陈振明政策科学归纳(1)(1)(1)

第一章 政策科学的“研究纲领”

拉斯韦尔-----德洛尔政策范式

政策分析途径或方法上的分野：纯粹的全面模式和反全面模式。纯粹的全面模式：认同系统分析作为元理论，以统计经验主义作为方法化和以价值的最大化作决策标准；反全面模式：以认同多元主义和渐进主义作为元理论，以脉络背景和案例分析作为方法论以社会合理性（利益的整合）作为决策标准。

政策科学的历史演变：第一，政策源远流长，在当代政策科学出现以前，政策科学经历了漫长的孕育时期。第二，从历史上看，政策研究的主要目的是为政策制定者提供政策相关知识或信息，以使他们做出决策。因此，从一开始，政策科学就具有明确的实践方向。第三，政策科学的理论、方法和技术在历史上发生过明显的改变。随着近代经验研究的成长，政策科学才变成由自己特殊程序所指导的活动，在20世纪，定量分析方法不断成长，五六十年代之后，政策科学的重心向政策分析倾斜，则反映了这一研究领域的范式转变。第四，政策政策分析的进化是伴随着社会经济、政治和文化的变迁而发生的，古代和中世纪政策研究角色的分化和专门化与城市文明的产生、发展及复杂化有关；近代政策科学研究程序的改变则与工业革命、启蒙运动和实验自然科学的产生密切相关；当代政策科学的产生和发展则特别反映了第二次世界大战后人类所面临的复杂问题及政府组织的迅速成长。

政策科学的研究途径：在西方政策科学的发展中，形成了几种较有影响的学科途径，即政治学途径、经济学途径和社会心理学途径。其次，可以从某些社会科学的理论、假设或模型出发来研究公共政策及其过程，由此形成的研究途径多种多样。

1、政治学的研究途径。托马斯。戴伊在《理解公共政策》中概括了公共政策研究的八种模型或途径，即制度模型、过程模型、集团模型、激进模型、对策模型、系统模型和理性模型。安德森

（1）系统途径：从系统论的角度研究公共政策问题，将公共政策看作对周围环境所提出需求和支持的反应。将公共政策看作政治系统的输出。系统途径注重环境与政治系统的相互作用和社会反映。政治系统的政策输出可能改变环境，改变环境提出的要求，以及改变政治系统的自身特点。政策输出可能会产生新的要求，而这种新要求将进一步导致政策输出。在这种循环反复中，公共政策源源不断地产生。从系统论观点来看，政策系统的运行表现为一个系统的不断输入、转换、输出的过程。首先，政策环境把种种要求和支持传导给政策主体，从而输入政策系统。这里所谓要求，是指个人和团体为满足自己的利益而向政策系统提出采取行动的主张；所谓支持，是指团体和个人遵守选举结果、交纳税收、服从法律以及接受权威性的政策系统为满足要求而做出的决定或采取的行动。这些要求和支持通过政策系统内部转换，变成政策方案输出，作用于环境，引起环境变化，产生新的要求；而这种新的要求气馁到政治系统，进一步导致政策输出。在这种循环往复中，政策便源源不断地产生，政策系统的运行得以持续进行。

（2）过程途径：将政策看作一种政治行为或政治行动，通过政治与政策的关系对政策的政治行为进行阶段性或程序化研究，这显然是行为主义政治学观点在公共政策研究上的反映。二战后，行为主义政治学对各政治角色的行为进行研究，试图发现一个统一的行为行为过程。根据各种政治活动与政策的关系，划分各阶段，即：分析问题、确认目标、规划方案、合法化、政策执行、政策评估等。这样，政策过程被视为由一系列的政治活动所构成。根据政策过程每一步骤的特点，对政策加以分析，从而发现政策是如何形成的以及决策应当如何做出。

（3）团体途径。将公共政策看作利益集团之间相互作用、相互斗争以及彼此协商、定

约和妥协的产物。团体理论是美国政治学的主导理论（也是多元主义的理论基础）。它认为，利益团体的相互作用和斗争是政治生活的主要行为。利益集团是一种政治组织，个人只有通过这种组织才能在政治生活中变得重要起来，它架通了个人与政府之间联系的桥梁。因此，政治实际上就是各种利益集团之间的斗争，政治系统通过各种手段（如确立集团之间的游戏规则、协调各种冲突的利益、以公共政策加以干预）来处理各利益集团之间的冲突。团体理论的主旨是将所有重大的政治活动都描述为利益集团及政治组织之间的相互争斗，政策制定被视为一种处理来自各利益集团压力的活动，政策则是这些利益团体之间斗争、妥协的结果。在任何时候，公共政策都是占支配地位的团体的利益的反映，一个团体的势力或影响力取决于它的人数、财产、组织化程度、领袖能力、内聚力以及与决策者联系的密切程度等。利益集团的影响力的改变都可能引起政策上的变化，随着各利益团体影响力的消长，政策将变得有利那些影响力增强的团体，而不利于影响力减弱的团体。

（4）精英途径。认为公共政策是那些居统治地位的领袖人物的偏好和价值观的反映。精英理论的观点1）社会总是划分成有权势的少数人和无权力的多数人，社会资源分配是由前者所掌握的2）少数人并不代表被统治的大众，精英是不平等的从上层社会中挑选出来的3）非精英者向精英位臵的移动是缓慢的，并且可以保持稳定而避免发生革命4）精英们在社会系统中的基本价值行为和维护社会系统方面具有较为一致的看法5）政策所反映的是精英的价值取向而非群众的要求，政策的变化是渐进而非革命的6）活跃的精英很少受麻木不仁的群众影响，他们对群众的影响力远远大于群众对他们的影响力。精英途径从政治学精英理论出发，认为政策反映的是精英的偏好、价值观和利益，而不是群众的要求；政策的变化或完善实际上是精英们的价值观变化的结果；群众对于政策是麻木不仁的，不知情的；实际的舆论导向是领袖或精英们左右群众对政策问题的意见，而不是相反。因此，政策实际上变成领袖按自己的偏好作选择，而政府不过是执行领袖们做出选择的机构；政策自上而下由领袖提出并加以执行，而不是自下而上产生于群众的要求。

（5）制度途径。这种途径将政策看作政府机构或体制的产物。政府机构赋予政策三个特征：合法化、普遍性和强制性。这正是公共政策区别于其他社会团体或组织的规章制度或个人决策的根本之点。制度或体制是个人或组织的结构化行为方式；或者说，一个制度是一整套长期存在的人类行为的规范化模式。正是各机构在行为模式上的不同，才把立法、行政和司法这些政府机关区别开来。政府的制度或体制对公共决策过程及政策的内容会产生重要影响。不同的政府制度、结构或体制可能产生非常不同的政策后果。制度途径强调研究制度安排及机构设臵和政策内容之间的关系，并将这些关系放到可比较的系统的规范中加以调查研究。

2、经济学的研究途径：用经济学的理论假定、概念框架、分析方法及技术来看待公共政策问题。

（1）福利经济学途径。福利经济学主要内容：市场是有缺陷的，它并不能总是有效地分配资源，或者说，不能加总个人的效用最大化行为而最优化全体社会福利。在存在市场失灵的情况下，必须依靠政府来补充或取代市场市场机制。

政策上来看：认为政府有责任纠正市场失灵，因为最优化的社会结果并不是由纯粹的个人决策所产生的，面临着行动要求的政府必须首先确定市场失灵是否正在引起社会问题。如果确定需要政府干预，那么，关键是要发现最有效的干预办法（政策手段），而最有效的办法是成本最低的方法，并且用来确定它的分析技术是成本----收益分析。

（2）公共选择理论。是20世纪70年代发展起来的一种“新政治经济学”或“政治的经济学”，80年代以后被广泛运用于公共管理和公共政策领域。公共选择理论将“经济人”假说、交换范式和方法论个人主义应用到政治和公共政策领域。公共选择理论假定：政治行动或者个人（不管是决策者还是投票者）都被自利的动机所引导而选择一项对其最有利的行

动方案。由此，公共选择理论得出了一系列关系公共政策及其过程的理论解释：投票者更像是一个消费者；压力团体可以看作政治消费者协会或有时作为合作者；政党变成企业家----他们提出有竞争性的一揽子服务和税收计划来交换选票；政治宣传等于商业广告；政府机构就是公共公司---它们依靠动员和获得充分的政治支持以掩盖成本。

（3）新制度主义。有也被称为“新组织经济学”，是一种影响力不断加强的公共政策研究途径。强调制度在政治生活中的决定性作用，认为制度自身是人类设计的产物，是工具性指向的个人目的集合的结果；制度之所以在社会中存在，是因为它们可以克服社会组织中的信息障碍和减少交易成本；在社会中，两种能最小化交易成本的组织是市场和等级制（官僚制）；作为持续不断的正式或非正式的规则，制度规定行为角色、约束行为和形成期望，因为它们不仅增加或减少交易成本，而且形成偏好。

新制度主义途径认为，制度结构是社会和政治生活的基本建筑材料，个人的偏好、能力和基本的认同以这些体制结构作为条件；历史发展是路径依赖，一旦做出某种选择，它便未来的可能性；决策者在特定时期可利用的选择范围是那些早期确定了的制度性能的函数。所以，并不是制度引起行动，而是它们通过形成问题的解释和可能的解决方案，通过限制解决方案和选择以及它们被执行的方式而影响行动。

第二章 政策与政策系统

政策系统是由政策主体、政策客体及其与政策环境相互作用而构成的社会政治系统。政策系统是政策运行的载体，是政策过程展开的基础。 第一节 政策的内容与实质 定义及内涵：政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。内涵：1、政策主体2、目标取向3、活动过程4、行为规范 二、政策的本质：三个方面：政策集中反映或体现统治阶段的意志和愿望，是执政党、国家或政府进行政治控制或阶级统治的工具或手段；政策作为执政党、国家或政府的公共管理的工具或手段，服务于社会经济的发展和文化的进步；政策作为分配或调整各种利益关系的工具或手段，是各种利益关系的调节器。

三、政策的基本功能：导向功能、控制功能、协调功能、象征功能

四、政策的分类：1、从协调方式的角度看，分配性政策、调节性政策、自我调节性政策和再分配性政策2、从纵向的角度看，依政策空间层次的不同，分为总政策、基本政策和具体政策3、从横向角度看，依涉及社会生活领域的不同，分政治政策、经济政策、社会政策和文化政策。

第二节 政策系统的构成

政策主体：直接或间接地参与政策制定、执行、执行、评估和监控的个人、团体或组织。 政策客体：1、社会问题（公共问题、政策问题）：如果问题没有得到表达，就不可能构成政策问题2、目标团体 政策环境：戴维划分为社会内部环境和社会外部环境，本书分为自然环境、社会环境（政治、经济、文化、教育、法律、人口、科技状况等）

1、社会经济状况：是公共决策的最重要的依据。首先，社会经济状况是制定政策的基本出发点；其次，经济实力是政策制定和实施的基本特质条件；最后，社会特质经济利益的分配调节，是一定历史时期政策体系，特别是大量经济社会政策得以确定的主要根据。 2、体制条件。新制度主义 体制是国家机关、企事业单位的机构设臵、隶属关系和权责划分等方面的体系和制度的总称。体制为公共政策提供了外部组织环境。体制的影响：首先，

体制在政策制定过程中起着十分重要的作用（可行性；涉及多个部门，利益分配、权力划分；政策执行的下放权力），要想改变政策的制定过程，就要改变政策制定系统内部的机构设臵，就要协调各组织之间的利益，调解在政策问题上发生的冲突。长期以来，我国的政策形成过程往往是先由相关职能部门提出意见，然后由领导决定，其中缺少带有统揽全局性质的研究和咨询环节，因而政策失误的可能性较大。实践证明，政策失误不是某一个机构或个人的问题，根本性的还是体制问题。其次，一项政策的决策，往往是在多个方案中选择的，选择的结果与体制密切相关，要考虑执行决策机关的关系及管理权限等，即体制制约着政策的选择，体制上容纳的可能性决定了政策选择的结果。再次，体制的习惯势力的大小和所占优势的程度（传统科层制的惰性、习惯和惯性），影响着人们对各种社会利益和社会问题的认识和表达以及这些利益和问题得到正确解决的机会。最后，体制制约着政策的执行（政出多门，缺少授权，利益关系，缺乏了解）。政策方案与执行机构的利益是否协调也影响政策的执行。旧体制还制约着新政策的执行。新的重大政策的执行，必须有与之配套的新体制。

3、政治文化（1）政治意识，一种是内在的心理形态，一种是外在的文化形态。首先，政治心理是一种潜在的社会力量，它通过一定的社会实践主体起作用。人们对政治的态度、情绪、动机等心理态势，直接影响到人们的政治行为。现代社会政策的制定往往十分重视对社会政治心理的了解和分析。占主导地位的社会政治心理，诸如社会情绪、社会思潮、公众的社会舆论等，，往往是某种社会变革、政治和经济危机的预兆。这种预兆显示出社会上一定的阶级或统治集团的政治要求和思想倾向，因而是制定政策的一种重要依据。其次，文化形态的政治意识对政策过程直接发生影响的是政治理论和政治意识形态。反映和表达阶级及其正常根本利益和愿望成了政策的价值取向和行动准则。（2）政治价值观。政治价值观一经形成，就以相对定型的观念模式存在，规范和约束政治主体的政治行为，规定政策实践的指向。一是影响政策目标的确定和方案的制定。政策主体总要以一定的价值观和价值尺度去认识和衡量政策问题，认识要解决的政策问题所面临的各种利害关系，从而形成解决问题的价值取向、政策的目标和方案。政治价值观不同，同一政策问题的解决会形成迥然相异的政策方案。二是影响对政策方案的评价。政策评估在某种意义上也就是用特定的政治评价标准和价值尺度对政策方案进行价值分析并做出价值判断。标准不同，对方案利弊得失的评价也不同。三是影响方案的选择。（3）政治理想。政治理想在政治社会化的作用下转化为政治信仰，成为政治社会的定向因素和精神云集，从而规定了政策的动机、基本目标、基本方向和指导原则。

4、国际环境。全球化、市场化、信息化

第三节 政策系统的运行

从系统发生论的观点出发，可以把公共政策看作政策主体、客体与环境相互腹胀的产物。政策系统的运行实质上就是政策主体、客体与环境相互作用的过程，它是由信息、咨询、执行和监控等子系统所构成的一个有机大系统。它的实际运行则表现为政策制定、执行、评估、监控和终结等环节所组成的活动过程。

一、政策主体、客体与环境的相互关系 二、政策子系统的划分：政策系统由信息、咨询、决断、执行和监控等子系统所构成的，相互联系、相互依存、相互作用的一个大系统。在这些子系统中，决断子系统是政策系统的核心，具有权威性和主导性的特点（提出政策课题，考虑政策目标确立，组织政策方案设计，负责政策最终决定）。决断子系统根据信息系统、咨询系统提供的信息和预选方案，并由总体设计部门做出切合实际的规划和计划。信息子系统是公共决策系统的一个基础。公共决策的过程就是信息的输入、转换和输出过程，即从信息系统那里输入决策所需要的信息，掌握人民大众对政策的要求和意见，形成政策问题，经过研究、咨询之后、出台政策，通过政策

实施把信息输送出去，再将其作用结果反馈回来，并氯碱 此调整和完善政策，对要求是客观、准确而又及时。咨询子系统是另一个基础部分，它参与政策的制定，主要是根据客观实际，参照历史经验和未来预测结果，以系统内外的各种信息为基础，对决策问题提出科学的依据和可行的方案，供决策系统参考，对其要求是客观准确，并富于科学性和创造性。政策系统的良性运行的决断子系统的要求是：决策正确合理，规划周密可行。执行子系统贯彻决断子系统的指令，实行科学、高效的管理。它是政策系统运行的实践环节，其作用是使条文上的政策转化为履行客观世界的活动，实现政策目标。因此，它是政策主体与客观相互作用中最具有直接性的环节，对它的要求是执行坚决有力、科学高效。监控子系统贯穿全过程，主要是负责监督政策的制定和实施，以控制政策失误，确保围绕着政策目标执行政策，保证政策的权威性和严肃性。它还应灵敏地反映出执行结果与目标之间的差异，并及时向信息系统提供信息，使决策能得到及时调整，提高效率。对它的要求是：真实无误 ，及时迅速。

第三章 政策活动者

第一节 官方的政策活动者

一、立法机关

立法者或政治家在政策过程中的行为，公共选择理论分析了西方代议民主制条件立法或政治家的行为特征，认为，政治家或立法者在政策过程中是以“经济人”面目出现的----即追求自身利益的最大化，表现为在选举中当选或再次当选。所以政治家的行为是为了在选举中获得更多的选票或支持率。而为获得选民的支持就必须许诺制定并执行某些能够给选民带来利益的政策或提供更多的公共服务。政治家在公共政策及项目的拨款预算中，也往往支持最大化的预算方案，以便更多的资金来回报支持他们的选民；他们对实施某项政策的费用一般都采取暧昧态度，因为政策费用总是由纳税者（选民）负担的，如果负担太重，可能降低支持率。因此，政治家总是设法让选民弄不清真正的政策费用负担。

二、行政机关。

当代行政权力扩张，出现了“行政国家”或“以行政为中心”趋势，行政机关在政策过程中的地位和作用愈显突出。行政机构在政策过程中的作用巨大，这不仅在于行政机构是政策执行的主导机构，而且在于它日益参与政策制定的事务。行政部门可以制定某些法规或政策（尤其是行政法规），而且可以使别的国家机关制定的法律或政策不起作用。此外，一些国家的行政部门还是立法或政策建议的重要来源，不仅积极提交法案，而且主动进行游说，向立法机关施压。

公共选择学者定义行政官员在政策过程中的行为：尽管行政官员与政治家不同，不是由选民选出的，而是由行政机关任命的，但这些官员同样按照“经济人”假设行事，即追求自己利益的最大化，他们在公共行为的动机中包含了自利的动机。一个官员可能追求如下的目标：薪金、职务津贴、公共声誉、权力、任免权、机构的产生、容易改变事物”等。为达到这些目标，就必须扩大自己所属的行政部门的规模，由此可以提高影响，增加晋升的机会，而最终这一切都必须依靠预算的最大化来实现，即通过尽可能多的增加预算，来扩大机构，增加公共服务，其结果是公共物品及服务超过社会的需求，导致政府扩张（机构膨胀）、财政赤字严重。

三、执政党

现代国家的政治统治大都通过政党政治的途径来实现。正常常履行着“利益聚合”功能，即政党努力将利益集团特定要求转变为一般的可供选择的政策方案。

中国共产党在政策过程中的主要作用是政治领导和向国家机关尤其是政府部门推荐重要干部。政治领导方式：使党的主张经法定的程序变成国家的意志，通过党组织的活动和党

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