也是要受到政策环境的包围。

争论的焦点政策环境是否属于政策系统； 政策本身的构成要素(如政策目标、政 策文本等)是否属于政策系统。

My Opinions系统是一个相对的概念， 系统是一个相对的概念，人们在确定一个系统时是根据客 观情况和主观目的而定的。一般地， 观情况和主观目的而定的。一般地，人们把一组相互联系并且 相关程度紧密的要素规定为一个系统。而且，一个系统总是存 相关程度紧密的要素规定为一个系统。而且， 在于另一个大系统之中， 在于另一个大系统之中，系统与它所处的环境又构成了另一个 大系统。系统具有开放性，环境对于系统有特殊的意义， 大系统。系统具有开放性，环境对于系统有特殊的意义，系统 所需的物质、能量、信息，归根结底是从环境中得到的， 所需的物质、能量、信息，归根结底是从环境中得到的，系统 只能在环境中生存。 只能在环境中生存。

我们认为，政策系统可以从狭义和广义两个层面去理解。狭义的政 策系统是指政策主体、客体及其他要素所组成的一个内部系统；广义的 理解则是借鉴了戴维·伊斯顿的观点，将政策系统看作是一个开放的大 系统，也就是陈振明老师所说的“社会政治系统”。对于第二点争议， 我们认为不管是狭义还是广义的理解，其中必定都包含了政策(及其构 成要素)这一不可或缺的部分。 具体来说，政策本身就包含着政策主体(Subject)、政策目标 (Goal)、政策客体(Object)、政策资源(Resource)、政策形式 (Form)等几方面的要素。政策系统的运行实质上就是政策主体、客体 与环境相互作用的过程，它是由信息、咨询、决断、执行和监控等子系 统所构成的一个有机大系统。它的实际运行则表现为政策制定、执行、 评估、监控和终结等环节所组成的活动过程。 政策系统是政策科学研究的一项重要内容,是研究政策过程的前提或 出发点。政策系统内部各因素的联系是否得当，直接影响到政策的运行 是否顺畅，并决定政策效果的好坏。

一、基本理论1、政策主体(政策主体应该如何界定) 政策主体(政策主

体应该如何界定) 西方学者所讲的政策主体是以西方社会尤其是美国社会为蓝本的，指的 是西方政策过程的参与者。 陈振明教授认为，“政策主体就是直接或间接地参与政策制定、执行、 评估、监控的个人、团体或组织。” 张国庆教授认为，“政策主体就是国家公共法权的主体。” 周树志教授认为，“政策主体指政策的制定者和实施者。” 王春福、刘斌认为，“政策主体就是政策制定者。”

笔者认为，政策主体的界定可以用以下两条 标准来衡量： 一是看其是否是政策的利益相关者； 二是看其是否真正直接地参与到政策由制定、执 行、评估、监控直到终结的一系列过程中来。

对政策主体的深入分析偏狭者 这主要是指那些在生活中只关心非政治性事 务，对政治体系所知甚少，甚至一无所知，同时也 不具备政治技能的属民。 结论：偏狭者不是政策主体。

顺从者 这是指那些已成为政治体系组成部分的，并 对政治体系施加于他们生活的影响或潜在影响有 所认识的属民。 结论：顺从者也不是政策主体。

参与者 对那些促使他们介入政治的过程有一定或相当的认识； 鼓励自己利用各种机会参与的态度； 一般拥有较高的政治意识，拥有较多的政治资源，对于 政策及其活动过程有着相当程度的理解和热衷。 结论：参与者才是政策主体。

公共政策基础公共政策系统要求 支持 输入 政策 政治系统 输出

环境

环境

戴维·伊斯顿《政治生活的系统分析》

公共政策系统公共政策主体一种分类：詹姆斯·E·安德森《公共决策》立法机关 政决策机关 公 共 政 法 策 主 体 政 公 决策 政 机关

公共政策系统公共政策主体另一种分类：张国庆《现代公共政策导论》立法机关 政机关 国 公 共 政 策 政 主 体 公 法 主体 体 法 主体 政 政 公共法 主体 法机关

政策主体(政策活动者)可以一般地界定为直接或间接地 参政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织。但是， 由于各国的社会政治制度、经济发展状况、文化传统等方面 的不同，各国的政策过程存在着差别，因此政策主体的构成 因素及其作用方式也有所不同。 许多西方政策科学的论著或教科书讨论了政策主体(政策 制定者、执行 者和评估者等)问题。安德森在《公共决策》 一书中将政策制定者分为官方的和非官方的两大类：官方的 政策制定者是指那些具有合法权威去制定公共政策的人们， 包括立法者、行政官员、行政管理人员和司法人员；非官方 的政策决定的人或组织，包括利益团体、政党和行为个人的 公民等。

2、政策客体 政策客体指的是政策所发生作用的对象，包

括政策所要处理 的社会问题(事)和所要发生作用的社会成员(人)两个方面。政策最 基本的特征就是充当人们处理社会问题，进行社会控制以及调整 人们之间关系特别是利益关系的工具或手段。 从事的角度看，公共政策所要处理的是社会问题、公共问题 或政策问题。社会问题以及政策问题不仅仅是一种客观的存在状 况，而且也是人们主观构造的产物。它是被人们感知，觉察到的 状况，是由于价值、规范和利益冲突引起的，需要加以解决的状 况。因此，一种社会状况构成社会问题或政策问题与否，问题的 严重性程度如何是与人的主观判断密切相关的。

从人的角度看，政策所发生作用的对象是社会成员，这些受 规范、制约的社会成员称为目标团体。政策有大有小，它们发生 作用的范围不同。因而所要影响或调节、控制的社会成员及其行 为的范围不同。 政策所要调整或规范的是人的行为以及人与人之间的关系尤 其是利益关系。它们鼓励人们去从事某些活动，而禁止人们去从 事另一些活动，引导人们朝向政府所期望的目标前进。人们在社 会生产和生活中存在着各式各样的、错综复杂的关系，而其中最 基本的是利益关系。党和国家的政策要指导人们处理好全社会成 员的利益与各种利益团体利益之间的关系。 了解政策所发生作用的社会生活领域问题的性质和特点，了 解政策涉及的社会成员(目标群体)的需要、利益和心态，有助于制 定出适应具体情况，能被人民群众所普遍接受或能被多数人所理 解的政策，有助于政策的顺利执行，充分发挥政策的作用，取得 预期的政策结果。

公共政策系统公共政策客体 要解决的社会问题社会问题是一种客观存在 社会问题是一种主观定义 社会问题受价值判断的影响 社会问题关系到大多数人的利益 社会问题的形成具有一个发展过程 社会问题往往是系统性问题

公共政策客体 目标群体(态度和行为)政治社会化的影响 传统思想观念和行为习惯的制约 对政策形式和实质合理的看法 对成本收益的权衡 对大局和整体的考虑 避免受到惩罚 环境条件的变化

公共政策系统公共政策客体 公众利益“政府公共政策的水平集中表现在发掘相同点、平衡不同利益 需求的能力上。具体表现在通过一种有意识的、合理的政策序 列的设计和安排，既能保证公众的一致性的利益，又能够最大 限度地满足最大多数公众的利益需求，还能顾及少数公众的特 殊利益”。(张国庆) 直接利益与间接利益(律师资格考试认定制度);现实利益与 未来利益；形式利益与内容利益 公众利益与公众代价(总量，结构)国防政策(

同样广泛)、 环保政策(利益广泛而代价狭窄)、残疾人政策(利益狭窄而 代价广泛)、最低工资保护政策(同样狭窄)

3、政策环境所谓的政策环境，就是指影响政策产生、存在和发展的一切因素 所谓的政策环境， 的总和。 从系统论的角度看，凡是影响政策的存在、发展及其变化 的因素皆构成政策环境，包括一般环境和工作环境两大部分。 (p57) 一般环境是指作用和影响公共政策所有的外部因素的总和。可以进 一般环境 一步划分为地理自然环境、经济环境、政治环境、社会文化环境和 国际环境等。——政策系统运行的基础性环节。 工作环境是指对具体的公共政策过程直接产生影响的的环境因素， 工作环境 是一般环境中的不同部分在特定时间点上的聚合。具有多样性、变 动性、主观性和人为性等特点。

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/l28i.html