教育公益与非营利

1．《教育法》与教育公益性

《教育法》是调整教育领域社会关系的基本法律，对教育公益性的界定应首先从该法的相关规定中去寻找。在该法总则中并没有关于教育公益性的明确规定。与此有些相关的是第 8 条，即教育活动必须符合国家和社会公共利 益。但从该条推不出教育公益性，因为发生在中华人民共和国境内的任何活动 都须“符合国家和社会公共利益”，教育自然不能例外。2015 年修订前的《教育法》和教育公益性直接相关的法条是第 25 条，该条明确提到“不得以营利为目 的举办学校及其他教育机构”。从这一条文可以看出，原《教育法》所调整的应 该是非营利公益性教育事业，即营利性教育在原《教育法》中没有存在的空间。 2015 年修订的《教育法》删除了“不得以营利为目的举办学校及其他教育机 构”，增加规定“以财政性经费、捐赠资产举办或者参与举办的学校及其他教育 机构不得设立为营利性组织”。这表明，新修订的《教育法》已经承认了营利性教育的地位。

2．《高等教育法》与教育公益性

1998 年通过的《高等教育法》第 24 条规定: “设立高等学校，应当符合国家 高等教育发展规划，符合国家利益和社会公共利益，不得以营利为目的。”而于 2015 年与《教育法》同时修改的《高等教育法》则删除了“不得以营利为目的” 的规定。这样，新修改的《教育法》和《高等教育法》就在法律层面明确解除了 对营利性教育的限制，而为非营利教育的清晰定位创造了条件。 3．《民办教育促进法》与教育公益性

在《民办教育促进法》起草期间，关于公益性、营利非营利的问题争论得异 常激烈。最后妥协产生了一个不伦不类的东西。首先，该法第 3 条认定，民办 教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。而在该法第 51 条又规定，民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提 取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。这里用“合 理回报”回避了《教育法》关于“不得以营利为目的举办学校及其他教育机构” 的规定。其实，从内涵上分析，凭借股权投资所取得的股息、红利回报，凭借债权

投资所取得的利息回报，在法律上而言都是“合理”回报。如果是“不合理” 的回报，那法律是不可能保护的。所以，取得“合理回报”就是取得投资回报， 而取得投资回报，就是取得利润分配，就是典型的营利，这和举办企业取得投资 回报没有什么区别。

可见，《民办教育促进法》认为教育都应该是公益性的，而公益性与是否营利没有关系。① 这就造成了严重的理论混乱，并延续到相应的制度设计中。一 方面民办学校举办者根据“合理回报”取得投资收益，另一方面民办学校又根 据“公益性”享受税收优惠在内的各项政策优惠。很显然，这对投资于其他产 业的投资者是不公平的。事实上，所谓要求“合理回报”的民办教育就是上文 所提到的营利性教育②。

4．《独立学院设置与管理办法》与教育公益性

《独立学院设置与管理办法》延续了《民办教育促进法》的处理方式，即认 为公益性与营利与否没有关系。该办法第 3 条规定: 独立学院是民办高等教育 的重要组成部分，属于公益性事业。第 4 条规定: 独立学院及其举办者应当遵 守法律、法规、规章和国家有关规定，贯彻国家的教育方针，坚持社会主义办学 方向和教育公益性原则。第 43 条规定: 独立学院在扣除办学成本、预留发展基 金以及按照国家有关规定提取其他必需的费用后，出资人可以从办学结余中取 得合理回报。而《民办教育促进法实施条例》第 6 条明确规定: 参与举办民办 学校的公办学校依法享有举办者权益，依法履行国有资产的管理义务，防止国 有资产流失。上述规定充分说明独立学院就是公办学校引进私人资本举办的 营利性教育机构，和上文提到的美国非营利大学所举办的营利性分校在本质上 是一样的。

5．《中外合作办学条例》与教育公益性

《中外合作办学条例》关于这一问题的处理和前述规定基本一致，但是显 得更为隐晦。其第 3 条仍然明确: 中外合作办学属于公益性事业，是中国教育 事业的组成部分。同时，该条例没有明确所谓的“合理回报”，对于中外合作办 学者是否能够取得投资回报语焉不详。但是，通过其他法条可以推知，中外合 作办学其实也是取得投资回报的营利性教育。其第 10 条规定: 中外合作办

学 者可以用资金、实物、土地使用权、知识产权以及其他财产作为办学投入。从办 学“投入”的表述就可以看出是投资办学，而不是捐资办学。

6．《国家中长期教育改革和发展规划纲要( 2010 － 2020 年) 》与教育公益性

作为指导未来 10 年教育事业的重要政策文件《国家中长期教育改革和发展规划纲要( 2010 － 2020 年) 》仍然延续了这种公益性与营利不矛盾的认识。 其中提道: 坚持教育的公益性和普惠性，保障公民依法享有接受良好教育的机 会。鼓励出资、捐资办学，促进社会力量以独立举办、共同举办等多种形式兴办 教育。完善独立学院管理和运行机制。 7．《公益事业捐赠法》和相关税法规定与教育公益性

上文提到的法律和政策文件都没有很好解决公益性与营利非营利的关系 问题。其实，早在 1999 年通过的《公益事业捐赠法》对这一问题已作了回答。 其明确规定非营利是公益性的核心特征之一，是重要的操作性判断标准。根据 该法第 3 条的规定，其所称公益事业是指非营利的下列事项: ……( 2) 教育、科 学、文化、卫生、体育事业; ……( 4) 促进社会发展和进步的其他社会公共和福 利事业。从这一规定我们可以清晰地看到教育公益性与非营利的关系，非营利 是判断公益性的重要前提条件，并不是所有的教育、科学、文化、卫生、体育等事 业都是公益事业。

值得注意的是，《公益事业捐赠法》关于公益事业的界定也得到相关税法 规定的认可。《财政部、国家税务总局、民政部关于公益性捐赠税前扣除有关 问题的通知》明确规定，其所称的用于公益事业的捐赠支出，是指《中华人民共 和国公益事业捐赠法》规定的向公益事业的捐赠支出。《财政部、国家税务总 局关于教育税收政策的通知》在规定有关教育的关税和进口环节税收优惠时， 也强调“不以营利为目的”。具体而言，对教育部承认学历的大专以上全日制 高等院校以及财政部会同国务院有关部门批准的其他学校，不以营利为目的， 在合理数量范围内的进口国内不能生产的科学研究和教学用品，直接用于科学 研究或教学的，免征进口关税和进口环节增值税、消费税( 不包括国家明令不予减免进口税的 20 种商品) 。《企业所得税法》也规定，符合条件的非营利组

织的收入为免税收入，强调“非营利”。

① 值得注意的是，《民办教育促进法》第 66 条规定，在工商行政管理部门登记注册的 经营性的民办培训机构的管理办法，由国务院另行规定。

② 对于不要求“合理回报”的民办学校也不能简单地认为就是非营利性教育。前面 的分析表明，非营利性教育和一定的组织形式是联系在一起的。而根据《民办教育促进 法》，要求“合理回报”和不要求“合理回报”的民办学校在组织形式上并没有区别，区别仅在 于当事人的“要求”。

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