本科毕业论文公益诉讼主体研究

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公益诉讼主体研究

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公益诉讼主体研究

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目 录

摘要?????????????????????????????Ⅰ 关键词????????????????????????????Ⅰ Abstract???????????????????????????Ⅱ Key words ??????????????????????????Ⅱ 引言?????????????????????????????1 一、公益诉讼的渊源??????????????????????1 二、公益诉讼的概念及特征???????????????????1 （一）公益诉讼的概念?????????????????????1 （二）公益诉讼的特征?????????????????????2 三、外国学者关于公益诉讼主体的主要观点????????????2 （一）公益诉讼立法模式的差异?????????????????2 （二）原告资格的多元化????????????????????3 （三）各国均赋予检察机关公益诉讼的主体资格??????????3 （四）各国均鼓励提起公益诉讼，并在诉讼程序上略偏向原告一方??3 （五）防止滥诉????????????????????????3 四、我国民事诉讼法关于公益诉讼主体的规定，客观分析优点及不足?3 五、中国民事诉讼学者关于公益诉讼主体的主要观点????????4

六、本人对于我国公益诉讼主体的认识??????????????5 （一）由检察院为原告提起公益诉讼???????????????5 （二）法律规定的有关国家机关提起公益诉讼???????????6 （三）由有关组织、社会团体提起公益诉讼????????????7 （四）公民个人提起公益诉讼??????????????????8 七、国家机关作为主体的限制??????????????????9 （一）首先是检查机关的限制??????????????????9

（二）其次是行政机关的限制??????????????????9 八、公益诉讼原告资格滥用防范措施的构想????????????10 九、结语???????????????????????????10 参考文献???????????????????????????11 谢辞?????????????????????????????11

公益诉讼主体研究

摘要：近几十年，世界各国均有大量事关灾害、污染、消费者权益等各种

有关公益诉讼的事件发生。改革开放以来，中国经济发展的同时，损害公共利益的现象越来越多，公益诉讼已成为理论界和实践界的热点问题之一。没有原告就没有法官，要想尽快构建起公益诉讼制度，主体问题是核心。民诉法修改已将公益诉讼主体列入法条，本文探究公益诉讼主体实践方面可能出现的的问题，探讨出符合我国国情的主体范围。

关键词：公益诉讼 ;主体资格；诉权；权利限制

I

Public interest litigation subject research

Abstract :In recent decades, the world has a lot of things related disasters,

pollution, consumer rights and other events related to public interest litigation occurred. Since the reform and opening up, while China's economic development, harm the public interest of the phenomenon, more and more public interest litigation has become one of the hot issues in theory and practice community. No plaintiff no judge, in order to build up public interest litigation system as soon as possible, the main issue is the core. Civil Procedure Law has been modified to include the subject of public interest litigation statute article explores the main issues of public interest litigation that may arise in practice, to explore the subject in line with China's national conditions range.

Key words: Public interest litigation; Subject qualification; Litigation; Right

to limit

II

引言

近几十年，世界各国均有大量事关灾害、污染、消费者权益等各种有关公益诉讼的事件发生。我国经济发展的脚步自改革开放后从未停滞，人民群众生活水平逐步提高，但我国损害公共利益的现象亦不断增加，毒奶粉、苏丹红、地沟油、污染等问题正不断侵害人们的健康甚至生命，成千数十万的人受害，却得不到有效地遏制；公益诉讼案件时被提起，但获得支持的少之又少。面对这种现象，公益诉讼已成为理论界和实践界的热点问题之一，这一模式被认为是中国诉讼法今后的主要发展趋势，但目前我国公益诉讼制度的建立处于起步阶段，就像古罗马谚语所说：“没有原告就没有法官。”所以，原告范围的确定，是我国公益诉讼制度构建与完善首要需要解决的问题。

一、公益诉讼的渊源

从古罗马时期开始，就有公益诉讼的规定，一直以来，公益诉讼都是相对

于私益诉讼的。古罗马法学家乌尔比安首先提出了划分公法和私法的学说，他认为“保护国家利益的法律属于公法，保护私人利益的法律属于私法”，1诉讼也因此分为“公诉”和“私诉”两种。古罗马法学家认为，“公诉”是对有关国家利益案件的审查，是涉及国家和政府利益的诉讼；“私诉”是根据个人申诉对有关个人案件的审查，是涉及私人利害关系的诉讼。这种划分方法就是今天所说的私益诉讼和公益诉讼。美国布朗诉教育委员会案，是首例现代意义的公益诉讼案件，是20世纪中期美国民权运动催发出来的产品，旨在维护弱势群体，保障人权。2欧洲、北美的大多数国家均相当重视公益诉讼，其相关制度的构建不断趋于完善，各具特色。到目前为止，我国仍未构建起公益诉讼制度，有关公共利益的诉讼正处于实验阶段，公益诉讼的制度的构建是我国法学界一个非常热门的话题，引发法学界诸多讨论。

二、公益诉讼的概念及特征

（一）公益诉讼的概念

公益诉讼自出现之时起就是相对于私益诉讼而言的。目前人们对于公益诉讼的定义存在三种不同的理解：第一，凡具有公共利益内容的诉讼均为公益诉讼；

1

第二，诉讼法上的公益诉讼。指原告非因自己的权利受侵害，而仅为了法律秩序、公共利益而提起的诉讼；第三，民权运动意义上的公益诉讼。强调案件的社会影响，着重保护弱势群体的权益。而我对于公益诉讼的理解是：凡是对于受害人数众多且不确定，造成社会性危害，严重损害到公共利益而向人民法院提起的诉讼，就是公益诉讼。为何如此认定，首先，“公益诉讼”一词根据字面意思可拆分成两部分，无非“公益”和“诉讼”而已，公益即公共利益，《辞源》曰：“公共，谓公众共同也。”3公众共同也即不确定多数人，所以，一旦损害到公共利益就触及到不确定多数人的切身利益，造成严重的社会危害性。“诉讼”就是指纠纷当事人通过向具有管辖权的法院起诉另一方当事人的形式解决纠纷。但公共利益是一个相对抽象，概括性、框架性较强的概念，实际适用中，需要法律予以较为明确的限定。

（二）公益诉讼的特征

公益诉讼不但具有民事诉讼的一般特征，还有以下特征:第一，公益诉讼的原告不一定与公共利益的受损有直接的利害关系，只要有人严重侵害到公共利益，任何机关、组织甚至公民个人均有权提起；第二，原告提起诉讼为的是公共利益，与私人利益无关或不仅仅是为了个人利益；第三，公益诉讼的受害主体具有广泛性和不确定性；第四，不只是发生具体损害的情形下可以提起公益诉讼，在发生具体损害危险时也可以提起。

三、外国学者关于公益诉讼主体的主要观点

原告资格的确定在诉讼中的非常重要，同样，公益诉讼制度的构建，其原

告资格的确定居于核心地位。目前，各英美法系国家和大陆法系国家的公益诉讼制度经过不断地纠正、修改已趋于完善，能够为我国相关制度的构建提供很好的思路，其中很多优良的，符合我国社会环境的规定，值得我们借鉴。

（一）公益诉讼立法模式的差异

美国等多数国家采用制定法模式，大多将公益诉讼原告资格的规定纳入在单行实体法规之中，但也只有法、德等少数大陆法系国家将其纳入法典。4还有极少数国家采用判例法的模式，比如法国。

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（二）原告资格的多元化

自从罗马法首创公益诉讼，一直到后来大陆法系、英美法系的发展成型，各国对于公益诉讼原告资格的规定非常宽泛，特别是英美法系的国家在这一点上更为突出。

（三）各国均赋予检察机关公益诉讼的主体资格

在目前规定有公益诉讼制度的国家中，不论是大陆法系国家还是英美法系的国家，都赋予检察机关提起公益诉讼的权利，不论在这些国家中检察机关是处于何种地位。5

（四）各国均鼓励提起公益诉讼，并在诉讼程序上略偏向原告一方

自古罗马法时期，就对公益诉讼以鼓励的态度。古罗马法中有规定“如果原告的起诉属实，被告要承担罚金，原告则可以获得一定的奖励”6；美国则规定原告胜诉后可以取得一部分赔偿金以为奖励。各国通过举证责任倒置、降低证明标准、申请法院调取证据等各种规定在证据制度上给原告提供帮助。 （五）防止滥诉

实践中公益诉讼不可避免地会被有心之人滥用，为了维护被告的合法权益，各国均规定了一定的起诉条件。如设置前置条件、予以制裁等。

四、我国民事诉讼法关于公益诉讼主体的规定，优点及不足

修订前《民事诉讼法》采用传统的当事人适格理论，对原告资格的确定均采用一元论，即提起诉讼的公民、法人或其他组织必须与案件有直接利害关系，致使很多涉及公益诉讼的原告因与案件无直接利害关系而难以胜诉，甚至不被受理，因而将大量提起公益诉讼的主体拒之门外。

2012年，对于我国法律界来说是有着重大意义的一年，而对于我国公益诉讼制度建设来说，更是具有历史性转折与突破的一年，就像人们所说的“公益诉讼入法迈出了制度破冰的第一步”。

从上文案例可知，我国很多地方已先行试水受理公益诉讼，但因为存在着严重的制度缺失，全国范围内内能够胜诉的公益诉讼案件屈指可数，特别是个人提起的公益诉讼案件，更是难以取得令人满意的结果。所以，新民诉法的决定中有关公益诉讼的规定无疑标志着公益诉讼制度的起步，让法律界人士看到了曙光。

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修订后的《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。此规定，是对传统的当事人适格理论的突破。

不可否认，公益诉讼的规定是本次民诉法修改的闪光点,但新法对于启动公益诉讼主体资格的规定仍然十分简略，且有相当的局限性，无法在具体适用上给出明确的指导。“法律规定的机关和有关组织”应当理解成仅指现行法律条文已明确规定的可以在某一方面提起公益诉讼的机关或组织，然而目前只有《海洋环境保护法》中有明确的规定，且限定于海洋行政主管部门。这样一来，整个公益诉讼方面仅海洋环境保护方面存在主体资格的规定，且排除了个人以及检察院提起公益诉讼的主体资格，更忽略掉了近些年备受关注的消费者权益保护、陆地上各种污染等多方面公益诉讼主体的问题。

修订后的法律关于公益诉讼主体的规定无疑过于保守,使得新法规定成为一种宣言式的存在，而无多少实际的作用。相关司法解释出台前,检察机关及其他组织提起公益诉讼尚无法律依据。这不是对于这些法官的牢骚言语，而是法律确实无规定，且法官要严格依照法律办事，出现这种现象恰是依法办案的体现，不能因个人情绪而私改律法，究其原因还在于法律不完善。全国人大常委会言明需要经过司法实践，才能制定出与社会相适应的具体法律条文。由此可知,到目前为止公益诉讼的适格主体依然是未知数，想要更加明确还需要法律的进一步制定。

此次修法最重要的意义并不是一蹴而就地制定出完善的公益诉讼制度，因为任何法律制度都是从一步一步的实践中慢慢探索出来的，其意义在于首次以立法的形式明确认可了公益诉讼制度,而想让公益诉讼真正走入司法实践,打开公益诉讼维权之途,还需要更细致、具体的规定以及配套的执行准则。

五、中国民事诉讼学者关于公益诉讼主体的主要观点

关于公益诉讼主体的观点，主要概括为以下三种：

第一种学说是广泛主体说。认为任何单位和个人都可以提起公益诉讼。 第二种学说是相关团体、组织说。该学说认为，与有关领域相关联的机关单位、社会团体、民间组织均可以自己的名义提起公益诉讼。例如“自然之友”、环保局、消费者协会、质监局、残联、妇联等。但是，与特定领域无关的单位、

4

组织不能作为主体提起特定领域的公益诉讼。该学说排除了个人作为公益诉讼主体的资格理由之一是赋予个人公益诉讼主体的资格将会不可避免地导致公益诉权的滥用，进而侵害他人的合法权益，同时造成司法资源的浪费，增加国家负担。 第三种学说是公权机构说。认为只有国家机关可提起相关领域的公益诉讼。例如，国土资源部门可以对采矿产生的污染以及滥用土地造成的损害提起环境公益诉讼；农业部门可以对种植业、渔业引起的污染提起环境公益诉讼；检察机关则可作为任何损害公共利益的公益诉讼的主体。 六、本人对于我国公益诉讼主体的认识

如上文所说，我国近些年有大量损害公共利益的案件发生，然而我国传统

民诉法原告资格单一，采取直接利害关系论，使得大量公益诉讼无法取得满意的结果，甚至无法立案。由此，我国应当放宽提起公益诉讼的原告资格，主体范围限定的过于狭窄，会造成权利的不作为。当然对于我国这种公益诉讼刚刚起步的环境中，对于公益诉讼主体的放宽应当缓慢进行，紧跟中国的具体国情，不可一蹴而就。但对于我国未来公益诉讼主体范围的规定，应当尽可能的放宽，在我看来，需有四类主体：

（一）由检察院为原告提起公益诉讼

我国检察机关提起公益诉讼的案件在1997年就已经出现，河南方城检察院

首开检察机关提起公益诉讼之先河。作为我国“公益诉讼鼻祖”的经典案件，是我国首例检察机关提起并获胜诉的公益诉讼案件。7赋予检察机关公益诉讼主体资格具有以下优势：

1、检察院是我国宪法规定的履行法律监督职责的主体，我国《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。检察机关对于任何主体违反法律法规损害公共利益的行为拥有监督权。第131条还规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”国家是公共利益的当然维护者，检察机关的特殊地位，使得维护法律的实施成为其天然的职责，由其提起相关诉讼无需置疑，且能更好的维护公共利益。

2、宪法赋予检察机关调查取证权，其在诉讼过程中不会遇到难以取证的问题，有利于及时提供证据、认清事实，迅速终结诉讼程序，提高审判效率，节约

5

司法资源，保护公共利益。

3、宪法赋予检察机关的权力就是检查监督权，监督制裁违法行为是其本职工作，与其提起公益诉讼，不会有其他利益关系掺杂其中，可以减少滥用公益诉权的可能性，且不需过多考虑奖励机制去防止其怠于履行职责。

4、检察机关的特殊身份使得其在诉讼中有更明显的威慑力。若由检察院提起公益诉讼，当然其提起诉讼后即为一方当事人，但其法律监督机关的身份可以避免被告方过于强势的局面，确保当事人双方地位的平衡。

5、检察机关具有专业的法律知识，能够切实、充分地理解法律法规和国家政策，作出正确的应对方针，起到更好的社会作用。

6、赋予检察机关公益诉讼主体资格符合我国现有国情。我国存在大量损害国家、社会公共利益的情形而无人追究，既不利于法律实施，也使得违法犯罪分子更加猖獗。由检察机关追诉，能够有效打击违法犯罪分子，给予人们以警示，彰显社会公平正义。

7、目前，除了《刑法》中赋予了检察机关以起诉权之外，检察机关对于其他领域法律实施的监督主要在于对已生效判决提起抗诉或提出检察建议等有限途径，监督手段过于单一，赋予其相应的起诉权，可以丰富检察机关的监督手段，丰富检察体系。

（二）法律规定的有关国家机关提起公益诉讼

赋予行政机关原告主体资格在我国已有成功案例。07年贵州市两湖一库管

理局向法院提起诉讼，诉某化工企业非法排污，要求其停止侵害，并采取相关措施改善已遭到破坏的环境，最终，法院判其胜诉。有关行政机关提起公益诉讼有以下优势：

1、行政机关在调查取证方面有着其他任何主体均无可比拟的优势，其手里掌握着各方面的信息资料，有很强的收集证据的能力。行政机关能够迅速掌握相关违法行为，并调取相关证据，避免证据消失，加快诉讼进程，节约司法资源呢。

2、行政机关在相关领域具有国家赋予的维护、保护相关公共利益的法定职责和权力，如在监管环境污染的领域、食品安全领域、产品质量领域等等，当然，行政机关有权对损害到国家和社会公共利益的公司、企业以及公民个人进行行政处罚，若行政机关能够很好的履行自己的职责，就很少需要通过诉讼的方式维护

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公共利益，如果在通过行政措施不能起到应有的警示作用，且相对方行为已经违反了法律的情况下，行政机关有必要且应当作为原告提起公益诉讼。

2、行政机关在专业性方面比个人有很大的优势。各行政机关都有自己负责的领域，其熟悉这个领域的程序、活动、知识，能够抓住重点，知道需要调取的证据，能够避免在专业知识方面的缺失造成的不必要地败诉，以更好地维护公共利益。

3、任何权利都有被滥用的可能，任何主体也都有滥用权力的可能，对于反对方担忧权利遭到滥用的观点，实在是吹毛求疵。俗话说：“不能因噎废食。”权利的滥用是不可避免的，而赋予行政机关所带来的益处却是显而易见的，两相对比，如何处置自有公论。

4、我国行政相对人的违法行为一直都是直接适用于行政处罚，而若将事关公益的违法行为直接诉诸于法律，通过诉讼的形式追究其责任，不但可以引起社会上的关注，给其他有违法可能性的人以警告，更能通过公正、中立的司法判决避免因行政机关历来的强势形象给行政相对人带来过多的抵触情绪，维护社会的和谐稳定。

另外，需要注意的是，行政机关应认清其行政权能与提起公益诉讼主体资格的关系。有人认为：行政机关提起环境公益诉讼的前提是已经充分行使了法律法规赋予的行政权力，穷尽了诸如处罚、责令停产停业等所有的合法手段8。对此，我实在不敢苟同。行政机关的行政权能既是权力，又是其不可推卸的职责，不论何种情形下，行政机关都应尽职尽责地行使；而若赋予行政机关提起公益诉讼的权力，此权利是在有人损害公共利益而无人起诉的情形下行使的，与行政权并无直接关联，例如，船舶石油泄漏污染河流和海洋，海洋局应依法行使行政权能，而同时污染造成鱼类的大量死亡，损害到渔民的权利，并可能损害到消费者的健康权，海洋局也可提起公益诉讼要求赔偿。所以行政权能与司法权能是并行的权力，不相冲突。

（三）由有关组织、社会团体提起公益诉讼

大部分构建起公益诉讼制度的国家将社会团体、组织归入公益诉讼的原告范围内，比如德国，就赋予具备一定要件的团体以起诉权。相应的，我国也同样应比照德国的制度，赋予环保组织、消协、工会等各种组织或团体在其专业领域内

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