中国担保业监管研究

2006年度中国担保业监管研究人民网 作者：巴曙松等

担保行业监管框架如何构建，是当前金融监管、金融研究和担保行业等共同关注的重要问题，对确立担保行业地位、完善担保业规则、防范业务风险、促进担保业持续健康发展、完善社会信用体系等具有基础性、引导性、规范性的作用。经过十几年的发展，中国担保业在制度设计和监管框架方面有了一些有益的探索，但仍然存在许多有待进一步明确的地方。为推进对这一重要问题的研究，为2006年度中国担保论坛准备年度研究报告，同时为中国担保行业监管框架的构建提供一定的理论依据，受中国担保联盟的委托，由巴曙松教授担任课题主持人和主要执笔人，完成2006年度中国担保论坛年度研究报告工作。

本研究报告由课题组独立完成，仅代表课题组自身独立研究的结论，不代表任何机构和个人的观点和看法。

课题组顾问： 国务院发展研究中心 李剑阁副主任 中国经济技术投资担保有限公司 刘新来总裁

课题组组长：国务院发展研究中心金融研究所副所长、博士生导师巴曙松教授 课题组联络协调人： 王文强 尹竹青 课题小组成员：

大连新中连集团董事长 吕建 博士 大连新中连系统集成有限公司 程泓涛 天华通宝投资顾问公司 马天骄副总裁

中国（海南）改革发展研究院金融研究中心主任助理 刘孝红博士 中国（海南）改革发展研究院金融研究中心副研究员 王文强 中央财经大学金融学院 尹竹青、王俊、方磊 上海财经大学金融学院 周星果 执笔起草

巴曙松 王文强 尹竹青 王俊 方磊 周星果 目录

一、中国担保行业监管的发展背景 4

（一）中国担保行业及其监管框架的发展沿革 4 1、中国担保行业发展的背景 4

2、中国担保行业和监管框架的发展沿革 6 （二）中国担保行业的形式、现状和作用 9 1、担保的形式 9

2、我国担保行业的现状 9 3、担保的作用 11

（三）担保业在社会经济体系中的定位 12

1、担保业在社会经济体系中的定位：“金融体系内，行业部门外” 12 2、担保行业在金融体系中的定位：政策性金融的补充 13 二、中国担保业监管框架的现状分析 15 （一）中国担保业监管的现状 15 1、监管主体须进一步明确 15 2、监管内容尚需完善 17 3、监管的可操作性需要增强 19

（二）对中国担保业监管问题的原因分析 20

1、过于强调中小企业信用担保的作用，对其他担保业务重视不足 20 2、混淆了政策性担保业务和商业性担保业务 21

3、对担保业务的监管缺乏细化，对担保机构监管关注不够，从而影响担保监管效力 22 三、担保行业监管的国际比较及经验启示 24 （一）各国担保监管体系比较 24 1、美国担保业监管 24 2、英国担保行业监管 26 3、日、韩担保行业的监管 27 4、各国担保行业监管状况小结 27

（二）国际担保监管经验对完善中国担保监管的启示 29

1、对政策性担保业务和商业性担保业务监管必须清晰划分界限 29 2、建立完善的担保行业法律体系，依法监管 30 3、完善市场监管机制，发挥市场监管的作用 30 4、建立行业协会，促进行业自律 31 四、中国担保行业监管的框架分析 33

（一）担保行业可行监管体制探讨：一元模式和多元模式的选择 33

1、中国担保业监管的指导原则：功能性监管原则 33 2、功能性监管体制选择：多元模式 33

（二）构建中国担保行业监管体系的总思路：“统一规则、分类监管、行业自律、市场约束” 36 1、“统一规则”：行业主管的确立以及行业法规的制定 37 2、“分类监管”：业务主管的确立以及业务规章的制定 38 3、“行业自律”：行业协会的组建以及行业惯例的推广 39 4、“市场约束”：微观基础的培育以及激励机制的形成 40 （三）中国担保行业监管框架 40 1、中央层次监管框架 41 2、地方层次监管框架 42

五、有效担保业监管框架所需的协调机制构建及制度环境完善 43 （一）中国担保行业监管协调机制的构建 43 1、“统一规则”与“分类监管”之间的协调 43 2、各监管部门之间的协调机制 44

3、建立有效的政府和行业协会的协调沟通机制 45 （二）中国担保行业制度环境的完善 45 1、法律体系 45 2、信用体系 47 3、会计标准 47 4、税收待遇 48 参考文献： 50

一、中国担保行业监管的发展背景 摘要

有效的监管框架的建立，需要立足于行业发展的历程与现实状况。本部分回顾了担保行业的发展沿革，简要概述了担保行业的监管历程全貌，阐述了担保这种经济活动形式、功能、现状和作用，以期对担保行业予以适当定位。实际上，担保行业不仅包含了中小企业信用担保这一类担保业务形式，还涵盖了履约担保等多种担保形式。根据担保自身的特性及功能，一方面有必要把担保业放在金融体系这个广义的环境中，以考察担保业与各行业的关联关系及相互影响；另一方面，考虑到政策性担保业务在担保行业中仍占主导地位，担保行业，尤其是其从事的政策性担保业务，具有较强的政策性金融特性，有必要从政策性金融框架的角度对其进行考察。通过上述两个方面对担保行业进行评价研究，

将更利于明确该行业的定位及其在社会经济中所发挥的重要作用。 （一）中国担保行业及其监管框架的发展沿革

中国担保行业的发展是整个经济体制转轨和市场经济体制不断发育的产物。从海外市场看，担保行业经过160余年的发展，已经形成了相对较为成熟的业务体系和相应的制度规范。而中国的担保行业则是在计划经济向市场经济发展的过程中，在金融改革和国家产业政策调整的过程中产生的。虽然只有十余年的发展历程，但是随着中国市场经济体制的完善和的发展，对担保功能的需求迅速增长，中国担保业快速成长，正在成为一个新兴的、初显活力的重要行业，也是一个面临诸多挑战的行业。 1、中国担保行业发展的背景

从1992年开始，中国确立社会主义市场经济体制目标，资源配置的基础性手段由计划转向市场，企业成为社会经济活动的主体，国家信用逐步从一般经济领域退出，这在客观上对信用担保提出了需求。具体而言，从当时的市场环境看，这种需求主要来自四个方面，即产业结构的调整、银行的商业化改革、就业压力增大和中小企业兴起、地方政府融资需求增加。 1） 担保行业以市场化的手段服务产业结构调整、填补金融服务空白

从中国的金融结构看，最为发达的是以银行贷款为代表的间接融资，在直接融资、为高新技术企业融资、企业重组融资等方面则缺乏相应配套的金融服务。从企业的生命周期看，中国现有的金融服务体系主要服务于已经开始有相对稳定的现金流的成熟阶段企业，但是在企业生命周期的创业、成长以及重组等阶段却缺乏相应的金融服务支持。正是在这个意义上，运作形式更为市场化的担保行业获得了发展的机会和空间。

计划经济条件下，中国企业融资机制的主要特征是财政主导型。随着20世纪90年代初期经济体制改革逐步深入，银行逐步商业化，很多新兴行业和高新技术类企业的涌现，如通讯企业、IT企业等新兴企业的融资需求很大，需要金融支持，但是传统的银行服务难以满足这些行业的融资需求，从而对担保行业的发展提供了机会。中国早期的专业担保机构就是在这个背景下，由国家科委支持推动，为服务高新科技成果的转化而设立的。

2） 国家信用逐步从一般经济生活退出，客观上对市场信用的成长提供了巨大的空间，担保行业成为其中的代表

从中国担保行业的发展历程看，担保业发展的另外一个重要背景是市场信用逐步替代国家信用。随着整个经济转轨进程不断向前，从整个社会信用体系的发展来看，国家信用逐渐被市场主体信用代替。而20世纪90年代之后以后，中国的国有银行展开了商业化改革，由国有专业银行开始向商业银行转轨。随着改革的推进，商业银行越来越注重资产的质量和贷款的安全问题，对贷款的审批也日趋严格。特别是银行引入的一系列贷款管理措施极大地拉动了企业的信用需求。信用匮乏的企业为满足

贷款条件产生了对第三方信用保证的需要，此时担保行业应运而生。

此外，随着我国市场经济的发展及非公经济市场准入的放宽，非公企业经营范围由一般性领域向传统的垄断行业扩展，在融资方式也以自我积累为主向自我积累和外部融资相结合的方向转变，但由于其所拥有信用资源的相对缺乏，使得长期以来制约其进一步发展的融资难题愈显突出。据“非公经济36条”起草小组调研,非公有制经济的贷款满足率只有60.4%,比国有企业低10.4%。以福建省为例,2004年至2005年上半年6个季度调查结果显示,福建非公企业融资景气指数除2004年一季度为102.9外,其余各季均在94-98不景气区,平均只有15%左右的企业反映能够较方便地从金融机构得到资金支持。为了解决这一问题，弥补这些日益壮大的非公经济信用短缺，以满足市场信用需求，专业性担保机构（尤其是着重从事商业性担保业务的担保机构）适时涌现。通过信用担保，银行降低了信息不对称，贷款多了一个风险承担者，相对降低了贷款风险和管理成本，企业也由于第三方的信用强化而获得资金，从而提高了整个社会的融资效率。

3） 就业压力增大和中小企业的兴起，客观上要求具有很强社会效益和外部性的担保行业的发展 对于中国这样一个具有丰富劳动力的国家来说，如何扩大就业在相当长的时间内会成为政府宏观政策的关键目标之一。这不仅涉及到中国经济的持续快速增长以及中国的比较优势的发挥，也直接影响到中国的社会稳定和城市化进程等。

即使不考虑中国庞大的工业化城市化进程中农村劳动力向城市的转移，仅仅中国在城市所进行的国有企业改革，就必然产生强大的就业压力。特别是1997年以后，中国国有企业改革的力度开始加大，其中一大批国有企业破产和被兼并，大量工人下岗，社会就业压力增大。据有关部门统计显示，自1997年以来，中国国有企业职工总数逐年下降，但是城镇登记失业率的增长却低于下岗失业数的增加，一个重要原因是由于这部分下岗人员大部分被民营中小企业所吸纳，中小企业成为增加就业的重要载体。民营中小企业的发展为各级政府安置再就业中心的国有企业下岗职工，提供了巨大的支持。民营中小企业的发展健康与否，更关系着整个社会的稳定。

相比于大中型企业，中小企业普遍存在信用匮乏的情况，在寻求外部融资时，与金融机构或金融市场间存在着较为严重的信息不对称。这不可避免地出现中小企业发展和融资渠道短缺的矛盾。考虑到中小企业在扩大就业、推动地方经济发展等方面所起到的不可替代的作用，政府意识到对该类企业在融资方面进行信用支持，可以使得中小企业获得信贷融资的机会大为增加，同时也可以借用市场化的工具和手段，降低政府解决社会问题的成本。所以政府推动建立了一大批满足政策性目的的“非盈利性质的担保机构”，这也是中国担保业高速发展的一个重要原因之一。

4） 担保行业作为快速成长的行业，在特定阶段成为服务于政府机关特定政策目标的政策手段 在各级地方政府推动地方发展的进程中，必然产生广泛的融资需求。如何满足这些融资需求，寻

找多元化的融资渠道，往往成为地方政府缓解融资瓶颈的必然选择。在市场化改革之前，地方政府的大部分建设和开发都是依赖财政进行，财政信用取消和商业银行迅速推进改革之后，地方政府不能再靠财政赤字和对和银行指令贷款的方式来满足其融资需求。而担保的信用增强功能恰恰弥补了财政信用的不足，在财政和银行之间搭起了一座桥梁。于是在各级地方政府的推动下，产生了省市的一大批担保机构。

在 2006-10-30 15:14:42 发表:

另外，1997年从中央开始，政府机关人员精简。不少地方通过成立了一批这样的担保机构，把一部分机关干部安排到担保行业这样一个具有快速成长空间的行业中。这也是中国的担保机构的数目在短短几年时间获得迅速增长的原因之一。

显然，中国的担保行业的快速发展有其特定的体制与经济背景，但是从总体上看，是在中国的经济体制转轨和市场经济逐步建立的进程中发展起来的。市场经济体制的逐步建立和完善，使得社会对信用的需求迅速增加是担保业发展的本质原因。

另外，随着市场经济的深入和中国的开放，与国际担保行业的交流逐渐增多，在学习国外成熟经验的过程中，中国担保公司也逐渐成熟和发展起来，这也是中国担保业发展的国际背景之一。 2、中国担保行业和监管框架的发展沿革

正是在以上背景的推动下，中国的担保业经历了从无到有，担保公司的数量和担保业务的种类从少到多，担保功能和作用由简单到复杂，担保的内涵从狭隘到丰富的发展过程。同时，对担保行业的监管也伴随着担保业的发展而变化。中国担保业及其监管框架十几年的发展过程大致可以分为三个阶段：

1） 1993-1997年：担保业的起步和探索

1993年11月中国第一家全国性专业信用担保机构——中国经济技术投资担保有限公司的诞生标志着中国担保业起步和探索的开始。1995年前后，国内一些地区开始陆续出现专门的信用担保机构。比较早的一种形式是在国家科委的支持推动下，深圳、西安等城市的科技部门或高新技术开发区建立的主要服务于高新技术成果转化的投资担保机构，以及主要为出资企业提供贷款担保服务的信用担保互助基金。此后陆续出现了一些由当地政府出资成立的主要为当地经济建设提供融资服务的担保机构

和由工商联等方面牵线设立的小企业互助担保机构。在以政策性担保为主要业务领域的同时，担保业也逐渐涉及到商业性担保业务。

这一阶段的监管主体是中国人民银行。对担保行业发展有重要影响的是1995年6月颁布，并于当年10月1日开始实施的《中华人民共和国担保法》。它以促进资金融通和商品流通、保障债权的实现以及促进经济发展为目标，对担保的范围、担保的方式、担保主客体权利义务等方面都做出了规范。

在这一阶段，担保业主要是服务于高新科技成果的转化，为企业提供贷款信用担保等。担保机构全部由中央或者地方政府设立，机构数量和业务品种都很少，从严格意义上来说还不能算是一个行业。但是在《担保法》的指导下，中国的担保市场和担保业逐步地、健康地发展起来。 2） 1998-2002年：以中小企业信用担保为契机，担保行业迅速增长

从1998年开始，江苏镇江、山东济南、安徽铜陵等地市探索采取设立担保资金和组建独立担保机构的方式，帮助中小企业解决融资难特别是贷款难的问题，并开始试点。以此为契机，中国的担保行业迅速发展。同时在这一阶段，出现了不是由政府出资设立的商业性担保机构，担保机构的数量迅速增长。

从大致的发展轨迹看，中国的中小企业担保历经探索、规范、完善和依法推进等阶段： 1998年7月中国经济技术投资担保有限公司向国务院等有关部门提交了《关于深化投融资体制改革，建立信用担保体系的思考》，提出建立信用担保体系的议题。国务院有关领导对此高度重视，进而开展了专题会议，推进了中小企业信用担保体系的开启。因此，在同年10月，全国推动中小企业发展工作领导小组确定将解决中小企业“融资难、担保难”问题作为推动中小企业发展工作的突破口。同年12月，全国经贸工作会议决定着手组织开展全国中小企业信用担保体系建设试点，随后试点在镇江、济南、北京等地陆续展开，标志着中小企业担保探索的开始。

1999年4月，原国家经贸委在广泛调研的基础上，向国务院提交了“关于当前中小企业信用担保体系试点情况报告”，之后，相关部委陆续颁布了一系列法律和政策法规（见表1），使得中小企业信用担保体系建设有了初步的法律依据和政策指导支持，由试点探索进入了依法规范的新阶段。 表1：1999-2002年相关部委办颁布的法律、法规 时间 部门 法规

1999．6 原国家经贸委 《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》 1999．7 中共中央转发 《国家计划委员会关于当前经济形势和对策建议》 1999．9 中共中央 《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》

1999．11 中国人民银行 《关于加强和改善对中小企业金融服务的指导意见》 2000．7 原国家经贸委 《关于鼓励和促进中小企业发展若干政策意见》 2000．9 最高人民法院 《关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》 2001．3 财政部 《中小企业融资担保机构风险管理暂行办法》 2001．4 原国家经贸委等 《加强中小企业信用管理工作意见》 2002．6 九届全国人大常委会 《中小企业促进法》

客观上讲，中小企业信用担保的发展促进了中国担保业的发展，大大增强了人们对担保这种工具的认识。但是这一阶段的担保业仍处在一个相对狭隘的发展阶段，担保的品种仍相对单一。很多人误认为中小企业担保是担保业的发展主体，甚至是担保业的全部，对担保业的功能和作用认识有一定的局限性。这一阶段的担保内涵，仍停留在“小担保”的地步，即以中小企业信用担保为主的几个品种上。 这一阶段的市场主体仍然是政府出资设立的担保公司，但是也有市场参与者看到了担保行业高速发展带来的机会。1999年12月，中国出现了第一家以商业性担保为主业的专业信用担保机构——深圳中科智担保投资有限公司。此后数年，从事商业性信用担保业务的专业担保机构在中国取得了巨大进展：数量增加到了数千家，担保业务领域也得到了极大的拓展。

这一阶段也是担保业监管发生重大转变的时期。1999年1月，根据中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《中央党政机关金融类企业脱钩的总体处理意见和具体实施方案》的精神，中国经济技术投资担保公司不再作为非银行金融机构管理，而转由中央大企业工委管理。以此为标志，中国的担保机构不再是接受人民银行有关部门监督管理的金融机构，从而大大降低了其后成立的大批担保机构的准入门槛。1999年1月下旬，国务院召开专题会议，听取财政部的汇报，研究建立信用担保体系所涉及到的问题。会议确定由财政部作为信用担保行业的主管部门，牵头起草行业管理办法。 但是对于担保机构的管理法规始终没有出台，无论是《担保法》还是2000年颁布的《司法解释》，都是规范担保行为而不是规范担保机构的法规。同时这一阶段也没有颁布有关担保行业的财务、会计制度，担保行业的准入制度亦未建立，担保机构仅仅按照一般企业标准进行工商注册登记。这些都从一定程度上影响了监管的有效开展。

3） 2003年以后：其他担保品种的开展和担保业发展的新格局

随着市场经济的发展，社会经济在其他方面对担保业的需求逐渐增大。同时随着担保业和国外同行交流的增多，中国担保行业自身也在不断学习和进步，引进了一些新的业务品种和业务技术，如工程担保、住房置业担保、个人信用担保、下岗职工小额担保等。由于中小企业贷款担保本身所具有的正外部效益决定了其利润空间有限的特点，因此上述新兴的担保业务就构成了维持担保行业生存乃至发展的重要部分。如工程担保和房地产担保主要发展阶段是2003年以后，当时是伴随着建设部发布

的《关于在房地产开发项目中推行工程建设合同担保的若干规定（试行）》在规范中实现发展的。同时，随着20世纪90年个人消费市场的兴起，个人信用担保业务也逐渐兴起。这些担保业务在中国起步比较晚，大多随市场需求应运而生，但却构成了担保公司业务经营的重要一部分。这些新兴的业务和创新促进了中国担保业的新发展，也深刻改变着中国担保业的理念和发展格局。

在这一个阶段的担保行业状况主要体现为以下两个方面：一方面，由于政府资金的有限性和政策性担保体系资金补充机制和运作机制的不完善，使得原有从事政策性担保业务的部分担保机构缺少稳定的资金来源，迫使他们为了自身的生存发展而逐步涉及商业性担保业务领域、开发新的担保品种；另一方面，由于前期行政政策的大力支持和引导，加之担保行业自身进入门槛的降低，以及社会各界对行业本质的认识不足，使得担保机构数量超常规上升，无形中加剧了行业内部竞争，也客观地促使了担保公司的分化——全国性综合性的大型担保公司与区域性专业性的中小型担保公司并存。

与该阶段担保品种多样化、担保公司分化趋势显现的担保行业状况相对应，为了保证配套的政策法规满足行业发展的新需要，这一时期的监管主体也呈多元化趋势。例如，财政部凭借其出资人身份必然有权对其出资并承担风险的担保机构行使监管权力，发改委从扶持中小企业的角度也会出台相关规章以实现对中小企业信用担保业务的规范和政策支持，银监会、建设部等都对涉及自身监管领域的业务出台了相关规定。但是，从担保行业整体来看，仍然缺少统一的行业运作规范和明确的行业监管主体。这直接导致了担保机构在市场准入、日常业务、退出等方面缺乏统一有效的标准，不仅不利于金融风险的化解，实际上也使得优质担保公司与经营素质较差的担保公司并存，进而影响了行业自身信誉建立，担保行业发展出现瓶颈。

相比前两个阶段，这一阶段社会各界对担保的认识有了明显的提高，担保的内涵开始逐步拓展到“大担保”的格局；同时，行业发展瓶颈的出现也使得业界意识到有效监管对担保行业的正规化发展具有无可替代的作用，行业监管需求日益强烈。

通过对担保背景和发展沿革的分析，我们可以看出：担保的产生与发展与市场经济的发展紧密相关的。市场经济的发展对社会信用提出了要求，担保的业务范围、技术水平和管理机制也随之发展和提高。特别是近几年市场经济的飞速发展带动了担保业的发展，担保业的内涵经从“小担保”开始向“大担保”转变。把握这些趋势，对于我们制定监管框架和行业法规都有极为重要的意义。 （二）中国担保行业的形式、现状和作用

担保作为信用链条上的一个环节，是社会经济发展的必然产物。随着经济社会的发展，担保业逐渐体现了其涉及领域广泛化、业务品种多元化的特点。中国的担保业经过十几年的发展，其触角已经延伸到经济和社会生活的方方面面，在国民经济体系中发挥着重要的作用。

1、担保的形式

中国担保业务的形式是随着市场经济的发展而发展的，随着经济生活中对各种信用的需求增加，出现了不同形式的担保业务：早期的高新技术投资担保，以及随后兴起的中小企业信用担保，和现在众多的非融资性担保业务。

事实上，由于中国担保机构最初的兴起和发展大多源于扶持某些特定领域的政策性目的，并主要有财政出资建立，因此现阶段这类担保机构无论从规模上还是从数量上仍处于主导地位。从业务规模分布上来看，目前融资担保业务在业务总量中的占比还很大，而非融资性担保业务仍处于发展的起步阶段。但是，考虑到我国金融环境大变革的背景，以及政策性金融向开发性金融转变的舞台，在我国具有开发性金融特性的非融资性担保业务无论从规模上、还是从品种上而言，都有较广泛的发展空间，一个广义的“大担保”格局正在形成。 2、我国担保行业的现状

中国市场经济起步较晚，在尚不健全的金融体制和金融环境下，为满足因为市场交易主体在信息、利益、诚信及相关的权利义务不对称、市场交易不畅通所产生的巨大的信用担保需求，在政府推动和市场需求的共同推动下应运而生的，因此其在产品和市场格局、以及发展路径等方面和海外成熟的市场有所不同。经过十几年的发展，中国的担保业快速增长，成为一个充满活力的朝阳产业，具体体现为：

1） 担保机构发展迅速，性质和组织形式多样化。

从1993年10月全国信用担保机构试点起步至今，担保机构增加很快。2000年底为203家， 2001年底为582家，2002年底为848家，2003年6月底为966家，2004年10月为3717家，年均增长125%。从担保机构的性质来看，满足政策性目的体现政策导向的“非盈利性质”的担保机构、盈利性的商业性担保机构和互助性担保机构呈现并存的局面。

同时，由于财政资源的有限性以及行业起步阶段相应运作和补偿机制并不完善，出于弥补政策性资金不足的初衷，担保机构引入民间资本使得其资金呈现多元化发展趋势，政府出资和以政府出资资助、股份联合、企业自办、民营互助等形式并举，也有一些外资开始进入担保领域。2002年对担保机构的调查表明，政府出资在中国担保机构出资总额中的比例占70%，民间投资占30%，基本上是“政府为主，民间为辅”。但到2004年底，民间出资的比例已经占到总数的50%。呈现快速增长的趋势。与资金来源对应，担保机构的组织形式也日趋多样：担保基金、有限责任公司、会员制互助基金和事业法人等形式不断涌现。

从业务种类来看，既有全面经营各类担保业务的综合性担保机构，也有专门经营一类担保业务的专业性担保机构；从区域分布上看，既有全国性的担保机构，也有服务地方经济的区域性担保机构。

从资本金规模来看，担保机构的差别参差不齐，担保机构已经出现加速分层的局面。 表2 中国担保机构的规模

担保机构资本金、担保基金规模（万元） 在担保机构中所占的比例（%） 300－3000 65.3 3000以上 9.1 300以下 25.6

2） 资金放大倍率提高，防范风险能力增强。

从调查情况看，担保机构担保资放大倍率进一步增大，全国在保责任总额与担保资金的比例已由2001年的1：1达到2004年的l：1.78，担保能力进一步增强。与此同时，不少地方采取目标预警、信用记录、风险保证和反担保、运行监测、债权追偿等多种形式，识别、防范、控制和分散风险，把可能形成的损失控制在可承受范围内。

3） 融资担保仍为主流，其他业务品种飞速增长。

从业务品种发展看，虽然经过近些年的高速发展，但目前融资信用担保仍是中国担保机构开展的主要担保品种。以贯彻政策导向，体现政目标而开展的业务主要包括：中小企业流动资金贷款、基础建设、地方主导产业和重点事业建设等。根据市场经济发展形成的担保需求多样化趋势，担保机构逐步开展了一些适合经济发展特点和企业需求的商业性担保品种，如建筑工程履约担保、商品交易履约担保、个人消费信贷担保、诉讼财产保全担保、商业票据担保、中介费担保、租赁担保、来料加工和补偿贸易担保、海关担保、政府采购担保、电子商务担保等。这类业务品种在数量和比例上都以很高的速度增长。 3、担保的作用

考察各国担保业实际情况，其所涵盖的基本业务类型不外乎为了满足政策性目的的“非盈利性质”的担保、盈利性的商业性担保和互助性担保。其中，政策性信用主要体现政府的政策性目的和政策导向，起到将有限的政府资源在不同领域进行合理分配、弥补“市场失灵”的作用；商业性信用担保则是通过金融市场的细化，通过“承担风险、增强信用”来赚取商业利润，同时也客观地起到了促进信用链条流畅、利于信贷分配的作用；而互助性担保机构则以“向会员提供信用、分担风险”为主要目的。 具体到中国的担保业，其作用则具体表现为以下几个方面： 1） 为经济活动中的风险管理需求提供专业化的服务和解决方案

担保机构在提供担保服务，满足经济活动中对信用的需求要求，同时也以自身的专业水准，承担和管理了经济活动中风险。担保机构依靠其自身的“增强信用”功能向信用缺失的经济主体提供信用增强服务，因此担保机构的风险识别和管理能力将成为其能否生存发展的关键性因素。一般而言，担保

机构通过评价业务的风险等级是否与其自身的风险管理能力相匹配，来决定是否提供担保服务，同时会根据担保业务的风险收取相应的担保费。

2） 提供信用产品，促进现代经济体系的市场信用的拓展和深化

虽然中国担保业的发展源于政府的政策支持，但是随着市场经济的发展，担保行业必然获得更大的空间。从目前出资构成看，中国民间资本占担保机构出资比重已超过一半就是有力的说明。现代经济的特点之一是信用经济，而专业担保机构正是信用经济高度发展下专门经营信用产品的经济主体，其依靠自身信用及所具备的专业化风险管理能力，向缺少信用的需求者提供增信或信用评级服务，保证其获得用于生存发展的必要信贷支持，相应地收取担保费用作为提供服务的报酬。从这个角度看，担保机构在发展自身业务的同时，客观上促进了社会经济的市场信用的拓展与深化。 3） 化解间接融资压力，推动金融创新

通过信用担保，银行降低了信息不对称，贷款多了一道风险防范屏障，相对降低了贷款风险和管理成本，企业也由于第三方的信用强化而获得生存和发展的资金，在一定程度上缓解了间接融资压力。 从早期的高新技术投资担保到中小企业信用担保，从融资性担保到合同担保、金融产品担保和其它非合同担保等，担保行业的发展既是金融市场细分的结果，其本身也是一个金融创新的过程。从中国目前的金融机构的特征角度看，专业担保机构在风险防范、化解、风险评审、监督控制方面具有自身独特的专业优势，具有独特的信用增强作用，在金融创新的过程中会有重要的作用。因此，专业的担保机构应该有更大的机会在未来中国金融产品创新中成为担保服务提供的主力军，成为一系列金融创新重要的参与者和推动力之一。

4） 缓解中小企业融资难，创造巨大的社会效益

担保的社会效益众多，其中，占很大比例的中小企业信用担保机构发挥的社会效益更是引人注目。在担保业发展的10多年的过程中，中小企业的融资问题在一定程度上得到了缓解。根据发改委中小企业司的统计，截止2004年底，全国中小企业信用担保机构已达 2188家，累计担保总额3237亿元。中小企业信用担保业发展非常迅速，社会效益非常明显。2004年，通过开展担保业务，受保企业新增销售额1905亿元，新增利税150亿元，新增就业103.6万人，区域经济得到了较大发展。可见，中小企业信用担保体系的建设和发展，对缓解中小企业贷款困难，提升中小企业信用等级，促进中小企业健康发展，对扩大就业、培育税源，发挥了积极的作用。在其发展过程中，中小企业信用担保实际上已经成为一种集政策性因素与商业性操作工具、手段相融合的工具。 （三）担保业在社会经济体系中的定位

明确一个行业的定位，不仅有助于社会各界对其认识的深化，通过各方协调更好地保障该行业功能的充分发挥，还有助于行业主管部门对其监管框架进行正确选择，从而保证该行业的规范有序发展。

具体到担保行业自身而言，由于其所涉及的领域广泛——为不同经济主体（公司、个人、政府）提供专业风险管理服务并承担相应的风险，在消费、投资、出口以及税收和财政等各个环节都能发挥其信用增级、信用评级以及信用放大的作用。因此，对担保行业进行定位，有必要放在社会经济体系这个较大的背景下进行，才能在更高的视角上对其进行正确评估，明确其本质所在，进而有助于构建完善有效的行业监管框架。

对于担保行业的定位，我们可以从两个不同的层次进行分析：

从宏观的社会经济体系角度来看，担保本身作为一种经济活动，和筹资、融资一样不能限制在“行业”这一较窄的范畴中。因为担保所具有的信用增级、信用评级功能，使得其所涵盖的范围以及渗入的领域远远超出“行业”所涉及的范围。但考虑到其在信用链条中所发挥的作用，以及对信贷分配所起到的“润滑”功能，将其划为金融体系的一部分具有合理性。因此，我们可以认为，担保行业在社会经济体系中的定位是：“金融体系内，行业部门外”。

从较为微观的金融功能角度来看，我国早期的担保行业体现了政策性金融的特性，将其放在政策性金融框架上予以定位，将为制定具有前瞻性、可行性的行业监管框架提供有益的参考。 1、担保业在社会经济体系中的定位：“金融体系内，行业部门外”

担保业联系着国家的各个产业，但是担保作为一种经济活动，体现的是一种经济功能，并不隶属于任何一个行业。和投资、融资一样，担保作为金融体系中不可或缺的功能，联系融资与保证，在各个环节上起到了信用增强的功能。所以我们可以将担保定位为“金融体系内，行业部门外”，并由此对担保行业给出的一个基本评价是“经营风险、增强信用”。

在整个金融体系中，担保的作用类似于保险，同时也和银行保持着千丝万缕的联系。因为对于个人、企业而言，银行是一个提供资金的场所，担保的存在有利于银行信贷规模的扩大和风险的降低，有利于银行资金的安全性；而保险机构则是为各种风险提供防范和规避的工具，担保在金融体系内，联系了银行的融资与保险机构的保证功能，在一定范围内承担了风险，增强了信用，便利了交易的成功和资金的流动。

担保和银行、证券、保险、信托有着密不可分的联系。我们把担保放到整个金融体系中来，分析其前后关联，就可以清晰地看到其在金融体系中的定位。

虽然中国的银行体系在不断完善中，但是仍然无法满足为广大中小型企业提供融资的需求，从中小企业融资的角度看，担保业在当前金融体系中的作用显得尤为重要。

在资本市场的完善中，担保业可以发挥独特作用。除在一级市场上以及对上市公司开展正常担保业务外，担保公司可以在下三个方面发挥作用：其一是收购兼并业务。比如，两个公司在进行并购业务时，对某项应收账款的质量不能达成协议，这时就可以将这项应收账款进行担保处理，从而促使并

购成功。其二在场外交易市场的私募过程中发挥作用。其三在风险（创业）资本中发挥作用。 在信托业的快速发展中，同样存在担保发挥作用的空间。近几年来，中国信托业无论在信托品种和资金总量上都飞速发展。在信托产品的创新活动中，担保业也应发挥积极作用。

在证券基金行业中，一些产品的设计、业务的开展都离不开担保，比如保本基金等。从发展趋势看，金融资产证券化是一项具有重要发展前景的业务。目前美国70％以上的金融资产都是证券化的资产。在金融资产证券化的过程中，担保是一个必不可少的工具，从款项支付到计划，既含有履约功能也含有信用强化的功能。

因此，担保业既联系着国民经济各个行业，同时又超脱于行业限制，联系着各个市场、各种业务、各种产品，处于“金融体系内，行业部门外”；连接资金、信用的供给与需求，“经营风险、增强信用”，在信用经济中发挥重要的作用的部门和行业。

2、担保行业在金融体系中的定位：政策性金融的组成部分及其补充

对行业的定位，是对行业的性质、业务职责以及其作用范围的界定，一般要包括职能定位和性质定位两个方面，需要二者的有机统一。上一部分所给出的“金融体系内、行业部门外”的结论，属于对担保行业职能定位的范畴，界定了其业务职责和作用范围，是对行业定位具体体现的描述评价。本部分则要进一步深入，探讨担保行业所具备的本质属性，对其进行性质定位。无论是从自身起源及发展过程来看，还是从其业务拓展中对社会效益的贡献来看，中国的担保行业，尤其是现在仍以政策性担保业务为主流的担保行业，具有明显的政策性金融特征，可以视为现阶段中国政策性金融框架的一个重要补充。

具体而言，从中国担保行业的起源和发展历程来看，填补高新科技企业融资缺口、促进其快速发展，是政府推出专业性担保企业的初衷。此后，随着社会结构调整，中小企业融资问题已日益突现。由于其信贷个性程度很高、提供信贷相关信息具有高度专用性，因此，无论市场上给任何企业提供信贷的潜在供给者（多为银行）有多少，实际提供信贷机构的数目，尤其是对中小企业提供信贷的数目可能相对较少。因此，即使从理论的角度看，必要的担保介入将有利于信贷分配的有效性，同时也是政府涉入经济运营、弥补“市场失灵”的必要手段。客观上看，在其发展过程中，专业担保机构通过外部担保和信用增级，促使商业性金融机构向其本不愿或无法提供足够资金的行业和地区提供资金，使新兴弱势产业和正外部性较强产业等特殊产业获得必要的信贷份额。这无疑承担了政策性金融的一部分功能，成为政策性金融框架的一个重要补充。

从专业性担保机构业务拓展过程中对社会效益的贡献来看，中国的担保行业也体现了政策性金融的主要特性。从理论上讲，政策性金融是指政府金融机构充当金融中介，以较商业性金融机构低的利率向特定产业实施倾斜式融资的金融制度。在发展中国家，由于市场机制不健全和信息的不对称，政

策性金融机构多通过信息生产方面的优势，对特殊产业中具有成长性的企业进行甄别，提供适度信贷份额，进而诱导商业性金融机构进行追随性融资；当企业成长到足以靠自身能力从市场上获得应有的信贷份额后，政策性金融便逐渐从该产业领域退出，将抽出的资源用于下一个成长性产业的扶持上。比较担保行业的业务拓展过程，我们可以看出两者之间具有很大程度上的相似性：专业性担保机构作为一种风险管理机构，通过其在信息甄别上的优势，挑选符合政府扶持意向产业中具有成长性的企业，审查其投资项目的可行性和经营管理稳健性，评估其面临的各种风险；同时，为了保证企业贷款偿还能力，还要实施相应的监督及定期审核；最后，当企业借助必要的信贷支持形成一定的融资能力后，专业性担保机构的信用增级就可以有所撤出，进而投向其他具成长性却缺少必要融资支持的领域。由此可见，专业性担保机构可以视为政策性金融的一部分，在进行制度构建的同时，还肩负着市场培育的重任。(

在 2006-10-30 15:16:15 发表:

二、中国担保业监管框架的现状分析 摘要

本部分主要考察了中国担保业监管的现状，对中国担保行业的监管框架进行评估和诊断，认为多头管理，缺乏清晰的游戏规则、微观运行基础得不到有力保障是中国担保业监管存在的主要问题，具体体现为监管主体不明确、监管内容不完善、监管的可操作性仍需进一步增强等方面。同时，通过分析可以看出，混淆了担保业与中小企业信用担保的关系、政策性与商业性担保的关系、担保业务监管和机构监管的关系，对担保的监管落后于业务的创新与发展是造成中国担保业监管落后的主要原因。澄清这些问题有助于改进对担保行业监管的认识中，对于监管框架的设计有重要的意义。 （一）中国担保业监管的现状

由于担保行业在中国发展的历史较短，加之中国特殊的经济环境决定了中国担保行业的发展不能完全照搬国际经验，所以中国担保行业的操作运营和监管一直处于摸索阶段。虽然担保行业因满足政府政策意图而产生，但由于上述原因，国家并没有对行业进行整体的立法和规范。而随着担保行业的日益发展，这种状况必然会使该行面临发展瓶颈。行业发展瓶颈的出现从一个侧面反映，担保行业监管有效性的不足主要体现在监管主体需要进一步明确、监管内容尚需完善、监管规则的可操作性需要

加强等方面。

1、监管主体须进一步明确

行业自身定位不清是中国担保行业出现发展瓶颈的根本原因之一。担保作为一种金融功能，介于银行和企业、企业和企业交易之间，在业务性质上属于一种特殊的信用中介服务，具有金融性和中介性两种属性。由于其涉及领域的广泛性、业务品种多样性和异质性，使得中国现有的法律还难以对担保行业做出清晰的定位，政府也难以对担保形成准确、完整的认识，进而不可避免的造成对担保行业监管缺少针对性。

此外，出于自身生存发展的需要，许多担保机构在开展融资贷款担保业务的同时，开始探索开发各种形式的、适应市场需求的商业化担保品种。这些创新担保品种覆盖了房地产、司法、贸易、银行等众多领域，必然涉及到多个政府管理部门。虽然这些部门处于自身的管理职能，分别制定了一些部门规章来对担保业务进行规范（见表3），但是，由于缺乏统一、协调的监管配合，监管主体不明确的问题仍然存在。

表3 各部门有关担保行业的规章文件及主要内容 部门 规范性文件 主要内容

原国家经贸委 1999年6月，《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》鼓励、扶持信用担保行业，土地使用权、经营性及非经营性国有不动产均可作为出资，担保种类主要是银行贷款担保；不涉及监管。 2001年2月，《关于建立全国中小企业信用担保体系有关问题的通知》 中国人民银行 1999年11月，《关于加强和改进对中小企业金融服务的指导意见》 以行业扶持为主，基本不涉及监管和业务品种。

国家税务总局 2001年4月，《关于中小企业信用担保、再担保机构免征营业税的通知》 财政部 2001年3月，《中小企业融资担保机构风险管理暂行办法》关注风险控制和损失补偿，但仅限于政府出资的担保机构；业务品种限于中小企业融资（包括贷款、票据贴现、融资租赁）担保。 2003年7月，《关于加强地方财政部门对中小企业信用担保机构财务管理和政策支持若干问题的通知》 2005年11月，《担保企业会计核算办法》一定程度上体现了担保企业自身运营特点，有利于对担保机构的经营管理活动进行完整、连续、综合的核算和监督，和对其财务信息进行衡量、加工和传送。建设部 2000年5月，《住房置业担保管理试行办法》推动在建筑市场引入工程担保制度，关注的是工程、建筑、房地产相关的担保品种，其他品种不涉及；也不涉及监管。 2004年8月，《关于在房地产开发项目中推行工程建设合同担保的若干规定(试行)》 2005年5月，《工程担保合同示范文本》 人民银行、财政部、经贸委、劳动和社会保障部 2003年11月，《下岗失业人员小额担保贷款管理办法》下岗失业人员小额担保贷款的担保基金属于财政专项资金，资金来源和业务范围有严格限

定。

发改委 2005年7月，《关于跨省区域规模较大的中小企业信用担保机构设立与变更有关事项的通知》（1257号文）重在大规模信用担保机构的监管，主要是市场准入审批，业务品种包括信用担保、融资担保、履约担保和再担保。

客观上讲，上述规章制度对规范各种类型专业担保机构及相关担保业务起到了积极作用。但是，考虑到各部门的政策都是部门规章或者规范性文件，立法层次较低，其法律效力和权威性尚显不足。同时，由于担保机构类型的多样性以及业务范围的广泛性，在缺乏统一有效的行业规范管理制度和政府主管部门的情况下，担保行业一直处于相对无序发展的局面，具体体现为：担保行业的准入门槛过低，许多代偿能力欠缺的机构涌入行业，加上人才短缺，一些机构面临较大的经营风险。同时，鉴于其积累声誉的时间较短，取得银行等债权人的认同存在较大困难，这不仅使得难以开展担保业务，也不利于风险的防范和控制。

从表2中可以看到，涉及担保机构监管的政府部门主要是财政部和国家发改委（包括原国家经贸委）。但财金〔2001〕77号文的相关规定已明确表明财政部管理的对象仅是含有政府（财政）出资的担保机构。可以认为，财政部是以出资人的身份履行对其出资的担保机构进行监督管理的职责，对于非财政出资的担保机构是否具有风险监管的权义则并没有给与明确规定。而发改委颁布的1257号文，定义其监管对象是跨省区或注册资本一亿以上的中小企业信用担保机构，如果发改委在1257号文的基础上成为整个担保行业的监管者，很多问题容易引发争议（见表4）。 表4

发改委1257号文存在的问题与引发的争议

由于1257号文本身在特定问题上并不明确可能引发的问题 未跨省区，或注册资本在一亿以下的中小企业信用担保机构的监管问题跨省区或注册资本一亿以上的中小企业信用担保机构中，那些已经注册、暂不变更的中小企业信用担保机构的监管问题主业是其他担保业务，兼做中小企业担保项目的担保机构的监管问题该文只涉及担保机构的准入审批，对于日常监管的执行没有明确的规定部委之间的争议发改委监管资源有待补充，主要经验在中小企业管理，有预算约束如果财政出资的担保机构都归发改委审批、监管，但贴息、赔付、支持还需要依靠财政出资，需要两个机构之间加强协调鉴于房地产开发和施工企业一直由建设部管理，虽然对个人住房置业贷款担保的管理没有争议，但市场上竞争性项目的工程履约担保管理权在建设部和发改委之间的职权划分需要进一步明确

部委内的争议涉及公共投资部分的工程履约担保，包括公益性投资和发改委引导的城市基础设施建设，投资周期长，为确保政府投资的效益、提高透明度、防止腐败，国际上明确立法要有担保。但国家公共投资由发改委金融投资司管理，职能如何划分有待明确

由此可见，目前中国对担保行业监管看似监管主体很多，实际上是监管主体空缺，处于政出多门、缺乏统一的行业管理制度和政府管理部门的状态。由此导致担保业在发展目标、体系建设、政策性担保与商业性担保的分类监管、风险管理体系建立等各个方面都缺少规划。 2、监管内容尚需完善

中国担保行业的准入制度并不完备，机构设立、业务准入、高级管理人员的任职资格没有严格的条件。担保机构仅按照一般企业标准进行工商注册登记，因此担保机构的数量在某些地区呈现出过快的增长势头，但其自身的资质和信用却难以保证，一些担保机构难以保证自身的生存发展，在一定程度上导致了担保行业鱼龙混杂、无序竞争状态的形成。

而且，担保机构之间缺乏行之有效的业务运作机制，微观基础（单个机构的运营模式）薄弱，具体体现为：行业组织化程度较低，制度尚不健全，担保风险与机构自身的风险管理能力不匹配等。这一方面与中国担保行业发展历史较短，业内机构专业管理能力相对较弱有一定关系；另一方面则应归咎于日常运营监管缺位、市场约束及各参与方间激励机制形式单一。

另外，担保行业的退出制度并没有建立，使得不能符合社会需求的劣质机构不能有效退出，在一定程度上挤占有限的社会资源。同时也影响了行业中其他担保机构的正常运作和整个行业的正常竞争环境。 这些现状正是担保行业监管内容不完备的体现。

通常而言，对一般金融机构的行政监管包括准入监管、日常运营监管和退出监管三个环节。尽管担保机构目前暂不作为金融机构进行监管，但是，鉴于其在整个社会经济体系中所发挥的重要作用，以及其对金融体系稳定程度的影响力，对担保行业的行政监管同样需要涉及这三个方面。

考察现已颁布的各部委规章，涉及市场准入监管的只有发改委的1257号文和建设部的住房置业规定；在日常运营监管方面，风险管理和审慎比例的规定比较完善，但是除了财政部的规定外都没有对定期报告制度做出安排；退出监管方面，除了1257号文有公示制度，其他部门没有对退出监管或处罚措施做出规定（见表5）。

表5 各部门在准入监管、日常运营监管、退出监管三个环节的制度安排 部门 准入监管 日常运营监管 退出监管/处罚措施 原国家经贸委 无 现场检查/非现场检查/定期报告制度：无

风险管理：担保放大倍数是指担保资金与担保贷款的放大比例，一般在10倍以内。 无 发改委 跨省区或注册资本1亿以上，不分所有制 现场检查/非现场检查/定期报告制度：无 风险管理：担保机构须按照当年保费收入的50%提取未到期责任准备金、按照不超过当年年末担保责任余额的1%计提风险准备金、对单个受保企业提供的担保责任余额最高不得超过担保机构自身实收资本总额的15%。对组织机构不健全、内部管理制度和风险控制制度不完善、违规操作的担保机

构，一经发现核实，即向社会公示。构成犯罪的，要依法追究其刑事责任。财政部政府出资设立的担保机构 现场检查/非现场检查/：无； 定期报告制度：有

风险管理：担保机构对单个企业提供的担保责任金额最高不得超过担保机构自身实收资本的10%；担保机构担保责任余额一般不超过担保机构自身实收资本的5倍，最高不得超过10倍。担保机构应按当年担保费的50%提取未到期责任准备金；按不超过当年年末担保责任余额1%的比例以及所得税后利润的一定比例提取风险准备金，用于担保赔付。风险准备金累计达到担保责任余额的10%后，实行差额提取。无

定期报告制度：有

风险管理：担保机构对单个企业提供的担保责任金额最高不得超过担保机构自身实收资本的10%；担保机构担保责任余额一般不超过担保机构自身实收资本的5倍，最高不得超过10倍。担保机构应按当年担保费的50%提取未到期责任准备金；按不超过当年年末担保责任余额1%的比例以及所得税后利润的一定比例提取风险准备金，用于担保赔付。风险准备金累计达到担保责任余额的10%后，实行差额提取。无

建设部 实有资本不少于1000万元现场检查/非现场检查/定期报告制度：无风险管理：担保机构只能从事住房置业担保和房地产经营业务，不得提供其他担保。担保机构担保贷款余额的总额，不得超过其实有资本的三十倍；超过三十倍的，应当追加实有资本。专业担保机构担保余额的总额不得超过净资产的10倍；单笔担保金额不得超过该担保机构净资产的50%。无

劳动与社会保障 部 财政专款专用的担保基金 现场检查/非现场检查/定期报告制度：无 风险管理：小额担保贷款责任余额不得超过贷款担保基金银行存款余额的五倍。贷款担保基金收取的担保费不超过贷款本金的1%，由地方政府全额向担保机构支付。贷款担保基金对单个经办银行小额贷款担保代偿率达到20%时，应暂停对该行的担保业务。无

准入监管、日常运营监管和退出监管三个环节相辅相成、缺一不可。具体到担保行业而言，准入监管保证了担保机构在设立之初的质量，确保其在今后的运营中有充足的资金和必要的风险管理能力；日常运营监管持续的时间最长，也最容易产生问题，有效的日常监管可以在接受广泛监督的基础上保证担保机构的稳健经营，切实降低风险和保障担保机构的盈利能力；而退出监管是担保业优胜劣汰的必要措施，可以在担保业树立良性竞争的良好氛围，避免过度竞争和浪费资源。但是，现阶段中国对担保业在准入监管和退出监管方面基本是空白，日常运营监管中的定期报告制度也没有建立起来，导致担保业的监管不是全方位和全天候的监管，存在着很大的真空部分，所有这些都是不利于担保业长

期健康发展的。

3、监管的可操作性需要增强

各有关部门均在自己的管辖范围内出台了担保行业监管的相关法规，对担保机构实施一定程度上的监管，但是，这些监管规则的可操作性仍需进一步加强，以满足不断发展的担保行业的客观需求。 例如，为了保证担保机构的稳健经营，财政部的《担保企业会计核算办法》中规定了担保机构必须足额提取资产减值准备。但是，从担保机构的角度来说，按规定提足责任准备金和风险准备金相对困难，减弱了这类规则的可操作性。首先，担保机构普遍管理分散，规模较小。以经济基础较好的江苏省为例，16个市、县级担保机构平均注册资本仅为330万元，较小的资本金规模决定了担保能力以及由此带来的担保费收益。其次，担保机构缺乏政策性资金补偿机制。政府出于政策目的而出资设立了担保公司，但由于财政资金的有限性使得其对于担保机构的后续支持相对薄弱，虽然2003年7月财政部颁发了财金[2003]88号《关于加强地方财政部门对中小企业信用担保机构财务管理和政策支持若干问题的通知》，文件明确规定：“政府出资的中小企业信用担保机构发生的代偿损失，在年末担保责任余额5%以内、担保机构提取的风险准备金不足以弥补的，主管财政部门审核后可给予一定补偿，有条件的地区可适当提高补偿比率。”但在实际中，真正贯彻落实这一政策的地方政府较少，这使得有些担保机构陷入持续经营危机。在部分担保机构持续经营都存在困难的情况下，按规定提足各类准备金就更为困难，这自然加大了担保机构的风险。 （二）对中国担保业监管问题的原因分析

考察中国担保行业历程，我们可以看到该行业是由多个政府部门共同推动发展的。但考虑到其在中国仍属新兴行业，无论是理论研究还是实践操作都处于摸索探讨的阶段；因此，在行业发展初期，各相关部门及社会各界对担保行业的定位和认识难免存在着些许差异。主要体现为过于强调中小企业信用担保的作用、没有明确区分政策性和商业性担保业务，对担保机构监管关注不够同时对担保业务监管细化程度不足等方面。这些认识上的差异，正是行业监管问题的根源，而澄清这些差异将无疑对加深理解，从而完善监管框架大有裨益。

1、过于强调中小企业信用担保的作用，对其他担保业务重视不足

中国早期的担保公司成立的初衷是为了服务于科技成果转化为生产力的项目。1997年以后经济改革带了对中小企业融资担保的需求，促使中小企业信用担保迅速发展，从客观上使人们开始熟悉担保和担保业。但是，由于社会各界对担保的定位从开始时即有偏差，加上中小企业信用担保始终维持着业内主业的绝对地位，使得在中国存在着将中小企业信用担保等同于整个担保行业的认识倾向，认为担保行业的任务就是为中小企业提供融资担保，扶持中小企业的发展。这不仅限制了担保行业自身的发展空间，在一定程度上也制约了扶持中小企业方法的拓展。事实上，经过近几年的发展，中国担

保业务的形式已经拓展到融资担保、合同担保、金融产品担保和其它非合同担保等各个领域。即便在融资担保内，中小企业融资担保也只是一个品种（见图

1）。目前，非融资性担保在中国的发展十分迅速，担保的内涵进一步扩大。可见，中小企业信用担保只是担保机构所开展的业务中的一个类别，将其简单地视作担保行业的全部有欠妥当。 图1 担保业务关系示意图

将中小企业信用担保等同于整个担保行业，首先不利于担保行业的监管。明确监管对象，根据监管对象的特性构建监管制度是实施有效监管的基础。监管对象定位模糊，必然导致对其特性把握程度不足，在进行行业监管时将难以做到有的放矢进而实现有效监管。中小企业信用担保作为典型的政策性担保业务，与近几年大量涌现的商业性担保业务产品存在运作模式、经营目的等多方面的不同，对两者的监管思路也必然有所差异。如果仅将监管着眼于中小企业信用担保，必将有碍于对其他担保业务监管有效性的实现。所以，在构建监管框架时，要着眼于担保行业的发展全局，要建立一个具有前瞻性的监管框架，而不是只建立一个中小企业信用担保的监管框架。

同时，对于中小企业的扶持除了中小企业信用担保以外，还有很多其他的援助方式，如税收优惠、财政补贴、风险投资、开辟直接融资渠道等。中小企业信用担保作为其中一个重要组成部分，其作用当然是有效的，同时也是有限的（见表6）。即使是在中小企业信用担保体系建设比较成熟的国家，信用担保也只是中小企业融资服务体系中的一种服务工具、一种支持手段。实际上，不同种类、不同性质的企业，以及处在不同发展阶段、不同规模的企业，其所需的融资方式是不同的。此外，信用担保对社会经济体制、法律制度和信用环境有着较高的依存度，受到多方面因素的制约。作为一种风险较高的信用中介业务，盲目夸大其扶持中小企业的作用和信用放大功能，而疏于监管和风险控制，会导致中小企业融资过程中的风险与管理成本由银行转嫁给政府和担保机构，实际上反而不利于担保行业的持续健康发展。 表6

世界主要国家和地区担保贷款占贷款余额的比例 国家和地区 担保机构或计划 担保贷款的比例

美国 小企业信贷保证计划 5%（规模为110亿-130亿美元） 日本 中小企业担保协会 7.5%-8% 欧盟国家 担保基金或计划 3%(平均水平) 中国台湾省 中小企业信用担保基金 7%

2、没有明确区分政策性担保业务和商业性担保业务

从理论上讲，担保从业务性质上划分，大体上可以分为政策性担保业务和商业性担保业务两大类。

二者是相互对称且高度地平行并列的，是一个完整的担保体系中不可或缺的两翼。可是，现在对于政策性担保业务和商业性担保业务的区分和政策性担保业务的界定在认识上存在着偏差，如果不加以澄清，将不利于制定完善有效的担保业监管体系。

中国担保业起步较晚，发展的路径不是由市场开始推动，而是在政府部门的推动下发展起来的。中国早期的大部分担保机构都是为了实现政策性目的由政府出资设立。到了20世纪90年代末，随着市场经济的发展对担保需求的增加，商业性担保业务的机会开始被人所发现，才有非政府资金进入担保市场，此后，一大批的担保机构开始设立。出于这样的背景，人们习惯于把担保机构划分为政策性和商业性两种，即认为只要是政府出资的并且业务是体现政府政策意图的担保机构就是政策性担保机构，其他的就是商业性的担保机构。但是现在看来，这样的分类是一种误解。

政策性担保和商业性担保不能按照机构性质划分，也不能以是否享受政府优惠政策为标准，只能从业务角度上来划分。担保机构不存在政策性与商业性之分，随着担保行业的发展演变，其从事的业务不再泾渭分明。很多担保机构，虽然是政府注资成立的，但是随着业务的发展，开始不断的涉足商业性担保业务，我们不能说它们是政策性担保机构。又如，政府为了节约财政资金而达到其政策意图，可以委托非政府出资的担保机构做政策性业务，这些接受委托的担保机构同样不是纯粹商业性的。因此，政策性担保业务的界定，必须同时满足以下三个标准：① 由政府财政出资，并且有持续的出资安排。由于政策性担保的经营目的是弥补市场机制运行缺陷，配合政府意图发挥其经济杠杆属性，提高社会总效益。因而决定了其出资者不可能是追求经营利润的资本拥有者，而只能是政府作为政策性担保的出资人。另外，政府出资开展政策性担保业务后，必须有持续出资的制度安排，否则政策性担保业务很难保证持续经营。因为政策性担保业务通常涉及高风险领域，对于从事政策性担保业务机构而言其所面临的收益和风险是不对称的。为了保证这类机构所提供的政策性担保服务运作链条的良性循环，必须形成相对稳定的、经常性的担保资金补偿机制。② 业务体现政府意图。政策性担保是政府的政策工具，体现政府的宏观经济政策，为政府政策意图的实现服务，坚决贯彻执行政府的指示。例如，中小企业信用担保作为政策性担保业务的一种就是为了实现国家扶持中小企业发展的政策意图而发起和运作的。但是，政策性担保业务在运作过程中可以而且应该采用市场化的方式，以最大效率的使用担保资源，使其发挥最大的作用。例如，现在的世界银行的担保基金项目、上海市政府的担保基金项目虽然都是政策性项目，却都采用了市场化的运行方式，收到了良好的经济效益。③ 风险化解机制是政府承担最后风险。政策性担保业务与商业性担保业务是不同的：商业性担保业务是自负盈亏的市场化经营方式，其风险完全可以由自己承担；而政策性担保业务不同，其巨大的风险如果由担保机构自己承担不仅不现实，而且会将风险转嫁到社会的各个部门，造成严重的后果。所以，政策性担保业务的风险化解必须由政府来完成，以支持政策性担保的稳健运作和良性经营。

为了实现社会公平合理和持续协调进步的社会性目标，政策性担保业务强调贯彻、配合政府特定的社会经济政策或意图，充当政府发展经济、促进社会发展稳定、调节管理宏观经济的工具，并以此作为其业务宗旨。当然，非盈利性并不意味着不讲财务效益，而是在“政策性”框架内的非主动竞争性的自然盈利，同样也需要讲求财务的可持续性。否则，政策性担保体系就难以长久维系。与之相反，在经济有效性目标驱使下，商业性担保业务在资源配置中往往呈现出趋利性强的特点，按照市场法则和比较收益原则，其业务宗旨必然也必须着眼于经营活动和业务能盈利。所以，对于政策性担保业务和商业性担保业务，监管的方式应该有所不同。政策性担保面临的风险属于政策性风险，所以对政策性担保业务应以合规监管为主，即监管的重点是担保业务的合规性，有无违规操作等。具体来说，包括担保机构资金的运用、运作程序的规范性等等。而商业性担保业务通常是独立、社会化出资、商业化运作、以盈利为目的，包括除贷款担保以外的工程履约担保、合同担保、债券担保、诉讼保全担保等其他担保业务。所以对商业性担保业务的监管目的是弥补市场的不完善，保护公众利益、控制风险、维护系统的稳定。

因此，无论是从国际经验还是理论逻辑来看，对商业性担保业务应采取“市场监管+行业自律”的方式，用市场手段解决市场问题，既可以最大效率的发挥监管职能，又可以避免政府的过多干预。但是，政府部门在商业性担保业务的监管中也要积极发挥作用，例如：设定进入门槛，保证资本金的规模；监管资本金的运作，保证风险准备金的安全性和流动性（通常是规定投资组合的合理比例）；控制担保放大倍数，保证清偿能力；担保机构的信息披露制度和定期评级等等。

3、对担保业务的监管缺乏细化，对担保机构监管关注不够，从而影响担保监管效力

从理论上来说，担保行业有广义与狭义之分。广义的担保行业指所有的机构（不仅仅是担保机构）所开展的担保业务所形成的行业。这除了专业性信用担保机构所开展的担保业务外，还包括企业、金融机构和个人之间，甚至是政府之间发生的担保行为，例如有些商业银行就对个人和企业提供某些类型的担保。而狭义的担保行业仅指由专业性信用担保机构及其所从事的业务所形成的一个行业。 这里所说的担保行业监管指的是对狭义担保行业的监管，即对专业性信用担保机构及其所从事的业务的监管，而不涉及其他的担保行为。一个完整的监管框架应该既包括对于担保业务的监管，也包括对于担保机构的监管。但是，中国现行担保行业的监管架构并没有明确对上述两方面监管的原则和措施，使得业务监管相对分散、机构监管力量不足。

在 2006-10-30 15:17:25 发表:

1）担保业务监管细化程度不够

担保是伴随商品交换及商业信用的发展而产生的，随着社会对信用需求的不断增加。由于中国担保行业发展时间较短，经济环境、制度因素等外部条件与国外的情况不具有可比性。针对中国国情，要进行担保业务监管，特别是要在政府引导下建立一个建全的担保体系并保证其有效运行，需要一定量的监管框架设计和细化工作，业务品种、管理方式、责任、风险都要根据不同业务的风险收益状况进行细分。严格来说，不同的业务类型应有不同信息披露和风险控制标准，不同类别应有不同的准入原则、按不同的标准提取风险准备金、有不同的追偿成本，不能仅仅简单照搬金融企业的标准。基于这一原因，不同的担保业务需要不同的进入门槛、风险控制手段和信息披露制度，比如金融的信用增级担保，证券监管机构表示，今后从事金融增级业务的担保公司注册资本不应少于30亿元人民币，否则起不到金融增级作用，也无法覆盖其中的风险；而工程履约担保有及时止损和分阶段担保的机制，所以资本金几个亿的担保公司可以为几十个亿的工程做担保。因此，针对不同的担保业务采用不同的规范标准和监管措施就显得非常必要。 2）担保机构监管关注不够

业务监管仅能对专业性担保机构所提供的某项业务进行风险控制和防范，但在如何控制和防范一个专业性担保机构所面临的整体风险方面却略显乏力。因此，有必要建立一个统一的平台进行担保机构监管，从机构整体角度对其实施风险监控，有效维护行业体系稳定。

担保机构监管主要包括行业准入监管、资本金运作监督、信息披露制度和信用评级制度等等针对所有担保机构的较为宏观方面的监管规则。另外，担保行业的政府主管部门同时也是担保行业协会的主管部门，负责行业协会的审批，指导行业协会的行业自律工作。

担保机构监管是担保业监管框架内必不可少的一项重要环节。其他各个政府部门对于具体担保业务的监管都应该包括在担保行业主管部门所建立的统一监管规则之下，同时，统一的监管规则协调各个政府部门的分类监管，可以有效的避免监管空白、重复监管和监管冲突的现象的发生，提高监管效率，这对于中国担保行业的监管框架的建立具有重要的意义 三、担保行业监管的国际比较及经验启示 摘要

经过百余年的发展历程，现在全球100多个国家建立了政策性担保体系，作为政府弥补市场缺陷、调节资源分配、维护社会公正、推动经济发展和促进对外贸易发展的工具之一，同时商业性担保机构也在市场中找到了适合自身发展的领域，展现出强大的发展活力，逐渐成为现代担保业务发展的核心

力量。在各国政策性担保体系不断健全和商业性担保业务不断丰富的同时，各国也建立了完善的担保监管体系。本部分通过对国外担保监管现状的介绍探讨对中国的担保行业监管体系的建立和完善的经验启示。

（一）各国担保监管体系比较

目前，全球担保业务发展程度并不对称。从政策性担保来看，虽然全球有100多个国家建立了政策性担保体系，但是很多都只是小规模、不稳定的担保体系。相比较而言，日本、中国台湾省、韩国、美国、英国等部分国家的政策性担保体系比较健全，体系内的担保机构多体现出准政府部门的特性，直接受财政部等相关政府机构审查监督，并对其负直接责任。从商业性担保来看，商业性担保业务则主要集中在美国和欧洲，在立法完善的环境下主要依靠信息披露、各业务参与人相互制约等市场约束机制实现对其监管。

1、美国担保业监管美国担保业最为健全活跃：一方面其政策性担保业务涉及领域广泛，涵盖中小企业融资担保、进出口信用担保、个人住房贷款担保等多种业务品种；另一方面，美国也是全球商业性担保业务最活跃的市场。 1） 政策性担保业务的监管安排

美国最具特色的政策性担保业务主要包括中小企业融资担保和住房金融担保两类。比较这两类业务，我们发现其相同之处为以下几点：

首先，从事这两类业务的相关担保机构均是通过相关法律法规来确定其各自的业务范围、运作模式、管理规范和信息披露等监督管理内容的。

具体而言，在中小企业融资担保监管安排中，其相关规定来源于1953年出台的《中小企业法》。该法令在设立并承认小企业管理局是从事中小企业融资担保的专业机构同时，规定其运营模式。此外，还出台了《小企业投资法》、《小企业经济政策法》、以及《精简文件法》等一系列法规，对小企业管理局为中小企业提供服务设定了约束，明确了其业务范围。同时，为了保证小企业管理局的活动与上述相关法律要求一致，基于小企业管理局所具有的直属联邦政府机构属性，检察长办公室有权获得并审查小企业管理局的业务档案、账务、报告、审计资料以及其他资料，并向公众和国会每半年报告一次，报告内容包括过去6个月内小企业管理局所有的重要活动；美联邦政府责任署有权监管小企业管理局的业务活动，资金支出等。上述规定及监管机制保证了其信息披露的执行和效力的发挥。 在住房金融担保监管安排中，《全国住房法案》、《住宅和城市开发法案》等相关法令规定了从事住房金融担保专业机构，如联邦住宅管理局（FHA）、退伍军人管理局（VA）、农村住房管理局（RHS）、吉尼.美( Ginnie Mae)以及凡尼.美（Fannie Mae）、弗莱蒂.迈克( Freddie Mac)的监管主体；并规定了其服务对象、运营规范等内容。同时，由于其具有政府或准政府机构性质，还需受到其上级

部门、国会监管机构以及立法所规定的专职监管部门的监督审查。其次，这类担保机构均具有政府或准政府机构性质，其提供的担保业务都享有政府的直接或间接支持。其中，小企业管理局作为直属联邦政府的政府机构，除了受相关法规规范外，还受到国会监管机构和政府检察长办公室的监督管理；FHA、VA、RHD等都是联邦政府机构，都有上级主管部门，同时由于其直接对国会负责，必然受到国会监管机构审核；对于Fannie Mae、Freddie Mac而言，由于是国会分别成立的两家上市公司，具有政府隐性担保，因此对其监管具有层次性：首先，它们作为联邦政府为促进住房业发展设立的，并且在发生财务危机时具有向财政申请财政资金援助权力的公司，它们的经营活动要接受住宅和城市开发部（HUD）的监管，这是国会授权HUD的权利。同时作为按市场经济原则运行的公司，它们也需要像商业性担保一样接受市场监管。 2）商业性担保业务的监管安排

美国是世界上商业性担保业务最活跃的市场。在美国从事担保业务的公司主要是保险公司和专业的担保公司，银行是不允许经营担保业务的。其中，保证担保是保险公司的一个重要业务之一，很多大型的保险公司都设有保证担保部门，提供雇员诚信担保、履约担保等；而专门从事保证担保的专业担保公司，则以经营建筑合同担保、雇员诚信担保等为主。

美国联邦政府并没有设置专门针对商业性担保业务进行监管的部门，这一方面是考虑到很多担保业务由保险公司提供，保险监管框架已对其发挥了主要作用；另一方面，经营担保业务的担保公司要在州保险主管部门注册，准入时已经接受了州保险监管部门的严格审核，同时在经营期间仍要接受州保险主管部门的监管。此外，联邦政府相关部门对涉及政府利益的商业性担保业务有一定的资格标准，具体表现在公务员诚信担保、市政债券发行担保、工程建设合同担保等。每年，美国财政部金融管理服务局（Financial Management Service）都会根据“部门参考570”（Department Circular 570）公布一批可以向联邦政府提供担保服务的担保公司、保险公司以及再保险公司以及它们的业务规模。每一家合格公司提供的担保业务规模如果超过财政部公布的业务规模上限，超过部分必须由合格的再保险公司提供再保险。除了财政部以外，还有美国总务管理局公共建设服务处（GSA's Public Buildings Service）、美国交通部（department of transportation）等相关部门提供相关担保业务的担保/保险公司有监管的权力。

除上述行政监管之外，市场监管和由担保行业协会主导的行业自律在担保行业的监管过程中也发挥了不可替代的作用。首先，市场自由选择迫使担保公司自我约束。担保公司都是商业化运作，要追求利润最大化首先要赢得客户。在美国这种信息透明，还有专业机构信用评级的市场环境下，担保公司本身就有改善经营、提高公司业务能力、风险控制能力、公司治理能力来争取客户的动力。其次，遵循行业协会制定的行业标准能为担保公司长远健康经营营造一个有序竞争的市场环境。美国从事担

保业务的公司很多，竞争很激烈，为了营造一个有序竞争的市场环境，为担保企业提供一个长远健康的经营环境，美国一些州设立了州担保行业协会，还有全国的担保行业协会——美国担保行业协会（SAA）。这些地区和全国行业协会都对担保公司的业务经营具有监管和规范指导的作用。 2、英国担保行业监管

英国的政策性担保业务和商业性担保业务都比较齐全。由于两者性质不同，政府对政策性担保监管和商业性担保监管的思路有明显区别，体现出泾渭分明的监管特征。 1）政策性担保监管安排

英国政府通过政策性担保业务扶持的领域也很广泛，包括中小企业融资、出口贸易、海外工程等。在每一个政府性担保业务上，英国政府都有一个主管的政府部门提供相关的担保服务。具体而言，英国贸工部制定中小企业融资担保计划；英国出口信用担保局提供出口信贷担保、海外投资项目担保等等。这些政府部门都隶属贸工部，接受贸工部管理以及财政部监管。

1981年，英国工贸部与20家银行和金融放款机构合作，实施“小企业贷款担保计划”，向因资信不足而不能按例行标准获得银行和其他金融机构商业贷款的小企业提供贷款担保。参与计划的金融机构对小额贷款担保无需向工贸部申请，自行批准担保申请。当发生代为偿还时，工贸部代为偿还贷款总额的70%~85%，剩余部分由发放贷款的金融机构自行承担。对中小企业贷款担保的监管仍然是由工贸部承担，通过“小企业贷款担保计划”规定了中小企业融资担保的服务对象，同时也对参与合作的金融机构的担保业务进行监管。

英国出口信用担保局作为政府贸工部直接管辖的政府机构，提供出口付款担保、出口信贷担保等担保业务。一方面，出口信用担保局主要是在本国出口商无处投保的情况下向出口商提供出口付款担保；另外一方面，信用担保局还对英国银行向出口商或者国外买主发放的信贷提供担保。在对出口担保局的监管上，一方面，出口担保局隶属与贸工部，要接受贸工部的管理，同时接受财政部的监管，在发生亏损的时候由财政拨款；另外一方面，出口担保局在业务开展中遵循商业性担保业务的原则，基本保持收支平衡。 2）商业性担保监管安排

英国的商业性担保业务品种繁多，具体包括关税担保、维修服务担保、建筑合同履约担保、供货合同担保、付款合同担保、雇员忠诚担保等。在英国，经营担保业务的机构很多，主要分为两类，一类是专门经营担保业务的担保机构和保险公司，比如英国通用保证担保公司；另外一类就是商业银行。在英国，商业性担保业务，比如付款合同担保、雇员诚信担保几乎都是由银行提供的。由于银行的渠道广，银行经营的担保业务占整个保证担保市场的90%。另外，英国还有很多互保协会，比如英国船东互保协会。

在商业性担保业务监管上，英国将商业性担保业务连同经营主体商业银行、保险公司和互保协会统一纳入金融监管部门金融服务局（Financial Service Authority）的监管范围。金融服务局是英国专门对金融机构进行统一监管的部门，其监管对象包括银行、保险、投资银行、互保协会（是金融服务局在保险行业中监管的一个对象）等，并遵循风险为基础的监管原则。金融服务局并没有针对担保业务的监管，而是集中在对其经营主体银行和保险公司以及互保协会的监管。

除金融服务局将商业性担保业务的监管统一纳入对金融机构的监管体系之外，银行、保险公司以及互保协会的行业自律以及市场监管在规范担保行业业务上起了最主要的作用。一方面，银行、保险公司要严格遵守金融服务局制定的信息披露标准，定期公布公司的经营业绩、财务信息，这使得投资者、客户清楚了解公司的经营状况，并接受外部审计。另外一方面，专业的信用评级机构，比如标准普尔、穆迪，会随时跟踪银行、保险的业务开展，并调整信用级别。另外，英国从事担保业务的保险公司、银行、担保公司、互保协会可以参加国际担保协会，比如泛美担保协会、欧洲担保行业协会等，在担保协会的业务指导下进行业务经营。 3、日、韩担保行业的监管

日韩担保体系主要以中小企业信用担保体系为核心，反映其以政策性担保业务为主流的担保行业格局。在这种格局下，对担保行业的监管成为担保体系构成的一部分，在相关立法下得以实现。考虑到近些年来韩国担保体系的运作较日本有更为突出的表现，此处我们仅对韩国担保体系及监管机制进行初步研究。

韩国中小企业担保体系主要由韩国信贷担保基金、韩国科技信贷担保基金、韩国信贷担保基金联合会构成。除了这三个主要部分外，韩国还有大小16家由地方政府和金融机构出资设立的地方性信贷担保基金，主要对当地规模小的企业提供融资，弥补韩国信贷担保基金不能涉及的空缺。通过这三个机构以及十六个地方性信贷担保基金，韩国建立了一个全国性的担保体系，主要是为中小企业提供担保，担保业务范围涉及银行信贷担保、商业汇票担保、租赁担保、债券发行担保、税收担保等十多个种类。

韩国对中小企业融资担保的监管以行政监管为主。首先三个体系都是根据不同法律设立的，《韩国信贷担保基金法》、《韩国科技信贷担保基金法案》、《韩国地方信贷担保基金法》对各个体系的职能，规则都进行了约束。三个担保体系必须接受韩国财政经济部的监管、韩国国会的审查、韩国监查院的审计以及参照韩国中小企业工商管理局的政策和意见经营。韩国经济财政部对中小企业担保进行日常监管，监管内容涉及财务计划、资本金、放大乘数、代偿率、回收率等指标。而计划预算部门在韩国中小企业局的政策和建议指导下对三个担保体系进行财政预算计划、财政拨款，并通过韩国审

查院对三个担保体系进行年度审计。除此以外，韩国中小企业担保体系还实行风险分担的机制，地方信贷担保基金在对中小企业提供担保时实行部分担保，如果发生代位偿付，地方信贷担保基金只承担损失的85%，剩余部分由发放贷款的金融机构自行承担。地方信贷担保基金在提供担保同时也会向信贷担保基金联合会申请再担保。发生代为偿还损失时，信贷担保基金联合会将代为承担其中的50%~60%。

4、各国担保行业监管状况小结

从各国担保行业监管现状来看，由于政策性担保业务和商业性担保业务性质不同，各国政府监管的思路也截然不同。

从政策性担保业务来看，主要包括中小企业融资担保、出口信贷担保、个人住房贷款担保等。各国对政策性担保机构的设立和监管的思路并不一致，大体可以分为两类，一类是以美国、英国、加拿大为首的西方模式；另外一类是以日本、韩国为首的，包括中国台湾的东亚模式。以美国为首的西方模式是设立专门的政府部门经营担保业务，实行的是单层结构，只在中央一级设立一个政府或准政府部门，针对某些特定的对象提供单一的担保产品；以日本为首的东亚模式则是由政府主导设立一个非盈利性组织，实行的是多元双层机构，即设立多个经营主体，具有担保&再担保双层安排。由于两种模式结构的不同，各自的监管安排也是有一定差别。从共性来看，一方面，两种担保模式的主要资金来源都是财政部，因此财政部以及监管财政资金运用的审计部门都对担保机构有监管的权利，以确保财政资金的有效利用；另外一方面，担保业务涉及的领域的主管部门，比如日本的通产省，英国的工贸部等也对相关担保业务具有监管的权利。从差异来看，东亚模式的担保机构往往是非营利性民间组织，没有政府上级部门的监管，但是由于地方政府财政出资，地方政府对地区一级担保机构的业务活动也具有监管的权利;而西方模式担保机构是中央一级的政府机构要接受上级行政部门的管理，比如英国出口信用担保局要接受工贸部的监管，美国小企业管理局要接受美联邦政府责任署的监管，FHA、Freddie Mac、Ginnie Mae等要接受HUD的监管，但是不受地方政府的管治。同时，西方模式中，担保机构具有对担保业务活动开展的监管权利，包括对金融机构以及中小企业，能对其违规行为进行处罚；而东亚模式中，担保机构只能通过担保合同约束金融机构和中小企业的活动，并不能对其进行监管检查，或者是处罚。另外，政策性担保监管中另一个共性就是各国都通过政策性担保机构立法的形式对担保机构的业务范围进行了详尽的规定，是上级监管部门的监管依据。

从商业性担保业务来看，欧洲和北美洲是商业性担保业务最活跃的地区。但是从担保业务的经营主体来看，欧洲允许商业银行提供担保业务，商业银行是主要的经营主体，保险公司、专业担保机构的业务比率相对很小；但是在美国、加拿大，银行是不允许经营担保业务，担保业务的经营主体是保

险公司和专业性担保公司。虽然两个区域的担保业务经营主体不一致，但是对担保业务监管的思路是一致的。美国、英国、加拿大等都是将担保业务视为一般金融业务，没有专门的担保业务监管部门，而是由金融监管部门统一对其经营主体进行监管。在英国，银行经营担保业务主要是由金融服务局下的银行监管部门监管，而少数由保险公司和担保机构经营的担保业务则是由金融服务局下的保险监管部门统一监管。在美国，保险公司、担保公司、再担保/再保险公司都必须在州保险主管部门注册，并接受保险主管部门的监管；对于承担联邦政府业务的保险公司和担保公司同时还要接受联邦政府财政部下金融管理服务局的统一监管，符合财政部“部门参考570”标准的担保公司、保险公司、再担保/再保险公司才能向政府部门提供担保服务。加拿大的担保业务监管也是纳入加拿大金融机构监管办公室（Office of Superintendent of Financial Institutions）保险监管部门的监管之下。政府对经营担保业务的金融机构的监管内容主要是严格把关担保机构的准入以及监督担保机构的业务经营和风险控制以及担保机构的信息披露机制。政府监管之外，市场监管和行业自律是规范担保业务的主要动力。各国政府对担保机构严格的信息披露的要求使得担保市场信息不对称现象减少，在专业评级机构，比如白斯特（A. M. Best）的信用评级下，市场监管使得担保机构自我约束。同时，担保行业协会，如SAA, 泛美担保行业协会、加拿大担保行业协会等也对各国的担保行业业务规范也起到关键的自律监管作用。

（二）国际担保监管经验对完善中国担保监管的启示

通过对国外担保监管体系的介绍和比较，可以看出不同国家的监管思路。总结这些国家在担保监管领域的经验，对构建中国的担保业监管体系是有益的参考。 1、对政策性担保业务和商业性担保业务监管必须清晰划分界限

比较研究表明，海外市场对于政策性担保业务和商业性担保业务的界限划分是非常清楚的，监管的思路也不一样。在许多国家，担保机构是不允许同时经营政策性担保业务和商业性担保业务。即使一些国家的商业性担保机构会接受政府委托经营政策性担保业务，但是在具体的业务运作中，商业性担保和政策性担保之间仍然是有防火墙制度。对于政府委托的政策性担保业务，政府是业务的决策人，担保公司只是代表政府提供担保服务，但是由于政策性担保业务带来的赔付则是由政府承担，或者政府定期给公司注入资金补偿公司的损失。对于公司自营的商业性担保业务，公司则需要自行承担业务带来的风险。这两类业务是相互独立的，接受政府委托的担保公司设立两个账户，一个记录政策性担保业务，一个记录商业性担保业务。政府承担政策性担保业务账户的风险和损失，公司自行承担商业性担保业务账户的风险和损失。

在 2006-10-30 15:18:21 发表:

在监管方式上，对于这两种业务的差别也很大。在对商业性担保业务的监管上，国外普遍的做法是不设置专门的政府对其监管，而是将担保机构视为金融机构，同银行、保险一起纳入金融监管。金融主管部门制定担保行业准入标准，担保机构必须满足最低资本金要求、高级管理人员素质要求等标准才能领取营业执照。在业务经营中对担保机构进行监管，要求担保机构加强在风险识别、风险预警和风险控制的能力、严格担保机构的信息披露机制。相对政府监管，行业自律和市场监管才是担保行业实现有序竞争、规范经营的主要手段。相反，由于政策性担保业务是为了政策目的，由中央或地方财政出资，为了保证担保机构有效贯彻国家的经济政策，以及保证财政资金的合理利用，政府实行以行政监管为主的严格监管：首先在政府监管上，政府通过立法的形式对担保机构的性质，资金来源，业务开展等诸多方面都进行了详细的规定。担保机构依照法律要求开展业务，并接受政府主管部门对其业务经营情况进行监管，以确保担保业务的合法性。其次，由于担保资金来源于财政部，因此除了担保机构的上级部门监管以外，还要接受财政部的监管，以确保财政资金的有效使用。第三，政府为了保证担保机构业务开展得有效，还会通过比例担保，以及再担保的风险共担手段使得担保机构的相关利益人对政策性担保机构的业务开展进行约束。

从中国担保业现状来看，明确区分商业性担保业务和政策性担保业务，并构建不同的监管体系是重要的任务。从风险和盈利的角度来讲，商业性担保机构一般不会经营政策性担保业务的。对有些原来由财政出资设立的担保机构，也要严格区分两类业务的风险，建立严格的防火墙制度。只有在区分清楚政策性担保业务和商业性担保业务及其经营主体，才能有序开展担保监管。

在此基础上，政府应该对其实行分类监管。对于政策性担保业务及其经营主体，由于其业务目的是为了社会整体经济效率的提高、其资金来源主要依靠政府财政资金，所以政府应该主导对政策性担保业务及其主体的监管。根据开展政策性担保业务的目的，由相关政府部门进行监督指导。同时，政府财政部门或者是审计部门对政策性担保业务的资金供给、资金效率进行监督管理。对于商业性担保业务及其经营主体，需要抓紧建立目前还处于空白阶段的行业自律和市场监管积极建立统一的监管规则。

2、建立完善的担保行业法律体系，依法监管

从国外担保监管的特点来看，政府对担保业的监管都是建立在一整套法律基础之上。对于监管主体，例如行业协会的设置、对担保业务的监管都有严格的法律规定。比如在日本信用保证协会和中小

企业信用保险金融公库体系中，信用保证协会是基于《信用保证协会法》设立的，中小企业信用保险金融公库是基于《中小企业信用保险金融公库法》设立；美国小企业局是根据《小企业局法》设立的；韩国的信用担保基金是建立在《信用担保基金法》的基础上。其次，在政策性担保业务活动上，担保机构的业务开展也必须遵守政策性担保相关法律对政策性担保业务开展的约束。比如美国的《小企业局法》赋予小企业局专门向中小企业提供服务，并且根据《小企业局法》对服务对象进行了清楚的界定，除此以外，《小企业投资法》、《小企业经济政策法》、以及《精简文件法》等一系列法规对小企业局为中小企业提供担保服务设定了约束。同样，日本、加拿大、韩国等国家也都以法律、法规的形式对各个方面进行规定。第三，在对担保业务监管上，政府主管机构是根据相关法律和章程进行监管。担保机构的业务开展必须符合相关法律以及在法律基础上制定的业务章程。政府主管机构对担保机构业务开展的监管主要集中担保业务的合法性和合规性。在商业性担保监管中，政府对商业性担保的监管也都是通过法律或者是规章的形式，由行业主管部门具体制定和实施。

从中国担保立法来看，中国对担保行业监管的法规建设还不健全。现行的担保行业规范基本上是国家各部委出台的部门规章和地方政府根据国家有关经济政策自行制定的地方性法规，这些部门规章立法层次都比较低，约束力不强，难以对担保行业整体所涉及的社会关系进行全面的监管。而且，这些规章是由不同部门根据本部门特点制定的监管章程，不免有相互冲突和监管空白的存在。 因此，完善担保业的监管，必须加强担保业的法制建设，建立一套完整的担保业法律、法规体系。目前，中国担保行业涉及面广，业务开展、资金来源都比较复杂，迫切需要一部行业大法，对担保行业监管进行详尽的概括。同时，在担保行业大法的基础上，各个政府监管根据行业大法的监管原则、监管内容的指引，制定各自监管领域的部门监管章程和业务监管办法。在行业大法统一指导下，各部门分别制定和实施监管，一方面可以防止监管领域出现重复监管，监管部门相互推诿的现象，另外一方面可以避免出现监管空白，担保业务无法可依。 3、完善市场监管机制，发挥市场监管的作用

从国外担保监管的特点来看，对商业性担保的监管主要集中在市场监管。在严格的信息披露机制和信用评级的市场环境下，市场机制自动作用。通过独立的信用评级机构对担保机构的信用评级，以及严格的信息披露机制，投资者以及客户与担保机构之间的信息不对称现象少了，通过投资者和客户与担保企业之间的相互选择，市场机制就能通过优胜劣汰自动调节担保行业。在这样的经济环境下，担保企业自身就有了主动去加强公司治理、控制业务风险等动力。市场监管可以从两个方面推进，一个方面是从投资者的角度，商业性担保机构是私人出资，以盈利为目的，要接受投资者的监管，因此商业性担保机构的管理层是有内生的动力来规范业务开展，控制风险的；另外一个方面是从担保公司

的业务伙伴的角度，业务伙伴自然是愿意选择信用良好、实力强大的担保机构。在信息透明、适度竞争的市场环境下，担保机构要想生存下来，就必须控制风险、提高自身的业务能力和盈利能力。推动市场约束的关键，重点在于建立清晰的信息披露规则，建立一个信息透明、适度竞争的市场环境；其次是要完善担保公司的治理机制，健全投资者对担保公司管理层的监督，形成内部良好的风险制衡机制。

从市场环境培养的角度来看，一是培养与担保机构存在利益关系的业务伙伴，通过引入比例担保，再担保的风险分散机制，加强业务伙伴对担保机构的选择动力。担保机构在担保业务中采取比例担保意味着担保受益人要与担保机构共担风险。如果发生违约事件同样会给受益人带来损失，因此一方面受益人会主动去管理他的债务，减少担保机构承担的风险，另一方面，受益人也会选择信用度高，有足够资金实力的担保机构。而引入再担保就是为了创造一个利益相关者，再担保机构会对担保机构承担的业务进行再审查，只有在担保业务的风险得到控制才提供再担保服务，这样，担保机构就必须严格控制其经营的业务，否则就不能得到再担保机构的再担保，而担保机构也会由此面临更大的风险。在这种利益关系下，业务伙伴对自身利益的关注自然加强了对担保机构的监管。二是要严格担保机构的信息披露。制定严格的信息披露机制，要求担保机构定期公布其经营业绩和财务信息，减少担保机构的业务伙伴以及投资者对担保机构的信息不对称现象。只有在信息透明的市场环境下，担保机构的风险控制能力、盈利能力、信用状况才能被投资者、业务伙伴知晓，才能准确进行筛选。第三，要引入信用评级和外部审计制度。如果建立信用评级制度，信用评级公司就会对担保机构的总体信用状况以及业务开展的风险进行客观的评价，最后的评级结果能为投资者以及其他利益相关者提供参考信息。这种专业的信用评级和外部审计能进一步促进了担保行业的信息透明。对于银行等受益人来说，选择资信等级高的担保机构能更好控制业务经营中承担的风险，而信用评级则是银行评价担保机构资信的主要来源。在信用评级中获得高信用等级的担保机构就更受客户的认同，也能相应带来更多的业务和受益，而在信用评级中获得低信用评级的担保机构则不能顺利获得担保业务，或者需要降低保费或者提高担保比例等其他提高业务经营成本方式。在这样的经济环境下，担保机构就必须为了生存严格控制业务经营风险。否则就可能在市场竞争中被淘汰。与信用评级一样，外部审计也是提高行业透明度的一种方式。外部审计公开公正地对担保机构的经营状况进行审计，能保证担保机构披露的信息真实无误。

4、建立行业协会，促进行业自律

在担保业比较发达的国家大都成立了担保行业协会，比如日本的全国信用保证协会联合会、美国的担保行业协会、加拿大保证担保行业协会等等。日本的全国信用保证协会联合会由日本52家信用保证协会于1955年共同出资组建，在协调各地区信用保证协会相互之间、地区信用保证协会与中央

政府、地区信用保证协会与中小企业信用保险公库之间的关系，以及指导和监督各地区信用保证协会信用保证业务的运作等方面发挥着非常重要的作用。美国担保行业协会，每年定期公布有多少担保公司经营哪种担保业务、平均取费标准是多少，在此基础上结合行业发展周期提供定期的行业风险指引，预测未来1-2年的行业趋势预测、担保费定价趋势，并在政府授权下，监管担保企业的业务行为等等。加拿大保证担保协会，成立于1992年6月，由加拿大主要的保证担保公司、保险经纪人社团以及法律和其它行业相关机构组成，协会制定行业参考费率，监督担保企业的业务行为，协会向建筑行业和相关商业组织机构普及保证担保概念和程序，宣传保证担保的产品及其功能，发挥“加拿大保证担保之声”的作用。除了这三个协会以外，其他国家也成立了担保行业协会，比如澳大利亚、韩国等，这些国家的担保行业协会也发挥着相似的功能。

从国外经验来看，担保行业协会的设立能对担保行业发展起重要的作用。行业协会在指导行业业务开展，规范行业业务开展，监督管理担保公司业务行为，制定行业统一标准，促进担保行业自律有着重要的意义。

在中国担保行业快速发展的今天，也迫切需要该设立担保行业协会，通过担保行业协会加强担保企业与政府监管部门的沟通。同时，担保行业协会还可以从专业化的角度，协助政府监管部门制定担保行业法律，完善担保立法，另外，通过担保行业协会的自律监管，弥补政府监管的空白，促进担保行业健康发展。(

在 2006-10-30 15:22:56 发表:

四、中国担保行业监管的框架分析 摘要

中国担保业监管框架方面面临的突出问题是缺乏一个统一的监管框架，尤其是缺乏针对担保机构的监管主体。本部分首先在借鉴国外金融监管理论基础上，提出中国担保行业监管须采取的原则，再结合中国担保行业的实际情况，探讨目前与担保行业监管相关的监管机构的不同监管职责。在此基础上，分析中国担保行业如何构建更有效率的监管框架，讨论各监管部门间及各层级政府间应如何建立协调机制，以降低监管成本，提高监管效率。

（一）担保行业可行监管体制探讨：一元模式和多元模式的选择

1、中国担保业监管的指导原则：功能性监管原则

传统的金融监管模式强调机构性监管，即按照金融机构的类型分别设立不同的监管机构，不同监管机构拥有各自职责范围，无权干预其他类别金融机构的业务功能。但是一些较大规模的专业担保机构已经成为综合性担保机构，同时经营不同风险的产品和业务组合，其业务涉及融资性担保（包括贷款担保、承兑汇票担保、信用证担保等）、财产保全担保、投标保证金担保、工程履约担保、贸易履约担保等，跨越多个行业。因此，如果按照机构监管原则，将很难界定监管职责范围。借鉴1997年诺贝尔经济学奖得主 Merton和Bodie(1993)等人最先提出的功能性监管理论——着重对各机构所进行的金融业务类型来监管，且不论从事该业务的机构属于那种类型 ——我国可以遵循这种原则，确定统一的担保监管框架和规则，再由不同监管主体负责监管担保机构所提供的不同担保业务。 2、功能性监管体制选择：多元模式

从国际经验来看，金融机构的功能性监管有两种最基本体制。一是集中单一的一元监管体制，即由一家金融机构集中监管、执行统一的监管职能。英国在上世纪90年代设立的金融服务局(FSA)就是由原来的银行监管部门、证券投资委员会和其他金融自律组织合并成立的。在这种监管体制下，每一种金融业务都由FSA下的部门负责，对有争议的业务则由FSA负责。目前实行这种模式的还有日本、韩国等9个国家。二是多元监管体制，由若干机构共同分担监管职责。典型的是美国自1999年《金融服务现代化法案》颁布后，在改进原有分业监管体制的基础上形成的伞形监管模式。根据该法规定，由美联储(FRB)继续作为综合管制的上级机构，对金融控股公司实行监管，另外由货币监理署(OCC)等银行监管机构、证券交易委员会(SEC)和州保险厅分别对银行、证券公司、保险公司分业监管；另外，FRB对金融控股公司集团整体实行监管，必要时对银行、证券、保险等公司的限制监督行使裁决权。

考虑采取何种监管模式时最重要的是在考察本国制度环境的基础上，比较各种监管结构下的收益和成本。虽然中国如果采取一元化监管制度，可以享有监管的“规模经济”和“范围经济”，同时最大程度地避免由重复监管引起的无谓竞争，不一致性和多种分歧，具有较小的行政成本。但是从横向比较来看，现有各监管主体都不能单独胜任对整个担保业的监管。目前对担保机构的管理可以说没有任何法律明确认可的监管部门。曾经涉及到担保业监管，或者颁布过担保业相关规章制度、法规条例的政府部门就有若干机构：原国家经贸委、中国人民银行、国家税务总局、财政部、建设部、劳动和社会保障部、发改委。现在由财政部负责对担保行业的风险控制和损失补偿研究，建设部负责管理住房置业担保和工程担保，劳动部负责小额信贷担保，发改委负责中小企业信贷担保。各监管主体在监管过程中都有各自的侧重点，有的偏重于与自身相关的某一类担保业务，有的则偏重于某一类担保机构，缺乏一个部门站在整个担保行业的角度进行监管。如果赋予某个单独部门对担保行业的监管职能，任

何现有监管主体都有其一定的优势和不足，具体见表7。 表7、现有各监管主体的优劣势比较 监管机构 优势 不足

财政部于2001年2月出台了《中小企业融资担保机构风险管理暂行办法》，对担保机构的组织结构、业务范围、评审制度、风险控制及监督管理等方面做出规定。曾经作为担保行业的监管者，《中小企业信用担保管理办法》草稿也规定各级财政部门对中小企业信用担保机构进行监管；对涉及国有出资的都有管辖权，预算相对充足。在财政部“中小企业融资担保机构风险管理暂行办法” 2001年3月26日 财金〔2001〕77号文件中第2条 “本办法所称中小企业融资担保机构是指政府出资（含政府与其他出资人共同出资）设立的以中小企业为服务对象的融资担保机构”中明确了财政部管理的对象是含有政府（财政）出资的担保机构。对其他资金来源的担保公司不受此文件约束。而目前越来越多的担保公司并非财政出资，财政部如何履行对非财政出资公司的监管，值得商榷。

银监会有从中央到地方完备的组织机构，有成熟的可供参照的国际监管体系；银行信贷和贷款担保都是信用放大业务，风险管理原则相同的；资本充足率监管，安全性、流动性、效益性要求对行业发展和规范有好处；人员素质较高，对风险管理有相对丰富的经验，培训成本较低。中国人民银行曾经作为担保机构的监管部门，后来国务院确定把其对担保机构的监管功能转移给经贸委。如果现在仍由中国人民银行承担对担保行业的监管责任，则需要在现有法律法规基础上进行相关法规的大规模补充、完善或变更。

目前，还没有明确的法律规范将担保机构定性为非银行金融机构。但是担保机构具有准金融性，如果由银监会承担对其监管责任，需要区别于对其他金融机构的监管。同时，由于银监会风险管理等方面存在优势，其在融资担保监管上将更为擅长，而对工程担保、履约担保等非融资担保业务的监管则需要一定时间的熟悉。

保监会 工程担保/履约担保和保险产品十分相似，合同担保在美国本属保监会监管范围；培训成本较低。需要在法规上补充完善新的监管内容；

机构、人员需要有较大规模的扩充；存在一定预算约束；主要擅长对与自身有关的担保业务进行监管，对其他担保业务监管仍需要长期的经验积累。

建设部颁布过《住房置业担保管理试行办法》、《关于在房地产开发项目中推行工程建设合同担保的若干规定(试行)》、《工程担保合同示范文本》等规定，对工程、建筑、房地产相关的担保品种相对熟悉；可以在建筑市场推广工程担保制度主要关注与工程、建筑、房地产相关的担保业务品种；主要擅长对与自身有关的担保业务进行监管，对其他担保业务监管仍需要经验积累和深入研究。。 劳动部与中国人民银行等相关部门联合颁布过《下岗失业人员小额担保贷款管理办法》；下岗失

业人员小额信贷担保属于再就业规划和政策的一环。主要关注下岗失业人员小额信贷担保业务；主要擅长对与自身有关的担保业务进行监管，对其他担保业务监管仍需要长期的经验积累。。

发改委根据《中华人民共和国行政许可法》，国务院于2004年6月29日颁布国务院第412号令，决定保留和设定500项行政许可，其中第12项就是由国家发展改革委员会来制定“跨省区域规模较大的中小企业信用担保机构设立与变更审批。”1257号文使发改委在法律上确立了作为监管者的地位；发改委中小企业司管理中小企业信用担保机构给这些机构带来了税收优惠和财政补贴两种利益。需要进一步获取监管资源；主要经验在于中小企业管理，对于这个领域之外的担保业务的监管经验有待积累；有预算约束。

对信用担保行业的监管如归口于发改委，那么是由中小企业司还是金融投资司管理，职能如何划分还有待明确。中小企业信用担保只是整个担保业中的一部分，如果归由中小企业司监管则需要将现存的相关法律法规予以大规模的修改、补充、完善，同时也需要将现有的监管框架予以大规模的调整，重新协调各监管主体之间的关系和监管领域。

通过比较可以看出，有些部门仅对与其密切相关的担保业务有监管经验，有些部门缺乏必要的监管资源，如果由现有的任何一个部门单独负责整个担保行业的监管职能，所要承担的监管成本将远远高于所获得的监管收益。如果某一部门试图独揽重任，不仅将会造成自身的超负荷、低效率运作局面，而且还将恶化行业监管状况，影响行业的稳定健康发展。

现阶段中国担保行业规模较小，在金融体系中的影响还未达到如银行、保险、证券、信托这类行业的水准，如果成立类似银监会、证监会一类的专门的监管机构，将担保行业视为一个与银行业、保险业、证券业以及信托业同等高度的行业进行监管，也并一定不可以，但是可能需要较长的时间和成本。此外，考虑到担保业务涉及多个行业，跨越多个部门，其本身性质就决定不能由任何一个单独的机构来承担对整个担保行业的监管职能。上述列举的各监管主体大多仅能在与其有密切联系的担保业务领域执行有效监管，因此，如果由其中的某一个来行使行业监管职能，必然存在所制定的相关政策法规缺少针对性、可操性的可能——如放大倍数限制过严，风险管理制度不切合实际，会计制度不合理等——从而造成不必要的效率损失。

而在业务监管领域采用多元化分类监管，其优点在于可充分利用各机构的专业化优势。不同的监管主体进行明确细致地分工，各个部门分别监管某一种担保业务，充分发挥在不同担保业务相关行业中的优势，可以大大提高监管效率，监管也更加具有针对性。但是，考虑到某些创新业务和传统业务分类比较模糊，同时存在多部门监管容易引起监管真空或监管重复，存在“监管套利”机会，所以必须在明确界定监管主体各自监管职能的基础上，协调统一，构建一个更为完善的监管框架。这也是多元

化的监管架构所面临的最大挑战。

（二）构建中国担保行业监管体系的总思路：“统一规则、分类监管、行业自律、市场约束” 专业性担保机构作为社会信用链条中的一环，担负着信用增级、信用评级、信用放大的功能。这种功能的实现是基于其所拥有的风险识别、风险管理、风险控制等多方面专业能力。从这个角度讲，专业性担保机构，尤其是以商业性担保业务为主的专业性担保机构实际上也是一种专业的风险管理中介机构。基于这种原因，鼓励专业性担保机构审慎行为的监管体制具有一定的合理性。按照已被普遍接受的原则（Goodhart et al，1998），以鼓励审慎行为为目标的监管体制需要以下3个要求：（1）对机构设立权的审慎控制；（2）处理专业性机构问题和管理危机的有效机制；（3）存在可以发挥巨大补充作用的市场纪律——源于有效的信息披露机制。

其中，前两点主要涉及专业性担保机构的准入、退出等行政监管防线领域，需要以一定的法律框架构建为前提。而最后一点则涉及如何建立激励和市场纪律以形成有效的市场约束机制这一监管防线，涉及到构建坚实微观基础、设计有效激励机制以发挥各方力量在市场纪律中所扮演的重要角色。为了实现上述监管框架构建目标，我们可以遵从“统一规则、分类监管、行业自律、市场约束”这一思路。具体而言，“统一规则、分类监管”体现了行政监管防线这一要求，确保在统一立法、明确行业监管主体的基础上，构建核心管制（regulation）及监督（supervision）的行政框架，进而划清多个相关行业政府机构对相应担保业务领域的监管界限，有效避免监管真空和监管重复；“行业自律”体现行业内部自发的监督约束力量，是对行政监管防线的有效补充；“市场约束”这一防线的引入，则保证了拟构建监管框架中激励机制的多元性，有利于夯实行业微观基础，促使担保机构、其他市场参与者和监管者作为一个整体来共同维护行业稳定、提高各部门运行效率。 1、“统一规则”：行业主管的确立以及行业法规的制定

目前担保行业监管的空白是缺乏针对担保机构的监管主体。行业监管主体是指根据相关法律规定对整个行业及机构进行监管的政府部门，它关心的不仅仅是行业中某种业务的发展，更多的是整个行业的健康成长。从国外经验来看，国际上通常建立一类准政府机构作为监管机构，直接监管对应的专业担保机构。比如美国的Ginnie Mae是国会依据1968年《住宅和城市开发法案》在住宅和城市开发部下设立的一个协会，除了在一级市场上对低收入人群提供低息抵押贷款担保，还在二级市场上专门为FHA、VA贷款资产证券化提供担保服务的，所以Ginnie Mae直接接受住宅与城市开发部（HUD）行政管理。中国某些担保业务，拥有明确的监管部门，但是整个担保行业的监管主体一直存在缺失的现象，没有任何法律明确认可的政府部门对整个行业以及所有的专业担保机构进行监管。在1995年颁布实施的《中华人民共和国担保法》中，并没有专门为担保机构的设立、审批、业务运作、与其他金融机构合作方式、市场准入和退出机制等进行详细明确的规定，这是造成担保行业混乱现状和参差

不齐局面的主要原因。所以解决当务之急是选择或者建立一个合适的政府部门，行使行业监管主体的职能。合格的行业监管主体必须满足以下几个条件：

1) 拥有足够的行政权力和财政资源，监管行为受法律保护； 2) 独立运作，不受其他因素及被监管机构的影响； 3) 权力执行过程可靠、透明；

4) 拥有、培训足够的高级专业监管人员；

5) 妥当收集、处理行业相关信息，充分了解行业情况，对行业监管具有一定经验。

管的有法可依，即制定行业“统一规则”。而这样的规则适用于所有的专业性担保机构，无论全国性的担保机构还是地方性的担保机构，无论财政出资还是民间资本，无论从事政策性业务还是商业性的业务。法规主要包括以下几个方面：

1) 明确担保机构的定义和性质，给予担保业准确法律定位；

2) 对专业性担保机构的设立和组织机构进行详细规定，主要包括专业性担保机构设立的程序、条件、审批机构、最低注册资本、组织形式、组织机构、分支机构和高级管理人员的任职条件等； 3) 进行担保业务的基本规则，主要包括专业担保机构进行担保业务的原则、审批制度、代偿办法、风险管理原则和方法等；

4) 对专业性担保机构日常经营和业务的范围进行规定，规范担保机构经营行为，保障担保机构的稳健运行，其中包括：财务要求，即保持代偿能力和资本充足率的要求，风险准备提取要求，资本形式要求，投资范围要求及财务报表及披露要求；公司治理要求，即股东会、董事会及监事会等组织上的要求，管理及内部控制要求，风险管理要求，股东关系等等；市场运作要求，包括担保业务受理过程中的相关要求，作为机构投资者的要求，以及向市场和投资者信息披露的要求等；

5) 对政策性担保业务性质和范围进行明确界定，给予政策性担保业务法律定位，承认其良好的社会效应，对进行政策性担保业务的机构应该给予财政支持，并对财政支持的持续性以及支持方式给予详细规定；

6) 对专业担保机构接受监督管理给予明确规定，各监管主体的职责给予清晰的划分，专业担保机构接受各监管部门和国家审计机关其监督和检查制度；

7) 对专业担保机构的退出进行详细的规定，形成优胜劣汰的良好竞争机制，其中包括退出条件、审批机关，以及专业担保机构分立、合并、破产的程序、及破产后的清算等内容。 2、“分类监管”：业务主管的确立以及业务规章的制定

中国专业性担保机构从事的业务横跨多个行业，鉴于行业的这种特征，应该采取功能性监管原则，将担保业务按照种类进行严格界定和划分，再由不同监管主体负责监管开展相应业务的担保机构，这

样的监管主体即为业务主管。比如，中小企业信用担保归口发改委中小企业司管理，小额信用担保归口劳动部管理，工程履约类担保归口建设部管理，金融产品担保归口证监会管理。这样细致的分工，就如同信托公司中信托业务的监管，监管信托业务的法律有《信托法》，但是不同的信托业务，例如基金、年金、信托公司、证券公司集合理财，分别由不同监管部门负责，功能界定清晰，互不重叠。对于创新业务，专业性担保机构必须满足相关行业政府部门出台的管理办法，才能从事创新业务。比如保本基金，专业担保机构如要从事该项创新业务，必须满足证监会《保本证券投资基金运作指导意见》中的具体规定，即实收资本不低于20亿元；净资产不低于50亿元；成立并运作满三年以上，具备法人资格的企业；最近三年连续盈利；已担保的保本基金资产规模不超过其净资产总额的两倍；最近三年未受过重大处罚。

业务主管的监管职责主要包括两个层面，即法规层面和行政监管层面。首先，业务主管就相关业务出台管理办法，对参与该业务的担保机构的条件、参与办法、等方面进行详细规定。比如，中国人民银行协同劳动部等有关部门出台《下岗失业人员小额担保贷款管理办法》对小额信用担保业务进行规定，建设部出台《住房置业担保管理试行办法》对住房置业担保进行规定。其次，根据担保业务的风险敞口分别制定风险管理办法，规定资本金最低要求、风险保证金的计提办法、资金放大倍数等。最后，业务主管根据相关管理办法对申请该业务的专业担保机构进行业务审批，对业务运作过程进行监督与监察，控制每项业务的风险。

同时，由于政策性担保业务的目的是为了实现政府制定的特性政策目标，业务主管在对担保业务进行监管时，必须充分考虑其特殊性。

首先，应该制定相关法律法规，界定哪些业务属于政策性担保业务，以及申请这些担保业务所必须具备的条件。比如中小企业贷款担保业务，中小企业必须向中小企业署出具有关证明文件，证明申请者已经很难从其他渠道获得融资。

其次，政策性担保往往服务于风险较大，代偿率较高的担保申请人，所以监管应该侧重于防止政府对担保机构行政干预，利用职权进行关联担保，影响担保公司自主经营的积极性，使其丧失了独立性和存在的价值，使得最终担保公司成为了地方财政的附属工具。建立处罚机制，对于相关责任人所承担的责任，以及违规操作的惩处必须在法律中进行明确规定。一旦发现担保公司违规操作，监管部门要对其处以经济惩罚，实行业务警告、整顿或取消高管人员任职资格，直至退出担保行业。 再者，政策性担保业务并不以利润最大化为经营目的，因此对资金来源于财政资金担保机构的政策性担保业务，监管角度就应该偏重于财政资金的运作效率考核以及风险控制。对于非政府出资建立的担保机构进行政策性担保，鉴于政策性担保的正外部性，在将政策性担保业务同商业性担保业务分别核算的前提下，监管部门也应该对其所经营的政策性担保业务进行补偿。

然而，现在政策性担保业务政府扶持力度不够，尚未形成一种相对稳定的、政策性的担保资金补偿机制。政府往往只是注入最初的启动资金。可以说，对于政策性担保机构的后续支持相对薄弱，具体而言：虽然2003年7月财政部颁发了财金[2003]88号《关于加强地方财政部门对中小企业信用担保机构财务管理和政策支持若干问题的通知》，文件明确规定：“政府出资的中小企业信用担保机构发生的代偿损失，在年末担保责任余额5%以内、担保机构提取的风险准备金不足以弥补的，主管财政部门审核后可给予一定补偿，有条件的地区可适当提高补偿比率。”但在实际中，由于财政资金的有限性以及地方政府对政策性担保机构作用认识并不深入，使得真正贯彻落实这一政策的政府部门相对较少。

具体的财政补偿方式可以采取多种形式。例如原国家经贸委对纳入中小企业信用担保体系的担保机构的担保收入给予减免3年营业税，那么对符合条件的中小企业信用担保机构政府应该继续给予税收减免等政策支持。对担保机构提取的风险准备金免税，即允许在税前提取风险准备金。政府还可以每年从财政预算中划拨一定的资金作为基础，并从科技发展基金、技改贷款贴息中划出一定金额用于高科技行业的风险补偿。此外，也可以建立统一的财政补偿机制，比如深圳市政府每年对中小企业融资担保依据担保发生额提供1%-2%的财政补偿。或者担保机构可按每年担保费和利息收入的一定比率提取一部分作为补充，形成风险补偿基金，用于弥补担保机构的风险损失。许多地方政府已经进行了积极探索，如长沙市财政从2003年起连续五年每年安排1000万元，设立长沙市中小企业信用担保基金，用于对担保机构的补贴或直接委托给专业担保机构运营；从2003年起，湖南省财政也每年拿出2000万元，设立专门账户，建立中小企业信用担保风险补偿基金。从这个角度来看，财政部不宜按照担保业务分类进行直接监管，但是鉴于其监管财政资金的运作的职责，可以对进行国有资产成本和收益的效绩考核，并对政策性担保予以支持。

3、“行业自律”：行业协会的组建以及行业惯例的推广

在任何国家，由政府主导的行政性监管都无法解决市场的全部问题。更重要的是，在担保业多头监管的架构下，任何一家管理机构独立监管都可能存在问题，所以行业协会的补充协调作用就显得十分重要。行业协会是市场经济条件下介于政府和企业之间的行业性自律组织，是业内机构自愿组成的民间非营利性机构，是政府与企业之间的桥梁和纽带，具有服务、咨询、沟通、监督、自律、协调等多项职能。行业协会在向市场参与者提供服务时，很自然地附着担保活动的各层面，这使得自律监管具有全面监管、专业监管、深度监管、柔性监管和预防性监管的功能属性。行业协会的建立，表明着行业意识的苏醒和培育，是行业步入健康发展阶段的重要标志之一。具体而言，担保行业协会的监管职责主要有以下几点：

1) 协助监管机构进行政策制定，维护行业形象，反映行业呼声，从整个行业发展的角度推动政

府相关政策的不断完善和改进。

2) 制定行业自律规范办法。担保行业目前面临的重大问题之一是缺少行业规范，担保企业在经营过程中缺少必要的业务操作规范。设立行业协会后，行业协会通过对行业整体的调查了解，制定并推行公认行业业务操作标准，逐步形成合理健康的行业管理，以促进担保行业规范化发展。 3) 加强担保机构信息披露。担保行业协会将建有行业内部的数据库，记录所有担保机构的历史业务信息，监督和检查担保企业的信息披露情况，提高担保企业的透明度；

4) 推动担保机构的评级。担保行业协会成立后，可以通过担保行业协会与信用评级机构合作，共同推动担保机构的评级。行业协会制定行业标准以及担保企业业务规范，为评级机构进行评级提供依据，并且为评级机构提供正确的评级提供信息。 4、“市场约束”：微观基础的培育以及激励机制的形成

考察现阶段的金融监管理论，当前一个被广为接受的观点是：监管框架应当建立在激励相容的基础上，行业机构、市场参与者和监管者应当作为一个整体，共同维护行业体系稳定，提高各部门的运行效率。从这个角度看，为了确保担保行业监管（regulation）框架有效性、稳定性的发挥，进而形成一整套合理有效的行业监管体制，市场约束必不可少。事实上，最新的《巴塞尔银行监管委员会的提议》所遵循的思路也印证了有效市场约束在行业监管中所起到的不可替代的作用：“监管者应该通过鼓励良好的公司治理结构和提高市场透明度及监管水平的方法来鼓励和追求市场约束”。其中，良好的公司治理结构属于微观基础范畴，是建立运行有效监管框架的必要基础；提高市场透明度有利于减轻信息不对称，使得市场各方参与者获得足够的信息进而做出理智决策，选择管理良好的机构，为优质企业提供适当的金融激励，形成多元化的激励机制，有效降低行政监管成本。具体而言： 微观基础的培育为监管体系的建立提供必要基础，是市场约束发挥其作用的必备因素。从理论上来看，监管体系的构建属于制度层次的安排，其设计必然脱离不了微观基础的影响：合理健康的微观运作模式，是保证行业运行效率的根本，也是实现有效监管的核心。此外，健康的微观基础有利于实现市场的适度竞争，通过提高市场透明度来确保市场约束的发挥。

信息披露可以通过促进各种激励机制的形成来增强市场约束。市场约束包括了市场对担保机构及所有与其有关各方的约束。这些市场并不仅仅包括证券市场、银行市场和担保业务产品市场，而且包括人力资源市场和公司控制的市场。但是，为了建立各项激励机制进而实现市场约束的有效，信息披露及必要的行业竞争必不可少。在信息披露方面，投资者、监管者和市场需要根据信息对专业担保机构的活动进行评估，从而掌握担保机构经营管理、资信水平等状况。因此，在竞争存在的情况下，信息披露可以极大地增强市场约束。 （三）中国担保行业监管框架

监管框架是描绘各监管主体监管职能分工的结构框架，即形象描述各监管主体以一个怎样的结构进行监管。本部分所讨论的监管框架，主要针对行政性监管框架而言，包括行业主管、业务主管及行业协会三类主要监管主体以及地方政府，构成了中国担保行业的多层次的监管框架。具体到中国的现实情况，这种监管框架又可以分为中央层次的监管框架和地方层次的监管框架。 1、中央层次监管框架

从全国角度来看，三类主要监管主体，即行业主管、业务主管和行业协会形成了中央层次的监管。首先，行业主管监管整个担保行业，负责规划整个担保行业的发展，从担保行业整体的角度出发，起草和制定专业担保机构的指导方针和法律规定，确定担保机构的法律地位，规范担保机构的经营活动，维护金融市场稳定。其次，由业务主管充分利用自身行业优势，制定相关业务的管理办法，对每一种担保业务进行资格审批和分类监管。最后，由担保行业协会制定行业自律规范办法，帮助建立信息披露制度和信用评级制度，对行业进行自律性监管。并对行业监管主体和业务监管主体之间的监管进行协调。

图2、中国担保行业监管架构图 2、地方层次监管框架

中国担保机构众多，截至2004年底，有3000多家担保机构遍布全国各地。其中省级担保机构只有200家，地市级担保机构却有901家，县级担保机构更是达992家。这些担保机构，很大一部分是地方政府为了政策性的目的出资设立的。地方政府作为出资人，自然有监管要求。 图3、担保机构行政层级分布

地方政府对担保机构的监管职能主要有两点：一是对地方政策性担保项目资金运用的效率进行监管。为了保证此方财政出资的政策性项目资金的有效使用，各地方财政对承担政策性业务的担保机构开展定期的监督和审查，根据项目的运营情况对担保机构进行考评，并将情况向行业协会通报，加强行业的信息披露。二是地方政府对于财政出资或者参股设立的担保机构履行出资人监管。地方政府是这些担保公司的股东，有动力对其出资资产的保值增值进行监管，股东的监管要比监管机构的监管更加严格。但是为了防止地方政府为了自身的利益对担保机构进行行政干预，行业主管部门、业务主管部门和行业协会等监管主体要对机构和业务进行监管。下面是地方层次监管的示意图： 图4、地方层次监管(图略)

在 2006-10-30 15:27:59 发表:

五、有效担保业监管框架所需的协调机制构建及制度环境完善 摘要

监管体系要达到有效率的监管效果，除了要需要明晰的监管框架外，还需要建立各监管主体之间的协调机制以提高监管有效性，完善法律、信用环境、信息披露机制、税收等制度环境予以保证市场约束功能的发挥。因此，本部分从法律、信用体系、会计审计标准及税收待遇四个方面入手对构建有效行业监管模式所需的相应制度要求进行了研究。 （一）中国担保行业监管协调机制的构建

有效的监管除了需要明晰的监管框架外，还必须加强各个监管层次之间的协调。要实现这个目标，首先必须明确划分各部门的监管职责，避免政府部门监管重复，确保不同性质不同层次的监管主体履行不同的职责。同时，需要加强各部门内外的协调力度，强化合理监管。合理的金融监管协调机制是指在牵头机构、各监管机构之间建立的支持、配合和沟通协调机制。其主要体现在：一是行业监管主体和业务监管主体之间的协调与配合：行业监管部门在制定行业政策、规划行业发展时要充分考虑业务监管部门的意见，业务监管部门在制订业务监管细则时也要遵循行业“统一规则”；二是监管机构之间针对业务交叉领域的协调与合作；三是政府监管部门与行业协会的协调与交流。 1、“统一规则”与“分类监管”之间的协调

“统一规则”和“分类监管”是担保行业监管的两个不同层面。“统一规则”指的是由行业主管部门负责规划整个担保行业的发展，其监管职责是从担保行业的整体出发来制定指导方针和法律规定，起草《担保机构管理条例》，确定担保机构的法律地位，规范担保机构的经营活动，维护金融市场稳定。而“分类监管”指的是根据担保业务的种类，由相关的业务主管部门从各自行业、业务的角度考虑，充分利用各自在行业内的专业化优势，针对不同的业务性质采取不同的监管原则，对担保机构进行功能性监管，并在坚持大方针的前提下制定各自监管范围内的具体监管细则，比如最低资本金的规模、会计准则、资本金补偿机制、风险准备金的提取办法、放大倍数限制和违规处理办法等等。

从法律层面来看，“统一规则”与“分类监管”所制定的法规的性质属于两个不同层面。“统一政策”部门制定的法规为行业基本法规。中国之前制定的《担保法》的立法背景是为了解决企业间债务及保护银行的债权，立法的目的是为了保护债权人的利益，但对担保机构却未做任何规定，导致对担保机构的监管无法可依。因此行业主管部门有必要起草制定《担保机构管理条例》，确定担保机构的法律地位，规范担保机构的经营活动，维护整个担保体系稳定运行。而“分类监管”的政府部门，则是在各自监管范围内制定各种具体监管细则，属于行业规范，效力较低。各种细则必须遵守行业基本法规，

不得超过其范围或发生冲突。

从制度层面来看，“统一规则”与“分类监管”也属于监管过程中的两个不同层面。“统一规则”属于整个行业战略层面的监管，关注的是整个行业的发展和整个系统所聚集的风险。“分类监管”属于实际业务操作层面的监管，关注的是行业行为规范和具体运作机制。

要落实好这种战略层面和操作层面的协调，首先必须在将监管的两个不同层次在法律上落实。将制定的“统一政策”作为行业基本法规，具有最高效力，适用于所有种类的专业担保机构。“分类监管”的政府部门，在各自监管范围内制定各种具体监管细则的时候，必须严格坚持“统一规则”这一大方针，不得与其冲突。业务监管部门在出台有关政策时，应征求行业主管部门的同意。“统一规则”的监管主体必须在充分了解基层部门监管信息的基础上，才能制定出符合实际情况的指导方针和行业规划。因此，“统一规则”与“分类监管”的统一首先是建立在两个层面法规相互协调的基础之上。同时，必须从制度上赋予牵头机构相对较高的执行能力。负责“统一规则”的监管机构，在担保行业监管中监管量级层次高于负责“分类监管”的部门，属于牵头机构的性质。由于监管主体行政级别不同，当监管职能界限划分不明确的时候，需要由牵头机构作为最后仲裁，对界限进行明确的划分。 2、各监管部门之间的协调机制

就业务本身属性来看，担保不同于金融业、制造业等一般行业，它属于功能性服务。从功能上讲，担保既有财务杠杆的功能作用，也有信用强化的功能作用。所以许多不同行业都具有对担保业务的强烈需求，于是就造成了担保涉及多个行业和监管部门的状况。多个部门同时进行操作层次的同级监管，必然需要建立一个部门间的协调机制。同时，一些起步较早、规模较大担保机构不断进行业务创新，涉及不同领域的担保业务，逐渐走上综合化的经营道路。在这种情况下，一个担保机构必将会同时面对几个监管主体，这样难免会出现重复采集、成本增加、效率降低的情况，并且监管者与被监管者间容易产生争议。例如某些被监管者可以钻多个监管者之间信息较少沟通的漏洞，通过在不同业务类别间转移资金的方法，转移风险，人为地抬高或降低盈利，进行“监管套利”，达到逃税、内部交易等目的。

担保业务的边界随着金融创新，也在不断拓展和延伸之中，不同监管主体如何划分职能必须经过部门间的协调。如果没有建立相应的部门间的协调机制使不同部门能够有效商榷，必然会造成某些业务出现监管重复，某些业务出现监管真空，加大监管难度。

建立金融监管部门协调机制是国际金融监管的一个发展趋势，各地已作了有益探索。例如，意大利政府正在中央银行、股票和资本市场监管委员会、国家垄断局等相互独立的金融监管机构之间建立“常设协调委员会”以最大限度保护投资者的利益，克服目前监管分散的缺陷；法国则新成立了金融市场监督机构（AMF)，主要任务是保护储蓄和投资者，向投资者提供信息以确保股市的良好运作，并

参与监督欧洲和国际股市动向；英国在财政部、英格兰银行与金融服务局之间签署了“谅解备忘录”并建立了金融协调常务委员会，对英格兰银行与监管部门之间的信息收集、交换和共享方面作了详细的制度安排，英格兰银行的代表提供货币政策走向的情况，金融服务局的代表提供银行及金融机构的情况，财政部的代表提供议会及社会的情况。 3、建立有效的政府和行业协会的协调沟通机制

由于担保市场的复杂性和多变性，尤其是商业性担保业务的不断突破与创新，单靠政府机构很难实现既能有效管理又不会行政干预过度的目的。并且，与自律机构相比，政府机构离市场较远，信息搜集的成本相对较高，使得政府监管成本上升。相反，自律性组织由市场参与者组成，更能对市场存在的问题做出迅速准确的判断。并且，自律机构可以采取更加灵活的非行政手段，在与被监管机构进行充分沟通的基础上，通过行业指导、行业惯例推行等手段实现对市场的动态监管，同时也更利于市场自身的健康发展。所以，建立和完善政府和行业协会等自律组织的协调机制，是加强对担保行业监管，尤其是以市场监管加行业自律为基本监管模式的商业性担保监管的必要措施。 建立政府与行业协会的有效协调机制，包括以下几个方面：

1）在法律上赋予担保行业协会应有的地位。担保行业协会作为独立的自律性团体，其地位需要在行业管理办法中体现。这样，行业协会在负责指导全国的担保监管协调合作事宜，加强各部门的协调配合，沟通担保机构和和监管部门时就有了足够的法律保障。

2）行业协会参与各监管部门的定期联席会议。在联席会议上，向政府汇报行业和机构信息，及时反映行业问题，减少政府的信息滞后。并且，协助政府制定行业基本准则，使得制定的政策符合行业实际，政府决策更加有力。担保行业主管部门、担保业务主管部门、行业协会、地方政府等组成了一个多层次的监管网络。通过他们之间的协调与合作，基本上能够有效地覆盖担保业监管的主要领域，有利于逐步形成透明、有效的担保业监管框架。 （二）中国担保行业制度环境的完善

制度环境是担保行业进行经营活动所依存的外部条件，也是对该行业进行监管必不可缺的外部支持。从大的方面看，主要包括法律环境、信用文化环境和政策环境等。相应地，在宏观经济环境稳定的条件下，完善的法律保障、健康的社会信用体系以及相关的政策安排则成为保证行业监管框架有效实施的有利因素。本部分着中给出了判断法律、会计、税收待遇等制度因素是否符合行业监管要求的相关标准，同时对中国担保行业面临的制度环境作了简要考察，并结合国外担保行业的相关经验为如何改善当前制度环境提供了初步建议。

在 2006-10-30 15:28:10 发表:

1、法律体系

从担保行业在中国发展至今，并没有法律对担保行业、担保活动做出明确合理的界定。1995年出台的《担保法》虽然对担保活动做出了规范，是目前中国担保行业经营担保业务时主要依据的法律，但由于其在制定之初中国仍处于社会市场经济初期，担保行业自身规模也相对较小，该法律仅侧重普通的担保行为（如银行贷款要求的担保、企业间担保等），对于构成行业主体的专业性担保机构的运作活动却未能给予明确规定。此外，由于物权法的缺位，担保法在理论上先天不足，其粗略的原则性规定难以容纳复杂的商品经济关系。特别是随着担保已不再是一般的民事法律行为，继成为政府支持中小企业发展的一种政策工具之后，担保实际上已成为资金市场的一种金融活动，特别是随着专业担保机构的实践活动越来越丰富多样，越来越多的实践问题无法在现行担保法上找到解决方案，体现了现有法律的不足

其次，对参与担保的专业担保机构所做出的法律规范效力也相对薄弱。作为中国担保业运营主要法律依据的《担保法》，在规范担保活动的同时，还应起到明确担保机构性质、给予担保行业准确法律定位的作用。但由于其制定之时，专业担保机构数量极少，所以缺少了对于行业参与主体进行法律规范的部分。虽然随着担保行业的发展，尤其是政策性担保机构的不断涌现，各地方政府纷纷制定了各自的担保机构管理条例对本地担保行业进行管理规范，但鉴于其仅属于地方性行政法规这一法律层次，加之各地规定有所出入在所难免，缺少统一规定，对行业参与机构的法律规范尚待完善。 此外，立法层次较高的涉及到行业监管的法律法规尚存在空缺。从一般意义上而言，行业监管法律法规主要涉及3大内容：市场准入、市场运作和市场退出；同时也需要通过高层立法对监管主体的职能范围、权利义务等予以明确，避免出现监管重复、监管真空等无效监管情况的出现。但在中国，仅2005年发改委颁布的《关于跨省区或规模较大的中小企业信用担保机构设立与变更有关事项的通知》针对某些特定的专业担保机构提出了市场准入的监管规定，但考虑到其仅属于行政性规章这一法律层次，而且适用范围不具有普遍性，因此可以认为中国并没有担保行业监管法律法规。

完善有效的行业法律法规体系，将为行业监管提供有力的外部支持，也是完善中国担保业监管制度因素的根本性环节。由于中国担保业法律体系构建尚处初级阶段，行业活动规范、行业机构规范以及行业监管法规等均需要得到不同程度的完善和补充。而其中最为重要的是，要首先明确担保业的法律定位问题，并以此为出发点和依据，逐次对担保机构性质、经营活动、担保业监管主体的监管权利

义务等做出规定，以完善行业法律体系，改善法律环境。具体而言，可以从以下三个层次对担保行业现在所面临的法律制度因素予以补充完善：第一层次为较高级别权力机关发布的纲领性文件，以其作为担保行业发展的战略指导，同时也是对担保业立法的依据。这一层次的法律涉及《担保法》、《物权法》等。1995年出台的《担保法》和我们的现实差别很大，要根据中国担保业的发展状况对《担保法》进行修订；第二层次是对担保机构运作的指导性法规文件，例如制定《担保机构管理办法》，对中国担保机构的准入、日常运营、退出等制度提出明确规定，使得担保机构具体实践和操作运营有规可行；第三层次为相关的《公司法》、《证券法》、《合同法》等外围法律，它们也是各担保产品运作各个环节和各种参与主体的行为规范。 2、信用体系

对作为“以信息收集、风险管理为手段，以提供信用评级、信用增级服务为目的”的担保行业来说，其自身的发展同征信体系的完善性程度有着千丝万缕的关系。有效信用体系的创建，是减少市场摩擦、提高市透明度、缓解信息不对称问题的重要手段。这不仅可以为担保机构节约信用信息搜集处理的成本，而且其对担保机构本身资信状况的评定也有利于担保机构声誉的建立，这在一定程度上可以形成有效的行业进入壁垒及声誉激励机制，进而在一定程度上缓解担保行业所面临的机构资信质量参差不齐、担保行业自身信誉受到质疑的不良现状。

从世界各国的情况来看，信用体系的完善是担保行业健康发展的重要因素。以美国为例，在美国，凡经营业务与信用相关的投资、担保、证券、顾问、基金等机构都要经过信用评级公司的信用评级。担保机构的信用评级结果，直接影响到要求担保者的市场融资成本的高低。如：美国穆迪投资咨询公司对美国单线保险公司的信用评级为“AAA”级，这样受单线保险公司担保债券的筹资成本会比原水平降低，单线保险公司所受的保费就来源于被担保者融资成本节约的部分。另外，就商业银行而言，美国政府规定，如果贷款有了担保，则可不再提取坏帐准备金，其经营成本也降低了。这样在宏观上，美国担保业维护了所涉及的各方的利益，这也是担保业在市场经济体制下能生存发展的一个重要因素。 在中国，信用体系正逐步建立之中。2006年1月，全国统一的个人信用信息基础数据库正式投入运营，是一个重要的起步。 3、会计标准

可靠、真实和公平的会计准则是评估担保机构担保行为及其承担风险的重要财务工具，能够反映担保机构真实的经济情况，因此完善的行业会计制度无疑为行业信息披露提供了相关准则。强制执行统一合理的会计标准，在一定程度上保证了充分的信息可获得性，从而促进了各个市场参与者对担保机构的地位做出各自的或相对的判断，形成了市场纪律的基石。加之独立的审计机构和评级机构可以根据披露合规的财会信息对担保机构质量进行第三方评价。这种评价的独立性及权威性，会促使现有

的担保机构形成希望外界了解自身经营品质的动机，在很大程度上又支持了信息披露。因此，合理的行业会计标准是保证行业监管框架有效运作的基础制度因素之一。

合理的行业会计规定是进行行业监管的一个重要信息支持制度。担保机构是专门为企业提供信用担保的组织，其信用放大功能对信贷的配给产生重要影响。因此，政府应该加强对担保机构的监管，使其在规定的范围内活动，规范运作，严格控制风险。其中，一个很重要的内容是为担保机构制定符合其行业特点的财会信息披露制度，以准确掌握对其真实、客观的会计、财务情况，从中发现问题并及时纠正，防患于未然。

2006年出台的《担保企业会计核算办法》，具有专业特色的行业会计制度，提高了对担保机构经营管理活动进行完整、连续、综合的核算和监督的力度，有助于衡量、加工和传送担保机构财务信息，在一定程度上符合了担保行业金融和信用中介的双重特性，有利于准确地反映担保机构的经营状况，促进其可持续发展、提高其抗风险能力；同时也为监管机构提供了统一规范的监管信息。 但是，我们也应注意到新办法在可操性需要进一步提高。具体而言，该办法仅是根据担保行业特点对会计核算科目做出了规定，但对于一些一直存在争议的科目核算并没有给出明确的确认和计量要求。例如，由于没有出台配套的担保行业管理办法，各种准备金的确认和计提细则并没有予以规定，一个完整的计提制度框架并没有完全形成；对于担保企业日常经营中必然要涉及的“或有负债”科目，仅作为表外科目在会计报表附注中予以反映，且确认和计量标准与一般企业并无差别，但鉴于其作为他人了解该担保机构的担保能力、财务状况、风险大小的重要信息，有必要对其核算标准予以细化并在信息批露中给与更多关注。同时，该办法仅建议除企业法人类型的担保机构参照执行，这在一定程度上减弱了行业内部各企业间的会计信息可比性；此外，与该会计核算办法相配套的担保机构管理办法尚未出台，使得一些科目的计提和确认缺少统一的核算规定。

在这方面，日本的经验可以借鉴。在日本，担保行业的财会制度更为健全，并且体现了审慎的会计原则，在报表内合理披露了可能发生的损失和费用。例如，其明确要求将保证债务余额纳入资产负债表表内核算，即将保证债务余额作为或有负债在负债方反映。这样既反映了保证业务的规模和风险程度，同时又为资产负债比例管理、监控资产流动性和支付能力提供了控制手段。此外，其与财务信息披露有关的准备金提取制度规定的也十分详细：在资产组合管理方面，强调了资产的流动性以确保代位偿付的资金需求，规定担保机构持有的各项流动资产减去借入资金的余额须大于保证余额的2%。在提取责任准备金方面，要求按照保证责任的余额的一定比例，提取责任准备金用于代偿支出。同时，还建立求偿权损失准备金，使担保机构可以按照求偿权预期损失额，通常考虑按3年核销，并预提求偿权损失准备金备抵。还规定了按收支差额计提变动准备金，按年度实现利润的50%提取以用于弥补可能出现的亏损，同时要求收支差额变动准备金的累计额以不超过当年基本财产的50%为限。

信息披露是对金融机构实施监管的重要环节，公开的信息披露使市场得以发挥约束作用。而合理严谨的行业财会信息披露保证信息的准确、可靠、可比，能够真实反映企业的经营成果和财务状况。

在 2006-10-30 15:29:52 发表:

4、税收待遇

中国担保行业虽然经过十几年的发展，但由于融资担保这种具有典型正外部效应和非营利性的业务仍占重要地位，担保业平均收益率处于较低水平。在市场经济下，较低的行业收益率由于对社会资本的吸引力较小，使其不能获得行业发展所需的资本，阻碍了行业规模的扩大和规模经济的实现。因此，要想确保担保业的健康发展，需要得到政府的支持，特别是政策性的业务。这包括增加资本金、制定税收减免政策、建立担保损失补偿机制、支持建立社会化风险分散系统、减免担保机构办理相关抵押登记的费用等。

虽然政府已经针对政策性担保业务出台了《关于中小企业信用担保机构、再担保机构免征营业税的通知》（国税发[2001]37号），对纳入全国试点范围的非营利性中小企业信用担保、再担保机构，其从事担保业务收入给予享受3年内免征营业税的优惠政策，体现政府对该行业的支持态度，但基于下述考虑，该政策在实际操作过程中并没有从本质上降低担保行业的平均运营成本。作为一种金融中介机构的担保行业，由于其业务的本质主要是经营和控制风险，这使得其在经营过程中有必要遵循审慎性原则、建立完善的准备金计提制度。但是，根据现行《企业所得税法》规定，担保企业所计提的各项资产、负债类减值准备均不享有税前扣除的待遇；另一方面，审慎的经营原则促使担保企业计提的准备金水平较高，因此形成了较大的递延税款，提高了企业的实际税率，使得薄利的担保行业的利润空间更加缩小，不利于担保行业的长期发展。

实施行业税收优惠政策，特别是对担保行业的所得税进行一定程度的减免，不仅可以降低行业的平均成本率，吸引投资以促进行业的进一步发展；而且可以改变准备类损失不予在税前扣除的规定，保证担保余额损失作为一项成本费用在缴纳所得税前得到及时准确的扣除，使得担保企业名义税率与实际税率一致，体现了税收的中性原则。同时，考虑到担保行业所发挥得准公共部门的作用，在其发展初期，可以考虑对运营规范、信息披露完善的担保机构给予一定的税收支持，以鼓励其自愿披露更多的信息，向其合作伙伴、其他股东和股东等参与者证明自身的竞争力，也利于其资信的积累；对政

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