论文

中国农村金融改革分析

引言

改革开放30年来，虽然农村金融制度几经调整改革，但始终未能建立起一套适合我国农村经济发展的金融体系，农村金融发展滞后。一个来自官方文件提供的证据是：近年来，在市场化改革过程中，4家大型商业银行的网点陆续从县域撤并。从业人员逐渐精简，部分农村金融机构也将信贷业务转向城市，致使部分农村地区出现了金融服务空白。截至2007年末，全国有2868个乡(镇)没有任何金融机构，约占全国乡镇总数的7％。滞后的农村金融的严峻现实．提醒有关决策部门和研究者应深化这一领域的改革及研究。

本文通过对改革开放三十年来中国农村金融改革的阶段分析，得出现阶段中国农村金融改革的问题。并在前人研究的理论基础之上，对于改革所遇到的问题提出针对性的建议。

文献综述

一种观点认为，我围农村社会经济的基础条件不适应市场经济条件，农村金融应该强调政策性，同时，国家支持的农民互助的合作金融也是应坚持的发展方向。在中国的一些贫困地区，其经济活动所产生的资金流量和经济效益根本无法支撑任何商业性的金融机构的运行。这些地区农民的资金需求只能靠政策性的金融机构来解决(李剑阁，2001)。农村金融市场是个分散的、小额的、个性化的市场，农村信用社的特点适应农民分散的、多样化的融资需求，特别是低廉的管理监督费用和信息费用使其面对微小利差的小额贷款也游刃有余(丁为民，1998)。此类观点类似于“农业信贷补贴论”和“不完全竞争市场论”的综合。

另一种观点认为，农村金融改革和发展的重点应转向组建和发展股份制商业银行。中国农村信用社从诞生时就没有实行真正的合作制，贷款程序与商业银行基本相同．农民从来不认为它是互助性的金融机构．信用社所有权和社员基本权利缺乏法律保障。信用社主任的提名和财务状况、人员变动等从来不向社员公开(谢平，2001)。此类观点实际上暗合“农村金融市场论”。

第三种观点认为，要以农村金融需求为导向，从整体角度调整农村金融组织的区域布局．构建需求型导向的农村金融组织结构体系。为此，要按照市场需求调整农村金融组织结构．处理好农村金融发展与农村经济增长的关系，发展农村中小型金融机构和社会公共投资机构，实现金融组织的多元化，以及组织结构调整要有前瞻性，能适应经济进一步开放和发展的要求等(何广文，2005)。

此外，盂加拉国经济学家穆竿默德·尤努斯及其创办的乡村银行而荣获2006年诺贝尔和平奖，从而使格莱珉模式的盛名响彻四海。该模式具有以下几个特点。

首先是高利率。格莱珉银行经营的一个重要制度安排是实行较高利率的商业化经营原则，其利息率一般与商业银行利率持平乃至略高一些。其次是贷款无需抵押与担保。因为格莱珉的基本假设是，每一个贷款者都是诚实的，在贷出者与

借贷者之间没有司法工具。最后是五人小组模式，在格荣珉，每个贷款者都要参加一个五人小组，每八个小组组成‘个中心。目的可以减少交易成本和信息不对称的状况，同时五人小组单元制这一制度促进了小组成员之间的相互监督，并形成厂利益共同。我想这一成功的经验对于我们农村金融改革有重要的借鉴意义。

中国农村金融改革演变历程

第一阶段：1978年—1993年；重建农村金融体系

1979年2月，国务院下发《关于恢复农业银行的通知》，祖籍广东开平、届时64岁的经济专家方皋出任总行行长。脱离了人民公社时期政社合一体制的农村信用社找到了新的婆家，成为农业银行的基层机构，走上了“官办”的道路，这与改革的初衷并不一致。

1984年8月，国务院转批《中国农业银行关于改革信用社管理体制的报告》，提出把农村信用社真正办成群众性的合作金融组织，恢复“三性”，即组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性。事与愿违。实行经营责任制后，农信社的实力得到明显增强，存贷业务占当时农村金融市场的六成以上。但由于其“官办二银行”的行政色彩日趋浓厚，恢复“三性”成为一纸空文。1984年农信社的存贷比例为0.41，到了1996年下降为0.22，农信社从农村“抽血”的局面已经初步形成。

1984年，河北康宝县芦家营乡正式建立了中国第一个农村合作基金会。由此开始，农村合作基金会呈星火燎原之势在全国各地迅速发展。其操作上的违规和监管上的缺失，为上世纪90年代末的农村金融风波埋下了隐患。

第二阶段：1994年—2002年：“三驾马车”偏离农村

在中国农村金融第二轮改革中，“三驾马车”的政策设计意图曾给改革的实践者和农民带来无限美好的期望。

1994年4月，中国农业发展银行成立，承担从农业银行剥离出来的政策性金融业务，由此被赋予了政策性农村金融的使命。中国农业银行则开始向国有商业银行转型。这一轮改革的核心是要把农村信用社从越走越远的“官办”路上拉回来，重新赋予“民办合作金融”的性质。

1996年8月，《国务院关于农村金融体制改革的决定》明确要求，农信社与农业银行脱离行政隶属关系，由中国人民银行监管，逐步改为“由农民入股、有社会民主管理、主要为社员服务的合作性金融组织”。

至此，农村金融“三驾马车”的基本框架已经构建。按照改革的设计意图，中国农业银行发放商业性贷款，农业发展银行发放政策性贷款，农村信用社则按照合作制原则发放小额农户贷款，形成商业金融、政策金融、合作金融三位一体、

分工合作、符合农村融资需求的金融体系。

第三阶段：2003年—2005年：农信社改革路向何方

正规农村金融“三驾马车”的改革设计走到了尽头，农村信用社成为唯一还坚守农村信贷市场的正规金融机构，自然而然地摆脱了前两轮改革中配角的角色。第三轮改革的重点落在了农信社身上。

2003年6月，《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》公布，正式开启了第三轮农村金融改革的序幕，从江西、山东、浙江等8个省市试点向全国扩展。2003年3月，中国银监会成立，农信社的监管职能转入银监会。农信社的新一轮改革取得了突破性的进展，逐步形成了农村商业银行、农村合作银行、县级农信社统一法人、县乡两级法人等多种产权制度。2004年，全国农村信用社在整体亏损10年后，首次实现盈利。

第四阶段：2006年至今：农村金融改革破冰

2006年12月，银监会发布《调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策的若干意见》，首次允许产业资本和民间资本到农村地区新设银行，并提出要在农村增设村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等三类金融机构。开放农村金融市场的政策意图十分明显，被金融业界称作第四轮中国农村金融改革破冰之举。

2007年3月，中国第一批四家农村新型金融机构挂牌成立，他们是吉林省盘石融丰村镇银行、吉林东丰诚信村镇银行、四川仪陇惠民村镇银行、四川仪陇惠民贷款有限责任公司。

2008年，试点范围从6个省(区)扩大到全省31个省(区、市)，一系列扶持和规范新型农村金融机构的政策文件出台。来自银监局的数据显示，到今年年底，新型农村金融机构数量将超过100家。其中包括广东省正在江门恩平、中山小两地筹建的两家村镇银行。

2008年4月，中国第一个官方性质的格莱珉模式小额信贷项目试点在海南省琼中县悄然上路。

中国农村金融改革阶段评析

第一阶段，这一改革实践近似于前述的农业信贷补贴理论的运用。但是．正因为此，创造了一种斯蒂格利茨所言的“特许权价值”．难免成为腐败和寻租的温床。作为代理人的银行经理人员有机会将廉价贷款与利益追寻者作交易，致使部分政策性贷款项目走样，最后得到贷款的不全是国家政策支持的项目，需要贷款的穷人就更难得到贷款。而且，作为代理人的国有银行兼营商业金融和政策性金融，难免出现道德风险，导致委托人即国家利益损失。

第二阶段，我们没有看到“三驾马车”并驾齐驱的昌盛，反而陷入了农村资金供求矛盾日益恶化的窘境。“三驾马车”偏离农村。上世纪90年代后期，国有商业银行在逐利动机下纷纷逃离农村，中国农业银行也开始“洗脚上田”，逐渐撤并基层分支机构，悄悄地退出农村信贷市场。邮政储蓄是唯一遍及中国县乡的金融机构，他们为农民提供存款、汇兑等基本金融服务，但长期以来“只存不贷”，被称作从农村吸虹资金回流城市的主渠道。于是，农村信用社成为农村金融的“主力军”，甚至被赋予支农的政策性职能，农村金融业呈现出“一农支三农”的难堪局面。

第三阶段，这次农村信用社改革不再拘泥于合作制幻想，而是鼓励发展形式多样的产权制度，有股份制商业银行、农村合作银行、县级统一法人信用合作社、县乡两级法人体制的信用社等。丰富了农村金融服务机构体系。尽管政府注销了农信社的部分不良资产，但改革后的农信社还是难以摆脱治理结构、文化结构和业务结构的路径依赖。

中国农村金融改革的现状及问题

（1）农村资金大量外流，县域金融萎缩；农村金融机构（农业银行、农业发展银行和信用社）亏损严重，历史包袱承重，不能实现商业可持续性，无力支持三农；农户存款、汇款基本满足，但贷款难，银行卡、保险证券等基本金融服务无法满足，约束了经济的发展。

（2）农村金融市场存在垄断；金融机构治理结构不完善；民间金融活跃、利率较高。

（3）财政公共品供给不够，道路、医疗、教育、通讯、法律支持及产权保护都发展不够，有效的乡镇政府职中介组织发展滞后，约束商业金融服务；政策扭曲，利率管制、邮政政策扭曲。

（4）缺乏有效的金融监管框架，中央与地方政府在农村金融机构监管方面的道德风险，没有存款保险制度。此外还存在一系列的客观因素，人口密度、农户收入低、农产品特有风险。

、对策建议

中国农村金融改革路径的探索，即针对当前中国农村金融存在的主要问题，根据金融要素的划分从政策、组织、制度、服务四个方面提出解决中国农村金融改革瓶颈的突破口。

在政策上，应实行有差别的金融财政政策

要充分发挥存款准备金率、支农再贷款、利率等货币政策工具在鼓励农村金融发展中的作用，对农村金融机构实行优惠的财政补贴政策，以发挥政策性金融

对重点领域、行业和部门的扶持和引导。

实行有区别的金融信贷调控政策。人民银行应继续加强政策引导，出台优惠政策，鼓励金融机构增加对“三农”的信贷投入。在宏观调控中，对金融政策实行区别对待、分类指导。调整贷款在城乡、区域、产业之间的投放比例，鼓励主要为“三农”服务的农村信用社等农村金融机构增加信贷投放额度，尤其是加大对粮棉主产区、中西部地区贷款投放额度。

放开贷款利率上限，实行差别利率政策。应坚持“利率覆盖风险”的原则，尽快放开农村金融贷款利率上限，进一步扩大存贷款利率浮动幅度，实现农村金融机构合理定价和自身财务可持续。同时，中央银行应给予涉农贷款机构再贷款，再贴现、金融市场资金拆借等资格优先、利率优惠的货币政策，通过差别化利率创新更多种类的金融产品，以适应不同风险程度农业生产的融资需求。

建立对支农金融机构的财政补贴机制。对于农村金融支持“三农”过程中，因自然灾害等不可抗力形成的农贷损失，国家应在财政上给予补贴；当农业贷款利率与国内金融市场之间产生利息损失时，应由政府将利息差额补贴给农业贷款机构，并给予营业税、所得税减免政策支持。

在组织上，应完善农村金融体系

规范发展多种形式的新型农村金融组织和机构，引导各类资本到金融机构网点覆盖率低、金融服务不足、金融竞争不充分的地区投资设立机构，着力改善和提高农村金融机构覆盖度，激活农村金融市场。

组建农业风险投资银行。募集社会各类资金，运用公司制的形式，组建股份制农业风险投资银行，发挥其项目论证优势，将社会资金导向高科技、高收益、高回报、高风险的农业科技型产业化项目，替代农民承担科技新项目的前期风险，抵消农民小生产意识在农业产业化进程中的负面效应，待项目技术成熟、收益稳定后，再在农民中推广普及。

筹建农业风险投资基金。农业高科技、高风险等项目应通过资本市场筹建风险投资基金，实行公司化运作；同时鼓励现有投资基金向农业项目倾斜，农产品深加工项目和大城市副食品供应、相关需求产品的地方和企业结合。

成立政策性保险公司，专门办理政策性农业保险等业务。农业保险是高风险的保险业务，具有准公共物品的性质。目前由商业性保险公司来承办政策性保险业务，难以激发保硷公司拓展业务的积极性。根本的解决办法是，由政府组建不以营利为目标的政策性农业保险公司，引导或吸引商业性保险公司加大对农业保险的投入，拓宽农业风险的分担渠道。

建立巨灾风险基金。农业生产中洪水、干旱等巨灾风险属于不可保风险，需要国家建立农业巨灾风险基金为农业保险提供政策支持。建议设立中央级农业巨灾风险墓金，主要由中央、地方提供财政支持，积累巨灾风险金，对遭遇巨灾损失的农业保险公司提供一定程度的补偿，并设立专门的巨灾风险基金管理机构。 在制度上，应建立农村金融担保体制

“三农”金融支持难关键在于担保难，农业贷款往往由于不能向金融机构提供相应的抵押或担保而不能获得需要的资金，只有建立农村金融担保体系，有效解决担保难这一问题，才能有效增加农村资金的可获得性。

加大政府对农村信贷担保体系建设的支持力度。鼓励政府出资的各类信用担保机构积极拓展符合农村特点的担保业务。拓宽融资担保方式，扩大抵押担保品范围。在不违反法律规定的前提下，财产权益归属清晰，风险能够有效控制的各

类动产和不动产，都可以尝试用于贷款担保。因此，可进一步试点推行集体建设用地、宅基地抵押贷款，养殖水面使用权、经济林权质押贷款等；对市场化运作、收益稳定、有还贷保证的企业，可推出仓单、林权、动，产(存货)质押、应收账款、股权、存款等权利质押和收购资金贷款“封闭运行”等多种担保方式。

在服务上，应丰富农村金融机构业务品种，创新服务方式

农村经济发展需要人性化，个性化、差异化的金融产品。因此，要丰富农村金融机构业务品种，创新服务方式，以更好地为农村企业、经济合作组织和广大农民提供优质高效的金融服务。

加强农村信贷产品的创新。要积极开发适应农、林、牧、副、渔各个行业、多种“标的”的信贷品种，探索发展基于订单与保单的金融工具，以分散农业信贷风险。

研发与信贷业务密切相关的中间业务品种，包括贷款偿还担保、履约担保、票据承兑担保、信用证等担保业务和贷款限额、透支限额、备用贷款承诺、循环贷款承诺等贷款承诺业务。

拓展保险品种，建立“信贷+保险”的贷款运行模式。建议根据区域农业经济特点，推动保险公司开发适合当地农户和农业集约高效发展的保险品种。在此基础上，金融机构可以把参加保险作为提供贷款的一个前提条件，促进农户为申请贷款的农业生产经营项目投保，实行“信贷十保险”的运行模式，以降低信贷风险，增强金融机构提供信贷服务的经济激励。

积极开展农村消费信贷业务。金融机构应把开展农村消费信贷业务当作整个信贷业务新的增长点，结合农民的消费习惯，完善消费信贷品种，满足不同层次农户的消费需求。

改进和完善农村金融服务方式。应积极推进农村金融服务电子化、信息化和规范化，加快建立全国性的农村信用社资金结算网络系统，实现全国范围内的资金通存通兑，扩大农村清算体系的覆盖面，努力提高涉农金融服务质量和服务效率，以赢得更多农村客户的信赖。 结论

近年来，党中央、国务院高度重视农村和农村金融改革，银行业金融机构加大对“三农”的金融服务力度，为促进农业增产、农民增收和农村经济发展发挥了积极作用。但必须清醒认识到，由于多种原因，相对于城市金融而言，农村金融改革启动迟、进展慢，还存在一些深层次矛盾和问题，农村金融服务还不适应社会主义新农村建设和构建和谐社会的需要。

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