第三部门的发展困境与应对措施

第三部门的发展困境与应对措施

摘要：作为一种非政府系统组织行为和服务活动载体，第三部门是指那些

介于政府行政组织与市场组织之外的非政府的、非营利性的，带有志愿性的并从事社会公益事业的独立社会组织。西方国家的第三部门发展非常健全，但我国第三部门的发展严重滞后，这主要是由于我国第三部门的发展面临着三个方面的困境：注册困难；管理困难；被认知困难。因此要想让第三部门能良好的发展，需要改革注册制度，加强对第三部门的管理，同时增强政府和社会对第三部门认知。

关键词：第三部门 ； 发展困境 ； 应对措施

在当今变化多端的社会环境中，第三部门的发展是具有世界共性的社会演变趋势之一。有效的市场机制和民主政治离不开发达的第三部门的支持，第三部门的健康发展是我国的市场化改革和社会主义民主建设得以进一步发展的前提和基础。但就目前而言，我国的第三部门还处于起步阶段，虽从总体上来看第三部门已经并正在成为我国社会经济发展中的一支重要力量。但就其能够和应当发挥的作用而言，中国第三部门的发展还远远不够，表现出明显的先天弱质和后天困难，难以展现出像国外第三部门所具有的勃勃生机，研究分析第三部门的发展困境，并给出相应的对策，对第三部门的发展有着重要的意义。

一、第三部门发展的困境

（一）第三部门的注册困难

第三部门的注册是第三部门发展的基础，然后当前我国第三部门的准入制度给第三部门的发展带来了很大的困难。按照我国的相关法律规定，第三部门的准入实行的是“分级登记，双重许可”。 “分级登记”就是“县级以上人民政府的民政部门分别负责同一层级的民间组织的审批、登记、年检、变更、撤销和监管。按照这一体制，全国范围内活动的组织由民政部审批和登记，地方范围内活动的组织由县级以上地方各级政府的民政部门审批，跨行政区域活动的民间组织，由所跨行政区域的共同上级政府的民政部门审批。[1]”“双重许可”是指第

三部门的登记注册要跨两道门槛，一是业务主管单位的许可，二是登记管理机关的许可。有关法律是这样表述的“申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，由发起人向登记管理机关申请筹备[2]”。也就是说，第三部门必须要找一个业务主管单位接收并管理自己，否则就是没有家的“流浪儿”，没有身份证的“黑户”。

其次，同一地区不予以登记相似的第三部门，《社会团体登记管理条例》第13条和《民办非企业单位登记管理暂行条例》第11条都规定，在同一行政区域内己有业务范围相同或者相似的社会团体和民办非企业单位，没有必要成立的，对于其成立申请登记管理机关不予批准[3]。也就是说，在同一个地区不允许存在两个性质相仿的第三部门，比如:如果该地已成立一个儿童发展基金会，就不能再成立少年发展基金会之类的类似组织。同时，《社会团体登记管理条例》第19条还规定，社会团体不得设立地域性的分支机构;《民办非企业单位登记管理暂行条例》第13条也规定民办非企业单位不得设立分支机构[4]。

（二）第三部门不易管理

现行的制度是对第三部门实行双重管理。按照相关法规，登记在册的所有民间组织，除了接受政府民政部门等主管机关的监管外，还必须接受其业务主管机关的领导，而且业务主管部门通常还承担着主要的管理责任[5]。实现双轨制的管理制度，其初衷是为了更好的指导和监督第三部门发展，然而通过两个机关的职责比较，不难发现，有很多重复交叉的地方，也就说形成了管理交叉，职责不明的情况。这种情况的存在无疑就对第三部门发展缔造了两个方面的制度困境。一是两个部门互相推诿，出现无人指导，无人监督的情况。由于职责不明确，两个管理单位如果缺乏管理成本或者管理没有利益分配的话，两者的管理自然就不会主动管理，被动管理显现出的效果相当不好的。在两者把皮球踢来踢去后，就找不出该有谁管，最后谁也不管，于是就形成了形式上的管理，没有实质的指导。二是管理过于严格，致使第三部门没有独立的行政权力，阻碍第三部门发展。与第一种情况相反，有些第三部门收益高，管理部门在经济利益的驱使下，对第三部门管理严格，特别是对资金的审批和使用。由于管理过于严格，第三部门就很难请示到资金参与公共服务，行政化色彩过于浓重，就缩小了第三部门的自由发展的空间。年检制度的监督，主要是针对财务的收支状况和经费使用情况进行监

督，对于其他方面的监督比较少。而财务和经费的使用方面没有详细明确的规定，对于监督也带来了一定的困难。对于审计的费用，相关的政策法律也没有作出清晰明了的规定。由于监督制度的不完善，导致了第三部门在发展中，没有受到恰当的监督，容易使第三部门活动滋生懒惰，这与积极引导第三部门发展是相违背的。

（三）第三部门难以被认知

第三部门具有参与公共服务，服务社会的功能。然而无论是政府还是社会对第三部门的地位都没有作出明确的定位。有时第三部门是直接参与公共服务，特别是在危机和灾难处理中，发挥了特别大的作用;有时只是一个摆设，由于政府管理严格，社会又没有意识到第三部门的作用，第三部门在参与公共服务时常常力不从心，成了有其名无其实的摆设。这对于经历千辛万苦才跨进合法组织行列的第三部门来说又是一个打击。由于定位上的不明晰，致使第三部门在参与公共服务时无法正确判断自己什么事该参与，什么事该政府独立完成。社会公众对第三部门认知也是不尽相同，有的人对第三部门没有任何概念。这与第三部门本身力量微弱有关系。现在的各种广告铺天盖地，琳琅满目，但是很少看到第三部门的公益广告，人们最熟悉的第三部门也许就是红十字会了，毕竟发展规模大，历史也比较悠久。但对于其他小规模的第三部门就完全没有概念了，即使受到了第三部门的帮助，也会误以为是政府提供的公共服务，这与中国人长期依赖政府的心理有很大的关系。此外，在实际生活中，某些第三部门也确实存在一些有问题:“行为不规范”、“无视职业道德，“违规舞弊”、“执业活动不严肃、不规范，甚至从事非法活动”、“组织能力长期欠发达：违背非营利准则，贪污腐败现象严重[6]”。 第三部门要发展，必定要有许多资源;而作为自发组成的组织，在人力物力财力上都需要社会力量的广泛支持。由于社会对第三部门认识不足，自愿参与第三部门活动的志愿者(或者说义工)就少很多，在人力上的支持就少了不少资源。其次是财力上的社会支持力量，由于第三部门宣传少，对其财务状况和资金用途了解不够，虽然名流们掀起了捐赠的热潮，但是对于普通的民众来说支持第三部门发展还是遥远的事情。

二、第三部门发展困境的应对措施

（一）规范第三部门注册的法律法规

第三部门不能在参与公共服务中发挥应有的作用，其中有一个重要原因就是不能合法登记，而徘徊在合法之外，跨不过门槛，进不了正堂，使得“我国第三部门缺乏自主选择和开辟自己生存和发展空间的环境条件[7]。”要解决第三部门参与公共服务的制度困境问题，首先就要解决准入制度上的障碍。只有提高第三部门的社会合法性，才可以正确发挥公民社会的巨大作用，这不仅是关系到第三部门兴旺发达的关键，同时也是政府统治方式的转变的重要因素。

第三部门迈入合法门槛中，找可以挂靠的业务主管部门是难题之一，去双重化，就是要砍掉找“婆家”这一门槛。国家规定要双重登记批准主要是为了成立后的双重管理。且不说双重管理是否适用，但双重登记未必需要，注册登记的严格性可以在一个部门中规范登记程序，不需要两个部门同时审批，如果两个部门审批意见不同，也可能引起这两个部门的纠纷。在国外，一般没有国家规定第三部门需要进行双重审批和登记。登记工作中更应当注重程序的规范化，如果程序严密，审查严格，第三部门的登记程序也不会出现太多的纰漏。双重的登记不仅要花费更多的财力物力，而且两个部门交叉的审核责任有时是重复的，甚至会出现相互推诿的情况，更不利于登记程序的严格审查。

同时，应该设立专门职位是指政府部门设立专门负责登记的岗位，并由专门的人员来负责。国外的第三部门相对发达，一般都设专门人员负责第三部门的登记事宜。我国人员众多，幅员辽阔，民间组成的第三部门日益增加，这就需要将登记工作专业化，因此有必要设立一个专门的岗位来办理登记事宜。另外，第三部门的登记需要一个专门的人员来负责，主要是因为随着规范登记方面的法律出台，登记注册就有了规范固定的程序，一旦程序规范化，就可以培训岗位知识，减短审批过程，提高审批效率，同时也使登记职责明确到个人，让个人帮助第三部门盖到各部门的审批公章，减轻第三部门申请过程中的工作量。如果个人去办理过户、评估等各类繁琐程序，就要花费很多的时间和精力。这里要求将注册登记事宜专业化。简化程序，主要是指简化审批的过程。设立专门职位是为了能够提高审批的效率，节省不必要的人力和物力，让第三部门可以将更多的精力放到参与公共服务中去。

（二）规范对第三部门的管理

管理是为了规范第三部门的工作流程，减少不必要的成本，提高工作效率;

监督是为了使第三部门能按章程中的宗旨落实于实践，并让该部门的每一分钱都能用到公民身上。若降低了第三部门的准入门槛，简化了登记程序，那么对第三部门的监管就显得尤为重要。监管制度既要严密，又要可行;既要适度、有效，又要尽量降低管理成本。笔者认为解决监管制度困境，可以有以下几个方面的对策:

首先，要明确管理职责。要明确管理职责首先必须统一第三部门在法律上的概念。我国第三部门参与公共服务时，监管制度上会存在障碍主要是因为对第三部门法律名称不统一，管理部门间的管理内容存在交叉，没有明确细化责任。由于第三部门被划分为三类部门，所以关于三类部门的监管就有三个不同的法律，虽然有很多内容是相同或相似，但还是会存在不同的地方，有时管理部门就不知道应当依照哪个法律会最合适。况且这三类部门本身就有交叉的地方，在注册的形式上就存在争议。可见，由于立法层次不高，且过于笼统，一些本应由法律法规规定的事项往往由行政规章或者其他规范性文件等形式规定，相对于市场组织和政府组织的制度规范功能较弱[8]

其次，要取消双轨制。我国实行的是双轨制的管理，登记管理部门的管理职责与业务主管单位的管理职责有很多重合之处，这就造成了职责不明晰，第三部门就陷入了管理过严格与管理过松散的两种不良状态，要化解这一困境，就必须细化每个职责，将双轨制的管理变成单轨制更符合社会发展的趋势。一方面，因为我国己开始逐步弱化注册登记的双轨制原则，而且这也是国际的趋势，与单部门登记配套的监管制度也应当变为单轨制。另一方面，细化所有责任，并把它们较为平均的分配到两个部门的这种做法，在实践中有比较大的难度，与其大动干戈，纠结不清，还不如一刀切，把主要的监管责任都分配到一个部门，也就不存在推诱责任的理由了。

最后，要加强社会监督。社会监督虽然是一种非正式监督机制，但它却是不可替代的，对第三部门实行社会监督的依据来自于对第三部门“公共责任”的追问。国外的第三部门都被要求公开行政事务和资金运作方向，其中一个重要目的在于加强社会对第三部门的监督。它使每一个对该组织关心或有疑问的人都可以对它进行检查、监督，一旦被发现有问题，第三部门则会受到严厉的处罚。第一，可以发挥媒体监督。因为媒体是公众获取信息的主要渠道，普及范围广、影

响大，具有导向作用和威慑作用，能够对第三部门及其管理者形成强有力的约束。第二，可以发挥公众的监督。第三部门服务对象就是社会公众。所以志愿者和公众对第三部门的监督有着较大的发言权。为此，政府应以法律或条例的形式强制要求第三部门组织公开相关信息，或者以互联网的方式建立公众投诉渠道，逐步形成制度化、可操作的社会评估制度[9]。

（三）加大对第三部门的认知

要加大对第三部门的认知就加强合作，加大合作是指政府与第三部门之间的平等协作，虽然政府有引导审查的权利，但不能以命令的方式与第三部门合作，应当积极去除过多的行政化色彩，给第三部门发展提供较为宽松的制度环境和较为自由的成长空间。平等建立关系是政府和第三部门互惠互利的前提。加大合作的目的还在于增进政府与第三部门的相互了解，只有相互了解之后，某些存在认知偏差的官员才能放宽心态，有效引导和支持第三部门的发展。

另一个方面要增强第三部门的宣传，虽然第三部门在地震、泥石流等危机灾害中发挥了重大作用，但普通民众对第三部门还是不甚了解，除了像中国红十字会这样国际性的第三部门有所耳闻之外，对其他第三部门一无所知，连名称都说不上来，更不用说理解和信任了，热衷于当志愿者服务的也一般只活跃在学校的范围之内。究其原因，宣传力度不够是一个重要原因。现代的各类商业广告充斥着我们生活的方方面面，但唯独第三部门的公益广告少之又少，这与第三部门财务主要用于公共服务有很大的关系，可是，如果缺乏宣传力度，民众不了解，就少了筹集资金的来源，因此必要的宣传经费是需要的。另外，关于第三部门基础知识的科普性类书籍缺乏，更多出版的是学术研究方面的杂志，政府在这一方面也应当给予第三部门恰当的帮助。另一方面，第三部门自身还应该主动公开自己的行政事务，对活动开展情况和资金去向都要详细说明，保证民众随时都可以查阅到该第三部门的活动情况。财务透明化，行政公开化。这样才能提高第三部门公信力。具有诚信形象和良好社会声誉的第三部门才能够得到包括受益人、资助者及合作伙伴和公众的认可，提高组织的公信力，募集到更多的资金[10]。

[1] 俞可平.中国公民社会:概念、分类与制度环境[J].中国社会科学， 2006(l):109一122

[2] 《社会团体登记管理条例》第九条

[3] 刘桂云.我国第三部门的发展及其法律环境[J].河北法学，2010(7):141一145

[4] 刘桂云.我国第三部门的发展及其法律环境[J].河北法学， 2010(7):141一145

[5] 俞可平.中国公民社会:概念、分类与制度环境[J].中国社会科学， 2006(1):109一122

[6] 邓国胜.非营利组织评估〔M〕.北京:社会科学文献出版社，2001:67一69

[7] 张才新，夏伟明.我国非营利组织的发展与政府规制[J].广东青年干部学院学报， 2003(9):27一31

[8] 胡建锋.我国非营利组织发展的制度非均衡论析[J].行政论坛，2010(6):65一69

[9] 赵莎娜.参与式合作—中国第三部门与政府关系探析[J].河南大学， 2008(5):139

[10] 张彪，彭希.非营利组织筹资策略与风险防范[J].财经论坛， 2010(22):142·143

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